中 華 大 學 碩 士 論 文
移用大埔水庫農業用水補償之研究
Study on the Compensation of Agricultural Irrigation Water Transfer for Dapu Reservoir
系 所 別:土木與工程資訊學系碩士班 學號姓名:E09404017 牛友年
指導教授:林文欽博士 徐增興博士
中華民國 九十六 年 七 月
中文摘要
台灣地區由於人口的增加以及高科技產業迅速成長,民生、公共 給水及工業用水需求量大幅增加,再加上近年來連年春旱,非農業標 的頻頻向農業標的要求釋出灌溉用水以期渡過枯旱缺水難關,但伴隨 移用農業用水衍生的補償對象、項目與標準等問題,可供依法行事之
「農業用水調度使用協調作業要點」頒布後依舊爭議不休,國內專 家、學者歷年對此議題之研究成果也各有所見。
本研究針對苗栗農田水利會大埔水庫灌區內陸續開發大面積高 科技園區,鑑於該地區高科技產業擴廠迅速,水資源需求量日益增 加,用水不足之風險亦相對提高,極可能轉而向農業部門調度農業用 水尋求奧援,期藉由研究結果提供農業主管部門參酌;經研究結果移 用大埔水庫農業用水,在豐水期可配合調度 8 萬立方公尺/日水量,
逢枯水期僅能配合調度 5 萬立方公尺/日水量較為穩當;移用農業用 水補償方面,不涉及農田停灌應補償水利會 3.84 元/立方公尺,如涉 農田停灌應補償 9.28 元/立方公尺(農民 5.21 元/立方公尺,水利會 4.07 元/立方公尺);若在已育秧苗後方提出調用需求應補償 9.96 元/
立方公尺(農民 5.21 元/立方公尺,水利會 4.07 元/立方公尺,育苗業 者 0.68 元/立方公尺)。
關鍵字:移用農業用水、停灌補償。
I
誌 謝
時光荏苒,回想起在中華大學研究所就讀的前幾年,本就與同事 們商議一同繼續求學,但也一次次因為子女尚年幼以及其他種種的因 素而做罷,沒想到現在已完成學業取得學位,彷彿置身夢境一般。
衷心感謝恩師 林文欽老師以及 徐增興老師亦師亦友的悉心教 導,不論是在課業上或是待人處事的觀念都啟發了學生的新思維,對 於論文的指導更是不遺餘力,改正學生謬誤方得以順利完成。兩年來 楊朝平老師的關懷與課業的教導,特表由衷的謝忱,所有授課的老師 們亦一併致上謝意;論文審查期間承蒙台灣大學 林國峰老師不棄於 百忙之中撥冗指正,提供寶貴意見,修補論文疏漏之處,特此致上深 深的謝意。
研究所生涯期間,幸得職場長官 洪會長東嶽以及謝主任工程師 金佑給予期勉、鼓勵與關心,又有幸得農業工程研究中心 黃副研究 員振昌不吝提供寶貴的資料與建議,同期同學深厚的情誼,特別是職 場上相互扶持一同求學的同學,以及美雯小姐熱心的協助,都留下了 許多美好的人生回憶,在此一併致上誠摰的謝意。
能夠不負眾望完成研究所學業取得學位,最要感謝的就是我最親
愛的父親、母親、吾妻、三個可愛的寶貝和我所有的家人,你們都是
我精神上最大的支柱,如果沒有你們的支持和默默的付出,就沒有今
日的成就,最後,除向你們表達最真摰的感謝之情外,同時分享這份
喜悅。
目 錄
中文摘要 ………. Ⅰ 誌謝 ……….. Ⅱ 目錄 ……….. Ⅲ 表目錄 ……….. Ⅴ 圖目錄 ……….. Ⅸ
第一章緒論 ……….. 1
1-1 前言 ……….... 1
1-2 研究動機 ………... 1
1-3 研究目的 ………... 2
1-4 研究範圍 ………... 2
1-5 研究流程 ………... 3
第二章文獻回顧 ………. 4
2-1 移用農業用水轉供其他標的使用之法令依據 ………. 4
2-2 移用農業用水補償標準 ………... 7
2-3 小結 ……… 16
2-4 國外移用農業用水補償案例 ……….. 18
第三章 水量模擬分析 ……….. 20
3-1 水量模擬分析所需資料 ………... 21
3-2 水量模擬分析計算 ……… 22
3-2-1 情境一:非農業標的調用 4 萬立方公尺/日水量 ….. 24
3-2-2 情境二:非農業標的調用 5 萬立方公尺/日水量 ….. 33
3-2-3 情境三:非農業標的調用 7 萬立方公尺/日水量 ….. 42
III
3-2-4 情境四:非農業標的調用 8 萬立方公尺/日水量 ….. 51
3-3 調用水量結果與評估 ……… 60
3-4 農業部門因應措施 ………. 62
第四章 結果與討論 ………... 63
4-1 農業部門因應結果 ………. 63
4-1-1 情境一:因應非農業標的調用 4 萬立方公尺/日水量 .. 64
4-1-2 情境二:因應非農業標的調用 5 萬立方公尺/日水量 .. 69
4-1-3 情境三:因應非農業標的調用 7 萬立方公尺/日水量 .. 75
4-1-4 情境四:因應非農業標的調用 8 萬立方公尺/日水量 .. 84
4-2 非農業標的調用水量結果整理 ………... 93
4-3 非農業標的調度使用農業用水補償分析 ……….. 95
4-3-1 停灌期間移用農業標的水量統計 ……… 96
4-3-2 停灌面積及補償金額統計 ……….. 97
4-3-3 停灌補償費用分析 ……… 98
4-3-4 以『農家賺款』分析農民停灌補償費用 ……….. 99
4-3-5 公告停灌補償與以農家賺款計算差異探討 ………….. 99
4-3-6 相關補償項目分析 ………... 101
第五章 結論與建議 ………. 105
5-1 結論 ...……… 105
5-2 建議 ………... 106
參考文獻 ……….. 107
表 目 錄
表 2-1 水利法中對水之調度使用及補償相關條文彙整表 ………….... 6 表 2-2 依不同原則訂定的移用補償項目及對象 ……….. 15 表 2-3 歷年移用農業灌溉用水補償對象及項目之研究一覽表 …….. 17 表 3-1 新竹科學園區第 4 期擴建(竹南基地)及廣源科技園區需水時 程表 ………. 21 表 3-2 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 4 萬m 3 /日水量數據一覽表
---91 年 ……….. .25 表 3-3 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 4 萬m 3 /日水量數據一覽表
---92 年 ………... 26 表 3-4 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 4 萬m 3 /日水量數據一覽表
---93 年 ………... 27 表 3-5 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 4 萬m 3 /日水量數據一覽表
---94 年 ………... 28 表 3-6 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 4 萬m 3 /日水量數據一覽表
---95 年 ………... 29 表 3-7 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 5 萬m 3 /日水量數據一覽表
---91 年 ………... 34 表 3-8 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 5 萬m 3 /日水量數據一覽表
---92 年 ………... 35 表 3-9 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 5 萬m 3 /日水量數據一覽表
---93 年 ………... 36
V
表 3-10 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 5 萬m 3 /日水量數據一覽表
---94 年 ………... 37
表 3-11 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 5 萬m 3 /日水量數據一覽表
---95 年 ………... 38
表 3-12 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 7 萬m 3 /日水量數據一覽表
---91 年 ………... 43
表 3-13 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 7 萬m 3 /日水量數據一覽表
---92 年 ………... 44
表 3-14 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 7 萬m 3 /日水量數據一覽表
---93 年 ………... 45
表 3-15 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 7 萬m 3 /日水量數據一覽表
---94 年 ………... 46
表 3-16 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 7 萬m 3 /日水量數據一覽表
---95 年 ………... 47
表 3-17 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 8 萬m 3 /日水量數據一覽表
---91 年 ………... 52
表 3-18 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 8 萬m 3 /日水量數據一覽表
---92 年 ………... 53
表 3-19 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 8 萬m 3 /日水量數據一覽表
---93 年 ………... 54
表 3-20 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 8 萬m 3 /日水量數據一覽表
---94 年 ………... 55
表 3-21 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 8 萬m 3 /日水量數據一覽表
---95 年 ………... 56
表 3-22 依不同情境模擬分析非農業標的調用水量結果一覽表 ….. 61
表 4-1 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 4 萬m 3 /日水量數 據一覽表---91 年 ………. 65 表 4-2 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 4 萬m 3 /日水量數
據一覽表---92 年 ………. 66 表 4-3 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 5 萬m 3 /日水量數
據一覽表---91 年 ………. 70 表 4-4 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 5 萬m 3 /日水量數
據一覽表---92 年 ………. 71 表 4-5 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 5 萬m 3 /日水量數
據一覽表---93 年 ………. 72 表 4-6 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 7 萬m 3 /日水量數
據一覽表---91 年 ………. 76 表 4-7 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 7 萬m 3 /日水量數
據一覽表---92 年 ………. 77 表 4-8 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 7 萬m 3 /日水量數
據一覽表---93 年 ………. 78 表 4-9 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 7 萬m 3 /日水量數
據一覽表---94 年 ……….79 表 4-10 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 7 萬m 3 /日水量數
據一覽表---95 年 ………. 80 表 4-11 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 8 萬m 3 /日水量數
據一覽表---91 年 ………. 85 表 4-12 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 8 萬m 3 /日水量數
據一覽表---92 年 ………. 86
VII
表 4-13 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 8 萬m 3 /日水量數 據一覽表---93 年 ……… 87 表 4-14 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 8 萬m 3 /日水量數
據一覽表---94 年 ………. 88 表 4-15 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 8 萬m 3 /日水量數
據一覽表---95 年 ………. 89 表 4-16 農業部門調整灌溉面積及非農業標的調用水量結果一覽表
………... 94 表 4-17 93 年 1 期作停灌期間自來水公司由明德水庫及中港溪取用 水量表 ……….. 96 表 4-18 苗栗地區 93 年 1 期作停灌面積統計一覽表 ………... 97 表 4-19 苗栗地區 93 年 1 期作停灌補償對象、項目及金額統計表
………. 98
圖 目 錄
圖 1-1 研究流程圖 ………... 3 圖 3-1 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 4 萬m 3 /日水量走勢圖-91 年 ………. 30 圖 3-2 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 4 萬m 3 /日水量走勢圖-92 年 ………. 30 圖 3-3 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 4 萬m 3 /日水量走勢圖-93 年 ………. 31 圖 3-4 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 4 萬m 3 /日水量走勢圖-94 年 ………. 31 圖 3-5 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 4 萬m 3 /日水量走勢圖-95 年 ………. 32 圖 3-6 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 4 萬m 3 /日各旬旬底水量走
勢圖 ……… 32 圖 3-7 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 5 萬m 3 /日水量走勢圖-91 年 ………. 39 圖 3-8 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 5 萬m 3 /日水量走勢圖-92 年 ………. 39 圖 3-9 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 5 萬m 3 /日水量走勢圖-93 年 ………. 40 圖 3-10 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 5 萬m 3 /日水量走勢圖-94
年 ………. 40 圖 3-11 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 5 萬m 3 /日水量走勢圖-95
年 ………... 41
IX
圖 3-12 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 5 萬m 3 /日各旬旬底水量走 勢圖 ………... 41 圖 3-13 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 7 萬m 3 /日水量走勢圖-91
年 ……….. 48 圖 3-14 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 7 萬m 3 /日水量走勢圖-92
年 ………... 48 圖 3-15 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 7 萬m 3 /日水量走勢圖-93
年 ………... 49 圖 3-16 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 7 萬m 3 /日水量走勢圖-94
年 ………... 49 圖 3-17 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 7 萬m 3 /日水量走勢圖-95
年 ………... 50 圖 3-18 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 7 萬m 3 /日各旬旬底水量走 勢圖 ……….. 50 圖 3-19 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 8 萬m 3 /日水量走勢圖-91
年 ………... 57 圖 3-20 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 8 萬m 3 /日水量走勢圖-92
年 ………... 57 圖 3-21 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 8 萬m 3 /日水量走勢圖-93
年 ……….. 58 圖 3-22 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 8 萬m 3 /日水量走勢圖-94
年 ………... 58 圖 3-23 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 8 萬m 3 /日水量走勢圖-95
年 ………... 59
圖 3-24 苗栗農田水利會大埔水庫模擬調度 8 萬m 3 /日各旬旬底水量走 勢圖 ………. 59 圖 4-1 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 4 萬m 3 /日水量走
勢圖-91 年 ……….. 67 圖 4-2 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 4 萬m 3 /日水量走
勢圖-92 年 ……….. 67 圖 4-3 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 4 萬m 3 /日各旬旬
底水量走勢圖 ……….. 68 圖 4-4 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 5 萬m 3 /日水量走
勢圖-91 年 ………. 73 圖 4-5 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 5 萬m 3 /日水量走 勢圖-92 年 ……….. 73 圖 4-6 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 5 萬m 3 /日水量走
勢圖-93 年 ……….. 74 圖 4-7 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 5 萬m 3 /日各旬旬
底水量走勢圖 ……….. 74 圖 4-8 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 7 萬m 3 /日水量走
勢圖-91 年 ………... 81 圖 4-9 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 7 萬m 3 /日水量走
勢圖-92 年 ……….. 81 圖 4-10 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 7 萬m 3 /日水量走
勢圖-93 年 ……….. 82 圖 4-11 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 7 萬m 3 /日水量走 勢圖-94 年 ……….. 82
XI
圖 4-12 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 7 萬m 3 /日水量走
勢圖-95 年 ……….. 83
圖 4-13 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 7 萬m 3 /日各旬旬
底水量走勢圖 ……….. 83
圖 4-14 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 8 萬m 3 /日水量走
勢圖-91 年 ……….. 90
圖 4-15 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 8 萬m 3 /日水量走
勢圖-92 年 ……….. 90
圖 4-16 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 8 萬m 3 /日水量走
勢圖-93 年 ……….. 91
圖 4-17 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 8 萬m 3 /日水量走
勢圖-94 年 ……….. 91
圖 4-18 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 8 萬m 3 /日水量走
勢圖-95 年 ……….. 92
圖 4-19 苗栗農田水利會大埔水庫調整灌溉面積調度 8 萬m 3 /日各旬旬
底水量走勢圖 ……….. 92
第一章 緒論
1-1 前言
非農業標的向農業標的要求釋出灌溉用水,以為救急,在全世界 水資源之利用,每個國家之策略手法都是一樣(徐元棟、黃振昌、辜 國讚、郭一羽,2003),由於水資源短缺的問題日益嚴重,隨著人口 增加及工商業蓬勃發展,各標的用水間產生水量之競爭,農業用水之 比例最大,且農業用水不同於民生與工業用水,其缺水容忍度相對較 高,所以首當其衝;目前台灣農業用水佔 70%,但每單位產值卻低 於工業及民生用水,遂有調撥農業用水之議,以解決衍生之缺水問題
(台灣經濟研究院[台經院]等,2002) 。就需水單位而言,農業用水於 作物容許耐受程度下,可根據水資源豐枯狀況調整耕作計畫,生活用 水則是無一日不可,用水順序居後之工業用水標的更是缺一時不可,
乾旱缺水常造成廠商嚴重損失,進而影響國家整體經濟發展及國際市 場競爭力。
1-2 研究動機
苗栗農田水利會大埔水庫灌區內陸續開發廣源科技園區(約60公 頃)、新竹科學園區4期竹南基地(約150公頃)及4期竹南基地特定區擴 編計畫(約350~500公頃),顯示大埔水庫灌區型態與服務對象的轉 變,高科技廠商迅速擴廠,用水不足之風險亦相對提高;台灣地區水 資源有區域性、季節性與產業別缺水現象,就可用之水資源發生機率 分析,台灣水資源低於平均水文年水量15%以上之機會,約在20%~
25%之間,換句話說,台灣每4~5年都可能發生一次的中度缺水,每 6~7年可能發生一次較為嚴重缺水之機會(柯海生,2002),加上民 生及工業標的用水需求急遽成長,新水源開發滯延的影響下,致水源
1
供給不敷民生與工業用水成長需求,大約自1980年起,農業部門即經 常面臨釋出農業用水壓力,調度農業用水支援非農業標的使用,緊急 紓解民生及產業用水之困境,案例層出不窮,尤其近5年(民國91年 至民國95年)來連續發生多次春旱情形,政府基於國家整體經濟發展 及民生用水安定政策考量,在91年~93年及95年全省嚴重缺水地區由 行政院農業委員會及經濟部會銜公告第1期農田稻作實施大規模停 灌,移用農業標的用水轉供民生及工業標的使用,就是最佳的寫照。
1-3研究目的
台灣地區由於沒有「水」之市場供需機制(徐元棟等,2003),
因此,近年來農業用水調度使用所衍生爭議與困擾之補償問題接連不 斷,包括補償對象、項目及標準,從早期依據水利法第20條之1進行 協議,到2001年頒佈、2002年修正之「農業用水調度使用協調作業要 點」(經濟部,2002),提供一套可供國內農業及水利部門依法行事之 用水調度使用協調作業要點,原寄予厚望能就此終結為時已久的爭議 及困擾,但近年來的連續春旱,補償問題依舊爭議不休,因此,藉由 本研究除透過大埔水庫水量模擬分析計算及移用水農業部門因應方 案,瞭解大埔水庫可供調度水量情形外,並對移用農業用水轉供其他 標的使用衍生之補償爭議問題提供個人見解。
1-4 研究範圍
本研究係以調度大埔水庫農業用水,轉供其他標的使用為研究對 象,考量移轉農業標的用水時,農業部門因應方案措施,並針對農田 水利會及灌區農民與農業周邊相關業者損失等相關補償對象、項目、
及合理補償標準進行探討與研析;台灣地區水庫間因蓄水容量、環境
條件、管理單位、水源供給狀況及其功能皆有所不同,其涉及之範圍
實太過廣泛,故各項條件均不相同之狀況不在本研究之範圍。
1-5 研究流程
本研究流程首先確立研究主題,蒐集相關文獻與資料,進行調度 水量模擬分析並評估調度結果,再就農業部門之因應方案及需調用水 人應補償農業標的損失做探討並得到結論,如圖 1-1。
確立研究主題
蒐集文獻及資料
文 獻 回 顧
調度水量模擬分析
模擬分析結果評估
農業部門因應方案
補償對象、項目及標準之探討
結論與建議
圖 1-1 研究流程圖
3
第二章 文獻回顧
2-1 移用農業用水轉供其他標的使用之法令依據
在講究民主法治時代之潮流中,從許多先進國家進步之過程得 知,攸關全國人民權益福祉之政策,皆係透過各項法令之制定方得 以達成。而人類賴以為生,更是經濟發展重要關鍵因素之水資源,
在我國是以民國 31 年制定公布、民國 32 年施行之『水利法』,及 民國 32 年發布施行之『水利法施行細則』,為所有水利事業推行之 依據,舉凡:灌溉、排水、防洪、蓄水、給水、發展水力等各項水 利事業,均包含在其規範範疇內。
水利法訂頒於民國 31 年 7 月,並自民國 32 年 4 月施行至今已 逾 64 年,其間為因應各時代需要,曾於民國 44 年、52 年、63 年、
72 年、88 年 89 年及 92 年各修正一次。而為配合水利法之施行,
所訂之水利法施行細則發布施行於民國 32 年 3 月,至今也逾 64 年,
也曾在民國 33 年、44 年、48 年、58 年、64 年、79 年及 93 年各修 正一次。兩者隨著歷年之施行及歷次之修正,勘稱完備與週全,使 得我國水利行政得以順利處理、水利事業得以順利遂行。
農業用水節水他用,是農業灌溉用水透過各項軟硬體調配措 施,將節餘水量移為其他標的使用,當屬水利事業活動的一個環 節,所以,也應依照『水利法』及『水利法施行細則』所載相關法 條依法遵行,自然不能例外。
『水利法』共計 10 章 99 條,『水利法施行細則』共計 9 章 66
條。綜觀水利法及其施行細則中,有關對水之調度使用及補償相關
條文,整理如表 2-1 所示,如用水標的之順序(水利法第 18 條),水
源水量不敷公共給水、並無法另覓水源時,得停止或撤銷第 18 條
第 1 項第 1 款家用及公共給水以外之水權並協議補償(水利法第 19
條),水源水量不足,用水標的順序在先,取得水權登記在後而優 先用水者,應給予適當補償(水利法第 20 條之 1),水源水量節約使 用,所有剩餘之水量,並得另行分配使用(水利法第 22 條),公共事 業需要,得變更或撤銷私人已登記之水權,但應酌予補償(水利法 第 26 條)及補償處理(水利法第 97 條)等,對水權之短期移用,原則 均已有規定,然而對『水利法』第 19 條及第 20 條之 1『重大損害』
沒有明確定義,容易造成移用者與被移用者間之爭議,雖援引水利 法第 97 條,主管機關邀集有關機關團體加以評議,然長年以來依 舊是造成移用者與被移用者雙方討論、爭議不斷之主因。所以,為 實際執行面之需要,有關移用或補償細則,在未來必須做進一步之 修訂。
為推動農業用水節水他用政策,相關之水利法規即為水利法第 22 條,在水資源日益趨緊,節約用水日形迫切與重要的今天,主管 機關雖可以略帶強迫性質之方式據以施行,然從節約之角度來看,
要農業用水透過加強營運及管理之方式達成,除上述補償細則應明 確制定外,具有足夠之誘因,以鼓勵更多的節餘水釋出,也是非常 重要。
5
表 2-1 水利法中對水之調度使用及補償相關條文彙整表 法 條 條 文 內 容
第 18 條
用水標的之順序如左:一、家用及公共給水。二、農 業用水。三、水力用水。四、工業用水。五、水運。
六、其他用途。
前項順序,省(市)主管機關對於某一水道,或政府劃定 之工業區,得酌量實際情形,報請中央主管機關核准 變更之。
第 19 條
水源之水量不敷公共給水、並無法另得水源時,主管 機關得停止或撤銷前條第 1 項第 1 款以外之水權,或 加使用上之限制。
前項水權之停止、撤銷或限制,致使原用水人受有重 大損害時,由主管機關按損害情形核定補償,責由公 共給水機構負擔之。
第 20 條之 1
水源之水量不足,依第 18 條第 1 項第 2 款至第 6 款用 水標的順序在先,取得水權登記在後而優先用水者,
如因優先用水之結果,致登記在先之水權人受有重大 損害時,由登記在後之水權人給予適當補償,其補償 金額由雙方協議定之;協議不成,由主管機關按損害 情形核定補償,責由優先用水人負擔之。
第 22 條
主管機關根據科學技術,認為該管區域內某水源之水 量可以節約使用,得令已取得水權之原水權人,改善 其取水、用水方法或設備,因此所有剩餘之水量,並 得另行分配使用,但取得剩餘水量之水權人,應負擔 原水權人改善之費用。
第 26 條 主管機關因公共事業之需要,得變更或撤銷私人已登 記之水權。但應由公共事業機構酌予補償。
第 97 條 本法規定之補償或水權之處理,利害關係人發生爭議 時,主管機關得邀集有關機關團體評議之。
資料來源:本研究整理自行政院農業委員會農田水利處於 2005 年 12 月編印之「水
利法」 。
2-2 移用農業用水補償標準
移用農業用水轉供其他標的使用所致之損害補償,在以往之 研究與文獻中,基本上均依水利法第 19 條及第 20 條之 1 之規定,
加以探討補償對象、項目及標準,但因各人思考角度與著眼點不 同,加上目前對移用農業用水轉供其他標的使用尚無完整之配套 機制,因此有其差異性存在,茲將歷年國內專家、學者論述加以 摘錄及整理如下:
吳功顯與陳佩綺(1985)提出農業用水移轉他用時,應將成本及 效益兩部份納入補償項目之考量範圍。
成本部份包括原來成本及新增成本,原來成本包括:1.開發成 本、營運、維護及特殊工程受益費等。2.若仍沿用農田水利會之相 關設施(如渠道),亦必須負擔設施之維護及營運管理費用。新增 成本則須視移用的水量是否係經農業部門加強灌溉管理節餘而來 應有所區分:1.若水量的移用,不影響農業原來的生產,是由加強 灌溉管理節餘而來,係屬節餘水量移轉,新增費用僅為改善設施之 投資費用。2.水量的移用如損及農業原來的生產,新增費用不僅包 含水利會非常時期之灌溉管理以及農民生產因素替代等調整成 本,同時還包括替代水源的開發成本。
效益部份,包括:1.由於水量移用而致農業生產受損、生產效 益減少,及 2.合理分配移用後之新增效益,作為移用水量之誘因,
以順利水源之調配移用。
農業用水移轉他用補償課題,吳功顯等所提堪稱是國內時間最 早且明確提出具體補償項目及標準,以及提出鼓勵移用誘因建議之 文獻。
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台灣綜合研究院[台綜院](1986)應用投入-產出分析模型,將農 業用水轉移供非農業標的使用之效果予以量化,並以「租賃形式」
與「買斷形式」求得需水最殷缺水最為嚴重之 5 大耗水行業,自 農業部門移用灌溉用水所應補貼或補償之標準:
1.在台灣地區水價未作適當調整情況下,5 大耗水行業以租賃 形式,應補償農田水利會 9 元/立方公尺,而政府有關單位應補貼 0.86~21 元/立方公尺;若為買斷形式,則應補償農田水利會 123.29 元/立方公尺,政府有關單位應補貼 11.78~287.67 元/立方公尺 , 故農田水利會因移用農業灌溉用水所獲得之補償標準以租賃形式 為 9.86~30 元/立方公尺 ,以買斷形式則為 135.07~410.96 元/立 方公尺 。
2.若在台灣地區水價業經適當調整之情況下,5 大耗水行業以 租賃形式,應補償農田水利會 15.76 元/立方公尺,而政府有關單 位應補貼之金額是 14.24 元/立方公尺;若為買斷形式,則為 215.89 元/立方公尺,政府有關單位應補貼 195.07 元/立方公尺,故農田 水利會因移用農業灌溉用水所獲得之補償標準以租賃形式是 15.76
~30.0 元/立方公尺,買斷形式時則為 135.07~410.96 元/立方公尺。
3.農田水利會也應從前述之補償金額中,依農民原可用之灌溉 用水量補償其損失,同時也應負擔水質淨化之供水成本。
行政院農業委員會[農委會](1986)提出:農業部門灌溉用水被 移用應分別補償農民及水利會。補償農民部份,再細分為作物種植 前及種植後兩種情況:
1.作物種植前
(1)每公頃農田平均損害金額,應為每公頃經營所得損失。
(2)總損害補償金額,係依據每公頃農田平均損害金額,再
以移用總水量與每公頃計畫用水量之比值計算之。
(3)移用總水量之計算時間,均以一期作為準,且經雙方協 議後不得因事後降雨而不予承認。
2.作物種植後
(1)每公頃農田廢耕平均損害金額,應為農民每公頃經營所 得損失,以及在移用前已種作物之生產投資。
(2)總損害補償金額,根據每公頃廢耕平均損害金額,再以 移用總水量與移用時每公頃計畫尚可分配灌溉水量之 比值計算之。
(3)移用總水量之計算時間,係以移用時至該期作結束止,
經協議後不得因事後降雨而不予承認。
上述計算項目之資料依據:
1.農作物之經營所得資料,參照省(市)政府農糧主管機關編印 之調查報告(如省糧食局編印之臺灣地區稻榖生產費調查報 告、省農林廳編印之臺灣農產品生產成本調查報告),且應以 該地區該期作最近三年統計平均數據為代表。
2.單位面積作物計畫用水量,以農業用水管理機關擬訂並經其 主管機關核可之該地區該期作實際計畫用水量,以面積為權 重,平均計算為代表。
3.農作物種類以主要作物為代表,如有二種或二種以上主要作 物,以計畫種植面積為權重,加權平均計算為代表。
4.移用農業灌溉用水前已種作物之生產投資,包括移水前已種 作物之田間整地、播種、栽培管理之各項生產資材及工資等 費用,以實際情況計算。
5.如對計算之數據有爭議時,由農業主管機關協調或解釋之。
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在水利會部份之損害補償為:
(1)加強非常灌溉管理及救旱措施所增加之經費。
(2)停灌區減免之水利會會費及緩徵工程受益費之利息補貼。
(3)轉作灌區減收水利會會費之補貼。
行政院農業委員會是農業用水最高主管機關,其所研擬之農 業用水移用補償計算標準、補償對象及資料依據等內容,是政府 重視農業用水移用而衍生之補償問題首度提出的官方版本。
農業工程研究中心[農工中心](1993),分別就公共給水與工業 用水自農業部門移用農業灌溉用水,提出補償原則及補償標準概念 性之看法,其看法為自農業部門移用農業灌溉用水,由於公共給水 非盈利,且水價又偏低,故以作物損害、農業經營歉收及水利會因 移水他用所造成之損失做為補償標準;若是工業廠商移用農業用 水,因其用水之附加價值及支付能力均較自來水公司高,因此應以 用水效益之觀念作為補償原則,即以售水收入扣除淨水處理及輸水 營運等各種成本之淨利做為補償標準,但缺少實例演算或量化數據 加以印證。
羅慶瑞(1996)認為補償對象、項目及標準,應分為農民及農田 水利會兩部份,但計算標準之依據不同。
農民部份之補償又分為:1.平水年及豐水年時的轉作收入損失 2.枯水年時的休耕、棄耕收入損失。損失的計算概依農委會於 1986 年所研訂之「乾旱年調整水分配標準及救災處理制度」之損害補償 原則計算。
水利會部份之補償,則包括渠道使用費及營運管理費兩項。渠
道使用費係依民國 80 年 6 月水利局水政組 80 水政字第 35457 號函
修正之「臺灣各農田水利會受理申請使用水利建造物處理要點」予
以計算。而營運管理費則以救旱時減供水量增加的灌溉管理經費支 出為計算依據。
國立中與大學農業經濟學系(1997)對移用補償之建議,依舊分 為農民及水利會兩部份。
對農民的補償其建議係分為事前宣布休耕及插秧後宣布廢耕 二種情況。前者之補償金額為農家預期賺款;後者補償金額為農家 預期賺款再加上農民先前業已投入之生產成本。上述總補償金額為 每單位補償金額與受影響面積之乘積。補償金計算所採用的數據係 以省糧食局之水稻產量價格等相關資料為依據。
對水利會的補償項目及標準其建議共有四項:
(1). C = C i × A t ÷ A p 或 C = C i × Q t ÷ Q p
C:年度一般營運支出分攤額 C i :年度營運支出 A t :因移用而減少之灌溉面積 A p :年度計畫灌溉面積 Q t :因移用而減少的農業用水取水量
Q p :年度計畫總取水量 (2). C si = C e × Q t ÷ Q a
C si :移用水量水源取水成本 C e :年總工程費設算金額 Q t :年移用水量 Q a :年平均供水量
(3).年度移用之額外營運支出:此項目再細分為二種成本,其 一為取水設施的補償成本,即所移用之農業用水至移用地 點單位水量之輸送成本,以及因移用水量致原有灌溉系統 不能正常運轉之損失或維護成本。另一則為移用管理支 出,包括:1.監督、巡邏移用地區,取締盜水,或調解分 水糾紛增加的額外費用 2.乾旱缺水時期,農業用水之移
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用,必須變更灌溉計畫及配水計畫,並實施分區輪灌等額 外增加的成本 3.移用農業用水補償金發放成本,即因移用 農業用水造成各項損失,委請水利會辦理各項補償金發放 所增加之額外行政費用。
(4). C s1 = C s2 × A t ÷ A p 或 C s2 × Q t ÷ Q p C s1 :水利會會費補助分攤額(為扣除項) C s2 :年度會費補助
A t :因移用而減少之灌溉面積 A p :年度計畫灌溉面積 Q t :因移用而減少的農業用水取水量
Q p :年度計畫總取水量
台經院(1997)對移用農業用水補償對象之看法,仍然分為農民 與水利會。其對農民補償的看法為,農業經營損失以及開發水源水 量之投資損失。農業經營損失為移用每立方公尺農業用水所造成農 家賺款的損失,農家賺款應將生產價值、直接成本、間接成本、副 產品價值、工人工資(自給部份)、機工工資(自給)、地租(自給)及資 本利息等要項均包含在內。而水量之計算則為水權狀記載之每公頃 灌溉水權量。每公頃平均農家賺款,係以灌溉水量被移用所在縣市 政府公告之統計資料為準,並採最近三年資料平均值計算。
對農田水利會之補償,僅提出被移用水量須加強灌溉管理所增 加的費用,且須視移用水量的不同而有不同的補償標準。水利建造 物搭配(排)水費用,以暫代輸水費視之,並不列為損失補償項目。
羅紀琼、張靜貞與劉素芬(1999)分別從法律層面及經濟層面,
提出「依不同原則訂定的移用補償項目及對象」之看法,詳如表 2-2。
從法律層面而言,即依水利法第 20 條之 1 之規定,補償金額 由移用者與被移用者雙方協議訂之,若協議不成則由主管機關按損 害情形核定補償,建議之移用補償對象及項目:1.農民部份分為種 植前及種植後之耕作損失 2.農田水利會部份則包括渠道使用費、一 般營運支出、新增營運管理費用及補償金發放成本等項。
若從經濟層面來看,則係以機會成本之概念來建議補償項目及 對象,亦即除了上述法律層面之補償項目外,再加上水源開發費用 及其相關經營管理費用在內之重置成本。
台經院等(2002)認為調撥農業用水的補償對象,分為農民及農 田水利會二部份,對農民補償部份,以當地區轉作其他作物與當期 稻作收入比較,差距金額即為應給予農民之補償;對農田水利會之 補償:當少量移用農業用水(1~20 立方公尺)時,則可以每立方 公尺移用水價與移用水量相乘,即可得到少量移用水之補償費用,
並建議對農田水利會之補償可以增加誘因促使提高節水效率。
經濟部水利署在其前身台灣省政府水利處時,深深體會農業用 水移用補償問題之重要性,為促其制度化,曾擬有「移用農業用水 補償標準及作業程序」草案(台灣省政府水利處,1995)及「農業用 水移用補償作業要點」草案(經濟部水利處,2000),隨著歷次會議 之討論及修正,演變至 2001 年頒布、2002 年修正之版本--「農業 用水調度使用協調作業要點」(經濟部,2002)。
現正據以執行之該作業要點,係以計畫調用水量是否對農作造 成損害之原則,訂定補償標準及項目:1.未造成農作損害,補償對 象為農田水利會,補償項目為所增加之行政費用及營運管理費用,
如加強灌溉管理費用、建造物使用費及替代水源取得成本等 2.如造 成農作損害,補償對象則分為農民及農田水利會兩部份,農民部份
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是補償農作休耕、轉作或廢耕之損失,且係以政府部門最近發布之 農業年報中,移用地區之農家賺款,再加計 5%反映物價費用,若 作物種植後始發生調用致廢耕者,另加計已投入生產成本及代復耕 費用,但如係政府因糧食政策公告休耕所致之損失補償,則不予適 用;對水利會的補償部份,如前所述。
徐元棟(2003)提出補償對象分為農民、農田水利會及育苗中 心業者三部份,對農民之補償係以「農業用水調度使用作業要點」
中『農家賺款』為依據,應確實以事業灌區產量、專案收購量價及 市價,農家賺款採同一期前五年平均值合理化取向核算,且應依據 移用農業用水當時農田種植情形係為已育秧苗、已整田或已插秧,
農民已投入之生產投資成本多寡而有不同補償標準;農田水利會部
份包括渠道使用費、加強灌溉營運管理增加支出之費用、補償金發
放行政作業費等;育苗中心業者部份為應補償已育秧苗之損失。
表 2-2 依不同原則訂定的移用補償項目及對象 原則
項目、對象 損害補償 機會成本
基金(重置成本) ●
水源開發成本 ●
水源設施興建費用
輸配水設施興建費用 ●
農民
無法耕作損失 ● ●
種植前 ● ●
農家預期賺款
種植後 ● ●
己投入成本(+) 代復耕費用(+) 農田水利會
渠道使用費 ● ●
一般營運支出 ●
新增營運管理費用 ● ●
替代水源成本 ● ●
抽水電費
抽水站維修管理費 地下水井維修管理費
加強灌溉管理費 ● ● 停灌新增維修費 ● ●
補償金發放成本 ● ●
註:資料來源:羅紀琼、張靜員、劉素芬,「區域水資源基 金設立及其經營度度之研究」,中央研究院經濟研究所
, 1999 年。
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2-3 小結
在民生及工業用水需求日增、水資源需求日益趨緊,各標的又
相互競用下,農業用水不僅成為眾所關切之焦點,自然也成為競相
要求移用之對象。農業灌溉用水轉移供非農業標的使用,對於補償
對象、項目及標準,雖經多次移用水補償協商、討論,至今仍爭議
不止,國內相關學者、專家提出的主張也不一致,但補償對象可確
定是農民和農田水利會,對於農民因移用農業用水無法耕作的損
失,也是全體一致認同的補償項目,茲將前述國內各學者、專家歷
年探討補償對象、項目及標準之結果,加以彙整如表 2-3 所示:
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表 2-3 歷年移用農業灌溉用水補償對象及項目之研究一覽表
補 償 對 象 及 項 目 吳功顯等 (1985)
台灣綜合 研究院
(1986)
行政院 農委會 (1986)
農工中心 (1993)
羅慶瑞 (1996)
中興大學農 業經濟學系