脫歐公投前後英國外交政策的研究(2010-2020)

國立臺灣大學社會科學院政治學研究所 碩士論文

Department of Political Science College of Social Science National Taiwan University

Master Thesis

脫歐公投前後英國外交政策的研究（ 2010-2020）

An Analysis on British Foreign Policy Before and After the Brexit Era (2010-2020)

呂姵妤 Pei-Yu Lu

指導教授：陳世民博士 Advisor: Shih-Min Chen, Ph.D.

中華民國 110 年 1 月

January 2021

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謝 辭

時光飛逝，自 18 歲進入政治系就讀，離開之際已是即將奔三的年紀。在這 裡超過七年的時間，修了多少各種各樣的課程，見到多少名聞中外、學識豐富的 教授學者們，到如今完成論文，心中對自己所獲為何仍有疑問，卻始終對知識的 無涯充滿感嘆，也明白在所學所聞面前，更應心存謙卑、心懷感謝。

我想謝謝我的父母和家人，尊重並包容我任性且隨性的個性，讓我悠遊自在 地度過大學和研究所，謝謝你們的支持和愛護，讓我得以在本應出社會的年紀，

仍能安心寫完論文，謝謝你們，辛苦了。我也想感謝我的指導教授陳世民老師，

在這漫長時光中，始終是那般學養豐富且樂於分享知識與經驗，也總是悉心指導 和包容我的不足，是我學術和工作上的貴人。謝謝系辦助教、總圖和社圖的館 員，這本論文因你們而得以順利完成，也很感謝我的口試委員卓忠宏老師和連弘 宜老師，謝謝老師們不辭辛勞答應前來，且總是盡心審查和真誠給予建議，使我 收穫更多，我的寫作也能更臻完備。

我也想感謝怡雯、祖兒、子筠、Ellen、Sunny、佳蓁、菀絨、致遠、育仁、

恩力、桂、熳琳學姊、育欣姊姊這三年多來相伴而行，謝謝你們沒有逃離寫論文 時那個負面、消極和悲觀的我，你們的鼓勵和安慰對我而言總是意義非凡。謝謝 臺北市召會三十九會所的弟兄姊妹，總是在愛中扶持和不斷為我禱告，我能與你 們同過召會生活、享受基督身體的豐富，是主給我的莫大祝福，特別是惠光姊 妹，謝謝您在愛裏的顧惜與餧養，使我在寫論文的過程中仍然有主保守、不離開 祂的眷顧，您的所行所是始終是我的榜樣，也是我的人生標竿。

最後要感謝親愛的主，謝謝您在我最傷心失意時尋得我，以祢的愛和三一神 全備的供應包圍著我，並在我困頓無助時不斷向我顯現，使我領略那一切智慧和 知識的寶藏都藏在你裏，使我在你裡面生根立基、被建造，在信心上得已堅立，

洋溢著感謝，在祢裡面行事為人。親愛的父神，感謝祢那追測不盡且無人能及的 愛，保守我在一裏，也保守我的家人能認識祢，得以一生一世住在祢的殿中，在 一切的經歷中得著並享受祢的豐富。

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摘 要

本文關注 2010 年保守黨執政後，英國外交政策的轉變過程與結果。自保守 黨於2010 年 5 月上台以來，英國傳統的外交政策方向出現鬆動。首先，自二戰 以來的「英美特殊關係」在雙方國家利益定位不一和金融危機與國際體系變動之 國家和國際層次因素驅使之下，呈現逐年淡化的趨勢。另外，英歐關係自卡麥隆 執政以來經歷歐債危機、移民問題和國內疑歐主義的高漲，促使英國於2016 年 公投中定意脫歐，而儘管脫歐協商冗長繁雜、國內與歐盟利益觀點嚴重分歧，以 及國際社會悲觀以待，英國仍堅持該政策路線並於2020 年 1 月 31 日正式離開歐 盟。英國脫歐後說明英國既有以英美關係和英歐關係之「大西洋橋樑」為政策種 新的策略難以為繼。因此2016 年英國進入後脫歐時代之際，保守黨政府提出

「世界的英國」作為英國接下來的政策方向，意圖以新興強國家為目標，開拓美 國與歐盟以外的對外關係和貿易市場，似有19 世紀中期大英帝國所持「光榮孤 立」之避免不必要結盟與約定，專一追求貿易利益與海外地位的意涵。但2020 年後，英中關係惡化標誌「世界的英國」內涵之重大轉變，英國逐漸提高參與美 國在全球建構圍堵中國之行動，和於印太地區的部署，其中的戰略和安全意義不 同於2016 年英國脫歐前後之際，而呈現相對明確和堅定的方向。

關鍵字：保守黨、英美特殊關係、疑歐主義、英國脫歐、世界的英國、光榮孤立

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Summary

The thesis foucuses on the process of the changes of British Foreign Policy after the Conservatives held power in 2010. Since the Conservatives were in office in May 2010, the tradition path of UK foreign policy had been altered. First of all, the US-UK Special Relationship formulated since WW2 has been diluted due to both the national and international factors, as well as US and UK’s differences on national interest and the 2008 Financial Crisis which led to the transformation of the interenational system and structure. Second, the UK and the EU had been going through the chaos of European Debt Crisis and immigration issue, enhancing domestic Euroscepticism and lighting up the path to Brexit. British people had decided to leave in the EU in Brexit vote in 2016, and despite the controversial and time-consuming Brexit negotiation, the huge disagreement of the position between the EU, UK government and Britsih People, and the negative assessments among international society, the UK hadn’t changed their minds and had officially left the EU in January 2020.

Pacing into the post-Brexit era, the UK proposed “Global Britain” policy to replace traditional foreign policy which mainly focused on the US and the EU. “Global Britain” focused on exploring new relationship and commercial interests with emerging powers, whose concept seems to be similar with the “splendid isolation” which Britsih held during the glorious time of Great Britain in mid-19^th Century. However, the deterioration of UK-China relationship marked the changes of the concept of “Global Britain.” British behaviors such as echoing the US propose to contain Chinese power and the military deployment in Indo-Pacific area indicate that the strategic and security significance of UK foreign policy has been redefined after “Global Britain” was first mentioned in 2016.

Keywords: Conservative Party, US-UK Special Relationship, Euroscepticism, Brexit, Global Britain, Splendid Isolation

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目 錄

口試委員會審定書 ... ii

謝 辭 ... iii

中文摘要 ... iv

英文摘要 ... v

第一章 緒論 ... 3

第一節 研究動機與問題意識 ... 3

第二節 研究目的 ... 6

第三節 文獻回顧 ... 6

第四節 研究方法與研究途徑 ... 14

第五節 研究範圍、資料來源與研究限制 ... 16

第六節 章節安排 ... 19

第二章 英國的外交政策傳統 ... 23

第一節 歐陸平衡者 ... 23

第二節 光榮孤立 ... 31

第三節 英美特殊關係的成形與發展 ... 37

第四節 英國的大西洋橋樑角色 ... 48

第五節 小結 ... 51

第三章 英美特殊關係的動搖（2010-2016） ... 53

第一節 2010 年前後的英國外交政策 ... 53

第二節 金融危機與全球權力結構變化 ... 61

第三節 國際軍事干預的分歧 ... 69

第四節 英國加入亞投行 ... 78

第五節 小結 ... 87

第四章 英國的對歐政策與英歐關係 ... 89

第一節 脫歐公投前的英歐關係與對歐政策 ... 89

第二節 疑歐主義與脫歐公投 ... 99

第三節 脫歐公投後的對歐政策 ... 113

第四節 後脫歐時期的英歐關係與英美關係（2016-2019） ... 125

第五節 小結 ... 135

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第五章 英國脫歐公投後的外交政策（2016-2020） ... 137

第一節 「世界的英國」政策內涵 ... 137

第二節 「世界的英國」政策框架下的對外關係與發展限制 ... 144

第三節 2020 年的變局 ... 159

第四節 英國重回光榮孤立之可能性 ... 172

第五節 小結 ... 175

第六章 結論 ... 177

第一節 主要研究成果 ... 177

第二節 未來研究展望 ... 180

參考文獻 ... 182

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第一章 緒論

第一節 研究動機與問題意識

2010 年 5 月，保守黨在大選中贏過工黨，成為國會最大黨，但由於席次並未 過半，保守黨選擇與自由民主黨組成聯合政府（Con-Lib Coalition），於睽違 13 年 後重新執政。雖為聯合執政，從政黨資源與掌握職位來觀察，保守黨仍掌握較高的 外交政策主導權。如此決策者的轉換，使得英國2010 年後的外交政策也隨之出現 調整，但如此改變不僅因決策者之轉變而起，國際環境的變化也是重要成因。2008 年金融危機所引發的國內經濟蕭條，與接踵而至的歐洲主權債務危機，使英國國內 對歐盟的不滿與日俱增，也是聯合內閣首要面對的挑戰。¹自布朗（Gordon Brown）

政府繼承而來的財政問題難以負荷歐盟政策所需分擔的責任，而其制度所造成國 家分擔不均問題，與國家開放「四大自由流通」²後，進入英國境內的大規模中東 歐移民佔去本國人的就業機會，均讓國內對歐盟體制的不滿與日俱增。卡麥隆於 2011 年否決歐盟通過新版財政協定，不願意承擔歐元區國家因歐債危機而導致的 債務問題，與前首相布朗積極參與金融危機的解決方案之態度相比，保守黨政府對 歐洲整合議題的合作意願更為低落。

2010 年保守黨執政後的英美關係也出現顯著的不和諧。首相卡麥隆與外交大 臣海格（William Hague）上任前曾針對英美特殊關係表達英國應該「堅定但非盲 從」（solid but not slavish）³的看法。英國改變過去一切聽從美國、配合其政策的

1 Rhiannon Vickers, “The Con-Lib Agenda for Foreign Policy and International Development,” in Simon Lee & Matt Beech, eds. The Cameron-Clegg Government: Coalition Politics in an Age of Austerity (UK:

Palgrave Macmillan, 2011), p. 212.

2 意指單一市場中貨物、人力、服務與資本的自由流通。

3 Ruike Xu, Alliance persistence within the Anglo-American special relationship: the post-Cold War era (Cham: Palgrave Macmillan, 2017), p. 184.

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節奏，如 2011 年利比亞與 2013 年敘利亞的軍事行動決議，不論是聯合行動，或 是尋求國會同意，英國主要皆按照自己的利益與計畫而行，而美國的軍事行動也傾 向與多邊機制配合，與布希時代的行為模式大不相同。2016 年英國成為西方第一 個申請加入中國主導的亞洲基礎建設投資銀行（Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB，簡稱亞投行），使雙方自 2010 年以來的矛盾加深。亞投行彰顯中國主導世 界經濟秩序的企圖心，為美國所忌憚。因此英國行為不僅是追求國家利益，更是對 中國企圖的支持，而可能威脅美國利益，使其「重返亞太」的再平衡策略弱化。由 此看來，英美因為雙方對於國家利益的看法和追求之差異性，導致雙方行為的落 差，造成兩國之間的不信任而影響英美特殊關係。

事實上，早在 2010 年聯合政府上台之前，英美特殊關係的存續便已受到質疑。

下議院外交事務委員會（House of Commons Foreign Affairs Commitee）於 2010 年 公布「全球安全：英美關係」（Global Security: UK-US Relations）的報告，探討 2009 年至2010 年間的英美關係的各方面發展與變化。⁴報告指出，英美特殊關係持續至 2010 年，雙方的軍事、情報等安全合作面向的緊密關係確為特殊且仍然存在，而 雙方擁有共同且深厚的文化、歷史與貿易連結，更享有對自由、民主與法治社會高 度的認同與維護共識。然而報告也提到以充滿歷史意義的「英美特殊關係」一詞來 形容當今的英美關係容易對執政者造成潛在的誤導（potentially misleading），政治 人物在媒體面前任意使用這個名詞，往往帶給國民對英美關係賦予英國之利益的 不實際期待與想像。報告結論認為以「特殊關係」的角度來理解英美關係並無差錯，

但英國需要認知並理解，美國與其他重要戰略夥伴和鄰國的合作與交流程度，也是

4 House of Commons Foreign Affairs Committee, Global Security: UK-US Relations, House of Commons, No. HC 114, March 18, 2010, House of Commons, pp. 8-19.

<https://publications.parliament.uk/pa/cm200910/cmselect/cmfaff/114/114.pdf>.

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如此緊密與特殊。英美關係的特殊之處在於雙方在軍事、核武與情報等三方面的合 作內涵。

而英國自 1972 年加入歐盟以來，經歷貨幣、稅率、移民、經濟等諸多整合議 題的爭議，又受到自1980 年代末以來不斷增長的疑歐主義和脫歐派勢力，促使首 相卡麥隆於2016 年舉行脫歐公投，結果同意英國離開歐盟。脫歐聲浪的高漲，說 明英國認為自後冷戰時期以來，以「大西洋橋樑」（Atlantic Bridge）⁵連結美國與 歐洲的外交政策已無法滿足英國對國家利益的看法與追求。因此原為外交政策核 心的英美關係與英歐關係，都出現不同程度的淡化與退縮，與此同時，英國積極與 新興強權國家建立合作與友好關係，試圖重振英國的世界性強權地位，發揮全球範 圍的影響力。2016 年梅伊（Theresa May）執政後，提出「世界的英國」（Global Britain），將該企圖心具體化為明確的外交政策方針。

上述轉變作為本研究的出發點，而使本文感興趣的是 2010 年間英國政黨輪替 之際，與美國和歐洲關係的不和諧，是否在經過近10 年後能形成一個明確、有脈 絡的政策方向。另外，「世界的英國」政策方向主張除了既有的英美特殊關係與歐 盟，英國更應以世界為範圍，爭取更不受限制的經濟與貿易利益，該想法是否與19 世紀中期後英國曾追求「光榮孤立」政策的思維不謀而合？雙方的差異之處呈現在 哪些面向？而英國與美國與歐盟關係的淡化，以及「世界的英國」政策的實行，是 否提供英國比過去扮演「大西洋橋樑」角色更好的發展方向？若「世界的英國」與

「光榮孤立」的邏輯相似，而英國冒著「光榮孤立」政策下國家被邊緣化的風險採 行「世界的英國」政策，其理想中的更好的國家利益為何，以及如何透過向世界開 放的政策來實現，都是本文所希望能同時觀察的問題。

5 Philip Gannon, “The bridge that Blair built: David Cameron and the transatlantic relationship,” British Politics, Vol. 9, No. 2, January 2014, pp. 213-218.

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第二節 研究目的

本研究希望能集中探討以下現象背後的原因以及未來可能的發展：第一，所 謂「英美特殊關係」的兩國互動假設的改變；第二，英國可能失去歐盟裡的領導 地位；第三，英國因為失去歐盟裡的領導地位，逐漸失去在美國歐洲政策中的重 要性，而無法繼續扮演布萊爾過去提倡的「大西洋橋樑」的角色；第四，外交政 策難以延續、傳統角色無法扮演的條件下，英國將如何發展對外關係？而英國選 擇向世界開放的同時是否隱含著「光榮孤立」的意味？倘若英國脫歐後的確往

「光榮孤立」的方向發展，其與美歐的關係會如何維持，使其在向外高度開放的 過程中不會損失既有的其他層面的利益，如政治、安全、國防等面向。

第三節 文獻回顧

壹、 2010 年後英美關係發展之論爭

長期關注英美「特殊關係」與其變化的敦布列（John Dumbrell）於 2012 年 針對美國總統歐巴馬與英國首相卡麥隆領導下的英美關係發表看法。⁶他認為這兩 位領導人經營之下的國家發展呈現不同步調，由於一方代表了國內偏左派，一方 則代表國內偏右派；一方於金融海嘯後經濟水平已逐漸回復，一方則因財政問題 而實施撙節措施，施政處處受限。如此差異導致了雙方對關係的目標與期待產生 落差。而雙方的明顯分歧最早始於2011 年對利比亞採取武力手段的決定過程：

美國對於軍事手段的猶豫，以及指責英法置空襲後的重建責任於不顧，自己卻也

6 John Dumbrell, “David Cameron, Barack Obama and The US-UK ‘Special Relationship’,” LSE Blogs, March 14, 2012, <http://blogs.lse.ac.uk/politicsandpolicy/2012/03/14/special-relationship-dumbrell/>.

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不願介入，反映出擔任世界秩序維護者的低度意願，也不再願意負擔重建他國政 權的龐大責任。另外，他特別提及美國對亞洲事務與新興強權的興趣與關注，以 及2012 年戰略報告中國防預算裁減的計畫，將降低美國負擔北約組織的能力與 意願。且美國將戰略重心轉移至亞洲，造成美國對歐洲事務的關注相對減少，而 英國在歐盟的代表性便顯得無足輕重。

英國智庫皇家國際事務研究所（Chatham House）的研究員多曼第（Xenia Dormandy）認為英美關係缺乏戰略性思考，使得兩國在更廣泛的國際倡議與行動 中實現有效的合作。⁷他認為 2010 年聯合政府上台後，英國外交部（Foreign and Commonwealth Office）積極與既有和新興的夥伴建立強大的商業與貿易關係，並 將外交資源從已開發國家轉移至亞洲與非洲等地的開發中國家與新興強權。但美 國在經歷經濟衰退後自知其霸權地位的下滑，更認識到戰略利益優先於商業與貿 易利益的重要性，因此對於中國，美國採取交往合作與防範並用（hedges and engages）

的策略。與此同時，英國對中政策卻傾向交往合作為重。

亨利曼（Victoria Honeyman）⁸與畢曲（Matt Beech）⁹皆認為2010 年保守黨政 府上台後的決策時仍會以英美關係為基本考量，並且在維護世界秩序與安全的工 作，特別是涉及軍事行動的項目時，會相對保守謹慎。雙方皆提到過去英國以行動 支持美國出兵伊拉克所得到的教訓，讓保守黨政府在後來類似行動的決議上盡量 避免專斷而行，願意引進國會力量以及黨內普通議員等基層聲音的意見。但亨利曼 認為卡麥隆與前首相布萊爾的外交政策思維並無太大區別，皆以務實角度考量英 國的需要，也認為務實主義會持續成為保守黨的外交政策趨勢。

7 Xenia Dormandy, UK Government Foreign Policy Towards the United States (London: Chatham House, 2013), pp. 3-9, Chatham House, <https://www.chathamhouse.org/publications/papers/view/194907>.

8 Victoria Honeyman, “From liberal interventionism to liberal conservatism: The short road in foreign policy from Blair to Cameron” British Politics Vol. 12, No. 1, April 2017, pp. 42-62.

9 Matt Beech, “British Conservatism and Foreign Policy: Traditions and Ideas Shaping Cameron’s Global View,” British Journal of Politics and International Relations Vol. 13, No, 3, February 2011, pp. 348- 363.

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畢曲和多德茲（Klaus Dodds）與艾爾登（Stuart Elden）則認為除了對武力使用 的途徑解決問題更為謹慎外，卡麥隆所主張的自由保守主義與布萊爾的理念相去 不遠，兩者皆以現實主義手段追求理想主義式的目的，多德茲（Klaus Dodds）與 艾爾登（Stuart Elden）則認為布萊爾的外交政策傾向以現實主義手段爭取理想主義 式的目標，¹⁰畢曲甚至認為卡麥隆的政策目標較工黨政府更為理想主義化，此從外 交大臣海格（William Hague）上任之初的談話可得知。維克斯（Rhiannon Vickers）

也提到聯合政府的外交政策所追求的國家利益（enlightened national interest）是以 價值取向，並且透過與多邊的組織合作得以達成。¹¹

貳、 2010 年後英歐關係發展討論

2010 年聯合政府上台之際，便面臨英歐關係的重大挑戰。為了解決工黨政府 遺留下的龐大財政問題，政府實施撙節措施，從各部門到民間皆受到預算刪減的影 響。Matthijs 認為撙節措施使得英國更應該與歐盟國家高度合作，集中資源在重要 議題上。適逢金融海嘯所引起的歐洲主權債務問題在部分歐洲國家延燒，需要歐盟 提供資金紓困。此時的英國以國內財政緊縮為由，要求針對歐盟的會員條款重新協 商，以避免在自身難保的情勢下仍須負擔他國的債務問題。馬席茲（Matthias Matthijs）認為卡麥隆打破保守黨領導人的傳統，對歐洲情形落井下石，而他在 2013 年1 月公開承諾選民舉行脫歐公投的行為，在馬席茲眼中更是一種玩火（dangerous game）的做法，把英國帶往孤立與不理性的道路。¹²他理解英國面對歐債危機後即

10 Klaus Dodds & Stuart Elden, “Thinking Ahead: David Cameron, the Henry Jackson Society and British Neo-Conservatism,” The British Journal of Politics and International Relations, Vol. 10, No.3. August 2008, p. 359.

11 Rhiannon Vickers. “The Con-Lib Agenda for Foreign Policy and International Development,” in Simon Lee & Matt Beech, eds. The Cameron-Clegg Government: Coalition Politics in an Age of Austerity, (UK:

Palgrave Macmillan, 2011), p. 209.

12 Matthias Matthijs, “David Cameron Dangerous Game: The Folly of Flirting with an EU Exit,” Foreign Affairs, Vol. 92, No. 5, September/October 2013, pp. 10-16.

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將面臨更多規範與管制對於主權限制的壓力，但他同時提醒，若英國最終離開歐 盟，將會在經濟利益與世界地位同時受到損害。

林區（Philip Lynch）也認為，2011 年 12 月卡麥隆否決《里斯本條約》修改內 容的行為只取悅了保守黨內的疑歐論者，卻使英歐關係受到傷害。¹³在歐洲國家與 領導人眼中，英國因不在歐元區內而認為紓困方案和財政協定不關己事，更不願再 國內施行撙節政策之際援助這些國家。儘管如此，林區仍肯定了聯合政府後來在歐 盟試圖改革並爭取英國國家利益的努力，例如2013 年時英國爭取修減了歐盟的「多 年度財務框架」（Multiannual Financial Framework），形同減少歐盟預算支出。林 區認為卡麥隆在政府財政資源不足、保守黨意見分裂與獨立黨（UKIP）崛起的壓 力下，能夠在英歐關係與歐洲整合進程的努力空間非常有限。他更認為這些壓力造 成了首相於2013 年提出脫歐議題交付公投的政治承諾，即使他的本意是要希望英 國能留在改革後的歐盟裡。

歐唐納（Clara Marina O’Donnell）則從軍事與國防合作的角度切入，說明英歐 關係發展的停滯所可能造成的安全影響。¹⁴英國對於歐盟推行的共同安全與國防政 策（Common Security and Defence Policy, CSDP）的冷淡反應，以及亟欲追求雙邊 安全合作之行為，可能導致共同安全與國防政策的停擺。歐盟內部國家的軍事實力 落差甚大，而歐盟的國防與軍事預算則呈現逐年下降的趨勢，而歐洲駐軍中的作戰 準備比例極低，因此若是英國不參與並且貢獻己力，不僅會讓共同安全政策發展受 限，浪費參與歐盟以來所投入的心力與資源，也會因歐洲整體軍事實力下降，將自 己暴露在安全準備不足的環境中。

13 Philip Lynch, “Conservative modernization and European integration: From silence to salience and schism,” British Politics, Vol. 10, No. 2, April 2015, pp. 185-203.

14 Clara Marina O’Donnell, “Britain’s coalition government and EU defence cooperation: undermining British interests,” International Affairs, Vol. 87, No. 2., March 2011, pp. 424-429.

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加農（Philip Gannon）則認為英美關係與英歐關係均會於 2010 年後開始淡化。

15他認為聯合政府延續許多 2010 年前的理念，包含「大西洋橋樑」的想法，試圖 繼續建立緊密的英美與英歐之間的友好關係。但黨內疑歐勢力（Eurosceptic）牽制 政府親歐的政策，敘利亞出兵議題與歐債危機的解決過程則說明了英國、美國與歐 盟三者之間的協調成果有限。隨著美國將外交重心移往亞洲的新興強權，而英國政 府也頻頻對世界其他地區的強權，特別是亞洲新興強權國家釋出善意與合作機會，

將使英國在2010 年聯合政府執政後與這兩個傳統盟友漸行漸遠。

參、 2016 年脫歐公投後的外交政策論爭

2016 年脫歐公投通過後，英國經歷三任首相，脫歐協議被國會三度否決，漫 長的協商與一延再延的期限說明英國政府、國內與歐盟等三方難對脫歐協議達成 共識。2016 年英國首相梅伊（Theresa May）與外交大臣強生（Boris Johnson）首 次於官方場合中使用「世界的英國」（Global Britain）一詞，並且談論其相關意涵，

也就是一個全球性的外交政策。然而首相與外交大臣論述的概念模糊，且直至2018 年下議院外交事務委員會始公佈完整的政策內容。在此之前，關於世界的英國之政 策討論散佈在不同的政府報告中，並未獨立作為單一策略，且幾乎放在與軍事安 全、預防威脅政策相關的政策中。¹⁶「世界的英國」被視為英國脫歐後的政策方向，

英國政府也試圖以此藍圖對國內和國際社會信心喊話，主張離開歐盟可以爭取到 更龐大的貿易利益，並且為全球化時代的自由經濟制度樹立典範。但學者對於此政

15 Philip Gannon, “The bridge that Blair built: David Cameron and the transatlantic relationship,” British Politics, Vol. 9, No. 2, January 2014, pp. 213-218.

16 Bob Seely & James Rogers, “Global Britain: a twenty-first Century Vision,” The Henry Jackson Society, p. 10, February 2019, <https://henryjacksonsociety.org/wp-content/uploads/2019/02/HJS- Global-Britain-%C2%AD-A-Twenty-first-Century-Vision-Report-A4-web.pdf>.

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策的成效，以及英歐關係的發展意見分歧，可說明全球化英國無法作為英國 2016 年至2019 年外交政策內涵之單一解釋。

部分學者認為英國在脫歐後逐漸走向孤立主義的外交政策。歐皮曼（Kai Oppermann）、畢斯利（Ryan Beasley）和卡伯（Juliet Kaarbo）認為英國在脫歐後 首先需要關切的是國家被眾強權邊緣化的問題。他以貿易議題為例，說明脫歐公投 通過後，英國重要的非歐盟貿易夥伴包含美國、加拿大與日本，皆曾表示仍偏好優 先與歐盟簽訂自由貿易協定，而非以英國一對一的貿易協定為先。¹⁷國內學者羅至 美與吳東野也認為英國脫歐對自身與歐盟均造成傷害，英國與歐盟和美國、日本的 貿易協定的產出過程不會過於順利，而英國脫歐公投後與中國的貿易關係也充滿 變數，因英國脫歐影響中國將其作為打開歐盟市場的「橋頭堡」的機會，另一方面，

梅伊對中國投資國內核電廠計畫的遲疑讓中國感到不滿，卻也能觀察到英中關係 自2015 年「黃金年代」以來，出現安全與戰略層次的分歧。¹⁸

哈洛（T. Harrois）也認為英國在脫歐後反而會失去更多經濟利益，因為歐盟市 場規模的吸引力始終大於英國；英國也不再享有形塑歐盟政策、投射區域與世界影 響力的機會。他更提出前首相布萊爾與前外交大臣海格受訪時的言論，說明脫歐對 英國國力的衝擊之憂慮是不分黨派的。而英國過去對於歐盟的共同安全與國防政 策（The Common Security and Defence Policy，CSDP）以及共同外交與安全政策（The Common foreign and Security Policy，CFSP）始終抱持保留態度，也不樂見歐盟在 北約既有兵力以外組建軍隊。脫歐公投通過後，英國仍然對安全與軍事合作持反對 態度，哈洛認為英國試圖趁著仍留在歐盟的時日內盡可能阻擋，使得歐洲安全合作

17 Kai Oppermann & Ryan Beasley & Juliet Kaarbo, “British foreign policy after Brexit: Losing Europe and finding a role,” International Relations, Vol. 33, No. 2, July 2019, p. 7.

18 羅至美、吳東野，〈脫歐公投對英國的衝擊：政治與經濟的分析〉，《問題與研究》，第 55 卷第 3

期，2016 年 9 月，頁 145-159。

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仍掌握在北約組織手中。但哈洛¹⁹與哈菲德（Amelia Hadfield）²⁰皆認為英國脫歐 後，會在歐盟體制外達成與歐盟的國防與安全協議，以配合英國實施的世界性政 策。陳希宜則認為英國脫歐後，歐洲國家會加速整合過程，除防止有國家仿效英國 行為外，英國長期以不甚配合的盟友身份反對過度讓渡國家主權的整合面向，為整 合深化的明顯阻礙，今英國選擇自行退出，歐盟更欲把握此機會，妥善處理脫歐程 序並繼續整合進程，使該事件成為整合史上的重要典範。²¹

希爾（Christopher Hill）對「世界的英國」政策的想法也屬悲觀，但對英歐關 係他選擇抱持正面的態度。²²他從經濟、政治軍事與社會文化三個層面進行分析，

說明英歐關係之傳統層面的外交政策並不會消退，英國反而會因為與歐盟近年來 的持續交流，產生更高度的依賴關係。他認為英國與歐盟的關係不會因為脫歐決議 而淡化，且即使英國沒有舉行脫歐公投，也可能尋求更多方面且更積極的合作關 係。他認為過去40 多年來英歐關係時常有矛盾，但英國始終是歐盟裡的重要角色 之一，不論歐盟制度多鬆散和功能多麼欠佳，仍有能力在國際環境中透過經濟與智 慧的手段達成政治目的，而英國不會願意放棄控制如此影響力的機會。

達道（Oliver Daddow）則整理了 2016 至 2018 年政治人物針對「世界的英國」

政策之相關言論進行語料分析（discourse analysis），歸納出執政者對於該政策的 詮釋方向，並可分為空間性（spatiality）、暫時性（temporality）與道德性（ethicality）。

其中作者在描述暫時性的特點時提到英國官方使用「光明與進步的未來」來形容脫

19 Harrois, T., “Little Britain? The Debate on Britain’s Foreign and Defence Policy,” Revue Française de Civilisation Britannique, December 2015, <http://journals.openedition.org/rfcb/580>.

20 Amelia Hadfield, “Britain against the world? Foreign and security policy in the ‘age of Brexit’,” in Benjamin Martill & Uta Staiger, eds., Brexit and Beyond: Rethinking the Futures of Europe, (London:

UCL Press, 2018), pp. 174-182.

21 陳希宜，〈剖析英國脫歐及其對區域整合與發展之影響〉，《全球政治評論》，第 65 期，2019，

頁81-102。

22 Christopher Hill, “Turning back the clock: The illusion of a global political role for Britain,” in Benjamin Martill & Uta Staiger, eds., Brexit and Beyond: Rethinking the Futures of Europe, (London: UCL Press, 2018), p. 192.

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歐後的英國；作者也認為「世界的英國」的政策論述塑造出國家在歷史、地理之時 空框架下的獨特性，並且強調國家權力擴張的可能性。²³如此結果說明官方對於脫 歐後的英國對外關係的發展多有期待，也認為英國脫歐後能掌握更多提升國家利 益的機會，甚至能朝向過去全球性強權的地位邁進，如此觀點實與多數學者所抱持 之成效有限看法有顯著落差。

肆、 綜合述評

從上述可發現，英國政府與學界對於「世界的英國」政策的期待是存在明顯落 差的。且相較於2010 年聯合政府上台時的政策方向與對外關係之文獻，後脫歐時 代的方向充滿更多變數，使學者難以趨向一致的定論。這極可能是因為「世界的英 國」是一個相當新穎的概念，資料數量相當有限，甚至包含許多宣誓性而尚未執行 的計畫，讓學者無從分析。另一方面，由於這些文獻出產時英國脫歐進程也尚未結 束，脫歐協議過程的冗長與反覆也讓學者難以有一個清楚且立即的結論。

另外，本文在文獻回顧過程中發現國內對於保守黨執政以來的英國外交政策 研究，多數集中討論2016 年脫歐公投發生的前因後果，以及對於歐盟和臺灣的可 能影響分析，²⁴較少見以 2010 年保守黨執政以來的外交政策為研究範圍，進行較 長時間的完整整理與分析，除英歐關係外，英美關係與脫歐公投後英國提出之「世 界的英國」政策均為國內接觸較少的面向，因此本文也認為能藉此研究多有補充。

此外，本文也觀察到英國國際地位的沒落，而可能造成其於國際關係學界的影響力 與重要性相對下滑，本文甚至發現多數研究英國外交政策的學者本身便是英國人。

23 Oliver Daddow “Global Britain™: the discursive construction of Britain’s post-Brexit world role,”

Global Affairs, Vol. 5, No, 1, April 2019, pp. 9-10.

24 洪德欽，〈英國脫歐對歐盟之影響〉，《問題與研究》，第 56 卷第 2 期，第 56 卷第 2 期，頁 145- 163。

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因此本文作為嘗試，從非歐美的角度切入，希望能更客觀且更具體地看待這段期間 英國外交政策的發展並補足分析與論述，盼不失為此領域之微小貢獻。

第四節 研究方法與研究途徑

本文採用文獻回顧所提及之歷史研究法（Historic Research）以及文獻分析法

（Literature Analysis）之質化分析方法進行研究。首先，歷史研究法著重於客觀與 系統性蒐集一定時間區段內所發生的事實資料，並且透過嚴謹的查證、分析與歸 納，始得出過去發生事實的因果關係與趨勢走向，甚至得以透過了解過去事實或類 似事實的發展模式而推測未來的演變方向。本文的研究主體為英國外交政策以及 其具體變化，以英國與美國、歐洲及世界其他強權等三大方向的關係發展為研究中 心，本就為一漸進、多行為者與多元面向的互動過程，採用實證法極可能過度簡化 事件因果與經過，且並非每個外交政策中的影響因素皆可以量化指標界定。反之，

歷史研究法有助於更細緻地呈現關係消長的動態變化及其原因。且英國社會科學 研究發展之歷史脈絡與歐陸相近，其質性研究傳統深厚，相關之文獻資料也多為質 性分析之成果，因此採用歷史研究法亦有助於與過去學術內容連結與對話。

艾利森教授（Graham Allison）所著之《決策的本質》（The Essence of Decision）

於1971 年出版後，幾乎成為學界研究與教授外交決策與外交政策等相關學科的經 典用書。然而在英國外交政策研究的領域中，學者們對於理論與模型的運用並未如 美國般普遍接受，如法蘭克爾（Joseph Frankel）便認為官僚政治模型是採用美國冷 戰時期的政府體制為案例分析主體，不適用於解釋現代英國政府政治的運作與外 交政策制定過程；²⁵加斯科（Jamie Gaskarth）則認為理性行為者模型中「國家為單

25 Brain P. White, “The study of British Foreign Policy: some comments on Professor Barber’s review

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一行為者」的假設無法解釋英國作為歐盟一員，且同為多層次治理結以及主權行使 共享（pooling of sovereignty）制度中的行為模式。²⁶英國社會科學學術研究對理論 與方法論有其堅持，即使1960 年代「行為主義」與「古典主義」的大辯論激烈地 進行著，傳統途徑與歷史敘述仍作為英國外交政策領域主流研究方法，也是學者認 為能夠符合脈絡與現實的進行方式²⁷。

文獻分析法針對某項問題，蒐集所有相關之專書、文章、期刊、研究報告、政 府出版品、報章雜誌、網路資訊等資料，再針對這些文獻進行分析與比較，以了解 該問題的前因後果。文獻的來源甚廣，豐富多樣，是質化研究過程中論述與證據的 主要來源。

在研究途徑的部分，本文選擇以新古典現實主義（neo-classicism）為研究途徑。

新古典現實主義其應用於外交政策研究中，認為外部因素與內部因素同等重要，也 就是說決策者會同時受到國際政治與國內政治的牽制，影響最終的選擇。²⁸與古典 現實主義不同的是，新古典現實主義更強調內部因素作為中介變項以及系統誘因 中的角色。另外，新古典現實主義者認為無政府為一混沌不明的狀態，而國家回應 國際無政府狀態的方式不僅以追求國家安全為唯一目的，更多時候是試圖掌握與 形塑外部環境的變動。新古典現實主義者認為第二個重要的中介變項為國家與他 國的相對力量以及與周圍國家的關係，而國家外交政策的目的為要建立相對的物 質權力，羅斯（Gideon Rose）提到在決策過程中，除了對外部環境的熟悉，新古典 現實主義也強調國內部社會的相對權力與結構之研究的重要性，因其能協助解釋 國家資源如何被運用於外交政策之中。最後，來自於系統的壓力與誘因會漸漸形塑

article,” British Journal of International Studies, Vol. 3, No. 3. October 1977, p. 342.

26 Jamie Gaskarth, British Foreign Policy. (Cambridge: Polity Press, 2013), p. 41.

27 Brain P. White “The study of British Foreign Policy: some comments on Professor Barber’s review article” British Journal of International Studies, Vol. 3, No. 3. October 1977, p. 340.

28 Gideon Rose, “Review: Neoclassical Realism and Theories of Foreign Policy” World Politics, Vol. 51, No. 1. October 1998, pp. 146-161.

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國家外交政策的方向，而非透過針對個別國家行為細節的控制與改變，這也解釋為 何難以透過單一個案與行為說明決策者如何選擇政策手段，若能以一段時間軸為 單位，可增加對於研究對象行為模式的正確了解。

因此本文採取新古典現實主義研究的途徑，能彌補古典現實主義對於國家與 國際環境過於簡略、單一的描述，並且平衡古典現實主義對於國家作為單一行為者 的假設。例如本文以英國為主要研究對象，其所有的對外行為的唯一目的並非完全 要追求安全利益，甚至在許多時刻，英國的決策動機是被非安全性質之國家利益所 主導。如英國於2011 年與法國一同對利比亞進行空襲，其原因除了國家安全以外，

更包含英國透過軍事干預手段向世界說明英國對積極參與世界事務和願意以軍事 作為手段的企圖心，藉以提高英國的國際地位。

第五節 研究範圍、資料來源與研究限制

壹、 研究範圍

在時間範圍的部分，本文欲針對 2010 年至 2020 年英國外交政策的變化過程，

是因為2010 年作為政黨輪替的時間切面，也是外交政策長期性變化的起始點。但 研究範圍不僅侷限於 2010 年至 2020 年。由於希望能呈現政策內容的差異以及研 究內容的意義，本文的文獻回顧與正文部分將涵蓋先前的外交政策作為政策背景 說明。內容包括回顧英國自有外交活動以來的行為與思想傳統，以及 1997 年至 2010 年工黨政府執政時的對外關係與施政方向，作為 2010 年保守黨領導之聯合政 府上台後之對照。最後，本文將主要篇幅用於討論 2010 年至 2020 年間的政策內 容之分析，以回答本研究所設定之研究問題。

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本文的空間範圍首先集中，後面階段的範圍分布較廣。本文將以英國為主體，

首先探討其與兩個外交政策重心——美國與歐盟的關係。本文欲說明英國於 2010 年以前的政策，傾向扮演如同兩個圓圈部分重疊後的交點之角色，也就是作為「大 西洋橋樑」，連結兩岸。接下來，透過說明2010 年至 2020 年間英美關係與英歐關 係的重要變化與原因，並且藉由呈現英國與美國和歐洲分別的疏離，說明「世界的 英國」政策之重要性。而在「世界的英國」政策中，又將個別探討英國與新興強權 國家間的互動關係，包括中國、印度與日本。在研究內容的部份，本文的「外交政 策」強調實際執行面，也就是手段、策略的運用，關注國家在採取行動時的考量，

以及手段與策略所帶來的相應效益為何。而根據新古典現實主義之研究途徑，內部 與外部因素都會是影響政策的來源，也是本文會同等重視的變項。

貳、 資料來源

本文參考與引用之文獻主要分為一手資料與二手資料。其中，一手資料包含英 國政府各部門提供的數據與紀錄，包含施政成果與經費使用之年度報告、內閣成員 於兩院答詢時的會議內容，與國會各專責委員會針對個別項目所發布之特別報告 等；內閣成員、國會議員與各政黨領袖要員等公開發言和聲明為重要依循；英國政 府與他國或國際組織之間的正式協議也屬此類。二手資料則包含中外的專書專章、

期刊論文、智庫報告、報紙與網路新聞、獨立評論文章等他人整理分析後的成果。

從初步的文獻蒐集可發現身為一個政策制度完善且民主政治發展成熟的國家，英 國是資訊高度透明化與開放近用的國家典範，高度的資訊化也讓內閣與國會的資 料在網路上清楚呈現，使本文的一手資料取得更為容易方便，足夠作為具充分可信 性之論據。

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參、 研究限制

首先為本文探討近期問題而容易形成的限制面向。首先，外交政策研究涉及政 府間正式與非正式的協議與談判，在許多文件因年限未到或因事件尚在進行中而 無法解密或未能公開的情形下，作為研究方的第三者無法完全掌握政府之間的協 商內容為何，只能依政府公布的文件與官員言論，以及國會質詢來盡可能還原國家 間的協商與國家決策的過程。此外，由於本文關注 2010 至 2020 年英國外交政策 與對外關係的發展過程，在撰寫的過程中，關鍵事件也不斷同時發生，如此情形為 研究增添難度，因視角過於接近，在政策發展趨勢的呈現可能並非完全具體與全 面。如2019 年底本文大綱完成之際，保守黨正以壓倒性勝利延續執政權，英國於 2020 年 1 月 31 日宣佈正式脫歐，接著展開與歐盟的貿易談判，而英中關係也在本 文進行過程中明顯惡化，雖為英國形塑外交戰略方向，卻也使本文必須對於結論的 論述更為謹慎和保守，並且盡可能蒐集中外視角的新聞資料來加以佐證與補充，掌 握事件進展的全面性，使本文分析能盡可能客觀。

第二，本文研究英國的外交政策議題，文獻的蒐集與整理自然以內閣與國會、

智庫、期刊與新聞網站的報告、研究與評論內容為主要來源。但礙於研究地點，無 法取得更多與更即時的一手資料，而須受限於既有取得資料的管道。特別是在內閣 與國會提供的文獻部分，也僅能以官方網站上所提供的資料為分析來源，難以靠近 決策單位或坐席聆聽決策過程，以得到決策者的直接說法或不公開的資訊。因此在 本文撰寫的過程中，會盡量避免過度自行詮釋與下偏頗結論。

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第六節 章節安排

第一章緒論，為本文的研究大綱，分別從研究動機與問題意識、研究目的、文 獻回顧、研究方法、途徑與資料來源、研究範圍與研究限制，以及章節安排等部分，

說明本研究的框架。第二章討論2010 年以前的英國外交政策傳統，主要分為歐陸 平衡者、光榮孤立與英美特殊關係三大方向，作為分析 2010 年至 2020 年政策內 容的對照與論述基礎。首先本文從英國作為「歐陸平衡者」的歷史，探討國家所認 為的理想國際狀態，是體系中沒有任何一方權力足夠強大到影響自身的生存與獨 立問題。²⁹因此英國長期以來的外交政策是維持歐陸權力平衡，在兩方對峙的情勢 下，它必然選擇較弱勢一方，與強權抗衡。而強權若要在歐洲爭取領導地位往往需 要在征服英國後才有可能達成。而與「歐陸平衡者」相輔相成的「光榮孤立」政策，

則說明英國透過不任意與他國結盟，提供自己作為平衡者的政策彈性，又可維持其 強大的經濟實力以及海上霸權地位。

「英美特殊關係」的成形與發展探討英美之間「特殊關係」的外交傳統，說明 英美之間文化與歷史背景作為關係的基礎，又在二戰後共同維護自由世界的價值 觀與意識形態。而英美關係之所以「特殊」，更在於其軍事、核武與情報資源的高 度共享，³⁰如1962 年的拿梭協議（Nassau Agreement）使英國得以享有美國的核武 資源，美國則透過對英國武器的輸出，收編英國獨立發展核武的力量，並要求其核 武需同時提供北約防衛體系使用。英國透過與美國的特殊關係保障國家安全需求，

又得以在歐洲防衛體系中扮演領導地位，其對特殊關係的依賴不言而喻。因此，擔 任大西洋兩岸的橋樑成為英國三環外交中最重要的部分，在大英國協連結性與重

29 林碧炤，《國際政治與外交政策》，（臺北：五南，2013），頁 315-317。

30 Rui Ke Xu, “Institutionalization, path dependence and the persistence of the Anglo-American special relationship,” International Affairs, Vol. 92, No. 5, August 2016, pp. 1207-1228.

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要性於二戰後逐漸降低之際，英美關係與英歐關係成為英國外交政策的核心。透過 維持英國在歐洲的影響力，與維持英國在英美關係中的價值，英國得以同時享有美 歐關係中優勢地位與利益。

第三章以英美特殊關係的動搖開啟本文主要探討的問題，從「全球金融危機與 中國崛起」的國際環境變化，說明背景為2008 年的金融危機對全球經濟與國際權 力結構的衝擊。新興國家雖也受到危機影響，但其產業結構並未如歐美國家高度仰 賴金融服務業，經濟成長率穩定也使其復甦力量強健，相較於歐美國家所受到的衝 擊為低，如2009 年中國的經濟成長率仍能維持高達 9.2%。³¹從國際層次來觀察，

2008 年的金融危機後美國國家力量相對下降、中國相對上升所造成的權力消長現 象，使美國對「中國崛起」有所防備而將策略重心漸漸轉移至亞洲，提出「重返亞 太」之再平衡策略，為美國與英國外交政策產生摩擦的結構性原因。

「利比亞與敘利亞問題」則探討英美之間對於干預政策與世界警察看法之不 同調。由於2003 年美伊戰爭的前車之鑑，雙方對於軍事干預行動都異常謹慎。2011 年聯軍空襲利比亞前，美國總統歐巴馬本就提倡人道主義與國際合作，對利比亞軍 事行動的參與相當謹慎；英國則積極聯合法國實施空襲，³²宣稱出兵的目的是要強 人格達費下台。2013 年敘利亞發生化學武器攻擊之際，英美行為的不協調更為顯 著，直至2015 年以美國為首的聯軍開始空襲伊斯蘭國後，英美始有趨向一致的共 同利益與行為目標。此分析欲展現英美對於國際事務與國家利益的看法漸行漸遠，

以致特殊關係的動搖。「英加入亞投行對英美關係之影響」探討2015 年英國申請 加入中國主導的亞洲基礎建設投資銀行（亞投行）背後的意義與影響。作為第一個 加入亞投行的西方大國，英國的目的自然是希望能擴大國家利益，但對美國而言，

31 蔣海明，〈全球金融風暴後中國大陸興起對美國霸權地位的挑戰〉，《展望與探索》，第 10 卷第 9

期，2012 年 9 月，頁 54-57。

32 Zaki Laidi, Limited Achievements: Obama's Foreign Policy (New York: Palgrave Macmillan, 2012), pp. 144-145.

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亞投行卻是最為中國試圖建立透過經濟實力建立中國模式的國際秩序之政策工具，

挑戰美國的華盛頓共識與資本主義、自由開放的貿易體系，需適當防備。此外，歐 洲國家在英國宣布加入後相繼提出會員申請，也使得美國原本號召抵擋的行為失 去意義。英國的行為雖符合其國家利益，卻傷害了美國利益與英美關係。

第四章為英歐關係與脫歐公投對其衝擊，首先從「脫歐公投的英歐關係與對歐 政策」討論英國在2010 年聯合政府執政後的英歐關係，由於身為歐盟會員國而必 須分擔的相關責任對財政困難的英國造成的壓力，而冷戰結束後日益加深的移民 問題也勾起國內的疑歐主義（Eurosceptism）與脫歐派勢力。「疑歐主義與脫歐公 投」則說明脫歐思想的起始，意即歐盟成立以及英國加入以來，其國內的疑歐主義 力量如何在柴契爾夫人執政後成為保守黨的主要對歐立場，該股力量也是2013 年 卡麥隆公開承諾舉行脫歐公投的主因。2016 年 6 月 23 日英國舉行脫歐公投，贊成 方以51.9%比例支持離開歐盟，內閣只得開始預備啟動脫歐流程，以及與歐盟進行 協商。「脫歐公投後的英歐關係」說明為脫歐談判與公投後英國所受的衝擊，解釋 公投後英國在經濟、政治與社會等不同面向中所需要面對的問題。「公投後的英歐 關係與英美關係」解釋脫歐公投後英國的「大西洋橋樑」角色之存續問題，從美國 與歐盟雙方對外政策發展與對美歐關係「橋樑」的需求，說明脫歐公投後英國在美 歐關係中的地位與其重要性為何。

第五章為走向「世界的英國」（Global Britain），首先討論「世界的英國」之 政策內涵，包括官員論述與官方資料論述。第二節探討在「世界的英國」政策框架 下英國與亞洲國家與新興強權的互動，包含英日關係、英印關係與英中關係，並簡 單探討政策推行至今的限制與挑戰。第三節為「2020 年後的變局」，說明 2020 年 後在新冠疫情的影響下，英歐談判面臨何等困境，以及原以「黃金年代」（Golden Era）為稱呼的英中關係如何惡化，促使英國改變聯合政府執政以來的親中政策，

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轉而透過一系列政策與美國共同圍堵中國影響力。最後，「英國重回光榮孤立的討 論」探討「世界的英國」與 19 世紀大英帝國時期的「光榮孤立」政策之關聯性，

以及2020 年後英國對外政策再度轉向後，「世界的英國」政策與「光榮孤立」之 姿是否仍存在於其對外政策中。

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第二章 英國的外交政策傳統

第一節 歐陸平衡者

壹、 權力平衡與平衡者概念

權力平衡（Balance of Power）為一古老的國際關係概念，源於現實主義思想 並且蘊含其對國家行為與國際環境的基本假設。古典現實主義學者摩根索（Hans Morgenthau）認為權力平衡為國家追求權力（維持或推翻現狀）所導致的必然結 果，國家間彼此設法不讓任一方擁有優勢力量，以維持國際體系的穩定以及自身 的生存安全。¹此與古利克（Edward Vose Gulick）的看法相似，他從 19 世紀歐洲 權力平衡體系中歸納出國家追求國際體系權力平衡的企圖：生存利益與獨立自主 能力、維繫國家體系，和確保體系中不存在優勢力量。²克勞德（Inis L. Claude）

則認為權力平衡可為一種狀態、政策或體系，其中權力平衡最常被解釋為體系中 權力的運作方式，並且透過各樣機制、工具、規則和操作方式來具體化概念。³ 平衡者（balancer）概念伴隨權力平衡理論而生，說明一種國家為保障國家利 益所採取的外交政策，目的在於維繫權力平衡。西翰（Michael Sheehan）認為，

平衡者為國家致力於維護國際體系的穩定，在所有實力約略相當而能創造平衡狀 態的國家聯盟之中，選擇不參與任何一方，目的在於避免國際體系的平衡狀態受 到任何形式的破壞。唯有體系中的國家挑戰權力平衡狀態，平衡者才會介入，常 以外交手段變換同盟，在體系發生衝突時扮演決定性角色，但也不排除採取軍事

1 Hans J. Morgenthau, Politics among nations (New York: Alfred A. Knopf, 1948), pp. 125-127.

2 Edward Vose Gulick, Europe’s Classical Balance of Power (New York: Cornell University Press, 1955), pp. 30-34.

3 Inis L. Claude, Power and International Relations (New York: Random House, 1962), pp. 13-20.

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手段以達成目的。因此史特林（Robert Sterling）認為平衡者擁有強大主導權，還 能承擔最少風險、得到最少反對意見並且消耗最少的國家資源。⁴平衡者靠攏的一 方往往成為實力相對強大的同盟，在國家間發生衝突時享有較大的控制與施壓能 力，這是一般參與同盟的國家無法企及的優勢地位。⁵

平衡者一般具備以下國家條件：第一，決定性的國家力量（major power），使 自己倒向的一方能擁有政治與軍事實力的顯著優勢。⁶第二，沒有意圖成為國際體 系中的霸權。平衡者必須是自制的力量，不僅滿意於甚至致力追求體系的平衡與穩 定的狀態，⁷更應投射影響力，使其他國家能同樣自制，降低他們追求優勢地位的 企圖心。⁸第三，符合安全考量的地緣位置。平衡者既無法給予任何同盟承諾，距 離權力競爭的核心位置越遠，越能確保自己不輕易被波及。此外，作為時常變換同 盟的國家行為者，與可能因同盟分裂而萌生敵意的國家之間建立適當的緩衝地帶 是出於對自身安全的保障。第四，國家對生存安全、獨立自主、政治經濟等不同層 次的國家利益之偏好排序均優先於意識形態和情感責任。⁹因此國際體系的權力平 衡應是平衡者的外交政策之首要目的，如19 世紀英國首相帕默斯頓（Henry John Temple, 3^rd Viscount Palmerston）所言「沒有永遠的朋友，也沒有永遠的敵人，只 有永遠的利益，而這也是我們必須謹守遵行的責任」，¹⁰平衡者決策時不應優先設 想盟友、仇敵和特殊關係，或堅持某種政治價值和意識形態，以免形成不客觀的判 斷並導致與首要目的不符的結盟決定。

4 Richard W. Sterling, Macropolitics (New York: Alfred A. Knopf, 1974), p. 57.

5 Balance of Power Politics, p. 67.

6 Michael Sheehan, “The Place of Balancer of Power Theory,” Review of International Studies, Vol. 15, No. 2, April 1989, pp. 123-134.

7 Abramo F. K. Organski, World Politics (New York: Random House, 1958), p. 287.

8 George Liska, International Equilibrium: A Theoretical Essay on the Politics and Organization of Security (Cambridge: Harvard university Press, 1957), pp. 36-37.

9 Michael Sheehan, “The Place of the Balancer in Balance of Power Theory,” Review of International Studies Vol. 15, No. 2, April 1989, pp. 130-131.

10 Stephen J. Lee, Aspects of British Political History 1815-1914 (Abington: Routledge, 1994), p. 118.

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英國長年在歐洲權力體系中扮演平衡者的角色。利斯卡（George Liska）認為 英國充分運用自己的優勢條件創造政治中心與地緣離心的策略，在19 世紀列強協 調制度中扮演重要角色，對歐洲多半採取防衛性質，反對大陸霸權的出現。¹¹米爾 斯海默（John Mearsheimer）則以英國 1792 年到 1990 年間的外交政策為例，說明 英國扮演離岸平衡者角色，其介入大陸事務的目的均為維持歐洲的權力平衡。¹²本 節從英國成為近代民族國家以來如何看待自身的國家利益而介入歐陸事務，以及 19 世紀歐陸的權力平衡體系中，英國的平衡者策略同時制衡強權與支持弱者。

貳、 民族國家與平衡者策略之成形

從有歷史記載以來，英國政治與外交發展受到從歐陸而來的入侵者¹³所決定。

1066 年法國諾曼王朝（House of Normandy）征服英格蘭後，「征服者威廉」在英 國實施中央集權化統治並將土地分封制度引進英國。此時統治者多以歐陸利益視 角主導英國的對外關係，從諾曼王朝到金雀花王朝（House of Plantagenet），英國 統治者多數成長於法國並視其為家園，視英國為可有可無的領地和增加統治基礎 的獎賞，因此英國外交政策應法國需求而生，英王們關心並積極介入歐洲事務，將 其視為家事。¹⁴

如此「大陸情結」在英法百年戰爭後弱化，16 世紀亨利八世與伊麗莎白一世 治下，英國的民族主義逐漸成形。¹⁵英國開始以民族國家（nation state）的姿態與

11 George Liska, International Equilibrium: A Theoretical Essay on the Politics and Organization of Security, p. 37.

12為1792 年法國的拿破崙戰爭、1904 年與 1907 年形成的三國協約以制衡德國，和 1939 年出兵歐

陸，打擊納粹德國。請見John Mearsheimer 著，王義桅、唐小松譯，《大國政治的悲劇》(The

Tragedy of Great Power Politics)（臺北：麥田，2014 年），頁 322-325。

13 從羅馬帝國統治、日耳曼部族相爭的七國時代（後由盎格魯—撒克遜坐大）、維京人從斯堪地

那維亞而來和丹麥人入侵，英國成為兵家必爭之地，但也無形中帶進文化、語言與信仰的融 合。

14 如獅心王理查一世全心投入十字軍東征，在英格蘭的時日短暫，將治理責任托於旁人；愛德華

三世則於1330 年代末期為爭奪王位而出兵法國，點燃英法百年戰爭

15 陳思賢，〈天上的戰爭與人間的戰爭：彌爾頓《失樂園》與十七世紀英國政治〉，《政治科學論

叢》，第14 期，2001 年 6 月，頁 4。

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世界接觸，其外交政策也相應改變：由於王室源於英格蘭，具高度國家認同與歸屬 感，決策時傾向以本土利益為首要考量，且有國家行為者的獨立性與主體性，脫離 歐洲的領土與血緣義務，朝海洋國家的方向發展，與歐洲以外的世界建立連結，在 海外探險與征服過程中逐漸累積國家力量與財富，找到支撐國家發展的推進力，殖 民地與商業利益自此成為影響英國外交政策的重要因素。面對歐陸事務時，英國則 能根據國家利益獨立判斷，掌握介入與否以及介入手段的選擇權力，為日後「歐陸 平衡者」與「光榮孤立」政策埋下伏筆。¹⁶

高度自主與重視商業利益的外交政策，在 17 世紀的政治與社會動盪之下發展 出現停滯，英國因應付國內政治而減少外交行為，包括 1642 年和 1689 年的清教 徒革命與光榮革命。1689 年光榮革命後《權利法案》（Bill of Rights）¹⁷的簽訂具 有多重意義。在宗教層面，新教在英國王權中的地位得以確立，自此宗教不再成為 國內紛爭的起因。在政治層面，《權利法案》使君主立憲政體更為成熟，國會掌握 立法權與財政權，而英國作為國家一面的利益，開始獨立於統治者的個人利益之 外，國家利益逐漸超越個人利益的追求。¹⁸在外交政策面，國家利益概念的出現和 確立，國家的行為目的從謀求大陸家園的利益和統治者個人的權力擴張，轉變為國 家利益的極大化。在經濟方面，《權利法案》使政治制度得穩固，國家力量得專注 對外發展貿易與殖民地，¹⁹而英國國會保護和提倡自由貿易的行為，連帶造就航運 業與手工製造業的增長，海外的貿易利益與國內的工業能力同時提升，也支撐 18 世紀的頻繁對外戰事，協助國家進行擴張。

16 盛紅生編，《英國政治發展與對外政策》（北京：世界知識出版社，2008 年），頁 79。

17 1689 年光榮革命後，瑪麗二世與威廉三世登基後簽署《權利法案》，規定英國王位須由新教徒

繼承，且未經議會同意，不得廢除任何法律或停止任何法律之執行和任意徵稅，同時禁止天主 教徒成為王位繼承人或繼承人之結婚對象。

18 J. H. Shonnan 著，謝南譯，《十八世紀的歐洲情勢》(International relations in Europe, 1689-1789)

（臺北：麥田，2000），頁 22。

19 Christopher Hill, The Century of Revolution, 1603-1714 (New York: Norton, 1982), p. 263.

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經濟利益也是 17 世紀英國對外衝突的主因，此時相較於伊麗莎白一世時期，

國家重視海權與保護對外貿易的程度與能力均有提升。²⁰1652 年、1664 年和 1672 年三次英荷戰爭和 1656 年與西班牙的戰爭均使英國的海權和國際地位提升。²¹由 於荷蘭時為世界最強大的海權國家，西班牙也為殖民帝國，英國的挑戰行為使國家 實力得以被客觀檢驗。²²這時歐洲盛行的重商主義所強調之「強權」與「繁榮」之 間的緊密關係，²³也說明英國亟欲透過海上力量鞏固國家利益之外交政策目的，而 海軍也從此成為英國最有利的對外政策工具之一，為18 世紀英國海外發展絕對優 勢奠定基礎。

18 世紀可說是英國對外擴張最為顯著的時期，²⁴權力工具不再以外交手段為 主而充斥著軍事行為，此時歐洲戰爭不斷且比以往英國所經歷的戰爭規模更大，但 英國已發展出完整的陸上與海上力量，²⁵並接連於主要戰事取得成功。²⁶英國透過 戰爭手段在海外取得廣大殖民地作為未來帝國的基礎，在歐陸打壓西班牙與法國 的擴張行為，維持權力平衡。這個階段權力平衡、殖民地經濟利益與個人因素為英 國介入歐陸事務的主因。首先，在權力平衡方面，英國主要面對法國的權力擴張。

27英國遂於 1701 年西班牙王位繼承戰爭中聯合其他歐陸國家組成「反法大同盟」

20 Christopher Hill, The Century of Revolution, 1603-1714, p. 154.

21 王曾才，《西洋近世史》（臺北：正中書局，1976 年），頁 141。

22 儘管此時荷蘭的海上霸權地位未被動搖，西班牙也尚未沒落，但英國已得到荷蘭同意英船自由

進出波羅的海的權利，與荷蘭對《航海條例》的部分妥協，也從西班牙手中奪取牙買加。請見

郭盛哲，〈歐洲霸權戰爭（1494-1714）：兩個世界體系理論之比較分析〉，《國家與社會》，第 3

期，2007 年 12 月，頁 183-215。

23 John Darwin 著，黃中憲譯，《未竟的帝國：英國的全球擴張》(Unfinished Empire: The Global Expansion of Britain)（臺北：麥田，2015），頁 166。

24 John R. Seeley, The Expansion of England (Cambridge: Cambridge: Cambridge University Press, 2010), p. 17.

25 John R. Seeley, The Expansion of England, pp. 21-23.

26 意指長時間、大規模且涉及多個歐洲列強甚至海外領地的戰爭，包括西班牙王位繼承戰爭

（1701-1714）、奧地利王位繼承戰爭（1740-1748），以及七年戰爭（1756-1763）。請見郭盛

哲，〈歐洲霸權戰爭（1494-1714）：兩個世界體系理論之比較分析〉，《國家與社會》，第 3 期，

2007 年 12 月，頁 209。

27 法王路易十四主張君權神授的專制統治，擁有印度和北美殖民地，更藉英國力量於 1672 年第

三次英荷戰爭削弱海上霸權荷蘭，為當時歐陸的潛在霸權。