第五章 英國脫歐公投後的外交政策（2016-2020）
第三節 2020 年的變局
壹、 新冠疫情與英歐貿易談判
2019 年 12 月底中國武漢爆發新型冠狀病毒肺炎（Coronavirus Disease, COVID-19）傳染，2020 年 1 月 23 日武漢封城，試圖防止疫情擴散。後世界衛生組織緊急 召開會議，將新冠疫情列為國際公共衛生緊急事件（public health emergency of
70 Andrew Glencross & David McCourt, “Living Up to a New Role in the World: The Challenges of
“Global Britain”,” Orbis, Vol. 62, No. 4, September 2018, pp. 582-597.
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international concern, PHEIC），71呼籲各國提前進行監控、篩檢、隔離以及病例管 理與追蹤以有效預防疫情的擴大，對於國際旅遊與貿易往來則表示無限制之必要。
「延遲傳染與降低患症」（delay its spread and thereby minimize its suffering）之消 極應對政策，並表示不主動對輕症患者採檢，74使病毒得到大肆傳播的空間，也使
71 國際公共衛生緊急事件（public health emergency of international concern, PHEIC）在 2005 年
《國際衛生條例》（International Health Regulations, IHR）中被定義為「因疾病的國際性傳播而 構成危及各國公共健康的特定事件，通常需要國際社會協調一致的策略作為回應」。
72 World Health Organization, “Statement on the second meeting of the International Health Regulations (2005) Emergency Committee regarding the outbreak of novel coronavirus,” World Health
Organization, January 30, 2020, <https://www.who.int/news/item/30-01-2020-statement-on-the- second-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-outbreak-of-novel-coronavirus-(2019-ncov)>.
73 據統計，截至 2020 年 11 月 26 日全球共有超過 6000 萬人感染和 142 萬人死亡，其中歐洲便有 1700 萬例，超過亞洲的 1500 萬，僅次於美洲地區的 2600 萬。請見 European Centre for Disease Prevention and Control, “COVID-19 situation update worldwide, as of 26 November 2020,” ECDC, November 26, 2020, <https://www.ecdc.europa.eu/en/geographical-distribution-2019-ncov-cases>。
74 要求出現任何新冠肺炎症狀的患者實施至少七天的自我隔離、限制 70 歲以上者、重症病患與
學生出國旅遊，並會考慮取消大型集會與關閉學校。請見Boris Johnson, “Prime Minister's statement on coronavirus (COVID-19): 12 March 2020,” GOV. UK, March 12, 2020,
<https://www.gov.uk/government/speeches/pm-statement-on-coronavirus-12-march-2020>。
75 BBC News, “Coronavirus: Confirmed cases in UK fall to pre-lockdown level,” BBC News, June 22, 2020, <https://www.bbc.com/news/uk-53141763>.
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為英國史上最嚴重的衰退之一。為刺激經濟，英國政府將消費稅從原 20%調降為 5%，也投入近 2800 億英鎊補助失業和保護就業，76並且提高公共支出供防疫與醫 療用途，2020 年 11 月時已支出 1130 億英鎊，而所有與疫情相關的支出也高達 2800 億英鎊，主要用於衛生服務機構、地方政府防疫、交通與教育之相關補助。77 新冠肺炎肆虐英國與歐洲也影響英國脫歐後的貿易談判進度，2020 年 3 月 2 日開啟談判後，英歐各自忙於控制疫情，英國首相強生與歐盟首席談判代表巴尼爾
（Michel Barnier）甚至在 3 月中下旬先後染疫，使談判時程不斷推遲，2020 年 4 月20 日方才重啟談判。雙方的分歧主要聚焦於公平競爭環境與漁業規範議題，首 先，歐盟主張英國若想得到零關稅、零配額的自由貿易協定，就須遵守歐盟對於貿 易競爭、國家補貼、環境與社會權利等方面的保護規範，這也是歐盟在單一市場裡 採取的共同標準。但英國認為此已超出一般自由貿易協定的範圍，會壓迫正常的貿 易行為，認為雙方只需維持各自高標準的承諾，並確保履行國際義務即可，78且如 同2020 年 2 月英國脫歐後強生於格林威治的演說中提過的，英國最難接受公平競 爭環境規範中所包含的國家補貼、社會政策與爭端解決機制模式，都使英國政府無 法保護本國企業與消費者，貿易行為也會受到歐盟法院的管轄，因而失去發展完全 獨立的貿易政策方向之自由，亦即英國脫歐的本意，這也是強生反對遵守歐盟公平 競爭環境規範的根本原因。
第二，漁業規範也是貿易談判中雙方僵持不下的議題，而雙方僵持程度甚至勝 過對於公平競爭環境的分歧。由於英國身為歐盟成員國時受到歐盟共同漁業政策
76 Office for National Statistics, “Coronavirus and the impact on output in the UK economy: August 2020,” Office for National Statistics, October 9, 2020,
<https://www.ons.gov.uk/economy/grossdomesticproductgdp/articles/coronavirusandtheimpactonoutpu tintheukeconomy/august2020#construction>.
77 HM Treasury, “Spending Review 2020,” GOV. UK, November 25, 2020,
<https://www.gov.uk/government/publications/spending-review-2020-documents/spending-review-2020#responding-to-covid-19-1>.
78 Boris Johnson, “UK / EU relations: Statement made on 3 February 2020,” UK Parliament, February 3, 2020, <https://questions-statements.parliament.uk/written-statements/detail/2020-02-03/HCWS86>.
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（Common Fisheries Policy）的規範，必須開放專屬經濟區（Exclusive Economic Zone, EEZ）並且接受歐盟的捕撈配額管制。2020 年 1 月 31 日後英國已不再是歐盟成 員，便希望能擁有排他性的專屬經濟區和不受限的捕撈權利，且英國漁民為保守黨 政府與脫歐派的重要支持者，也促使政府選擇更積極地保護漁民的群體利益。然而 英國專屬經濟區位於北大西洋漁產最為豐富的區域，因此也是歐盟漁民生計的重 要來源，2018 年歐盟在英國專屬經濟區捕撈的鯡魚為英國船隻的 3 倍以上，鯖魚 則是超過1.5 倍，若英國不再開放專屬經濟區並解除配額限制，歐盟沿海國家如法 國 、 比 利 時 與 荷 蘭 的 漁 業 所 得 將 受 到 影 響 ，79這 也 是 為 何 法 國 總 統 馬 克 宏
（Emmanuel Macron）極力勸說歐盟不對漁業權利讓步，2020 年 10 月馬克宏於布 魯塞爾參與歐盟高峰會受訪時說到「我們不會讓漁民在英國脫歐的過程中被犧牲」，
強硬表示不惜因此而對英歐貿易談判行使否決權。80
事實上，漁業對英國與歐盟 GDP 的佔比相當微小，皆為約 0.1%，且許多內 陸歐盟國家根本無漁業產值可言。2018 年英國的漁業生產總值為 7.84 億英鎊，金 融服務業則為 1320 億英鎊，81如此巨大的數字差距說明漁業對英國和歐盟整體的 經濟貢獻比例極小，本不應成為影響貿易談判的關鍵議題。然而由於政治因素的介 入，雙方皆不願率先讓步。除英國政府背負政治壓力外，歐盟也不希望在談判過程 中為尊重英國利益而表現出過度退讓，法國則面臨與英國相同的漁民遊說與選票 壓力，需展現對當地經濟的保護以鞏固2022 年大選的選民意向，因此也不願率先 在該議題上示弱。82
79 Antonio Voce, Seán Clarke, Lisa O'Carroll & Frank Hulley-Jones,” Why are fish a sticking point in the Brexit talks?” The Guardian, November 25, 2020,
<https://www.theguardian.com/politics/ng-interactive/2020/nov/25/why-are-fish-a-sticking-point-in-the-brexit-talks>.
80 Pascal Rossignol, “French fishermen could scuttle Brexit trade deal, and their livelihoods,” Reuters, December 9, 2019, <https://www.reuters.com/article/britain-eu-fishing/french-fishermen-could-scuttle-brexit-trade-deal-and-their-livelihoods-idUSL8N2IP3MG>.
81 Chris Morris, “Fishing: Why is fishing important in Brexit trade talks?” BBC News, December 6, 2020,
<https://www.bbc.com/news/46401558>.
82 Lucy Williamson, “Brexit: Why France is raising the stakes over fishing,” BBC News, October 13,
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在談判陷入膠著之際，2020 年 9 月 29 日英國下議院以 340：256 通過《內部 市場法案》（Internal market Bill）又為完成談判的目標增加困難度。《內部市場法 案》造成爭議的原因主要在於該法案第 42 條至第 47 條的《北愛爾蘭議定書》
（Northern Ireland Protocol），新增規定包含賦予英國政府撤銷或修訂出口申報單 與其他出口程序之權力，英國得以任意更動北愛爾蘭的補助規範，並且不受歐盟法 院與歐盟法規的束縛，以及《內部市場法案》通過後將不受任何國際法與國內法的 限制，而得以優先適用。83如此內容直接違反2020 年 1 月通過的脫歐協議，破壞 北愛爾蘭與愛爾蘭之間的平等貿易關係，也違反國際法原則。英國政府卻表示《內 部市場法案》意在確保英國市場的完整性，強生於國會接受質詢時更回應該法案為 英國提供安全網，使英國在英歐貿易談判結果與未來充滿不確定性得已先保障國 家利益。84
2020 年 12 月 24 日英國與歐盟終於達成協議，2020 年 12 月 31 日下議院以 521：73 的壓倒性的票數通過《英歐貿易合作協定》（UK-EU Trade and Cooperation Agreement），此時過渡期也結束，英國正式完全脫離歐盟。根據協議，85英國得與 歐盟維持零關稅、零配額的貨物貿易，這也是歐盟在對外協議中所承諾最寬鬆的貿 易模式。在爭議最大的漁業和公平競爭環境議題上，英國爭取歐盟減少 25%的漁 撈配額，得於五年半的過渡期內進一步訂定限制措施；此外，英國也得訂定獨立的 貿易競爭標準和執行規範，但雙方均須在環保、社會權益和稅制透明度等面向採取
2020, <https://www.bbc.com/news/world-europe-54526145>.
83 Philip Brien & Patrick Butchard & Graeme Cowie & John Curtis & Jonathan Finlay & Georgina Hutton & Ilze Jozepa & Matt Keep & David Torrance & Matthew Ward & Dominic Webb, “United Kingdom Internal Market Bill,” House of Commons, No. 9003, September 14, 2020, pp. 36-69, House of Commons Library, <https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-9003/CBP-9003.pdf>.
84 BBC News, “Boris Johnson on EU trade talks and Internal Market Bill,” BBC News, September 16, 2020, <https://www.bbc.com/news/av/uk-politics-54183098>.
85 GOV. UK, “UK-EU Trade and Cooperation Agreement: Summary,” GOV. UK, December 24, 2020,
<https://www.gov.uk/government/publications/agreements-reached-between-the-united-kingdom-of-great-britain-and-northern-ireland-and-the-european-union/summary-explainer>.
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公開的高標準，雙方司法體系也可各自檢視和調整補貼政策。然而歐盟並非全然表 示退讓，如雙方未就服務貿易方式達成協議，協定中僅表示以世界貿易組織規範進 行貿易，未來的貿易模式仍需英歐進一步洽談。服務貿易為英國主要出口項目，為 英國重點和優勢產業，對英國經濟發展至關重要。今歐盟市場仍佔英國出口額50%
以上，如此策略表明歐盟盼能藉貿易協定降低對英國依賴，發展更獨立的金融服務 體系，但對英國而言卻是充滿潛在風險的妥協，若其無法順利擴展歐盟以外的市 場，其貿易利益成長將可能因而受限。
貳、 美中戰略競爭與英國的回應
自川普於 2017 年執政以來，從「重返亞太」到「印太戰略」的亞洲戰略之轉 變為國際關注的焦點，川普政府將中國定調為戰略競爭者與修正主義強權，86除了 從外交與軍事戰略制衡中國，也從政治、經濟、教育、科技、金融等面向對中國採 取反制手段。2020 年 5 月 20 日美國公佈《美國對中國戰略方針》（United States Strategic Approach to the People’s Republic of China），說明美中權力競爭之下美國 政府如何以「有原則的現實主義」邏輯回應中國對美國帶來的經濟、價值與安全挑 戰。87首先，投入所有國家機關的力量保護美國人民、國土與生活方式，如司法部 的中國行動計畫（China’s Initiative）對中國在美國竊取商業機密與從事經濟間諜活 動之行為進行調查與起訴；行政部門以公開透明的方式回應中國政治宣傳，以及防 止中國對美國學術機構的惡意滲透；聯邦層級的外國投資委員會（The Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS）因 2018 年通過的《外國投資風
86 李大中，《川普的印太戰略與美中戰略競爭》，〈軍事社會科學專刊〉，第 15 期，2019 年 8 月，
86 李大中，《川普的印太戰略與美中戰略競爭》，〈軍事社會科學專刊〉，第 15 期，2019 年 8 月，