第四章 英國的對歐政策與英歐關係
第四節 後脫歐時期的英歐關係與英美關係（2016-2019）
第四節 後脫歐時期的英歐關係與英美關係
（2016-2019）
壹、 後脫歐時期的英歐關係
後脫歐時期（post-Brexit）之始為 2016 年脫歐公投的通過，這個階段英國與歐 盟的主要互動為脫歐談判的協商，決定這個階段雙邊關係的要素主要在於不同關 係層面的性質，以及領導人立場與談判方式之差異性。首先，以經貿議題為例，由 於英國對歐盟的貿易依賴，即使梅伊在談判之初展現強勢態度和明確立場，仍無法 真正擁有談判的主導權，而疑歐主義與硬脫歐分子所抱持的目標，為英國脫歐後得 在減少負擔的情形下留在單一市場與關稅區，為未經談判模式思考的簡單想法，129 英國終究須對歐盟讓利方能使其願與英國達成有利的貿易協議。梅伊曾在2017 年 的蘭開斯特宮演說中表示英國脫歐後「將離開歐盟單一市場和關稅同盟，但盼能在 協議中爭取對歐盟貨物與服務的最大程度之自由貿易」，130表明沒有興趣依循歐盟 與其他國家的貿易模式，也不打算開放人員流通的自由和接受歐盟法院的司法管
立，由北愛爾蘭行政部門與愛爾蘭政府組成，在農業、教育、環境、健康與交通等雙方存在 共同利益領域中實踐合作發展，但仍維持各自治理。
128 Carine Berberi, “Northern Ireland: Is Brexit a Threat to the Peace Process and the Soft Irish Border?”
Revue Française de Civilisation Britannique, May 2017, <http://journals.openedition.org/rfcb/1370>.
129 Darrin Baines & Sharon Brewer & Adrian kay, “Political, process and programme failures in the Brexit fiasco: exploring the role of policy deception,” Journal of European Public Policy, Vol. 27, Issue 5: Special Issue: The Brexit Policy Fiasco, 2020, pp. 742-760.
130 Theresa May, “The government's negotiating objectives for exiting the EU: PM speech,” GOV. UK, January 17, 2017, <https://www.gov.uk/government/speeches/the-governments-negotiating-objectives-for-exiting-the-eu-pm-speech>.
126
131 Luis González García, “Understanding the EU’s negotiating position on trade in the Brexit negotiations,” UCL European Institute, October 8, 2018,
<https://ucleuropeblog.com/2018/10/08/understanding-the-eus-negotiating-position-on-trade-in-the-brexit-negotiations/>.
132 Deutsche Welle, “Brexit deal must be worse than terms of EU membership, says Maltese PM,”
Deutsche Welle, January 11, 2017, <https://www.dw.com/en/brexit-deal-must-be-worse-than-terms-of-eu-membership-says-maltese-pm/a-37095469>.
133 Theresa May, “PM speech at Munich Security Conference: 17 February 2018,” GOV. UK, February 17, 2018, https://www.gov.uk/government/speeches/pm-speech-at-munich-security-conference-17-february-2018>.
134 倫敦在馬其頓協和行動（Operation Concordia）、波士尼亞與赫塞哥維納的軍事監督行動
（EUFOR Althea）以及非洲角與西印度洋的反海盜軍事行動（EUNAVFOR Atalanta）中貢獻 情報、軍事指揮與戰艦等資源，為歐盟的一大助力。請見Monika Sus & Benjamin Martill,
“Channel Trouble? Challenges to UK-EU Security Collaboration after Brexit,” in Cornelia-Adriana Baciu & John Doyle, eds., Peace, Security and Defence: Cooperation in Post-Brexit Europe Risks and Opportunities (Cham: Springer Nature Switzerland, 2019), p. 42。
135 Alanna Petroff, “Britain crashes out of world's top 5 economies,” BBC Business, November 22, 2017,
127
國家，且與歐盟共享意識形態、戰略和安全之共同利益，因此不論是從集體能力或 是各別國家利益來計算，歐盟對英國的安全與軍事依賴程度並未小於英國對歐盟 的依賴程度。此外，北約的軍事結盟體系也會鞏固雙邊既有的合作關係，而英國為 北約中重要的軍事力量和預算提供國，並不會因脫歐公投和脫歐協商之發展而受 到影響，因此在安全與軍事合作會是英國脫歐公投後英歐關係中影響幅度最小的 面向。136
最後，英國脫歐也促使歐盟強化內部團結與整合進程，而英國在脫歐公投後進 入談判階段，歐盟與英國之間的政治目標與行動明顯漸行漸遠。事實上，脫歐公投 後歐盟的首要政策目標並不是英歐關係或脫歐談判策略，而是藉著英國決定離開 的契機整頓內部的意見與分歧並深化整合程度。137由於卡麥隆在公投前提出的重 新協議與改革內容也曾得到其他成員的支持，如匈牙利也反對「更緊密的同盟」之 歐盟整合方向，而瑞典也同意國家立法機關應對歐盟事務有更大的同意權，138部分 國家則對歐盟處理歐債危機與茉莉花革命後的難民安置方案抱有異議，於是有相 同政策利益的國家在歐盟裡形成一個個如荷比盧同盟（Benelux）、維謝格拉
（Visegrad）139等集團，在歐盟理事會和歐洲議會中透過集體投票或遊說的方式影 響歐盟決策。140歐盟認為英國脫歐可能提供內部矛盾與區域碎裂化的情形激化的 機會，不利於歐盟既有的整合成果與進程。
<https://money.cnn.com/2017/11/22/news/economy/uk-france-biggest-economies-in-the-world/index.html>.
136 Richard G. Whitman, “The UK and EU Foreign and Security Policy: An Optional Extra,” The Political Quarterly, Vol. 87, No. 2, April-June 2016, pp. 254-261.
137 Kai Oppermann, Ryan Beasley & Juliet Kaarbo, “British foreign policy after Brexit: losing Europe and finding a role,” International Relations, Vol. 34, No. 2, June 2020, pp. 133-156.
138 Almut Möller & Tim Oliver eds., The United Kingdom and the European Union: What would a
“Brexit” mean for the EU and other States around the World? (Project: Alfred von Oppenheim Center for European Policy Studies) (Berlin, Germany: German Council on Foreign Relations
(DGAPanalyse), 2014), pp. 1-117.
139 維謝格拉集團（Visegrád Group, V4）由捷克、匈牙利、波蘭與斯洛伐克組成。
140 Federico Fabbrini, “The Future of the EU27,” European Journal of legal Studies, Vol. 11, No. Special 2, 2019, pp. 305-333.
128
2016 年 6 月英國公投決定脫歐後，9 月 16 日歐盟於捷克舉行首領高峰會議並 發表《布拉提斯拉瓦宣言》（Bratislava Declaration），宣示英國的決定不會引來骨 牌效應，也提出針對移民、安全、經濟與社會發展的新政策目標，並表示未來將會 加強各國政策落實情形的監督與各國持續且堅定的合作與溝通。1412017 年 3 月歐 盟發表針對歐洲未來的白皮書和《羅馬宣言》（Roman Declaration），142再度強調 歐盟並未被分割也不可被分割，也是歐洲國家的共同未來。
除了加強內部信心與凝聚力，歐盟也更審慎看待內部差異整合（differentiated integration）143的情形。由於英國脫歐為一前所未有的差異整合失敗案例，雖然並 非歐盟對差異整合的通融直接導致，但終究與歐盟整合議題相關，歐盟也因此更謹 慎地反覆檢視和分析其整合策略。2018 年 11 月 27 日歐洲議會通過的報告書詳述 歐盟差異整合之內涵、適用原則與利弊，肯定其有助於增加歐盟整合的深度與廣 度，以及在高度政治化的議題中為成員國提供多重選擇，但仍須注意差異整合造成 決策過程的複雜化以及國家在接受差異整合的規範後仍可能退出條約的負面案例；
1442019 年通過的決議則提到「國家不應將差異整合視為歐盟未來整合的創新方向」
和「差異整合的終極目標應是促進成員國的完整加入而非排斥」，145說明歐盟仍對 於差異整合所可能造成的負面效果有所認識和準備。
顯然英國與歐盟對於英國脫歐的看法相異，而如此差異也清楚反映在雙方的 政策回應上。對英國而言，其策略為在後脫歐時期為自己爭取利益極大化，並在歐
141 European Council, “Bratislava Declaration and Roadmap,” European Union, September 16, 2016,
<https://www.consilium.europa.eu/media/21250/160916-bratislava-declaration-and-roadmapen16.pdf>.
142 European Council, “The Rome Declaration,” European Union, March 25, 2017,
<https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/03/25/rome-declaration/>.
143 差異整合（differentiated integration）理念允許歐盟內部因會員國發展與條件之差異性，出現不 同速度的整合。
144 Committee on Constitutional Affairs, “Report on Differentiated Integration,” European Parliament, November 27, 2018, <https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2018-0402_EN.html>.
145 The European parliament, “European Parliament resolution of 17 January 2019 on differentiated integration,” European Parliament, January 17, 2019,
<https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2019-0044_EN.html>.
129
盟貿易談判尚未有結果之時盡可能鞏固甚至拓展原有的貿易市場。對歐盟而言，英 國脫歐同時代表著歐洲整合之極好與極差的機會，歐盟或能把握英國這個不慎配 合之成員國主動求去之際大幅促進整合，也有可能面臨成員國受英國脫歐公投影 響而群起效法，使歐盟的向心力與整合情形更為鬆散。因此首要政策目標是確保成 員國不被英國的決定左右，並且以溫和的方式持續推動整合進程；歐盟在協商過程 中的策略則說明對英國決定的不滿，但在雙方仍有共同利益且並非敵對狀態的關 係基礎上，以及其所代表的合作與和平價值，無法對英國過度嚴苛。
貳、 後脫歐時期的英美關係
2013 年卡麥隆的彭博演說提到英國留在歐盟對於英國參與世界事務的意義，
「毫無疑問的，我們對美國、中國與印度而言是重要的強權，是因為我們在歐盟裡 有充足的影響力，而離開歐盟是一個無法回頭的決定，也意味英國將失去如此國際 地位」。146卡麥隆對英國國際地位與英美關係的認知可從歐巴馬的看法中得到呼 應，因他也多次對英國脫歐表達反對。歐巴馬曾於2015 年 6 月 24 日接受 BBC 專 訪被問及英國脫歐議題時表示，英國留在歐盟能增加美國對美歐關係的信心，也是 二戰結束以來該區域整合制度能不斷發展並促進世界繁榮與穩定的重要柱石，因 此美國希望英國能留在歐盟，因其代表的價值與影響力不僅及於國家與區域，更能 擴及世界。147內閣官員也曾透露2016 年 1 月 17 日卡麥隆預計發表彭博演說前夕，
歐巴馬親自致電提醒首相與歐盟疏遠對英國造成的負面影響，1482016 年 4 月公投 前歐巴馬訪英，再度公開呼籲英國人民投票使英國能留在歐盟。至於英國尤其重視
146 David Cameron, “EU speech at Bloomberg,” GOV. UK, January 23, 2013,
<https://www.gov.uk/government/speeches/eu-speech-at-bloomberg>.
147 BBC News, “Full transcript of BBC interview with President Barack Obama,” BBC News, July 24, 2015, <https://www.bbc.com/news/world-us-canada-33646542>.
148 David Laws, Coalition: The Inside Story of the Conservative-Liberal Democrat Coalition Government (London: Biteback, 2017), pp. 244-245.
130
的經貿關係，歐巴馬表示英國脫歐將會影響雙方的自由貿易談判進度，規模較小的 英國市場將不會被優先處理（back of the queue），美國會優先與歐盟進行協商，如
《跨大西洋貿易及投資夥伴協議》（Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP）的協商也將以歐盟為談判主體。
由於英國在歐盟屬於大西洋主義傾向較為強烈的國家陣營，也是這些國家中 最為有政經實力與影響力者，對歐盟許多政策的立場也幾乎與美國的意見相同，協 助推動有利於美國利益的政策如單一市場的自由貿易、歐盟擴大與在政治、外交議 題中與美國合作；149英國也因英美特殊關係之故明顯在美歐之間與美國更為親近，
使美國能信任英國能在歐盟裡為美國利益服務。英國脫歐後，其於美歐之間長期的 橋樑或對話者（interlocutor）也會隨之淡化，英國在美歐關係中操作的空間變小，
英國對美國的政治意義也會下滑，不論互信關係是否存在，雙方的合作範圍減少卻 是明顯的事實。
脫歐公投後，歐巴馬受訪時表示「英美特殊關係不會受到影響，也不會減少北
脫歐公投後，歐巴馬受訪時表示「英美特殊關係不會受到影響，也不會減少北