2010 年前後的英國外交政策

壹、 保守黨執政前的英美關係簡述

2007 年 5 月 10 日首相布萊爾因長期執政和參與伊拉克戰事所致的黨內和民 意壓力而宣布請辭後，財政大臣布朗（Gordon Brown）接替其黨魁與首相職務。布 朗和布萊爾一同 ¹於 1990 年代中期帶領工黨進行政黨改造，以「新工黨」的面貌 形塑英國政治的「第三條道路」（Third Way）。在外交政策上，除了提升參與歐洲 事務的意願，以「大西洋橋樑」策略積極經營英國在美歐關係中的連結角色，新工 黨也以「自由干預主義」（Liberal Interventionism）²之道德和全球利益為基礎，與 美國共同推行維護全球自由民主與法治人權的外交與干預政策。兩人的執政理念 與意識形態高度相近，同為政治夥伴和核心決策者，布萊爾的外交政策也在布朗主 政時得以延續。

布朗自 1997 年至 2007 年布萊爾時期無間斷擔任內閣財政大臣（chancellor of the Exchequer），政治地位僅次於首相，意即布朗參與了布萊爾主政時多數重大政 策的決策過程，如此政治背景對他個人執政效果帶來多重影響。³布朗初任首相時，

1 BBC News, “The rise and fall of New Labour,” BBC News, August 3, 2010,

<https://www.bbc.com/news/uk-politics-10518842>.

2 Victoria Honeyman, “From Liberal Interventionism to Liberal Conservatism: the short road in foreign policy from Blair to Cameron,” British Politics, Vol. 12, No. 1, 2017, pp. 42-62.

3 儘管布朗的專業知識背景與長年擔任財相的政治經驗會使國人傾向將他的形象和國內事務與經

濟議題結合，有助於將布朗獨立於布萊爾政府之外。然而他在前內閣中的地位仍使他難以脫離 對布萊爾飽受批評的政策之責任。其中爭議最大者為自布萊爾政府繼承而來在伊拉克和阿富汗 的軍事行動，也是影響工黨政府外交政策的重大因素。請見Victoria Honeyman, “Gordon Brown and International Policy,” Policy Study, Vol. 30, No. 1, February 2009, p. 85。

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工黨政府已因參與伊拉克戰爭而飽受批評。根據英國選舉研究機構（British Election Study）的追蹤調查，自 2004 年到 2010 年以「是否認同英國參與伊拉克行動」為

一詞，改以違反人性的犯罪（a crime against humanity）來形容恐怖主義，且未展現 與美國總統的私人情誼和溢美之詞。相較之下布希總統於記者會過程中頻繁給予 布 朗 和 新 政 府 正 面 評 價 ， 甚 至 以 最 重 要 的 雙 邊 關 係 （most important bilateral relationship）肯定英國在美國外交政策中的地位與英美特殊關係的重要性。

如此刻意的表現呈現出布朗冷靜客觀、不輕易表露情感的行事風格，和回應國 內對於政府過度親美的不滿，英美特殊關係的本質卻未受影響。旋即英國政府宣佈 將應美方要求，進行曼威斯丘皇家空軍基地（RAF Menwith Hill）的設備升級計劃，

提升基地內美國彈道飛彈防禦系統的警示效能。⁷隔年布朗接受美國電視台專訪時

4 Ben Clements, British Public Opinion on Foreign and Defence Policy, (Abington: Routledge, 2019), p.

212.

5 首先，民間大規模反戰團體自政府決定出兵時便已存在。第二是黨內基層不滿於高層對美國決

策毫無保留的支持為工黨營造出過分依附美國的服從形象，導致國內政黨支持率下滑，成為黨 內分裂的潛在因子。第三是政治對手保守黨在國會要求調查參戰的決策過程，試圖藉由檢視英 國出兵的合理性與合法性問題，削弱工黨的政治實力與政治聲望。第四是前駐美大使梅爾

（Christopher Meyer）於 2009 年國會作證說明英國決策時匆促且不由自主的過程，甚至表示英

國應從伊拉克撤軍。請見Mark Phythian, “From Asset to Liability: Blair, Brown and the ‘Special Relationship’” in Oliver Daddow & Jamie Gaskarth, eds., British Foreign Policy: The new Labour Years, (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2011), p. 198。

6 George W. Bush, “The President's News Conference with Prime Minister Gordon Brown of the United Kingdom at Camp David, Maryland,” The American Presidency Project, July 30, 2007,

<https://www.presidency.ucsb.edu/documents/the-presidents-news-conference-with-prime-minister-gordon-brown-the-united-kingdom-camp>.

7 Claire Taylor & Tom Waldman & Sophie Gick, British Defence Policy since 1997 (Research Paper 08/57) (London, UK: House of Commons Library, 2008), pp. 92-93.

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說到「這個世界需要團結合作，過去歐洲普遍對美國出兵伊拉克的行動不予支持，

我們需要與美國建立更好的關係，而我認為未來我們能拉近美國與歐洲之間的距 離」，並肯定英美關係的價值基礎，認為這些價值能成為世界秩序的一部份。⁸2008 年4 月 18 日布朗在麻州的甘迺迪紀念圖書館（John F. Kennedy Presidential Library and Museum）前發表演說，再度重申「英美特殊關係」（the special relationship between America and Britain）重要性。⁹

總結上述，布朗主政時的英美特殊關係未有實質性的轉變，顯然他避免以布萊 爾般高度信任和友好的方式與美國互動，也未效法布萊爾，與布希或歐巴馬總統之 間建立緊密的私人情誼。但英國仍肯定英美特殊關係存在的意義與價值，也未因國 內對反恐戰爭的負面觀感而取消對伊拉克軍事行動的支持態度，或宣佈立即從伊 拉克撤軍，英美之間的軍事與核武等涉及重要國家利益的合作也並未有任何削減，

反而持續鞏固。就布朗2008 年後的對美國的態度和實際行動而言，英美特殊關係 未如同布萊爾和布希執政時期來得緊密，但雙方關係仍維持友好和穩定。

貳、 卡麥隆政府（2010-2016 年）

一、 個人經歷與政黨改革

2010 年 5 月 6 日英國舉行大選，保守黨以 36.1％的得票率擊敗 29.1％的工黨，

成為國會最大黨，但由於席次並未過半，保守黨與取得57 席的自由民主黨（Liberal Democrats）組成聯合政府，擺脫自 1997 年以來的在野身分。保守黨黨魁卡麥隆

（David Cameron）出任首相，自由民主黨黨魁克雷格（Nick Clegg）任副首相，為

8 Gordon Brown & Katie Couric, “Full Interview: British PM Gordon Brown,” CBS News, April 14, 2008, <https://www.cbsnews.com/news/full-interview-british-pm-gordon-brown/>.

9 Gordon Brown, “Prime Minister Gordon Brown Delivers Major Foreign Policy at Kennedy Library,”

John F. Kennedy Presidential Library and Museum, April 18, 2008, <https://www.jfklibrary.org/about- us/news-and-press/press-releases/prime-minister-gordon-brown-delivers-major-foreign-policy-address-at-kennedy-library>.

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第一次卡麥隆內閣。儘管兩黨以聯合內閣的形式共同執政，但保守黨以國會力量、

政黨資源與執政經驗等諸多優勢，又掌握內閣中財政大臣、外交大臣與國防大臣等 核心職位，實則主導重大政策的規劃方向與實施方式。身為英國近 200 年來最年 輕的首相，卡麥隆擁有近乎完美的從政條件，包含家庭、學歷、婚姻、人脈與工作 經歷。¹⁰2005 年保守黨在大選中三度失利後，卡麥隆被選為黨魁，與影子財政大臣 奧斯本（George Osborne）開啟改革保守黨的工作。卡麥隆的政治生涯可謂英國社 會中傳統且菁英式的晉升過程，不過這些個人特質與背景並未成為他帶領保守黨 現代化和尋求擴大支持率的絆腳石，反而在卡麥隆擔任黨魁期間，這個自1997 年 以來沈寂多時的政黨被賦予新的形象，而能於2010 年重新執政。

保守黨於 2005 年敗選後所推動的改革對近代保守黨發展意義重大，卡麥隆從 最初階的政策、人員和形象包裝，到原則、組織決策過程與政黨內部結構，和最核 心的意識形態，都進行程度不一的調整。¹¹他大力提升影子內閣與國會議員的年輕 化、性別平等化與種族多元化，提出優先名單（A List）的制度保障女性和少數族 群背景的候選人的席次，從政黨組成改變保守黨傳統與單一的既定印象，以爭取更 廣泛選民的支持。¹²卡麥隆也擴大採行開放式初選，將黨內外的意見納入決策過程，

以確實測知民意，增加保守黨的民主形象。¹³在意識形態上，卡麥隆以自由保守主 義（Liberal Conservatism）為自己的政治理念，說明自由主義和保守主義如何能被 理解和並用於當代英國政治與社會生活，使保守主義與保守黨能以一個符合時代 潮流與普世價值的面貌重新出現在英國選民的視線中。

10 卡麥隆於 1980 年代末期進入保守黨研究單位工作，於 2001 年成為下議院議員。2003 年卡麥隆

接受黨魁霍華德（Michael Howard）邀請成為副黨魁。

11 Katharine Dommett, “The theory and practice of party modernization,” British Politics, Vol. 10, No. 2, 2015, pp. 249-266.

12 Simon Lee, “Introduction: David Cameron’s Political Challenges,” in Simon Lee & Matt Beech, eds., The Conservatives under David Cameron: Built to last? (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2009), p.

13 Agnès Alexandre-Collier, “Euroscepticism under Margaret Thatcher and David Cameron: From 8.

Theory to Practice.” Observatoire de la société britannique, Vol.17, 2015, pp. 115-133.

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二、 卡麥隆政府的外交政策

卡麥隆政府的外交政策理念也以自由保守主義概念為中心，2006 年 9 月 11 日 卡麥隆在英美計劃組織（British American Project）的年度演說中說明對英國外交政 策的看法：「在自由保守主義框架下，政府應了解當今國家面對的所有威脅，和從 外部向他國傳輸民主制度的困難度，處理全球性問題時應優先選擇軍事行動以外 和多邊主義式的政策工具，最後這一切也需要國家的道德權威與實際政策來給予 支持」。¹⁴ 2010 年保守黨競選宣言也提到自由保守主義的外交政策原則：「『自由』

說明英國需要開放、與世界互動，支持人權和擁護民主與法治；『保守』則說明我 們的政策必須是冷靜清晰且實際的，要能依照既有的方式運作，而不是照著理想來 規劃」。¹⁵

影響聯合政府外交政策調整方向的因素，包含國內政治與經濟發展情形、人民 意見與國際局勢的變化。首先，2008 年以來金融危機使英國的經濟衰退與紓困措 施造成沈重的財政負擔，聯合政府全面地削減預算以平衡政府支出；對外政策以經 濟利益作為核心目標，開展商業外交，為政府和民間爭取貿易與投資機會。¹⁶2012 年 英 國 智 庫 皇 家 國 際 事 務 研 究 所 （The Royal Institute of International Affairs, Chatham House）與 YouGov 的民調也顯示 47％的國民認為國家應該專注於追求實 質國家利益，說明提升經濟實力為英國政府到民間有志一同的目標。¹⁷第二，金融

14 David Cameron, “A new approach to foreign affairs: liberal conservatism,” Financial Times, September 13, 2006, <https://www.ft.com/content/c0d5ee34-428b-11db-8dc3-0000779e2340/>.

15 Conservative Party, Invitation to Join the Government of Britain: The Conservative Manifesto (London: Conservative Research Department, 2010), p. 109.

16 FCO Office, “Business Plan 2011-2015,” Foreign & Commonwealth Office, May 2011,

<https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/328 55/FCO-Business-Plan1.pdf>.

17 Jonathan Gilmore, “The Uncertain Merger of Values and Interests in UK Foreign Policy” in Timothy Edmunds & Jamie Gaskarth & Robin Porter, eds., British Foreign Policy and National Interest:

Identity, Strategy and Security (Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2014), p. 29.

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危機引發國際格局的變動和世界秩序的重整，新興強權的影響力增加，並成為國際 社會中參與制定規則的行為者。外交大臣海格（William Hague）於 2010 年 7 月 1 日針對外交政策方針的演說中談論英國在世界局勢變化中所能把握的機會，首先

危機引發國際格局的變動和世界秩序的重整，新興強權的影響力增加，並成為國際 社會中參與制定規則的行為者。外交大臣海格（William Hague）於 2010 年 7 月 1 日針對外交政策方針的演說中談論英國在世界局勢變化中所能把握的機會，首先