「世界的英國」政策內涵

自 2016 年 6 月 23 日脫歐公投後，英國政府多次向民間與國際喊話，表示英 國脫歐後不會與國際事務脫離，並會以「世界的英國」（Global Britain）為脫歐後 的外交政策主軸，然而起初政府並未清楚闡述該政策的意涵，而是透過領導人多次 公開演說與政府報告，方使「世界的英國」逐漸成形。2016 年 10 月 2 日首相梅伊 在保守黨大會上發表演講，¹提到「脫歐應該讓我們思考在一個更寬廣的世界裡能 扮演的角色，這應該讓我們思考『世界的英國』——一個充滿自信與自由的國家在 歐陸以外的世界尋找經濟與外交的機會」，多少說明「世界的英國」政策目的，不 難觀察到政策論述的模糊與空洞，梅伊也並未說明政策手段的規劃。2016 年 12 月 外交大臣於強生於皇家國際事務研究所的演說中以「被各種嶄新的機會包圍，充滿 政治、經濟與道德力量，並且更對外開放、與世界互動」來形容「世界的英國」之 政策概念，²並且清楚提到政府推行政策之目的，包括為穩定與和平秩序貢獻力量、

成為自由貿易的領航者與在世界投射英國的價值觀與核心利益。

1 Peter Dominiczak & Michael Wilkinson, “Theresa May says Britain must look beyond Europe - as she vows to trigger Article 50 by March,” The Telegraph, October 3, 2016,

<https://www.telegraph.co.uk/news/2016/10/02/theresa-may-brexit-boris-johnson-david-davis-liam-fox-live/>.

2 Boris Johnson, “Beyond Brexit: a Global Britain,” GOV. UK, December 2, 2016,

<https://www.gov.uk/government/speeches/beyond-brexit-a-global-britain>.

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強生的論述的確為「世界的英國」提供更多的方向，而 2017 年 1 月 17 日梅 伊發表針對脫歐方向的蘭開斯特宮演說，提到「英國人民投票支持改變，他們投票 為國家塑造更光明的未來，他們投票決定離開歐盟擁抱世界」，「我們雖離開歐盟 但並未離開歐洲，因此我們將尋求建立英歐之間嶄新且公平的夥伴關係，一方是獨 自自主、『世界的英國』，另一方則是我們在歐盟裡的眾多盟友」，「我們不僅要 和歐洲建立新的夥伴關係，還要打造一個更強大、更公平且更走向『世界的英國』

（more global Britain）」。首相也終於提到「世界的英國」的具體政策內容，包括 與歐洲市場和歐洲以外的國家進行自由貿易、成為世界科學研發中心，以及加強打 擊犯罪與恐怖主義的跨國合作。³

2018 年 3 月外交部向下議院外交事務委員會（Foreign Affairs Committee）提 交關於世界的英國政策目標與詳細時程的備忘錄，提到「世界的英國」之三大政策 目標為：保護國民、投射國家影響力與提升國家繁榮。而推動新的對外政策不僅需 要內閣跨部會的合作，也將運用外交、軍事、國際發展援助和貿易作為手段，鞏固 與擴張世界性的夥伴關係。⁴英國外交部指出英美關係在英國外交政策中始終佔有 優先地位，英國也藉著英美特殊關係與雙方合作行動，於全球建立影響力，而「世 界的英國」政策框架下英美關係的重要性也不會有所改變；歐盟也仍是英國外交政 策中的重點，英國脫歐後更需與歐盟維持良好的貿易夥伴關係，並且共同捍衛歐洲 安全與價值基礎。印太地區（Indo-Pacific）則被英國形容為世界經濟成長的中心，

報告中特別標註英國與中國、印度、東南亞的關係與「世界的英國」的政策目標密 切相關，應積極尋找機會擴大交往和開發共同利益。

3 Theresa May, “The government's negotiating objectives for exiting the EU: PM speech,” GOV. UK, January 17, 2017, https://www.gov.uk/government/speeches/the-governments-negotiating-objectives-for-exiting-the-eu-pm-speech>.

4 Foreign Affairs Committee, “Global Britain,” House of Commons, No. HC 780, March 12, 2018, House of Commons, pp. 5-29,

<https://publications.parliament.uk/pa/cm201719/cmselect/cmfaff/780/780.pdf>.

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英國過去三環外交中的「第三環」大英國協也是「世界的英國」政策之關注重 點之一。下議院的報告指出，大英國協佔全球近三分之一的人口和五分之一的貿易 量，為英國參與的全球網絡中數一數二獨有者。在「全球化英國」政策下，英國欲 促進與大英國協國家之間政府、非政府和民間等不同方式的來往，2018 年於倫敦 舉行的大英國協首腦會議（The Commonwealth Heads of Government Summit Meeting, CHOGM）也是有史以來規模最大者，⁵成為英國推動與大英國協的各項合作之最 有利平台。在眾多合作面向中，英國致力於提升與大英國協國家的貿易情形，根據 政府統計，大英國協雖佔全球五分之一的貿易量，其佔英國出口額不及歐盟佔英國 出口之四分之一，而2019 年大英國協與英國總貿易額僅為 9.1%，低於德國與英國 的貿易額9.5%，說明自 1960 年代起歐盟取代大英國協成為英國最大貿易夥伴後，

大英國協在英國外交政策中的地位與貿易潛力被低估，因此英國也欲把握「世界的 英國」推動的機會，提升與大英國協國家的貿易和改善部分國家貿易赤字的情形，

如印度與孟加拉。⁶

繼此外交部備忘錄後，英國政府出版《國家安全力量評估》（National Security Capability Review, NSCR），說明國家在「世界的英國」政策框架下如何發展、使 用和部署安全力量，使有限的國家能力發揮極大化的政策效果。⁷報告指出英國脫 歐後所面對的機會與危機幾乎都是全球性的，「世界的英國」因而建立在強大的盟 友與夥伴關係上，是國家間提升安全與繁榮的重要策略。更值得一提的是該評估報 告提到當今全球政治與經濟影響力的中心為北美、歐洲與印太地區，英國應與這些

5 Foreign Affairs Committee, “Global Britain,” House of Commons, No. HC 780, March 12, 2018, House of Commons, p. 26, <https://publications.parliament.uk/pa/cm201719/cmselect/cmfaff/780/780.pdf>.

6 Matthew Ward, “Statistics on UK trade with the Commonwealth,” House of Commons, No. CBP 8282, December 2, 2020, House of Commons Library,

<https://researchbriefings.files.parliament.uk/documents/CBP-8282/CBP-8282.pdf>.

7 HM Government, “National Security Capability Review,”, March 2018, pp. 3-7, HM Government,

<https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/705 347/6.4391_CO_National-Security-Review_web.pdf>.

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地區的國家建立緊密的合作關係，似乎也說明英國為回應脫歐與世界權力格局變 化之需要，以印太地區為美國與歐盟以外第三個外交政策重心。

英國發展「世界的英國」的優勢之一在於其優秀的外交能力與資源。2018 年 下議院對外事務委員會審查「世界的英國」政策時，來自倫敦政經學院的教授與多 名退休的英國與外國高級外交官員於口頭證詞或書面陳述中指出，英國的外交服 務、關係網路與外交人員素質是長期以來全球最優良、聲譽最好的外交工作體系之 一。⁸英國也充分運用該條件優勢，於英國本土與海外駐點新增人力，並且在「世 界的英國」政策規劃中尋求合作與開放機會的區域與國家增開使館與辦事處，2018 年 10 月英國外交部宣布擴編 1000 名人員與增開 12 個海外駐點。⁹這些新資源除 因應脫歐協商之需要，其餘幾乎用於「世界的英國」的業務。除了擴增人力與資源，

英國外交部也積極提升駐外人員各面素質的水準，包括斡旋、談判、語言與情蒐等 傳統能力條件，以及資訊化時代下以社群媒體與開放數據為媒介的數位外交能力。

外交部提交下議院對外事務委員會的書面資料說明為因應「世界的英國」之對外關 係發展趨勢，已提高華語、俄語與阿拉伯語駐外人員的訓練和通過標準，華語能力 的外交人員之目標水準（target-level attainment）為近 70%，也是其中最高者。另 外，外交部也指出在全球化時代自由貿易盛行之際，英國因早年便加入歐共體之 故，缺少近年來主導經貿談判的機會與經驗，使英國此方面的能力略遜於許多同經 濟水準的已開發國家，然而經貿協商卻是英國脫歐後與「世界的英國」的關鍵議題，

也高度影響國家經濟成長情形，因此談判桌後需有質量充足的人員代表為國家爭 取利益，也說明外交人力與資源擴編的必要性。¹⁰

8 Foreign Affairs Committee, “2 What is the FCO for? Skills and the purpose of diplomacy,” UK Parliament, November 28, 2018,

<https://publications.parliament.uk/pa/cm201719/cmselect/cmfaff/1254/125405.htm>.

9 Foreign Affairs Committee, “2 What is the FCO for? Skills and the purpose of diplomacy,” UK Parliament, November 28, 2018,

<https://publications.parliament.uk/pa/cm201719/cmselect/cmfaff/1254/125405.htm>.

10 FCO, “Written evidence from the Foreign and Commonwealth Office (SKI0004),” UK Parliament,

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在外交佈局的變動之外，「世界的英國」另一個政策重心為提升貿易。2016 年 7 月梅伊上任後在外交部轄下除了新增脫歐事務部處理脫歐談判事務，也成立國際 貿易部（Department for International Trade, DIT）專責「世界的英國」框架下的國 際貿易事務，如幫助海外投資者與企業在英國拓展業務，以及為英國爭取更大和更 優惠的貿易市場與貿易條件。可以說梅伊以脫歐協商與「世界的英國」為其短暫任 期中的對外政策重心，在忙於和歐盟談判的同時，仍積極推動對世界開放市場的銜 接工作。2017 年 10 月國際貿易部公佈《英國未來貿易政策白皮書》（Preparing for Our Future UK Trade Policy）說明英國脫歐後的貿易政策方向，包括貿易透明化和 包容性、支持以制度為基礎的全球貿易環境、提升英國的貿易夥伴關係、扶持開發 中國家脫貧和確保貿易環境的公平性與公正性。¹¹

2018 年 1 月政府特別依照白皮書中設定之貿易政策方向，提出訪問與執行報 告作為回應，說明政策的落實情形與未來發展。¹²例如，為繼續遵守以制度為基礎 的國際貿易環境，英國正草擬新的世界貿易組織承諾單（the schedule），盼能維持 原貨物與服務的市場准入條件，也決定在脫歐後仍會加入《政府採購協定》

（Government Procurement Agreement, GPA），保障英國企業進入全球政府採購市 場的機會。此外，為提升英國的貿易夥伴關係，英國屢次在脫歐協商中表示希望雙 方能同意一有利的第三國雙邊貿易模式，並且針對非歐盟國家建立專門工作小組 與高層貿易對話機制，積極嘗試在脫歐協議進行過程中開拓貿易夥伴關係。

2018, <https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-trump-prime-minister-mays-opening-remarks/>.

11 Department of International Trade, “Preparing for Our Future UK Trade Policy,” HM Government, No.

Cm 9470, October, 2017, HM Government, pp. 21-37,

<https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/880 607/Preparing_for_our_future_UK_trade_policy_Report_Web_Accessible.pdf>.

12 Department of International Trade, “Trade White Paper: Preparing for our future UK trade policy -

12 Department of International Trade, “Trade White Paper: Preparing for our future UK trade policy -