6
憲法是一國根本大法，又為一國施政最高準繩。國民教育在整個 政治體系中，又是國家重要事業。它具有改變國民素質和扭轉國家命 運的功能。國民教育負有推進文化教導國民的責任，因此，對此重要 事業，自應加以規範才是。至於教育宗旨、教育制度等，為國家百年 樹人之所繫，憲法尤應予以明確規範。所以，國民教育的得失，它不 僅直接轉移一國民智與文化的昇華，又間接關係整個民族的生存與發 展。
憲法主要任務，就是保障人權。 國父於中華民國憲政史前編序 文言：「憲法者，政府之構成法，人民之保障書也」1。人民的權利，
汎稱「人權」，即指人類與生俱來的權利，為構成人格的要素，並非 任何法律所賦與，亦非任何法律所能剝奪2。而人民權利之觀念，源 起於盧梭所主張之「天賦人權」，凡人都生而自由平等。人民的權利 義務亦是近代憲法規範的重心，依我國憲法第二章「人民之權利義務」
觀之，我國憲法規定人民權利義務的方式，採列舉式與概括式二者併 行之方式，採列舉者為憲法第七條至第二十一條有：平等權、自由權、
參政權、受益權、人民的義務；第二十二及二十三條則以概括方式揭 示；而第二十一條「人民有受國民教育之權利與義務」則是兼具權利 和義務之雙重性質。
本章之重點首先闡述我國憲法對國民教育之規範，再進一步闡明 其意義及憲法價值決定，並從憲法之基本原則及功能，推論出國民教 育之本質。
1 余書麟著，國民教育與憲法，國立臺灣師範大學出版組出版，五十八年十月再版，第 18 頁。
2法治斌、董保城合著，中華民國憲法，國立空中大學，八十五年十一月修訂再版，第 98 頁。
第一節 憲法基本規範
我國憲法對於教育相當重視，除在人民權利與義務一章中對受國 民教育之權利與義務有所規定外，在中央與地方之權限與基本國策兩 章中，及憲法增修條文第九條與第十條，均對國民教育有明確之規 定。因此，可將憲法有關教育之規定分成三個部分3，第一部分是人 民在教育事務上的基本權利與義務；第二部分是國家對教育的基本國 策，以及對立法者的「憲法委託」；第三部分則為教育之中央與地方 權限分配。
第一項 人民在教育事務上的基本權利與義務
第一款 受教育之權利與義務
憲法第二十一條：「人民有受國民教育之權利與義務。」教育為 建國之根本，一國國民教育程度足以影響國家國力強弱；教育就個人 而言，是受益權，人民有向國家要求給予教育之權利。站在國家整體 立場，國民是國家組成分子，為提升國家競爭力及國民素質，以辦理 教育之方式，教化國民，因此，國民有接受教育之義務。此條文是憲 法中唯一同時具有權利並兼具有義務性質之規定。
在享受此教育權之意願上，人民無自由可言，具有強制性，質言 之，憲法不許人民不享有此種權利，人民亦沒有拋棄此權利之權利4。
3 此分類標準參照周志宏著，教育法與教育改革，稻鄉出版社，一九九七年十月初版，第 6-16 頁。
4 一般憲法學理將人民接受國民教育列入「受益權」概念範圍，雖憲法並未明白規定其他人權得 自由拋棄如生存權、人身自由權、財產權．．．等等，但許多人權在本質上不可拋棄，且國家也 並不一定承認人民自願拋棄人權的後果。如人民能拋棄其人身自由權，而甘為他人奴隸；或是願 棄生存權，由他人決定其死生．．．，都非憲法及法律所許可。而放棄人權非憲法所許可，須視 人權本身之性質及放棄對社會公益之影響，例如財產權、請願、訴訟權、集會結社．．．等，即 可自行放棄，而不會侵害公益。但人民享有受國民教育權利便是一個不可拋棄之人權。國家採行 此強制性的國家教育制度，乃國家開化之結果。人民有由國家提供教材、師資、器材設備而使智 識增長、開拓人生觀之可能性。國家之所以提倡教育，目的即在使智識普及，寄望部份人民可藉 教育改變出生狀態時的家世「弱勢」，從而增加日後在社會就業與改善其謀生的能力。同時也培 養人才、發掘人才，因此，教育發達的國家，社會階層是相對流動的，個人的才幹不易被埋没。
見陳新民著，中華民國憲法釋論，三民書局，九十一年十月四版三刷，第 185-186 頁。
所謂國民教育，係指為國民均應接受之教育。又凡屬國民，教育機會 均屬均等，即人人有請求受國民教育之權，故規定為人民有受國民教 育之權利。依學者通說認為，所謂「國民教育」係指憲法第一百六十 條中所規定之「基本教育」而言5，也就是國家依法律規定所應提供 給國民之普遍、免費、強迫性質的教育6。
憲法第二十一條所規定之基本權利主體應為每一個人；教育義務 之主體則實際上應為學齡兒童之家長或監護人，使學齡兒童之家長或 監護人，有義務使監護中之學齡兒童，接受完整之國民教育7。如家 長或監獲人違反此教育義務，國家自得以強迫人民接受國民教育，而 不能聽任人民之自由意志取捨，故定有「強迫入學條例」，予以違反 義務者適當之處罰以強迫其履行教育義務。因此，本條文之內涵，應 括人民「受教育之權利」與人民之「教育義務8」，而非意指受教育既 是權利也是義務9。因若將受教育視為人民之義務的觀念，隱含著國 家有權教育人民的國家教育權思想，將人民視為教育之客體；然人民 受教育之權利則表現出人民有追求自我人格發展，主動學習知識技能 以獲得有尊嚴之幸福生活的國民教育權思想，真正將人民看作是教育 的主體10。
5 見劉慶瑞著，中華民國憲法要義，作者自版，民國七十年第十二版，第 92 頁；林紀東著，中 華民憲法逐條釋義（一），三民書局，民國七十年修訂初版，第 161 至 164 頁；薩孟武著，中國 憲法新論，三民書局，民國七十四年四版，第 100 至 101 頁；謝瑞智著，憲法新論，正中書局，
二０００年二月增訂版，第 480 頁。且謝瑞智教授認為，應在增修條文中增訂一條：「國民教育 規定之教育年限有逾基本教育之十二歲年齡者，應比照憲法第一百六十條之規定辦理之。」，以 解決其間之差異。又周志宏教授認為，「國民教育」與「基本教育」之意義有所不同。所謂「國 民教育」，應是指國家依法律規定所設立之「義務教育」。只要法律明文規定人民應授受一定年限 之國民教育，則不管其規定之年限為九年或十二年，人民便有接受國民教育之權利。至於「基本 教育」則是憲法要求國家所必須提供之最低年限的「義務教育」。因此，「基本教育」可說是最低 限度的「國民教育」，提供「基本教育」是國家之義務，而接受「國民教育」則為人民之權利。
參閱周志宏著，前揭書，第 9 頁。
6 周志宏著，接受大學教育是人民憲法上的權利？，月旦法學雜誌第七十八期，二００一年十一 月，第 9 頁。
7 周志宏著，前揭書，第 10 頁。
8 董保城教授認為，義務教育之義務包括：一、就學義務，對父母或監護人而言；二、設校義務，
政府應提供人民受教育機會；三、教育保障義務，保障兒童有健全受教育之條件。參閱董保城著，
教育法與學術自由，月旦出版社，一九九七年，第 247 頁。
9薛化元、周志宏著，人民受教育權利與義務之再認識，見於薛化元、周志宏著，國民教育權的 理論與實際，稻鄉出版社，八十三年五月初版，第 25 頁。
10薛化元、周志宏著，人民受教育權利與義務之再認識，前揭書，第 26 頁。
至於「教育義務」則是指家長有對子女給予教育之義務，至於家 長給子女之教育則不限於是在學校或非學校型態之其他教育方式11中 進行，只要子女所受教育能達到與同階段學校教育相當之水準即可
12。而此教育義務，尚包括國家為滿足與實現人民接受教育之權利，
有提供該課程國民教育之教育機會、場所、人員、設備與設施之義務
13。
倘若將受教育解為是人民之「是權利也是義務」，則無法合理解 釋我國強迫入學制度僅處罰其父母或監護人，而非處罰受教育之兒 童，也與聯合國「世界人權宣言」第二十六條主張人人皆有接受教育 之權、兒童權利公約規定受兒童有受教育之權利等，將受教育視為人 民之權利，而非強調受教育為一種義務之國際共識不符14。
因此，本條所稱之人民有受國民教育之權利與義務，應解為：「受 教育之權利」主體為每一個人，「教育義務」之主體為學齡兒童之父 母或監護人，有「義務」使其監護中之學齡兒童，接受完整的國民教 育。
至於司法院大法官釋字第三八二號解釋中，所謂「人民憲法上受 教育之權利」應為：除大學生之學習自由與人民受國民教育之權利另 以憲法第十一條及第二十一條為特別規定外，其他接受國民教育階段 以外之教育，亦為憲法上所保障之權利，但其依據並非憲法第二十一 條，而是包括在憲法第二十二條「人民之其他自由及權利」之範圍內
15。
11 如民國九十二年二月二十六日公布之家庭教育法第二條：本法所稱家庭教育，係指具有增進 家人關係與家庭功能之各種教育活動，其範圍如下：一 親職教育。二 子職教育。三 兩性教 育。四 婚姻教育。五 倫理教育。六 家庭資源與管理教育。七 其他家庭教育事項。
12 周志宏著，教育義務與義務教育－義務教育是誰的義務？，月旦法學雜誌第七十五期，二００ 一年八月，第 8 頁。
13 參閱周志宏著，教育義務與義務教育－義務教育是誰的義務？月旦法學雜誌第七十五期，二０ ０一年八月，第 9 頁。
14 周志宏，學習權序論，見於現代公法新論（上）－翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，元照出版 有限公司，二００二年七月初版一刷，第 202 頁。
15 周志宏，接受大學教育是人民憲法上的權利？月旦法學雜誌第七十八期，二００一年十一月，
第 9 頁。
第二款 其他自由及權利
從憲法第二十一條可引申出家長為使子女享有國民教育之基本 權利16，保障受國民教育權主體享有學習的權利，而有負有協助其學 習之責任者－家長，擁有教育自由17。因家長之教育自由乃出於親權 之行使，雖憲法條文未有明文規定，但憲法第二十二條概括條款對自 由權利之規定自應包括家長教育權在內，也就是家長親權之憲法依據
18。惟該項自由或權利在不妨害社會秩序公共利益之提前下，而應受 憲法保障。
第二項 教育事項之基本國策
憲法在基本國策一章中，對教育文化事項，特設專節加以規定，
由此可知制憲者對教育文化之重視。依該節中的規定，大致可將憲法 在基本國策中對教育事項，分為教育目標（憲法第一五八條）、教育 機會平等（憲法第一五九條、第一六０條、第一六一條）、地區教育 均衡發展（憲法第一六三條、第一六四條、憲法增修條文第十條第十、
十一項）、教育之監督與獎助（憲法第一六二條、一六七條、憲法增 修條文第十條第十一項）等方面探究有關教育權之問題。
16 教育權內涵固然係源自於憲法保障的家長教育權，但家長教育權是服務性、利他性的基本權 利，憲法保障該權利的本旨是為了子女的自我實現，這也可說是家長的基本義務。因此，家長在 學校教育上的權利，像是私立學校選擇權、教育生涯選擇權、異議權、資訊請求權及隱私權之保 障等，都應該以子女的最佳福祉來作決定。基本上，這些決定都與學生的人格發展有密不可分的 關係，而可於憲法保障教育基本權內涵的一部分，只是因為學生心智發展尚未成熟，由家長代為 行使而已。換言之，私立學校選擇權、教育生涯選擇權、異議權、資訊請求權及隱私權之保障等，
固然係憲法保障家長教育權內涵的一部分，但更確切的說，應該是源自憲法第二十一條保障學生 教育基本權的內涵。參閱張源泉，原住民族教育及其法規範之研究，國立政治大學法律研究所碩 士論文，民國九十二年一月，第 90 頁。
17 許育典，論國民教育基本權利之法規範，國立政治大學法律研究所碩士論文，民國八十三年 六月，第 160 頁。
18 陳佩琪，父母在教育上的權利，國立臺灣大學法律研究所碩士論文，民國八十四年六月，第 26-27 頁。
第一款 教育目標
我國教育文化之宗旨可見諸於憲法第一五八條，亦即教育文化目 標在於「發展國民之民族精神，自治精神，國民道德，健全體格與科 學及生活智能」。此一規定並非只是單純之「方針規定19」，而是一 種憲法委託20，是憲法對立法者一種拘束力的「命令」，以便使立法 者所制定之法律，能貫徹制憲者形諸於憲法之價值決定與理想，立法 者在立法時不違反憲法之委託，否則即可能違憲21。因此，憲法之委 託，其拘束對象為國家而非人民，國家所擬定之教育內容及方向時，
自不得違反憲法第一五八條之內容。
在民國六十八年五月二十三日公布之「國民教育法」，其第一條 規定：「國民教育依中華民國憲法第一百五十八條之規定，以養成德、
智、體、群、美五育均衡發展之健全國民為宗旨」，由此，憲法第一 五八條是為我國各級學校及教育機構所應遵循之最高指導原則。而依 憲法對教育文化之宗旨目標，於民國八十八年六月二十三日公布之教 育基本法（其地位視為教育之「憲法」）第二條，更進一步規定：一、
人民為教育權之主體；二、教育之目的以培養人民健全人格、民主素 養、法治觀念、人文涵養、強健體魄及思考、判斷與創造能力，並促 進其對基本人權之尊重、生態環境之保護及對不同國家、族群、性別、
宗教、文化之瞭解與關懷，使其成為具有國家意識與國際視野之現代 化國民。三、為實現前項教育目的，國家、教育機構、教師、家長應 負協助之責任。同法第三條亦規定具體的教育方法與目標：教育之實 施，應本有教無類、因材施教之原則，以人文精神及科學方法，尊重 人性價值，致力開發個人潛能，培養群性，協助個人追求自我實現。
19 指憲法的規定，是給予國家公權力（尤其是予立法者）一種日後行為方針指示，這些方針指 示的作用，政治及道德意義大過法律意義。參閱陳新民著，論「社會基本權利」，收於氏者「憲 法基本權利之基本理論」上冊，三民書局，八十一年一月三版，第 112 頁。
20 指憲法在其條文內，僅為原則性之規定，而委託其他國家機關（尤以立法者為然）之特定的、
細節的「行為」來貫徹之。參見陳新民著，論「憲法委託」之理論，收於氏者「憲法基本權利之 基本理論」上冊，三民書局，八十一年一月三版，第 52-53 頁。
21薛化元、周志宏，國家權力與教育內容，見於薛化元、周志宏著，國民教育權的理論與實際，
稻鄉出版社，八十三年五月初版，第 83 頁。
第二款 教育機會平等原則
教育機會平等可揭櫫於憲法第一五九條所規定之「國民受教育之 機會，一律平等」、第一六０條：「六歲至十二歲之學齡兒童，一律 受基本教育，免納學費，其貧苦者，由政府供給書籍。已逾學齡未受 基本教育之國民，一律受補習教育，免納學費，其書籍亦由政府供給」
與第一六一條：「各級政府應廣設獎學金名額，以扶助學行俱優無力 升學之學生」。
就個人而言，國民有受教育之權利，國家應設立學校以供國民就 讀。以國家而言，政府基於建設國家，必以實施教育為手段，因此，
此與憲法第二十一條，人民有受國民教育之權利與義務可相呼應。
前述受國民教育之權利與義務應基於平等原則。我國憲法第七條 即定為「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法 律上一律平等」，是人民權利與義務之基本準則。因此，憲法第一五 九條亦應比照憲法第七條之精神，不分男女、宗教、種族、階級、黨 派，在國民受教育之機會上，一律平等，不得以外加條件限制，而剝 奪國民接受教育之機會。但此並非意指每個國民均有接受所有階段教 育的權利，而應依每一國民之能力，在公平競爭的競爭下，享有受教 育之機會上的平等22，此為立足點之平等。
憲法第一六０條所規定，六至十二歲之學齡兒童所受之基本教 育，乃是憲法就國家應提供之國民受教育年限的最低要求，國家有義 務達到此項要求，此應視為對立法者之憲法委託23。立法者有義務制 定相關法律以達憲法所定之最低要求，如制定無法達最低要求之法 律，則為違憲、無效之法律。
為積極追求教育機會平等，不但消極保障不得限制人民有接受教 育之平等權，並積極解除家境貧苦的困難，免納學費，免費供給書籍，
以及「各級政府廣設獎學金」以扶助家境清寒子弟，為憲法第一六一
22 參閱周志宏著，前揭書，第 11-12 頁。
23 參閱周志宏著，前揭書，第 12 頁。
條所明定，以免國民接受教育之機會平等原則，因經濟條件之差異而 受到影響。
第三款 地區教育均衡發展
基於教育文化應講求各地區之均衡發展，以達國民一般教育文化 水準提高之目的，憲法便於第一六三條明定，各地區之教育均衡發 展，對偏遠及貧瘠地區之教育文化經費經費，由國庫補助，始能達均 衡發展原則。表面上加強對偏遠貧瘠不利地區之教育發展，是達教育 均衡發展之目標，但更深入而言，實質上仍同時達教育機會平等原 則；是以，教育機會平等與教育均衡發展之間，具相輔相成關係24。 在憲法增修條文第十條第十一項規定，國家肯定多元文化，並積極維 護發展原住民族語言及文化。此即顯示我國已開始重視弱勢族群的教 育文化，使教育文化得以均衡發展。
為確保政府預算一定比例能用於教育文化事業，使教育文化經費 不致短缺，便於憲法第一六四條明定教育文化經費之最低比例，並使 依法設置之教育文化基金及產業，得到保障。至於教育預算之編列基 準，按司法院大法官釋字第七十七號解釋：「憲法第一六四條所謂科 學教育文化之經費，在市縣不得少於其預算總額百分之三十五，原係 指編列預算時，在歲出總額所占之比例數而言。至追加預算，實因預 算執行中，具有預算法第五十三條所定情事，始得提出者，自不包括 在該項預算總額之內」；釋字第二三一號解釋：「憲法第一百六十四 條所謂『預算總額』係指政府編製年度總預算時所列之歲出總額而 言，並不包括因有緊急或重大情事而提出之特別預算在內」；釋字第 二五八號解釋，亦重申本條之拘束力效力。此外，我國各級政府教育 預算，尤其是各縣市均已達且超過憲法之規定，然中央教育預算之編 列，雖表面上看似達憲法之要求，但卻有將教育部以外的各部會項下 的經費，按其「政事別」包含各部門研究發展、出國考察研習等費用，
24 參閱朱諶著，中華民國憲法理論與制度，五南圖書出版有限公司，八十四年八月初版一刷，
第 529 頁。
歸入「科學」、「文化」、或「教育」經費，俾使總數符合憲法規定 之灌水行為25。
惟此一義務性規定，於民國八十六年修憲時予以凍結，引起國內 教育人士之不滿與擔憂，恐將影響教育未來之發展26。但對於國民教 育之經費，卻明訂不受憲法第一六四條規定之限制，可優先編列27。 由此，便可得知國民教育之重要性。
在民國八十六年增修條文凍結教育經費保障的兩年後，針對人民 學習及受教育權利、教育基本方針及教育體制所制定的教育基本法第 五條，又重新規範「教育經費之編列應予保障；其編列與保障之方式，
另以法律定之」，並且於民國八十九年訂定教育經費編列與管理法，
針對各級政府教育經費的保障、編列、分配、運用等部分，作更詳盡 規範。
綜言之，教育均衡發展之意義，乃為地區教育之均衡、教育內容 之均衡及教育經費之均衡28等均衡發展。
第四款 教育之監督與獎助
依憲法第一六二條文義所示，國家可以依據法律，對全國之公、
私立教育文化機關，行使監督權，此是國家監督權符合法律保留之明 文規定。另與憲法增修條文第十條第十一項「國家肯定多元文化」觀 之，國家應以監督並排除不適於多元發展之障礙為任務，國家不介入 強制各公私立教育文化機關之運作方向，如：國家不必代各小、中學 編輯教科書。但如各公私立教育文化機關經營不善，則有義務依相關 法律予以監督29。
25 參閱法治斌、董保城合著，前揭書，第 437 頁。
26 參閱法治斌、董保城合著，前揭書，第 438 頁。
27 司法院大法官釋字第四六三號解釋，係為民國八十七年九月十一日公布，該號解釋認為民國 八十六年七月二十一日修正公布之憲法增修條文第十條第八項：「教育、科學、文化之經費，尤 其國民教育之經費應先編列，不受憲法第一六四條規定之限制。」有關該等預算之數額、所占比 例、編列方式、歸屬範圍等問題，自應由立法者本其政治責任而為決定。
28 參閱朱諶著，前揭書，第 529-532 頁。
29 李惠宗著，憲法要義，元照出版有限公司，二００一年八月初版一刷，第 680 頁。
憲法第一六七條亦對私人興學成績優良者，予以獎勵或補助。此 亦為憲法委託之規定。在教育基本法第七條便有相對應之規定：「（第 一項）人民有依教育目的興學之自由；政府對於私人及民間團體興辦 教育事業，應依法令提供必要之協助或經費補助，並依法進行財務監 督。其著有貢獻者，應予獎勵。（第二項）政府為鼓勵私人興學，得 將公立學校委託私人辦理；其辦法由該主管教育行政機關定之」 如 臺北縣、臺北市、基隆市及宜蘭縣等縣市，均訂有相關委託民間經營 之法令。
第三項 中央與地方教育權限分配
我國憲法對中央與地方權限之劃分，係採分別列舉中央與地方事 權方式為之，因此，原則上為均權主義，並對地方自治制度做制度性 保障。依憲法第一０八條第一項、第二項之規定，中央僅對「教育制 度」有立法權，省則在不牴觸中央法律之範圍內，得制定單行法規加 以補充。至於中央有關教育制度之法律，其執行由中央政府為之，或 授權由省、縣政府執行。依憲法第一０九條第一項第一款及第一一０ 條第一項第一款規定可知教育之立法權，原則上為省、縣之權限。省、
縣得依其各地之不同條件因地制宜，自行立法規定。因此，從憲法上 之中央與地方權限劃分之規定觀之，地方對教育「內部事項」有概括 立法權，中央僅對教育「外部事項」即教育制度之原則性立法權，地 方在中央立法所未規定部分，於不違反中央法律前提下，仍得制定省 法規或縣法規章補充之。所謂教育之外在事項與內在事項30，前者乃 指國家對於教育財政、設施、設備、學校制度、教職員的勞動條件，
必須透過立法機關通過預算、立法，由國家機關來執行、供應，惟基 於民主原則，在決定過程中應由教師、家長、學生等與教育利益相關
30 薛化元、周志宏，國家權力與教育內容，見於薛化元、周志宏著，前揭書，第 79 頁。首先提 出教育的內部事項與外部事項之區分理論者，為美國比較教育學者 I.L.Kandel 在其比較教育學
（comparative education，1933），一書中所提出，可參閱羅廷光等譯，比較教育（上），臺灣商 務印書館，五十六年四月一版，第 294-297 頁。
之人表示意見31。後者則指有關教育內容之事項，包括教科書、教材 之選擇、教育內容與教學方法、成績評定等32，應尊重教育的自主性，
中央不宜過度侵犯地方之權限。
中央對憲法第一六二條至一六七條規定之教育事項，則依憲法第 一０七條第一項第十三款規定，例外享有立法權。亦即中央僅能就但 憲法第一五八條教育文化目標，制定原則性、制度性之規範，建立課 程標準制度、教科書制度之共通原則、指示各級政府在制定有關課程 標準之擬定、教科書編訂等教育內容之省法規或縣單行規章時，應符 合憲法之相關規定33。
因臺灣省政府之功能、業務與組織之調整，並依憲法增修條文第 九條之規定，因而制定地方制度法，有關省縣地方制度不受憲法第一 ０八條第一項第一款、第一０九條等相關條文之限制。依地方制度法 第十八條至二十條，有關地方自治團體之自治事項中，均明定有教育 事項，可知地方自治團體享有教育權限。
第二節 基本權利原則
當今自由民主憲政國家，乃強調「法治國原則」，國家行為不僅 在形式法位階上須符合憲法優位原則、法律優位原則、法律保留原 則、法律明確性原則、授權明確性原則、實質法上尚須符合實質平等 原則、比例原則、信賴保護原則、正當法律程序原則，始符合憲法規 定，基本權方得受到保障，人性尊嚴尚得加以彰顯。本節以憲法之基 本秩序來探討國民教育基本權利之原則。
31董保城著，教育事項中央與地方權限之劃分與分工，見於地方自治二００一，臺北市政府法規 委員會，九十年十月初版，第 240 頁。
32董保城著，教育事項中央與地方權限之劃分與分工，見於前揭書，第 241 頁。
33 薛化元、周志宏著，國家權力與教育內容，見於薛化元、周志宏著，前揭書，第 89-90 頁。
第一項 人性尊嚴
第一款 憲法對於「人」之基本立場與價值決定
德國基本法第一條第一項開宗明義揭示：「人性尊嚴不容侵犯。
所有的國家權力均負有尊重並保護人性尊嚴的義務。」並將此一規定 列為受憲法七十六條之永恆條款所保障的項目之一，不受修憲權所 及。此外，一九四八年十二月十日所制定的世界人權宣言亦明確宣示 人享有尊嚴保障的價值，「人皆生而自由、平等地享有尊嚴與權利」
（人權宣言第一條），並賦予每個人主張「基於其尊嚴與人格發展所 不可或缺的經濟的、社會的、文化的權利」（人權宣言第二十二條）。
由憲法所彰顯的人應享有自主、自決的價值決定，便是「人性尊 嚴」主張之根源34。我國憲法雖未對保障人性尊嚴之原則明文規定，
但解釋上仍應以之為我國憲法的當然前提。然我國憲法增修條文第十 條第五項規定：「國家應維護婦女之人格尊嚴，保障婦女之人身安 全．．．」，但該條文性質上仍屬基本國策35。
由於人性尊嚴之主張可說是憲法的根本價值之所在，因此，即使 肯認人性尊嚴的主張為基本權的一環，亦不宜將之定位為我國憲法第 二十二條的概括條款中，而應將之視為我國憲法的當然內涵，由憲法 的整體規範中導出36。
第二款 人性尊嚴之意義與內涵
所謂「人性尊嚴」，首要意涵在於肯認每一個人均為自主、自決 的獨立個體。每一個人均代表一個具體存在的意義體、生命體。每一
34 許志雄、陳銘祥、蔡茂寅、周志宏、蔡宗珍合著，現代憲法論，元照出版公司，一九九九年 九月初版，第 45-46 頁。
35 李震山著，人性尊嚴與人權保障，元照出版公司，二０００年，第 20 頁。
36蔡宗珍著，人性尊嚴之保障作為憲法基本原則，月旦法學雜誌第四十五期，一九九九年二月，
第 100 頁。李震山教授認為，將人性尊嚴之條款定位為基本人權之一外，並為其他列舉之基本權 利保障人性尊嚴部分之一般化規定概括條款。概括條款具有承接規範之功能，當結構性規範若有 缺漏導致功能不足時，由概括條款承接並彌補之，以發揮憲法保障基本權利之完整功能，因此，
人性尊嚴有賴例示基本權利加以具體化，而一般例示基本權利之功能，則由透過人性尊嚴之條款 確保之。參閱李震山著，前揭書， 第 9-10 頁。
個人均應有各自維護自己尊嚴的權利；每一個人在社會共同生活中均 享有一定的社會價值，有權主張受到充分的尊重。因此，人不得基於 成就他人的目的而被利用，尤其不能被貶抑為純粹受國家行為支配的 客體而根本地損及人的主體性37。
基於「人性尊嚴」係對擁有統治力的國家而發，並明確表達此一 要求是所有國家行使權力的基本條件，因此，在憲政主義思想下，基 於人民之總意志所創制的憲法，不但欲規範約制國家統治力，同時也 保障個人於國家統治下最基本應享有的地位。在此種理念下，憲法對 於人性尊嚴之保障即具有「禁止國家挾其權力宰制的地位，侵犯個人 的人性尊嚴」，並且在法治國原則下各種的保障程序正義的要求也可 藉由對人性尊嚴的尊重予以導出。對於有利於被告的主張或證據均能 獲得法院詳盡審查的可能性，更重要的是，沒有任何人可以被迫為不 利於己的陳述38。其次：「憲法保障人性尊嚴之原則，更進一步要求國 家應致力於保護每個人的尊嚴不受國家以外之力量的侵犯，並促進個 人能具有尊嚴地生存、發展」。因此，所有國家權力必須尊重人性尊 嚴原則之要求，禁止以刑罰或其制裁手段，侵害個人所享有之人性尊 嚴保障。亦即禁止統治者將人民「物化」、「客體化」。基此，每個人 均應享有合於人性尊嚴的基本生活水準，並得據以向國家主張的基本 權利39。
人性尊嚴保障，不僅是基本權利，同時也具有指導方針性質的基 本「價值決定」，而為對立法者與行政機關裁量具有拘束力的指導方 針。因此，人性尊嚴可謂是客觀憲法的最高規範，屬最上位（最高）
的憲法原則，憲法秩序中最高法律價值，為所謂法律的最高價值規範
40。釋字第三七二號解釋理由書謂：「人格尊嚴之維護與人身安全之確 保，乃世界人權宣告所揭示，並為我國憲法保障人民自由權利之基本
37 張學海著，人性尊嚴與司法改革，國政評論，九十一年六月二十八日。
38 參閱蔡宗珍著，前揭文，第 101 頁。
39參閱蔡宗珍著，前揭文，第 101 頁。
40 陳清秀著，行政法的法源，見於翁岳生編「行政法」二０００年上冊，翰蘆圖書出版有限公 司，二０００年七月二版，第 126 頁。
理念……。」足見大法官不僅將人格尊嚴、人身安全此等普世原則定 位在基本權的上位概念，並將世界人權宣言融入我國憲法的基本權體 系之中，此將使憲法的基本權體系更具包容性與時代性。此外，法務 部於民國九十年三月十三日完成「人權保障基本法草案」，並陳報行 政院在案，即係將包含「世界人權宣言」、「經濟社會文化權利國際公 約」及「公民與政治權利國際公約」此三項公約的「國際人權法典」
加以國內法化。此除了有助於使我國人權保障能跟得上世界潮流外，
更有助於因應全球化所帶來世界局勢的密切互動。在「國際人權法典」
尚未國內法化之際，大法官基於人權捍衛者的角色功能，實可透過司 法釋憲對憲法的基本權體系予以補充，使憲法得以與時俱進41。
人性尊嚴的保護，具體表現在下述幾個方面42： 一、人類作為個人人格的獨立價值的尊重：
在公法領域上，承認人民是公法關係的主體及公法生活秩序的真 正目的。當人民公法上權利遭受行政機關違法行使公權力侵害 時，不僅得依法向行政法院提起行政訴訟請求救濟，也可向普通 法院起訴請求國家損害賠償。在行政程序上，人性尊嚴的保障也 要求人民不得單純作為行政程序的客體，而應使人民有共同參與 行政行為過程的權利，亦即對於不利人民之行政行為作成之前，
原則上也應給予法律上聽審的機會，使行政程序透明化，如我國 行政程序法等相關規定，以保護人民之權益。
二、對於一身專屬性事務，尊重個人的自主決定：人性尊嚴的概念也 要求內在的自由，包括道德上的自主決定，個人資料的自主處分 權以及個人資料免於洩漏的保護。
三、私人生活領域的尊重：
即隱私權的保護，包括免於他人干擾之保護，免於他人搜集個人 資料的保護以及免於暴露在公眾的保護等。
41 陳怡如著，釋憲實務有關基本權內涵建構之觀察，http://home.kimo.com.tw/jyfd1103/br1.htm，
原載於：《司法解釋報報 2002.10.19》 及 《法律評論雜誌 2002.12》。
42 參閱陳清秀著，前揭文，第 127-128 頁。
四、維持具有人性尊嚴的生活：
從人性尊嚴的尊重與保護的要求，可導出國民應享有過著具有人 性尊嚴的生活權利，亦即一切國民均享有健康而文化最低限度生 活的權利。
五、自治與自決：
自治與自決是憲法上人性尊嚴的具體表現，亦即個人本身即為目 的，而非被操控的他治或他決。對人性尊嚴的尊重，基本上即是 要求不把人看作只是一種工具（物體）或手段。
自治與自決係成為憲法人性尊嚴之核心內涵。在基本權利範圍 內，每個人自治自決的機會應受到充分保障尊重，因在每項權利 中，都隱含自治自決之要素，人性尊嚴則是提煉出來的概括性原 則43。
人性尊嚴雖是以具體個人為基礎，但並非表示一群人之尊嚴，不 得為保護之客體。強調人性尊嚴，亦非意謂著排斥個人對國家、社會 應盡的義務，反之，社會國原則44，亦是在人性尊嚴要求範圍之內。
因此，個人之自治與自決，為人性尊嚴之本質內涵，屬最後一道防線，
不可侵犯、或使之喪失45。
第三款 憲法對國民教育基本權保障的本質核心
現代人權思想之基礎在於人性尊嚴之維護，而每個人作為人的尊 嚴，與其人格之健全發展有密切關係，而人格之健全發展則有賴於教 育、學習。且足以影響教育內容之憲法價值與制度，均須尊重人性尊 嚴、確保人格健全發展、維護教育權等，對個人仍應享有自我決定，
逐步達成人格完成的適度發展，而不致淪為他人操控的工具或規劃宰 制下的客體。因此，不能剝奪人民本身對教育內容之決定、選擇權。
43 李震山著，前揭書，第 12-13 頁。
44 社會國原則之要素之一，則是政府應傾力確保人民合於人性尊嚴之基本生活條件，並致力於 追求社會正義之實現。
45 李震山著，前揭書，第 14-15 頁。
從人性尊嚴的角度審視教育權本質，教育權保障的核心乃「每個 作為自主人格發展的各別主體有其自我決定，為了自我提昇其人格而 透過教育體系主動學習或被動受教的權利」46。
德國聯邦憲法法院認為：「人的生命一形成，即有其尊嚴，至於 其是否能意識或知道自行保有尊嚴，並非重要。從人存在之始所顯現 之潛在能力，已足以作為人性尊嚴之理由。」47。因此，自懷孕十四 天後開始有生命，便擁有人性尊嚴。而依憲法第一六０條所規定，「六 歲至十二歲之學齡兒童，一律受基本教育」。雖六歲至十二歲之學齡 兒童尚屬未成年人，但仍須基於保護個人主體意識的尊重下，謀求具 最佳利益之保障。基性人性尊嚴的權利主體存於每個人，並應該個體 年齡、智慧之成熟而有差別，確立未成年者乃享有人權，行使人權的 主體，以確保達到憲法第七條所稱「人民在法律上一律平等」。
憲法第二十一條，人民有受國民教育之權利與義務。意即人民不 可拋棄接受國民教育之權利，亦不可不盡教育義務。雖可享有教育自 由，如選擇至公立學校就讀或私立學校就讀。且教育機會均等之概 念，亦是源於人性尊嚴不具轉換性、拋棄性之內涵，且「人性尊嚴之 權利主體是每個人」之真義，人民自我人格之達成，知識的認知，道 德的價值自律，行動的實踐自主的價值目標，均須透過教育活動的合 認知性、合價值性與合自願性而達成外，且須融入社會、文化、自然 結構中，得以生存。一旦人性尊嚴被剝奪，將之發生制裁、抑制奴隸 他人或以他人為工具之個人或團體，亦為不許。憲法第二十三條為對 基本人權之限制，而非剝奪基本人權，因此，是為對人性尊嚴之限制 而非完全剝奪。
人性尊嚴作為上位憲法原則，主要是拘束政府機關，令其尊重並 保護人性尊嚴。其本權利最初之核心任務，是被用來消極對抗公權力 之不法侵害，仍產生所謂基本權利之防禦功能。藉此保障一個國家不
46 吳明益，國家管制教育市場的合理地位與制度因應－以教育權的保障為中心，國立臺灣大學 法律研究所碩士論文，八十三年六月，第 41 頁。
47 李震山著，前揭書，第 16 頁。
介入之範圍，在此範圍內可確實抗拒國家權力之干預，人性尊嚴之自 由空間因而創設，同時亦構成國家權力行為之限制48。且依基本權利 作為客觀秩序要素之效力層面觀之，其上層價值即為人性尊嚴。人性 尊嚴成為整個法秩序之「價值判斷之原則性規範」，立法、行政、司 法等國家機關皆應受其拘束49。
第二項 國民主權原則
憲法第二條規定，主權屬於國民全體，亦即國家一切權力皆屬國 民，來自國民付託，有關教育權力自亦屬國民，來自國民付託50，自 不待言。再從憲法第二十一條觀之，人民受國民教育的權利與使子女 或被監護人受國民教育之義務，一方面是以人民人格之發展與自主精 神之培養為目的，並以受教育者的學習權之實現為中心，另一方面亦 承認人民使子女或被監護人受教育之義務，具有實現受教育者權利之 目的，並尊重家長對子女之自然權利的基本原則。另依我國憲法在教 育事項上採地方分權之原則，則應尊重地方自治團體及住民意思，由 地區住民依其特殊之地理、自然、文化、社會、歷史等環境特性，決 定該地區之教育內容51。
第三項 平等權原則
平等權強調法律地位之實質平等性，憲法第七條之平等權，多半 與其他基本權競合使用，例如教育機會平等，即為教育權與平等權之 競合。惟倘從另一個角度觀之，教育機會平等未嘗不可解作教育政策 目的必須符合平等原則。足見平等權不但可定位為基本權，亦可將之 視為違憲審查基準，以免公權力或第三人行為因違反平等原則而侵犯
48 李震山著，前揭書，第 21 頁。
49 李震山著，前揭書，第 22 頁。
50 參閱周志宏著，前揭書，第 25 頁。
51 參閱周志宏著，前揭書，第 26 頁。
到平等權。按釋字第四八五號解釋文及釋字第五二六號解釋理由書 謂：「憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保 障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立 法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待……。」
足見大法官將平等權定位在「法律地位之實質平等」，而「實質平等」
之探究，則必須兼從憲法價值體系、立法目的、規範事實、規範事物 本質等要素作考量，以做出「合理的區別對待」，如此方可謂達到「實 質平等」之要求52。
第四項 法治國原則
形式上法治意義係指國家所有權力之表現必須根據法律，法律必 須依憲法所規定的形式程序而制頒。法治形式意義使人民透過法律得 以預測國家行政行為，而具有法之安定性作用。基於法治原則之安定 性，導出法律明確性與信賴保護之原則。法治實質意義，並更進一步 要求以實現正義為目的。正義之理念，也包括社會正義。質言之，法 律主要之目的在於防止國家權力濫用，實現人民權利之保障。綜言 之，法治的意義應指國家所有的權力表現必須根據法律，使人民可得 預測，並且係以實現正義之內容為目的53。
法治國原則為一憲法位階原則，具有對所有國家機關公權力運作 之拘束力，不但行政機關於發動行政權時應注意恪遵法治國原則，立 法機關亦只能思考如何具體實踐法治國原則，而不能忽視而恣意立 法。司法機關，尤其是負責釋憲之司法院大法官，亦可直接援引法治 國原則之各項要求，來作為審查法律或命令是否違憲之依據54。由此 可知，法治國原則不論在行政、立法及司法上，均有其影響力，為一
52陳怡如著，釋憲實務有關基本權內涵建構之觀察，http://home.kimo.com.tw/jyfd1103/br1.htm，原 載於：《司法解釋報報 2002.10.19》 及 《法律評論雜誌 2002.12》。
53 法治斌、董保城合著，前揭書，第 32-33 頁。
54顏厥安、周志宏、李建良合著，教育法令之整理與檢討－法治國原則在我國教育法制中之理論 與實踐，教育改革審議委員會，一九九六年十二月一日，第 23 頁。
重要之原則。
第一款 基本權保障原則
在實質法治國思想下，基本權之保障可說是法治國原則中最核心 指導思想，可見諸於釋字第五二五號解釋理由書：法治國為憲法基本 原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信 用原則之遵守。法治國原則的一切設計均為確保人民基本權之實現而 來。如基本權未能受到尊重與保障，其他憲法眾多條文與制度將形同 具文。而基本權除防禦權的保障外，尚應保障人民之社會權（受益 權），而國民受教育的權利，亦是社會權之一種，此表示，教育權應 受到憲法位階之保障，對教育權之侵害便構成對憲法之侵害55。
第二款 權力分立原則
孟德斯鳩首提出「權力分立」概念，認為國家權力應分為立法、
行政、司法，並主張三權分別由三個不同機關行使，使三權相互制衡，
以保障人民權利，限制政府權力，此為古典的理論，注重「組織的權 力分立」，近來則較重於「功能的權力分立」概念。所謂「功能的權 力分立」，係指國家設立各種機關，分別享有各種職權，各有其核心 功能，此些權力作用的核心功能不應受到其他機關的干擾與逾越56。 所謂「功能法觀點下的權力分立」可見諸於釋字第五二０號，蘇俊雄 大法官之協同意見書中57。
55 周志宏著，人民受教育權利與義務之再認識，見於薛化元、周志宏合著，前揭書，第 25 頁。
56 李惠宗著，前揭書，第 60-61 頁。
57蘇俊雄大法官認為，行政部門對預算執行的義務：「從這種權限分派秩序的觀點檢視本件爭議所 涉法理問題，則若將法定預算乃至預算法制上之相關規定，解為具有課予行政部門以執行義務之 規範效力，無疑會混淆了行政權與立法權間的權限分際，而與功能法觀點下的權力分立原則有所 牴觸。蓋法定預算雖經立法院審議通過，但從預算案之提出以至法定預算之執行，均屬行政部門 的權責；預算政策之形成與實現，除涉及法定機關之存續或法定義務之履行者外，原則上亦應由 行政部門擔負起主要的政治責任。故如果將法定預算之內容一律解為具有課予執行義務之效力，
不僅將無法明確界定政策形成之責任歸屬，而且亦將使預算之執行失去彈性，無法滿足行政權的 機動需求。至於認為『行政院須經立法院之同意，方得為預算執行上之變更』的見解，除欠缺實 證法上之根據外，亦混淆了預算執行權與預算監督權間的分際。質言之，關於特定預算項目之授 權與否的問題，法制上固可容認國會得以「同意權保留」之方式實施監督；惟已經授權之預算項 目的執行決策，究屬行政權之核心事項，故國會所為預算監督，於此僅能追究其政治責任，而不
我國憲法之基本決定不但在中央層級採取權力分立之理論，亦不 單純限於組織上的權力分立，亦注重功能上的權力分立，如：「法律 保留原則」及「法律授權明確性原則」亦是功能上權力分立的體現。
另在地方層級亦採所謂垂直權力分立，此可見諸於釋字第四九八號
58，以保障地方自治制度59。如：憲法第一０八條中央僅對教育制度有 立法權，省則在不牴觸中央法律之範圍內，得制定單行法規加以補 充。至於中央有關教育制度之法律，其執行由中央政府為之，或授權 由省、縣政府執行。依憲法第一０九條第一項第一款及第一一０條第 一項第一款規定可知教育之立法權，原則上為省、縣之權限。省、縣 得依其各地之不同條件因地制宜，自行立法規定。此是為憲法所定中 央與地方權限劃分之均權原則。
第三款 依法行政原則 第一目 法律優位原則
法律優位原則又稱消極依法行政原則，意謂行政行為或其他一切 行政活動，均不得與法律相牴觸。此一原則係法位階問題，最高位置 為憲法，其次為法律或條約，再次者為法規命令，又再次為地方自治 規章，此可揭櫫於憲法第一七一條、第一七二條、第一一六條、第一 二五條。因此，憲法第二十一條、一五九條規定，人民有受國民教育 之權利、受教育之機會一律平等，則國民教育法就不能限制人民受教 育之權利，或剝奪身心障礙者、低收入戶學童之就學機會。
能逕代行政部門決定。」
58 釋字第四九八號：「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念與垂直分權之功能，
地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉 產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機關之職權，地方行政機關與地方立 法機關間依法並有權責制衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委 辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之 範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。立法院所設各種委員會，依憲法第六 十七條第二項規定，雖得邀請地方自治團體行政機關有關人員到會備詢，但基於地方自治團體具 有自主、獨立之地位，以及中央與地方各設有立法機關之層級體制，地方自治團體行政機關公務 員，除法律明定應到會備詢者外，得衡酌到會說明之必要性，決定是否到會。於此情形，地方自 治團體行政機關之公務員未到會備詢時，立法院不得因此據以為刪減或擱置中央機關對地方自治 團體補助款預算之理由，以確保地方自治之有效運作，及符合憲法所定中央與地方權限劃分之均 權原則」。
59 李惠宗著，前揭書，第 62 頁。
第二目 法律保留原則
法律保留原則又稱積極的依法行政原則。我國憲法第二十三條要 求限制人民權利應符合「法律保留」原則，尤其涉及人民之權利義務，
則有「法律保留原則」之適用，可參照中央法規標準法第五條之規定。
如涉及重要性之事項，亦應有法律之依據，不得授權行政機關以訂定 命令之方式為之60。此等法律不僅本身要符合法律明確性原則，如欲 授權，尚需符合授權明確性原則，故法律明確性則及授權明確性原則 可謂是法律保留原則之延伸概念。
而憲法上之基本權利應受保障，故凡攸關相對人之基本權利者，
不應排除法律保留原則之適用，但對細微末節之事項，行政機關得以 命令對法律作必要的補充或使其更具體化以外，在目的合理之限度 內，承認行政主體得訂定特別規則，而此種何種事項必須由法律自行 規定，則以重要性理論作為判斷61。就教育事項而言，通常都涉及人 民相當要的權利義務事項，應有法律保留之適用。而屬重要須以法律 或法律明確授權定之者，有教育目標、學校組織的基本架構（如家長 與學生的參與權）、學生的法律地位以及懲戒事項等。不屬重要事項 者，如：與考試決定無直接影響的考試方式等62。
第四款 比例原則
比例原則為制定法律干預人民之基本權時，其干預的方式與範圍 不得逾越必要之程度，因此亦稱之過當禁止原則63。干預之方式須合 乎：適當性原則－法律干預之手段應適合於目的之達成；必要性原則
－干預之手段不能超越實現目的之必要程度；衡量性原則（狹義比例 原則）－任何干預手段所造成的損害應輕於達成目的所獲致之利益。
60 參照吳庚著，行政法之理論與實用，三民書局，八十九年九月增訂六版，第 87 頁。
61 吳庚著，前揭書，第 89 頁。
62 許育典著，法治國與教育行政－以人的自我實現為核心的教育法，高等教育文化事業有限公 司，二００二年五月初版，第 139 頁。
63 顏厥安、周志宏、李建良合著，前揭書，教育改革審議委員會，一九九六年十二月一日，第 27-28 頁。
比例原則可認為包含於憲法第二十三條所稱之「所必要者」，且限制 人民之權利仍應以「法律」為之64。意即如對人民之教育權利進行干 預時，須適當，否則即屬違憲。
因此，「法律保留」及「比例原則」具有「憲法保留」性質，而 憲法第二十三條兼具之。
第五款 司法救濟制度
法治國原則的中心思想是在節制國家的公權力，以確保人民之基 本權不受侵害。為確保實質法治國保障人民基本權利目的得以實踐，
有關權利救濟保獲之獨立司法審判的前提，也必須在組織與程序法上 加以形式地要求。在法治國原則之憲法最高性、基本權利保障與權力 分立的內涵下，每一個人民的權利只要被國家公權力侵犯，國家均應 給予人民一個獨立司法審判的權利救濟途徑。即使是學生，當其教育 權受到侵害時，亦應使其有受司法機關訴訟救濟的可能65。或者是教 育行政而致學生、教師及家長的權利受到侵害時，得循司法途徑（尤 其是行政爭訟程序）尋求救濟66。
第五項 社會福利原則
第一款 社會福利安全
國家必須保障人民享有一合於人性尊嚴之生存條件，以減輕或避 免人民之經濟困頓67。國家應該提供人民最低生活條件、建立社會保 險制度及社會補償制度，減輕或避免人民生活之困境68。如憲法第一
64 參閱陳新民著，中華民國憲法釋論，三民書局，九十一年十月四版三刷，第 170-173 頁。
65參閱顏厥安、周志宏、李建良合著，前揭書，第 28-29 頁；許育典著，前揭書，第 103-105 頁。
66顏厥安、周志宏、李建良合著，前揭書，第 134 頁。
67 董保城著，前揭書，第 223 頁。
68 法治斌、董保城合著，前揭書，第 50-51 頁。
六０條，對貧苦之學齡兒童，由政府供給書籍，此為保障人民基本教 育之條件。
第二款 社會正義
國家必須努力調和因不同之權利分配、財富不均、教育高低所生 之對立與矛盾69。因而建立與維護社會安全與正義為目的之國家，須 透過機會平等而達成。可在經濟收入、財產權上及其他社會範圍方面 上調和70，使之平等。如：即使個人背景有所不同，仍享有教育平等 之機會國家有提供人民受教育之義務。
教育具有公共性、獨立性以及非權力性，具有給付行政之性質。
在現代福利國原則下，教育行政應積極負起增進國民福利、確保受教 育權利之實現、保障殘障及弱勢族群之教育機會、提供必要教育環境 及設施、充足教育條件以及獎勵扶助的供給以及獎勵扶助教育事業及 活動之義務。我國憲法基本國策中有關免學費教育、書籍的供給與獎 學金的設罝等，均表現教育行政具社會福利之性質與應履行之義務71。
社會福利原則即是要求積極形成一合理與公平之社會秩序。立法 者負有制定國家社會政策之義務。由於社會福利理念日益重要，行政 之重心已轉移到給付行政。憲法含有社會福利之規定，行政與司法機 關在適用法律時，應參酌社會安全與社會正義之考量，使社會福利落 實於國家施政準則中72。
第三節 基本權利功能
傳統上，學界對基本權利功能之分析，多半沿襲十九世紀德國公 法大師耶林芮克所提出之「地位理論」或「身分理論」，將人民在國
69 董保城著，前揭書，第 223 頁。
70 法治斌、董保城合著，前揭書，第 52-54 頁。
71 周志宏著，前揭書，第 23 頁。
72法治斌、董保城合著，前揭書，第 54-55 頁。
家中的地位分成被動地位、消極地位、積極地位、主動地位等四個不 同階段。此種分類主要係著眼於個人與統治權之間的關係，其觀察角 度側重於基本權利的「主觀權利73」性質。戰後憲法學界對基本權利 的觀察，則多擴及基本權利的「客觀規範功能」74。在肯認國民有受 教育權之後，探討教育基本權之功能。
第一項 主觀權利之功能面向
第一款 教育基本權之防禦權功能
第一目 基本權之防禦權功能
基本權具有防禦權功能，指基本權賦與人民一種法的地位，於國 家侵犯到其受基本權所保護的法益時，得直接根據基本權規定，請求 國家停止其侵害，藉以達到防衛受基本權保護的法益，使免於遭受國 家恣意干預的目的75。以創設人民「自由的空間」，在此一空間內，人 民有獨立自主權，國家原則上不得侵犯，亦即「人民自由於國家之外」
76。
基本權利具有此消極地位後，就發生人民之自由權。自由權要求 國家不作違法的侵害，國家要侵害個人之自由權必須根據法律，此為 法律保留原則之適用。基本權利之消極地位僅能要求國家不得有侵害
73基本權利分別就有關個人與統治權之間的關係，及基本權利的「客觀規範功能」二個面向觀察，
而區分為「主觀權利」及「客觀規範」，主觀權利包括防禦功能及給付功能，而給付功能尚區分 為程序性之給付或服務，如訴願權、訴訟權、請願權及程序權等；物質性之給付或服務，又概分 為分享權與給付請求權；資訊性之給付或服務，即資訊公開。至於客觀規範，則區分為（一）「價 值決定」亦即將基本權利視為「客觀的價值秩序」，旨在要求國家機關必須盡到保護人民基本權 利之義務，使人民免於遭受公權力或第三人之侵害，亦可稱為基本權利之「保護功能」，尚可約 分為基本權利之「對第三人效力」與「保護義務」二大項；（二）基本權利之制度性保障，亦即 要求國家必須建立某些「（法）制度」，並確保其存在，藉以保障基本權利之實現，尤其該基本權 利所賴以存在之基本規範，國家（立法者）不得任意加以更動；（三）國家權限之消極規範，係 闡明人民受基本權利保障之範圍，即是國家權限之界限所在。參閱李建良著，憲法理論與實踐
（一），學林文化事業有限公司，一九九七年七月一版，第 61-74 頁。
74 李建良著，憲法理論與實踐（一），學林文化事業有限公司，一九九七年七月一版，第 61-62 頁。
75 許宗力著，憲法與法治國行政，元照出版公司，一九九九年三月初版，第 156 頁。
76 法治斌、董保城合著，前揭書，第 111 頁。
行為，但並不能進一步導出國家有實現基本權利內容之義務77。故防 禦權功能亦稱為侵害停止請求權的功能。這種侵害停止請求權功能，
反射到國家的一方，國家即負有停止侵害的不作為義務78。從基本權 的發展觀之，可知基本權保障的最原始及主要目的，根本在於確保人 民的自由與財產免於遭受國家干預79。
第二目 作為防禦權之教育基本權
就憲法第二十一條之法規範基礎而言，其國民教育基本權利之防 禦權功能的建構，主要體現在學生的學習自由、家長的教育自由、教 師的教學自由等80。
國家不能以齊頭式的教育干涉或剝奪學生的學習自由，此亦是國 民教育基本權利防禦權功能建構之核心體現81。保障學生學習自由之 前提，乃是保障國民教育基本權利實現的參與者視學生為目標，因 此，家長的教育自由、教師的教學自由等，便為以學生學習自由為核 心的國民教育，而此等教育自由，仍為使受國民教育之主體－學生，
得以完整成長及發展，故負有協助其學習之責任者－家長、教師、學 校，亦即保障國民教育基本權利實現的參與者，須擁有必要且相當的 自由。也就是「教育自由」之享有主體，須以保障受國民教育權之主 體享有學習權利為前提，才是保障學生學習自由之實現82。
第二款 教育基本權之給付請求權功能 第一目 基本權之給付請求權功能
隨著政治經濟及社會條件發展與變化，傳統上基本權利所具的防 禦功能，已不敷使用。國家不僅是承認或尊重基本權利，更應積極地 維護自由權利，透過多樣化的方式來形成實現自由權利的條件，並保
77 法治斌、董保城合著，前揭書，第 112 頁。
78 許宗力著，前揭書，第 156 頁。
79 許宗力著，前揭書，第 157 頁。
80 許育典，前揭論文，第 159 頁。
81 許育典，前揭論文，第 160 頁。
82許育典，前揭論文，第 161 頁。
障自由權利能夠實現。基本權利自消極的防禦權，轉而要求國家提供 人民一定之給付或服務，以「國家之積極作為」為訴求目標，並有向 國家創造實現基本權利必要條件的給付請求權，因而具有受益權的功 能83。
基本權主體人民得直據根據基本權規定，請求國家提供特定經濟 與社會給付，如：財政上的給付或資助或是要求政府設立一定的公共 設施或實行特定的社會政策。除憲法明文規定人民自基本權利中享有 積極請求權的少數例外情形外，如：受教育權及生存權外，非每一基 本權利均為明示之給付請求權。
給付請求權又可分為自憲法基本權利規定直接導出對國家的請 求權，稱之原始的給付請求權；及從平等原則衍生出生之衍生的給付 請求權84。
一、原始的給付請求權：直接由基本權導出對國家之財物或生活照顧 的請求權，此亦為社會國原則核心之一的社會安全要求，也就是 國家必須保障人民維持人性尊嚴最低標準所需之給付85。
二、衍生的給付請求權：在既存的給付體系中，沒有受到給付或照顧 的成員，相較於其他本質相同之受給付者有受不平等處遇的情 形，可依憲法所保障的平等原則，援引基本權請求分享國家給 付，又稱為分享權。從平等原則推論出衍生的給付請求權，平等 權包括了請求機會平等之權。國家不僅負有相同為相同，不同為 不同之處理義務，自平等原則亦可導出國家應為一定行為之義 務，至少法律所保障的權利基於不同社會情況所造成實際上實現 可能性上差異，國家應儘量予以排除，以達成真正實質的平等，
如：請求衡平基於社會差異所造成不同受教育機會的權利86。 原始的給付請求權與衍生的給付請求權之區別，在於前者指人民
83 參閱李建良著，前揭書，第 63 頁；蕭文生著，自程序、組織與救濟觀點論基本權利之保障，
作者自版，民國八十九年十二月，第 6 頁。
84 參閱蕭文生著，前揭書，第 7 頁。
85 參閱許宗力著，前揭書，第 162-163 頁；許育典，前揭論文，第 180 頁。
86 蕭文生著，前揭書，第 7-8 頁。
請求國家應為積極創設性之給付，但考量國家財政能力、國家資源等 因素，除屬人民生存之「最低限度保障」外，如何提供給付之問題，
乃屬立法者之政治決定與形成自由之範疇；而後者則指人民請求使用 國家現有設備或資源87。
第二目 作為給付請求權之教育基本權
就現已存在運作的國家教育設施，人民可依據人格自由發展權、
工作權與平等權，要求享有平等使用權，舉凡平等就學之機會、人民 要求城鄉教育資源的平等，是為衍生的給付請求權。又如：依憲法第 七條揭示平等原則後，再於憲法第一五九條強調教育機會平等原則。
國家雖有義務提供人民良好教育機會與設施條件，至於國家何 時，以何種方式完成此一義務，原則上乃應委由立法者自行立法裁 量，然在僅有極端例外下，很明顯違反憲法保障人權之基本要求（諸 如人民生存受到危害），始承認人民享有「原始的給付請求權」88。 如憲法第一六０條第一項規定，已揭示國民教育之免費，而為國民教 育基本權利作為原始的給付請付權。
第二項 客觀規範之功能面向
第一款 客觀價值秩序
第一目 基本權之客觀價值秩序
有別於防禦權、給付請求權等主觀公法上的基本權利，客觀價值 秩序重心在於「人性尊嚴」與「人格權」的保護。此種理論假定人權 的不可侵犯性，以及須被義無反顧地保護，例如德國憲法法院即因此 認為德國刑法上之「禁止墮胎」即符合憲法對胎兒人性尊嚴與人格權 的保護，並非違憲，反係屬於憲法保障的範疇，而成為即將為人家長
87 參閱李建良著，前揭書，第 66-67 頁。
88 法治斌、董保城合著，前揭書，第 114 頁。
的義務與國家因此負有監督的義務89。要言之，旨在要求國家機關必 須盡到保護人民基本權利之義務，使人民之權利免於遭受公權力或第 三人之侵害，亦可稱之為基本權利之保護功能，而其具體內涵又可分 為基本權利之「對第三人效力」與「保護義務」二大要項90。
一、基本權利第三人效力：作為客觀價值體系的基本權利，其效力貫 穿整體法秩序，使基本權利的效力超越公法領域而擴至私法領 域，因此基本權利在私人相互間的法律關係亦應有所適用91。 二、基本權利之保護義務：要求國家須預防性地阻止侵害基本權利行
為的發生，當第三人侵害基本權利的保護領域時，國家有義務防 止第三人對基本權利的侵害92。而國家保護義務之目的，並非使 人民之基本權利「絕對地」不受侵害，而須視侵害之種類及程度，
作不同程度之保護措施93。
第二目 作為客觀價值秩序之教育基本權
國家為落實人民依憲法第二十一條有關國民教育基本權利之行 使，在可能的範圍及考量立法者之裁量權下，有義務創造法律上之條 件，如：制定強迫入學條例，形成客觀規範，使人民事實上盡量有可 能利用及行使憲法第二十一條所規定之國民教育基本權利94。
課程標準之制定，乃是國家依憲法第二十一條所肩負之國民教育 責任，而興辦國民教育，而制定國民教育法有關課程標準之規範。課 程應以學生之人格自由開展的多元學習可能性為導向，尤其是涉及學 生精神思想、政治意識、信仰或世界觀之養成的課程安排，國家不能 以特定之教育目的為理由，強制學生參與其所設計之完全統一而沒有
89參閱李震山著，前揭書，第 14-18 頁；參閱陳誠，基本權利之功能－憲法專業名詞解析，二０ ０二年十二月二十五日，http://mypaper3.ttimes.com.tw/user/macotochen，網路日期：92 年 5 月 10 日。
90 李建良著，前揭書，第 69 頁。
91 參閱李建良著，前揭書，第 69 頁；蕭文生著，前揭書，第 12-13 頁。
92參閱李建良著，前揭書，第 70 頁；蕭文生著，前揭書，第 14 頁。
93參閱李建良著，前揭書，第 71 頁；蕭文生著，前揭書，第 14-15 頁。
94 參閱許育典，前揭論文，第 194 頁。
