衝突個案四：台北市里長延選案

第六章

衝突個案四：台北市里長延選案

2002 年 4 月，台北市政府以里界調整為由，將原訂同年 6 月 8 日 舉辦之里長選舉公告延期辦理，中央政府卻認為台北市政府的里長延 選決定違法。台北市里長延選案由地方性議題一躍登上媒體政治版 面，爭議話題延燒至該年 12 月，成為社會矚目焦點，其代表意義為 台灣實施地方自治以來行政院撤銷地方辦理自治事項決定之指標性個 案。本章第一節將論述里長選舉之之法律意義，第二節介紹本案發生 之過程，第三節論述司法院釋字 553 實體爭點及法律爭論，第四節則 以府際關係網絡及賽局理論分析台北市與中央之衝突及策略過程。

第一節 村里長選舉之法律意義

依地方制度法第 5 條第 4 項規定，村（里）設村（里）辦公處。

但同法第 14 條列舉規定的地方自治團體為直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、

市)，村里非屬地方自治團體。村里依地方制度法第 60 條規定得召集 村里民大會或基層建設座談會，但村里民大會或基層建設座談會，僅 有輿情反應意義，並無民意機關監督或議事之功能，不應將村里民大 會作為村里的意思機關或議事機關。

依地方制度法第 59 條規定：「村(里)置村 (里) 長一人，受鄉 (鎮、市、區) 長之指揮監督，辦理村 (里) 公務及交辦事項。由村 (里) 民依法選舉之，任期四年，連選得連任。」依上開規定，村里長原則 上係經村里民按民主的投票方式以選舉產生，但村里長須受鄉、鎮、

區長指揮監督，辦理村里之公務及交辦事項，欠缺自主性，因此村里 長應該是地方自治團體的機關（organe）。村里長雖是地方自治團體 的機關，但性質上應該只是自治團體機關的內部單位，與行政程序法

第 2 條第 2 项規定代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意 思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織的「行政機關」，尚有 不同（董保城，2005b：153）。

村里長之法定地位是地方自治團體的機關的內部單位，非屬民意 代表之層次，即應無司法院釋字 499 號解釋之適用。村里長在民主政 治運作上欠缺「決策自治」功能，最多僅擔負「執行」事務，村里民 選里長難將政府與人民所約定之政治契約相互比擬。此一政治契約應 符國民主權、定期改選，反映民意之民主原則運作。村里由於不是地 方自治團體，因而一般地方自治團體，得為立法並執行，而負政策規 劃與執行責任，對於村里長根本不存在（董保城、謝碩駿，2002）。

第二節 台北市里長延選案衝突過程

內政部於 2002 年 4 月 30 日報請行政院撤銷台北市政府的里長延 選案，行政院於 5 月 3 日函復台北市政府，撤銷台北市政府延後辦理 下屆里長選舉案之決定。台北市政府於 5 月 8 日將里長延選案聲請司 法院大法官解釋。

壹、台北市政府公告延期 6 月 8 日之里長選舉

2002 年 4 月 3 日台北市議會通過「台北市行政區域劃分及里鄰編 組自治條例」，台北市政府遂以里界調整為特殊事故，公告延期辦理 原訂同年 6 月 8 日舉辦之里長選舉。

台北市政府旋於 4 月 3 日函台北市選舉委員會，以配合辦理里行 政區域調整作業為由，認為事屬特殊事故，請該會延後辦理第九屆里 長選舉及暫緩發布選舉公告；另行文內政部表示，將延長里長任期半 年至一年，請內政部查照。

貳、內政部請台北市政府再加審慎考量

內政部本監督權責於 4 月 11 日發函台北市政府，以公文正式說 明內政部對台北市政府將延長里長任期一事的立場。重申台北市政府 為辦理里鄰編組調整而擬將本屆里長任期延長半年至一年，與地制法 第 83 條所訂「特殊事故」的立法意旨「顯有不合」；並強調「特殊 事故」的解釋權應受中央主管機關意見的拘束，因此請台北市政府

「再加審慎考量」，以免損及里長及全體市民權益。

內政部 4 月 23 日行文台北市政府稱：「無特殊事故，任意將貴 市第 8 屆里長任期延長半年至一年，有明顯重大之瑕疵，業違反地方 制度法第 83 條第 1 項規定，請儘速為適法之處理。」內政部民政司

強調，希望這是最後一次發函台北市政府，地方自治團體是國家整體 的一部份，非國中之國，國家與地方團體之間，仍需要一套制度聯 繫。就法規解釋而言，地方機關的法律見解與中央機關有異時，自應 受中央約束。

叁、中央選舉委員會決議「未便備查」

2002 年 4 月 24 日中央選舉委員會開會處理引起中央和地方爭論 不休的台北市里長延選案，經過討論最後做成「折衷決議」，認為台 北市里長延選案「法律適用尚有爭議，未便備查」。

台北市里長延選風波持續發展，內政部再度出招強調，依地方制 度法第 76 條，情況急迫時，行政院可逕予代行，即行政院亦可代行 台北市政府職權，直接行文台北市選委會指示辦理里長選舉。

肆、行政院撤銷台北市政府延後辦理里長選舉案之決定

內政部爰於 4 月 30 日報請行政院撤銷台北市政府的里長延選 案。

針對台北市里長延選案，內政部報請行政院依據地方制度法第 75 條第 2 項，撤銷台北市政府執行里長延選案。行政院於 5 月 3 日發函 台北市政府，撤銷台北市政府有關延後辦理下屆里長選舉的行政處 分，成為地方自治史上，中央對地方政府行使撤銷處分權的首例。行 政院強調，台北市以進行里鄰調整為由延選里長，並不符合法律所稱 特殊事故，里長延任不符國民主權原則及定期改選的民主契約原則，

嚴重影響市民選舉權，因此依內政部所報，撤銷台北市政府延選、延 任里長的決定。

伍、台北市政府聲請司法院大法官解釋

台北市於 5 月 8 日聲請司法院大法官釋憲，聲請釋憲釐清中央撤 銷北市里長延選公告，是否侵犯北市地方自治權（台北市政府，

2002）。標的有三，1.聲請司法院大法官針對地方制度法第 83 條延期 選舉的「特殊事故」做統一解釋。2.依地方制度法第 75 條第 8 項，確 認台北市政府以「里界調整」為由延後里長選舉是否合法。3.行政院 動用地方制度法第 75 條第 2 項的撤銷處分，是否侵犯地方自治權 限；以及司法院大法官針對國大延任所做的釋字第 499 號解釋文，是 否可擴張解釋適用於任何層級的選舉。

北市府主張依地方制度法第 83 條第 1 項「村（里）長改選或補 選，如因特殊事故，得延期辦理改選或補選。」是否延選的核准權及

「特殊事故」的解釋權均歸屬於台北市政府；而公職人員選舉乃直轄 市的自治權，為地制法第 17 條所明揭，里長為直轄市的公職人員，

因此，里長選舉為地方自治事項，中央無權以法律解釋干預地方自治 事項。

北市府主張：「台北市行政區域劃分及里鄰編組自治條例」既經 議會三讀通過，台北市政府據以辦理里界調整，不僅具有「議會授 權」的民主正當性，亦為履行自治條例所規定的義務，里長無法如期 辦理改選，應符合特殊事故的要件。北市府並認為以行政區域調整為 由延後選舉，已迭有「行政先例」，且亦符合公平照顧里民的行政目 的，同時如不延選將侵犯里民享受里長服務之權益，總體評估延選，

較合成本效益分析¹。

陸、行政院提出解釋案綜合意見書之程序與實質論點

1 台北市政府，2002，里長延任案的釋憲聲請書。

在程序問題方面，聲請機關在本案乃是代表地方自治團體行使法 律所賦予之自治權，因此聲請機關當非行政院所屬之下級機關。從 而，行政院依地方制度法第 75 條第 2 項撤銷聲請機關核准里長延選 之決定，對於聲請機關自應構成訴願法第 1 條第 2 項所稱之行政處 分，不服行政院撤銷處分，聲請機關應依訴願及行政訴訟請求救濟，

本聲請不合程序件，應不予受理²。

在實質問題部分，行政院認為，作為自治事項依據之法律，其解 釋權在中央。一事務被列為自治事項之後，並非意味地方自治團體就 該事項之實施，具有就所有層面均得為最終決定之全權。相反地，地 方自治團體就自治事項之實施，不但必須接受自治監督機關之合法性 監督。就該自治事項如有中央法律存在，以提供全國一致性的基準 者，則地方自治團體亦須受此種法律之拘束；而就該中央法律之統一 解釋權，亦均由各該法律之中央主管機關行之³。

特殊事故應採例外從嚴解釋。地方制度法第 83 條第 1 項條文既規 定為「特殊事故」，則其解釋即受法條文義之客觀拘束，以及前述

「例外從嚴」原則之限制，因此必須確有一事故發生，且該事故確屬

「特殊」，方得執為里長延選、延任之依據。而所謂之特殊，應為一 種事前難以預期且不能改變之情事變化，而具有例外、迫不得已之性 質者，方足當之。

區里調整非重大公共利益。調整方案，可能被減併者不過五里，

僅略多於全市四百三十五里之百分之一，縱如聲請書所言「將侵犯里 民享受里長服務之權益」，其人數亦僅七千餘人，相對於全市二百六

2 參見行政院解釋案綜合意見書。

3 行政院解釋案綜合意見書亦指出，就地方制度法之規定而言，其抽象的法規解釋權應歸由 中央機關行使，地方自治團體則僅就個案之適用有其判斷權，兩者各自分工，並行而不悖，

以共謀居民最大之福祉。

十三萬居民，尚不及千分之三。據此極不成比例之影響而延長四百三 十五里里長任期，侵犯二百多萬居民依法如期行使投票權之參政權，

顯不符合聲請書所稱之「成本效益分析」，更係以輕微利益而妨礙重 大公共利益。

柒、橫看成嶺側成峰的司法院解釋

2002 年 12 月 20 日司法院大法官針對里長延選案作出釋字 553 號 解釋，並未定紛止爭。台北市里長延選案，從一開始引發地方與中央 爭議，到台北市長改選前被指可能影響選情，大法官雖然作出解釋，

卻出現雙方各自表述、不論輸贏的結果，如此一波三折詭譎多變，橫 看成嶺側成峰，中央與地方各自引用該號解釋，作有利於己的詮釋，

誠屬少見。

第三節 司法院釋字第 553 號解釋與法律問題探討 壹、司法院釋字第 553 號解釋要旨

一、說明本案為何應予以解釋

本件事關修憲及地方制度法制定後，地方與中央權限劃分及紛爭 解決機制之釐清與確立，非純屬機關爭議或法規解釋之問題，亦涉及 憲法層次之民主政治運作基本原則與地方自治權限之交錯，自應予以 解釋。

二、對自治事項適法性監督

蓋地方自治團體處理其自治事項與承中央主管機關之命辦理委辦 事項不同，前者中央之監督僅能就適法性為之，其情形與行政訴訟中 之法院行使審查權相似（參照訴願法第 79 條第 3 項）；後者除適法 性之外，亦得就行政作業之合目的性等實施全面監督。

三、肯認上級監督機關為適法性監督

司法院釋字第 553 號解釋指出，「里長選舉既屬地方自治事項又 涉及不確定法律概念，上級監督機關為適法性監督之際，固應尊重該 地方自治團體所為合法性之判斷。」似已肯認上級監督機關為適法性 監督之際，應尊重該地方自治團體；但解釋文又但書「如其判斷有恣 意濫用及其他違法情事，上級監督機關尚非不得依法撤銷或變更。」

此句「尚非不得依法撤銷或變更」，使得此號釋憲被評為未解決問題 而治絲益棼。

四、台北市可就行政院之撤銷處分提起訴願及行政訴訟

本件行政院撤銷台北市政府延期辦理里長選舉之決定，涉及中央

法規適用在地方自治事項時具體個案之事實認定、法律解釋，屬於有 法效性之意思表示，係行政處分，台北市政府有所不服，乃屬與中央 監督機關間公法上之爭議，惟既屬行政處分是否違法之審理問題，為 確保地方自治團體之自治功能，該爭議之解決，自應循行政爭訟程序 處理。台北市如認行政院之撤銷處分侵害其公法人之自治權或其他公 法上之利益，自得由該地方自治團體，依訴願法第 1 條第 2 項、行政 訴訟法第 4 條提起救濟請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院就上 開監督機關所為處分之適法性問題為終局之判斷。

雖然，司法院釋字第 553 號解釋對於北市里長延選案無法給予民 眾一個立即而明確的答案，而出現雙方各自表述、不論輸贏的結果，

但本號解釋嘗試釐清並建立地方與中央權限劃分及紛爭解決機制，在 我國地方自制史上，仍具有相當重要的指標功能。

貳、里長延選之綜論

學界針對里長延選案有不同之論點，大致分為下列三類：

一、認為中央對地方自治事項之監督有不適切問題，

中央對台北市有監督之權，這種監督的關係在法律上稱為法律監 督或是合法性性監督。內政部法律監督的依據，必須是根據立法院訂 定的法律或是立法院授權行政機關所頒布的法規命令作為依據（董保 城，2002：12）。地方制度法本身就是劃分整體性與定制宜性的機 制，如果解釋地方制度時還要以整體性原則為依歸，大法官所說的地 方自治制度性保障又將置於何處？至於法律秩序統一性，則是法治國 家的必要原則，但絕不是統一在中央主管的令箭下（蘇永欽，2001：

12）。特殊事故一詞之解釋，於自治事項之領域，中央似應尊重地方 政府之權限，不宜越俎代庖或頤指氣使（法治斌，2002：22）。

或是援引訴願法第 79 條第 3 項規定：「訴願事件涉及地方自治 事務者，其受理訴願之上級機關僅就原行政處分之合法性進行審查決 定之。」認為上級機關僅能進行合法性審查，地制法第 83 條所規定 的「特殊事故」為一不確定法律概念，台北市政府僅是和內政部法律 見解不同，法律見解不同，不當然構成違法（陳清秀，2002）。

二、認為台北市政府不合法理及程序

台北市政府不合法理及程序，行政體不可因為自己的怠惰或故意 造成遲緩、遲延的狀態，利用此狀態、作為理由主張「特殊事故。」

（陳銘祥，2002：179）。行政院對於市府延選決定所為之撤銷屬於 訴願法第 1 條第 2 項之行政處分，在經權責機關依法撤廢之前，乃是 一有效處分，北市應受拘束，因此，北市府如有不服，自應循訴願及 行政訴訟爭執之，而不是逕自聲請司法院解釋。（黃昭元，2002：

9）。

按里長任期四年，為地方制度法第 59 條第 1 項所明定；任期屆 滿以依法改選為原則，因發生特殊事故而延期改選為例外。而例外規 定應從嚴解釋，不能任意擴張其意義或適用範圍，乃屬一般法律解釋 之通則（陳銘祥，2002）。

三、民主正當性的 問題

有認為本案既不關政治打壓，也不關社會資源，也不是什麼中央 侵害地方自治權的問題。延選或不延選是個民主正當性的問題。沒有 契約正當性的民主，不論多麼符合法律的規定，都不是民主。里界的 調整，行政區的重劃，選舉週期的改變，乃至鄉鎮長及代表會選舉是 否取消，都是可以公開討論的。但其論述的焦點應該是民主正當性的

確立，而不是行政上的便宜之計（中國時報社論，2002 年 4 月 16 日）。

第四節 自治監督衝突之解決機制

憲法於第 10 章詳列中央與地方之權限，除已列舉事項外，憲法 第 111 條明定如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者屬 於中央，有一縣性質者則屬於縣。憲法權限劃分之相關規定，並未對 自治監督之根本原則有所釐清。地方制度法對於自治監督規定有所不 足，不足以因應中央地方互動時所產生之爭議。

壹、自治監督之意義

各國政府對於地方政府之監督，一般分為立法監督、行政監督與 司法監督三類，於地方制度法中分別有明訂，依其程序又可分事前監 督、事後監督（薄慶玖，1997：5）。地方自治之監督，係指上級監 督機關就地方自治團體之行為（包括立法行為、執法行為）加以監 督，以確保國家法秩序的一致性，原則上係區分自治事項／委辦事項 而有不同的監督權限（黃錦堂，2000：285）。

司法院大法官釋字第 380、450 號解釋文中建立地方自治制度保 障說，釋字第 467 則指出自治事項、自主組織權為地方自治之主要內 涵。釋字第 498 號則更深入闡釋，中央政府或其他上級政府對地方自 治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或 適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享有自 主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。由司法院各號解釋可逐步 觀察出大法官釋憲者對於地方自治發展觀點之逐步轉變。

貳、自治監督衝突之解決途徑

目前中央地方權限爭議解決之機制，憲法明訂之由立法院解決之

（憲法第 111 條），或由司法院解釋之（法律統一解釋 ）。我國地方

制度法第 30 條第 5 項（就地方之立法權）、第 43 條第 5 項（就地方 之單純決議）、第 75 條第 8 項（就地方之執行權）係規定地方自治 團體得「聲請司法院解釋之」。亦即地方制度法就地方立法權、執行 權之自治監督爭議係採司法院解釋之途徑，與訴願法第 1 條第 2 項，

「各級地方自治團體或其他公法人對上級監督機關之行政處分，認為 違法或不當，至損害其權利或利益者，得依本法提起」顯有不一致

（蔡茂寅，2000：48）。

里長延選案案造成之中央地方僵持、緊張與對立，凸顯了我國地 方制度設計的若干問題：（一）中央與地方權限爭議處理機制的僵化 遲緩。（二）地方制度法與司法權銜接的不良，所造成的「制度缺 環」（missing linking）（劉文仕，2003：126）。

司法院釋字第 527 號解釋釋示：「衡諸憲法設立釋憲制度之本 旨，係授予釋憲機關從事規範審查權限（參照憲法第 78 條），除由 大法官組成之憲法法庭審理政黨違憲解散事項外（參照憲法增修條文 第 5 條），尚不及於具體處分行為違憲或違法之審查。從而地方自治 團體依第 75 條第 8 項逕向本院聲請解釋，應限於上級主管機關之處 分行為已涉及辦理自治事項所依據之自治法規因違反上位規範而生之 效力問題，且該自治法規未經上級主管機關函告無效，無從依同法第 30 條第 5 項聲請解釋之情形。」(解釋理由書第三段)。亦即釋字第 527 號解釋之意旨，針對自治監督機關所為之具體監督處分，受處分 之地方機關仍應依訴願及行政訴訟之通常訴訟途徑尋求救濟。

釋字第 553 號解釋更明確指出，憲法設立釋憲制度的本旨，並不 在於從事具體處分行為的審理，本件行政院的撤銷行為係行政處分，

台北市如有不服，乃屬地方與中央監督機關間的公法上爭議，僅能循 行政爭訟程序處理，依訴願法第 1 條第 2 項、行政訴訟法第 4 條提起

救濟請求撤銷，並由訴願受理機關及行政法院為終局判斷，要不得直 接聲請大法官解釋。

假設台北市不服行政院的撤銷行為，應循行政爭訟程序處理，依 訴願法第 1 條第 2 項、行政訴訟法第 4 條提起救濟請求撤銷該行政處 分，台北市政府針對行政院之撤銷處分提出釋憲案，並依地方制度法 第 75 條第 8 項規定，聲請釋憲中之程序，致行政院無法撤銷其執行

4，其事實上里長延選之存續狀態，就算要循行政爭訟程序處理，已 無法效實益。

肆、中央與地方府際關係與衝突

各國中央與地方的關係，雖主要因各國為單一國或聯邦國而有殊 異，惟不同之中央與地方的關係，會導致中央地方爭議化解或對立，

究竟對我國有無借鏡之處，值得研究。

一、日本的中央地方爭議處理機制

日本於 1990 年代推展地方分權，新地方自治法創設了二階段之 地方自治爭議處理制度。第一階段，設立國家地方爭議處理委員會

（準司法干預），處理中央與地方之紛爭。在地方與地方間，創設

「自治紛爭處理委員」制度，處理地方間爭議；第二階段，不論中央 與地方或地方間，均為依司法訴訟程序處理之訴訟制度（稱為司法干 預）（蔡秀卿，2001：163）。本文因主題為中央與地方爭議及爭議 協調機制，故僅針對日本國家地方紛爭⁵處理委員會（中央與地方之 爭議），而不討論自治紛爭處理委員會（地方間紛爭）。

4 地方制度法第 75 條第 8 項規定，自治事項有無違背憲法、法律、中央法規、縣規章發生疑 義時，得聲請司法院解釋之；在司法院解釋前，不得予以撤銷、變更、廢止或停止其執行。

5 「爭議」亦可作「紛爭」。

(一)國家地方紛爭處理委員會之設置

日本地方自治法第 250 條之 7 至之 9 規定，國家地方紛爭處理委 員會，設置於總務省下，調查審議關於中央與地方間紛爭事項、不服 審查事項等。委員會之組織，由五人組成，委員由具社會學識經驗者 擔任，經兩議院同意，總務大臣任命之；委員成員中，同一政黨或政 治團體者之比例不得超過半數。

(二)審查對象及範圍

並非所有中央對地方之自治監督事項均能向國家地方紛爭處理委 員會請求審查，得請求審查之事項，範圍限定在以下三項干預⁶：1.改 善請求、許可拒絕及其他處分及其他相當於公權力行使行為。2.國家 之不作為。3.協議：地方公共團體與國家行政機關間之協議，地方公 共團體已履行誠信義務但無法達成協議時，地方公共團體得向國家地 方紛爭處理委員會請求審查確認履行誠信義務（日本地方自治法第 250 條之 13 第 3 項）。國家地方紛爭處理委員會審查權之範圍，為審 查自治事項干預之違法性及不當性。

(三)國家行政機關之處置法效力

即國家地方紛爭處理委員會為勸告後之法效果。此勸告雖無法定 拘束力，但近似強制的義務。關於國家行政機關之干預及國家之不作 為，國家地方紛爭處理委員會對之為勸告後，該國家行政機關應於勸 告指定之期間內，依勸告意旨為必要之處理，並將處置情形向國家地 方紛爭處理委員會報告（日本地方自治法第 250 條之 18）。

二、日本之司法干預－機關訴訟

6 日本地方自治「關與」可譯為「干預」，等同於我國地方自治法制之「自治監督」。

關於國家與地方公共團體之紛爭及都道府縣與巿町村間之紛爭，

新自治法創設了干預之撤銷訴訟及干預之不作為之違法確認訴訟。此 等訴訟，性質上屬機關訴訟（行政事件訴訟法第 6 條）。

提起訴訟前，原則上必須先向國家地方紛爭處理委員會或自治紛 爭處理委員提出審查請求，審查請求後，若有以下情形之一者，得提 起訴訟：(1)對委員會或委員之審查結果有不服者；(2)對委員會或委員 之勸告有不服者；(3)對依委員會或委員勸告所為處置有不服者；(4)不 依委員會或委員勸告所定期間內為處置者；(5)審查請求後逾九十日仍 未收到審查結果或勸告通知（日本地方自治法第 251 條之 5 第 1 項、

第 252 條第 1 項）。關於訴訟程序，分別規定於行政事件訴訟法、新 地方自治法及最高法院規則。

三、德國之自治監督與行政爭訟機制

德國為聯邦體制國家，由 16 個邦組成，但各邦均為「單一國」

之體制，邦中央政府下，設有縣巿－鄉鎮。德國基本法第 28 條第 2 項後段規定縣（鄉鎮集合體）應在法律所設定之任務範圍內，享有自 治之權利。

(一)地方自治團體提起撤銷訴訟或課予義務訴訟

以德國巴登－符騰邦鄉鎮邦轄市自治法第 125 條規定，地方自治 團體之權利保護：就上級監督機關在合法性監督領域之處置，地方自 治團體得依德國聯邦行政法院法有關之規定提起撤銷訴訟或課予義務 訴訟（黃錦堂，2001：272-275）。

(二)監督之手段

德國地方自治監督之手段有許多種，區分為兩大類，一是事前監 督，指同意權之保留，第二類為事後之監督手段，重要者為地方自治 團體所為決定之撤銷，以及地方自治團體不決定時之代為執行。為完 成此兩項終局之行政決定，上級監督機關有權要求地方自治團體提供 資料、提出指責權、於地方政府仍然拒不執行時之限期改善與代為執 行。上級監督機關所為個案決定，基本上係屬於對地方自治團體自治 權利的「干涉」，從而應被視為不利益之行政處分，地方自治團體得 提起行政爭訟（黃錦堂，2001：272-275）。

(三)德國地方自治團體之憲法訴訟權

依德國基本法第 93 條第 1 項 4b 之規定，鄉鎮巿及鄉鎮團體就其 基本法第 28 條所享有之自治權，於受法律侵害時，均可向聯邦憲法 法院提起法規範之合憲審查，係審查其是否合邦或聯邦憲法中之地方 自治條款。

四、法國的自治監督

(一)法國為一最典型之中央集權國家

依據法國第五共和憲法第 72 條法律規定，法國之中央地方制為

「行政雙軌制」。法國的地方自治團體分為大區、省及巿（鎮），有 五個行政層級，即大區、省、巿（鎮）級及縣區為中央派出機關。法 國中央政府對地方的自治監督特點為：首先，法國中央對於地方的自 治監督並非由中央政府親為，而是授權中央派駐地方的機關代行，其 次，法國的地方自治監督關係，只存在中央政府與各層級的地方間

（徐正戎，2001a：126－127）。法國 1982 年起地方分權法規陸續的 公布施行，使得存在多年之中央駐地方機關的職權大大縮減，而地方 民選議會所代表的立法機關與民選議會議長所代表的行政機關，則成

為地方自治的主體。關係從「上下監護」變成「平行監督」。法國最 後有權審定機關亦從以往的中央派駐地方機關，轉移為行政法院。

(二)司法監督由行政法院法官審議

法國之自治監督分為司法監督與財政監督兩種⁷。

司法監督（徐正戎，2001c：24）乃是指省主席得請求行政法院 的法官撤銷地方所頒訂的自治法規或決議而言。由於司法監督的啟動 者多為省主席，因此司法監督又被稱為「省主席訴訟」，由行政法院 法官負責審議。

伍、宜採取我國二階段中央地方爭議解決機制

雖然釋字第 527 號及第 553 號揭示循行政爭訟或大法官釋憲途徑 解決中央地方自治監督爭議，筆者認為，中央與地方之爭議未必全然 得循行政爭訟或大法官釋憲途徑，因行政爭訟或司法院大法官釋憲途 徑所耗費之法制成本過高，且未能有效解決具時效性或具政治性質之 爭議，台北市里長延選案即為實例。

本研究提出三項爭議解決機制建議：

一、爭議協調機制體制建立有其必要性

欲使我國中央地方關係良性互動，首先中央要改變以往監護型的 自治監督，改以對等、協力、夥伴關係來處理中央與地方之關係。其 次則要釐清中央地方權限爭議解決途徑。

7 財政監督分為預算及會計制度上之監督，本文中不予討論。

我國現行有關中央與地方自治權限爭議的調節機制，或為概括的 立法權力的行使或為事後的司法介入，均缺乏能動性，對於中央與地 方的權限爭議、衝突，並不能提供適時有效化解的途徑，無助於夥伴 關係的型塑。從臺北市里長延任案的爭議經驗，更充分顯示，除立法 解決與司法解決外，似可考慮另外建構一套機動性較強、彈性較佳的 行政裁決機制（劉文仕，2003：133）。

學界亦提出成立中央與地方權限爭議處理委員會之相同論見，釐 清現有以期早期並有效解決權限爭議⁸。2000 年 1 月舉辦之全國行政 革新會議，中央地方關係組第一次學者專家分組預備會議中，內政部 報告初稿中曾提出「中央與地方權限爭議處理委員會」之建議，然後 因政策考量，並未未納入全國行政革新正式會議定稿及結論。以此觀 之，行政部門及學界大致肯認，中央與地方爭議協調機制有其必要 性，綜上論述，筆者建議於此前述二解決爭議途徑外，設立一彈性之 中央地方權限爭議解決機制，應有其可行性。

二、宜採取我國二階段中央地方爭議解決機制 第一階段：成立中央與地方爭議協調委員會

參照日本於行政院下設成立我國之中央與地方權限爭議協調委員 會⁹，委員會組成五至七人，分別由社會公正人士、中央地方代表、

學者專家及政黨代表組成。委員會審查範圍為中央與地方因自治監督 產生之爭議，其審查範圍則仍待修法時作周全之考量。

8 參見政府改造委員會，分權自主的政府架構組之分組報告草案－「合理劃分職權，強化夥 伴關係」，亦提出「設立中央與地方權限爭議協調解委員會」之初步建議，由蔡茂寅執筆。

9 日本之國家紛爭處理委員會係設於總務省下，概因日本之總務省全權主管國內地方自治，

舉凡與地方自治相關之政策及法規均隸屬總務省職權。而於我國，與地方自治有關之法規除 地方制度法等少部分法規，餘皆分散於各部會主管法規，故我國之中央地方權限爭議協調委 員會宜設於行政院下。

日本中央地方紛爭處理委員會僅能對中央地方紛爭提出勸告，該 勸告無強制法效果。於我國則建議採雙軌制：－任意性，無強制法效 果，勸告性質。－自願交付之強制法效果，由中央、地方自行決定是 否願意交付仲裁，而所為之決定具強制性法效果。

第二階段：行政爭訟途徑

即依照釋字第 527 號意旨，具體之行政處分應循行政爭訟途徑，

避免目前類此里長延選案、台北市健保費聲請釋憲及高雄市公益彩券 釋憲案，針對行政處分或非法規範爭議動輒提起釋憲之情況。惟仍須 以「確立機關訴訟、建立訴訟前置主義」為配套措施。

(一)修改相關規定，確立機關訴訟

訴願法第 1 條第 2 項規定，「各級地方自治團體或其他公法人對 上級監督機關之行政處分，認為違法或不當，至損害其權利或利益 者，得依本法提起」與地方制度法就地方立法權、執行權之自治監督 爭議係採司法院解釋之途徑不一致；另外，修正行政訴訟法第 24 條 第 2 款規定，使地方自治團體亦有成為行政訴訟原告之資格，或透過 解釋放寬機關訴訟之成立。

(二)訴訟前置主義，送權限爭議協調委員會審查

日本之中央地方爭議行政訴訟採訴訟前置主義，必須先送中央地 方紛爭處理委員會審查，我國亦可參考此訴訟前置主義，如此可有效 即時解決中央地方爭議，並可減少中央地方爭議之行政訴訟。

三、司法院大法官釋憲途徑

強化地方自治之保障之爭訟制度，德國地方自治團體可以就邦之

法律以侵犯地方自治權限為理由，提起「地方自治憲法訴願」，其本 質為抽象之規範違憲審查；我國之抽象法規違憲審查仍循釋憲途徑，

體現釋字第 527 號之精神。

另，建議修正地方制度法之規定，確立「凡具體行政處分應循行 政爭訟途徑」之原則，避免因個案（行政處分）已送司法院大法官解 釋，未解釋前行政院不得撤銷，使得類此台北市以此程序規定而得以 造成事實里長延選、里長延任之情形發生。

綜言之，如果能修正相關法制規定，建立二階段爭議解決機制，

除可落實憲法及釋憲意旨，未來或可預防類此台北市里長延選案之產 生，減低造成中央地方關係緊張之因素，即時由「中央與地方權限爭 議協調委員會」進行爭議協調。如此，應有助於我國中央地方關係建 立夥伴關係，並與各國地方自治地方分權趨勢同步。

第五節 府際衝突網絡及賽局分析 壹、府際關係網絡

府際關係網絡包括中央與地方、地方與地方，準政府組織與私人 組織；強調重視在不同治理單位官員關係之態度與互動；仍受法律、

制度之情境約制影響，有時官員間資訊或意見交換也會形成影響 (Wright，1978：8-14；Wright，1988：15-24)。本案之府際關係網絡 關係，包括行政院、內政部、台北市政府。更重要的為府際關係為一 種政策面向（policy component），涉及政策形成、執行、和評估過程 中行動者之互動關係。

中央

（行政院、內政部）

台北市政府

（民政局）

圖 6-1 里長延選案府際衝突網絡圖 資料來源：作者製作，2007。

貳、台北市里長延選案之賽局分析

賽局回合的期望值，也會影響參賽者的決定。參賽者對接近賽局 結束的期望愈高，則其對現有利益會看得愈重。沒有自然的結點時，

風險規避會與此期望值息息相關。風險規避為參賽者接受已固定的較 低利益 (確定的利益)，而不是接受賽局後可能取得的相同或較高利益

的意願 (下一個回合的利益，如果參賽者不確定是否有下一回合)。較 高的風險規避則讓參賽者愈希望在較早的回合採取背叛手段，因為較 低但已確定的利益雖然比較高但須冒險的利益對參賽者們來說利益更 大。

台 北 市

司法 里長延選 院

里長未延選

報酬(台北，中央)

台 北 市

中 央

2，3

4，3

4，1 4，1

1，4 4，1

1，4

圖 6-2 台北市里長延選案賽局圖 資料來源：作者製作，2007。

本案對台北市而言，如果台北市提出里長延選，可能會遭中央撤 銷而獲得 2 分，可能中央會接受其延選決定而獲得 4 分，4＞2，而台 北市如果完全不提延選，則只能獲得 1 分。4＞2＞1。而結果為內政 部報請行政院依據地方制度法第 75 條第 2 項，撤銷台北市政府執行 里長延選案。行政院於 5 月 3 日發函台北市政府，撤銷台北市政府有 關延後辦理下屆里長選舉的行政處分。

有關台北市為何採取聲請大法官釋憲的策略，台北市如提釋憲成 功報酬為（4，1），台北市可獲得 4 分，中央為 1 分。如釋憲不成功 報酬為（1，4），台北市可獲得 1 分，中央為 4 分，採行釋憲自然有 利於台北。

2002 年 12 月 20 日司法院大法官針對里長延選案作出釋字 553 號

解釋，並未定紛止爭。台北市里長延選案，從一開始引發地方與中央 爭議，大法官雖然作出解釋，卻出現雙方各自表述、不論輸贏的結 果，中央與地方各自引用該號解釋，作有利於己的詮釋。