第六章結論

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國立台灣師範大學政治學研究所碩士論文

第六章結論

目前的立法院所擁有權力比過去任何一時期都來的多，此一權力來自憲政制度的改變及人民的託付，應該扮演人民與政府及政黨之間重要的橋樑。在八十九年政黨輪替之後，因朝小野大，加上憲政與法律規定不夠明確，致使立法院的運作產生了許多問題。事實上一個理性的國會，

不能也不會因執政黨不同而變更立法的角色，只要人民認為立法院的功能有所不足，立法院議事運作之改善就不能停止，而且在當前的處境下，

國家及社會實在沒有太多讓朝野惡鬥虛耗的本錢。所以促進政黨政治的健全發展，改善政黨協商制度，營造理性合諧的議事環境，減少朝野黨團間的猜疑，使立法、行政兩院有良好的互動，以謀求國內政局之穩定和諧，並提昇民主政治的效能，乃當前政治改革之重要任務。

第一節研究發現

經過以上章節的學理、制度、法律及相關資料的分析與研究，對於立法院黨團協商機制有下列的發現：

壹、黨團協商使委員會的專業功能萎縮

黨團協商機制使委員會的專業性與權威性功能不彰，一般的民主國家，委員會應該是國會最重要的一環，委員會匯集具相關專業的國會議員及各領域的專業人才，以其立法專業素養來監督行政部門，並維持國會專業的自主性。現行立法院的運作情形，常發生委員會所提出的議案審查報告提到院會前，經黨團協商過程後，在院會討論時議案已遭到大幅修改或變更內容，遂使得立法院委員會的專業權威難以建立。

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立法院各委員會組織法第十條之一規定：「各委員會於議案審查完畢後，應就該議案應否交由黨團協商，予以議決。」委員會審查完畢之議案，由過去一定要經黨團協商，方可提報院會處理，改成由委員會議決是否交由黨團協商，故只要委員會無爭議之議案，便可直接送院會處理，

雖使委員會之功能稍微增加，但該不須黨團協商之議案於院會審議時，

如有出席委員提出異議，得到二十人以上連署或附議，該議案則須交黨團協商¹，還是對委員會的專業功能有不利的影響。

有些委員會因此制度之設計，便很草率的完成委員會審查，認為一切交由黨團協商處理即可，如第四屆時法制委員會在審查「社區學院設置條例」草案時，因草案版本多²，但內容差異不大，如要全案審查可能要費時頗多，故當時委員會召集委員游月霞便宣布：「為爭取時效，將各版本宣讀一次，暫照劉委員光華等提案條文通過，其餘各版本條文一併列入黨團協商參考」³，當時與會的立法委員也無異議，並未再對條文多加討論，使該議案審查完竣，並交由黨團協商處理，如此便完成委員會之審查，由此可見黨團協商壓縮委員會功能之程度，已非常嚴重。

貳、立法院程序委員成為黨團協商的死角

立法院程序委員會具有分配法案審查的權利⁴，在朝小野大的國會生態下，衍生出法案還未付委審查，就在程序委員會遭受封殺的命運，在我國行政院與立法委員都具有憲法所保障的提案權，無論所提出的法案是否有爭議，法理上應該給予付委審查的權利，然後回歸由委員會作專

1 見「立法院職權行使法」第六十八條規定。

2 共有行政院、李俊毅、朱惠良、林宗男、林正則、劉光華所提出等六種版本。

3 見第四屆第五會期「立法院公報」090 卷 039 期總號:3173, 頁 150。

4「立法院職權行使法」第七十四條規定：程序委員會應依各委員會提出審查報告及經院會議決交由黨團協商之順序，依序將議案交由黨團協商。議案有時效性者，負責召集之黨團及該議案之院會說明人應優先處理。

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業討論，而非完全交由程序委員會或者院會決定。

第四屆立法院之前時常發生無黨籍立法委員一夫當關，如廖學廣為了基隆河整治特別條例案，一再利用議事技巧杯葛所有法案之情事，使得議事癱瘓，後幾經修法，規定所有反對案並須由黨團提案，但是隨著朝野對立衝突高升，演變成以黨團為主，在程序委會或院會對決，第五屆第一會期程序委員會的運作情況，民進黨與台聯占有十七⁵席程序委員，而國親兩黨卻掌握十九席程委，在泛藍掌握相對的表決優勢下，使得許多行政院提出配合經發會共識的法案⁶一再被封殺無法進入委會審查，造成法案延宕無法通過，使得行政院的政務推動並不順利。

目前程序委員會之議事及議決，雖在立法院職權行使法黨團協商相關的規範下，但因其對其程序規定不夠清楚，且無分派議案時間上的明確規定，使得程序委員成為黨團協商的死角，因在政治環境的競爭下，

迫使在野黨一再的封殺執政黨所提的議案，故執政黨與其盟友⁷也儘可能阻擋在野黨所提的議案，互相杯葛彼此的議案，甚至造成院會幾乎沒有議案可審，在如此的惡性循環下，立法院之議事效率自然大打折扣。

參、黨團協商互信不足且結論約束力低

黨團協商制度雖已法制化，將以往實務運作的黨團協商默契與習慣納入規定，減少朝野間非必要性的抗爭，化解立法審議過程中各種的干擾，並使院會議事較有效率，但在「立法院職權行使法」中規定黨團協商如欲形成結論，必須『各黨團代表達成共識並於協商結論上簽字』，故只要有任一黨團刻意杯葛不簽字，不但使黨團協商徒勞無功，也使委員會的專業討論也白費功夫，雖然目前立法院已規定，議案自交黨團協商

5 程序委員會人數為 36 人，第五屆第一會期之按政黨比例之人數藍綠比為 19:17。

6 如政府再造、金融重建基金設置及管理條例等法案。

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逾四個月無法達成共識者，由院會定期處理⁸，即經黨團協商逾四個月仍無法達成共識之議案，由院會定期依正常程序處理⁹。

就算各黨團代表於黨團協商結論上簽字，但黨團協商結論在院會宣讀後，如無人異議則視該議案為全數通過；但如有出席委員表示異議，

並得到十五人以上之連署或附議，得對該議案全部或一部提出異議，並由院會就該議案異議部分表決¹⁰，使黨團協商效力大打折扣。再加上目前民主進步黨少數執政，在立法院形成藍綠高度對決與抗爭，黨團間互信基礎不足，議事中各種爭議不斷，又缺乏具信賴的互動與協商，黨團便利用議事技巧拖延或阻撓對方議案的通過，由此可見黨團協商結論約束力的薄弱。

肆、協商過程不公開造成爭議

立法院黨團協商機制最為人非議者，便事協商過程並不公開，無法受到媒體與公眾的有效監督，有違議事公開的原則。過去以來因為協商過程不公開，只記錄結論，很少記錄協商過程¹¹，造成參與協商者有機會以權謀私，以卡著重大法案，換取政黨或個人利益之事也就層出不窮，

茲將協商不公開之理由及其缺失分述如下：

一、協商不公開之理由：

（一）因協商妥協涉及條件交換，故其過程不便公開。

（二）不必將爭論與妥協公開，可以製造黨團協商和諧的表象。

7 主要是指台灣團結聯盟。

8 見「立法院職權行使法」第七十一條之一規定。

9 一般而言院會處理多半以於院會進行時同步再協商處理，如果還是無共識便以院會表決方式處理。

10 見立法院職權行使法第七十二條規定。

11 只有在第三屆第五會期，立法院秘書處刊印過「立法院朝野黨團法案協商重點記錄彙編」，除此之外只見協商結論之紀錄，而不見協商過程之紀錄。

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（三）可使黨團協商順利進行，不受外界不必要的壓力。

二、協商不公開之缺失：

（一）黨團協商條件交換過程不公開，無法利益迴避，恐成「密室政治」，使有心者謀求私利。

（二）造成黨團協商利用書面協商，黨鞭承認後簽字，非集體開會協商，

恐造成溝通不良或誤解，事後易使協商結論翻盤。

（三）日後通過的法律案，如果發生執行或判決上之疑義，只憑協商的結論很難做為探求立法之真意，也無法落實黨團立法之責任。

以目前立法院經黨團協商的效率，及立法運作方式來評判黨團協商是一種草率、利益交換的政治，並非十分公平，目前「半開放式」¹²協商的黨團協商機制，在有限的監督下，已能夠降低草率立法之弊，並降低「密室政治」的黑暗面。

以民進黨立法院黨團的黨團協商運作機制而言，參加黨團協商的成員除黨團幹部之外，已納入本身有意願、或是有提出法案版本的立法委員與會，這種法案協商「認養」制度是開放性的，所以比較不會出現所謂的「密室政治」情況。但因為是採取開放的協商，問題也隨之而來，

會積極參與黨團協商的委員，多半是本身對該法案有相當的關切或與個人所代表的利益相關者，故其動機無論是基於個人或所代表的利害關係，或是為社會整體的利益考量，還是要加強本身立法的專業素養，若因參與黨團協商立法委員之專業素養不足，或因其私心造成議事效率與議事品質低落實非國家之福。

12 新聞媒體雖不能在協商會採訪，但可守候會場外，伺機向參與協商者打探消息，以達其報導目的，

故有監督及半開放黨團協調會之意味。

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伍、黨鞭常更迭使協商狀況多

第四、五屆立法院黨團協商經常出現一些失控之狀況，並不是黨團協商的機制有問題，而是立法院各黨團除了民主進步黨以外，黨鞭每一會期都會更換¹³，使得參與協商的黨鞭每一會期都要經歷一次磨合期，

而立法院每一會期真正開會及協商不過三到四個月，使得黨鞭參與黨團協商時容易遇到下列數種狀況：

一、對議事規則不熟悉

因為黨鞭經常更換，缺乏資深機制，對於議事運作及議事規則，並不一定熟悉，造成協商結論與議事規則不符；而民主進步黨在這一方面則比較占便宜，黨團採取黨鞭資深制¹⁴並得連任，故其黨鞭對於於議事運作及議事規則比較嫻熟，協商時比較容易取得有利的地位。

二、黨團內協商內容黨鞭不易掌握

由於議案的內容很多沒有經過黨團共識，使得協商時黨鞭沒有充分授權，加上協商有其時程，眾多不同的意見，如果黨鞭無法掌握，可能會使黨團協商後無法於結論簽字，一再延宕協商進度。

三、小黨團黨鞭缺專業深度

因為小黨團的成員少，而黨鞭由成員間輪流擔任，使得黨鞭缺專業深度，以其有限的人數及專業，面對立法院眾多的議案，在黨團協商時恐怕很難展現出應有的專業。

13 目前各黨團除民主進步黨黨鞭，有建立資深制，任期為一年並可連任；其他各黨都是任期半年（一會期），且不連任，由黨團成員依選舉或推舉擔任。

14 按「民主進步黨立法院黨團組織規程」第十九條規定：總召集人、幹事長及書記長任期一年，連選得連任。黨團成員連續任立法委員達三屆以上者，為當然候選人。

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第二節研究建議

黨團協商機制運作至今約十年，運作上有其功能與缺失，自有其改善與進步之空間，綜合本研究之結果與發現，對於黨團協商機制有下列數點之建議，作為黨團協商機制改進之參考，並為日後個人更深入研究之方向：

壹、協商內容應按性質區分

現在的立法院，黨團協商幾乎是無所不能，什麼問題都可以談，什麼地方都能夠談，有些立法委員會對自己支持的議案受他人封殺後，便不理性的杯葛他人議案，使議事運作受阻。個人認為黨團協商之內容應區分為兩類，以利協商及議事之進行：

（一）政治、政策性質。

（二）一般事務性質。

政治、政策性質之議案，因爭議高，各政黨有其理念之堅持及選舉壓力，應可容許在協商之時有談判、杯葛動作，及院會進行時政黨間之抗爭；但沒有爭議之一般事務性議案，可考慮以「包裹協商」方式進行，

減少不必要的抗爭，來加速立法效率。

貳、黨團應良性競爭建立互信傳統

在立法院政黨在如此高度競爭過程中，所有的黨團應遵守三項原則，方能建立良性競爭之傳統：（古登美、沈中元與周萬來等, 1997,頁 547-548。）

（一）遵守法律規範。

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（二）優先考慮國家、社會及人民的福祉。

（三）尊重與包容不同政黨的意見。

循良性競爭方式，切勿抱著「為反對而反對」心態，致犧牲多數人的利益；執政黨應多尊重在野黨，並透過理性的黨團協商，建立黨團間協商時互信之傳統，共同整合出一個對政府施政最有利的協商結論，勿以惡性競爭損及人民之利益。

參、協商應有利益迴避規定

由於目前黨團協商協商並沒有利益迴避之規定，而黨團協商又是議案通過與否最重要的一環，此一漏洞使得很多應利益迴避者介入黨團協商，使得議案之協商易有所偏袒特定勢力。

故應及早修正「立法委員行為法」之條文，將黨團協商也比照民主進步黨之內規，納入有關「利益迴避」之規定，該法二十二條規定修正為：「立法委員行使職權就有利益迴避情事之議案，應迴避審議、表決及黨團協商。」，如此明確的規定方能杜絕假藉「黨團協商」之名，爭取政黨及私人不當利益之事件。

肆、黨團門檻及協商層級應再提高

第五屆立法委員的黨團門檻為八人，門檻雖不高，由於大小黨團在朝野協商之權益均等，黨團數目如第三、四屆時似嫌太多，不但無法反映各政黨的民意基礎，也增加黨團協商的困難度，進而影響了議事效率。應將黨團門檻，以各委員會至少得分配一席各委員會之席次為原則，可提高至十二人或十三人。但若政黨在立法委員選舉之得票率已達百分之五、而所獲席次不及十二席，因其已代表了相當的民意，此政黨

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自得有成立黨團的正當性，而不受十二人門檻的限制。

另可考慮成立層次較高的常設性協商機制，由黨團的資深立法委員與領導人組織而成，取代目前現行黨團協商機制，使協商及議事運作，

因層級之提升更順暢。

伍、各黨團應加強內部民主及紀律

以「程序民主」的方式，擴張立法委員在其政黨內部的決策層級與角色，使「黨內民主」能夠落實於各黨團，減少黨團成員於黨團協商做成結論後之抗爭。

並將政黨由「外造政黨」轉型為「內造政黨」，並統合各政黨內部的派系運作，並將次級團體予以重新定位並制度化以加強管理；派系與次級團體的成員，經過前述選舉制度的資格篩檢檢後，立法院各黨團可將其定位為「功能性」的黨團次級組織，使其成為各政黨在國會政策議題之研究團體，滿足國會黨團在政策分工與專業分權時之制度性需求。

陸、協商應尊重委員會之專業。

議案的審查應以委員會為主，黨團協商為輔，避免黨團協商得以輕易推翻委員會的審查結果，第五屆立法委員之議案協商制度，已改由在委員會負責審查議案之召集委員¹⁵擔任議案協商之主席，且各黨團所指派之二位協商代表中，必須有一人為審查會委員，未來須經協商之議案應屬較有爭議者，透過審查會委員參與協商之強制性規定，使協商之主席可以很清楚地說明議案在委員會審查之經過；而如果能在協商時加入行政機關代表，更有助於問題癥結之釐清與意見之整合，使參與協商之

15即該議案於立法院院會之說明人。

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審查會委員，也能表達其專業之意見，黨團意見和專業意見得以在協商會議中有溝通之機會，有助於議事效率和議案品質之提升。

柒、應改進協商方式並記錄意旨

目前黨團協商進行方式，有時因出席代表無法與會，有時會將協商方式改為，用一紙協商結論送交各協商代表簽字，打破齊聚一起開會之協商方式，給予有心人士利用此一陋規鑽漏洞，應改為協商代表齊聚一起開會，才能討論出協商。

立法院之議事儘管強調公開透明，應使其議事有其適度空間供黨團運作，互相說服、溝通，才能調和各方利益；協商若獲致結論，則由參與協商之所有黨團共同負政治責任。應將黨團協商記錄，增加協商結論與委員會審查報告有不同之處比較，重點敘明其原因及立法意旨，以使外界瞭解議案之轉折，便能符合各界之期待。

第六章 結論