第一節 政策決定過程

第五章 統獨性質教育政策之分析

本章先針對有關統獨性質的教育政策做每項政策的政策過程說明，再根據 之前研究設計所提出的觀察指標，呈現出此類教育政策的互動過程，並同時針對 前章一般教育政策的互動過程加以比較分析。

第一節 政策決定過程

一、大陸學歷認證

「大陸學歷認證」政策決定的議題，最早是源自 1987 年台灣宣布開放大陸 探親後因其伴隨的文教交流，逐漸浮現出赴大陸求學熱潮（趙淑惠，1990：1-2）。

然而在 1992 年 9 月 18 日公佈實施「兩岸人民關係條例」之前，政府在實際上對 大陸相關學歷認證，主要是針對的是對大陸人士學歷的採認及檢覈，還並沒有直 接處理台灣學生赴大陸以及大陸學生赴台灣的相關學歷採認規定。但是由於升學 壓力與兩岸關係在實際經貿與文化頻繁交流，使得社會上開始產生出對開放大陸 學歷認證的需求（沈明室，1994：3）。然而，即使在制訂「兩岸人民關係條例」

時，行政機關依然刻意沒有規定有關台灣地區人民去大陸唸書的事項。但是，行 政機關此種態度並沒有得到當時多數立法委員的認同，以致於在「兩岸關係條例」

中，有關於大陸學歷採認條文上，特意修改加註「台灣地區人民」。行政院雖然 曾試圖翻案（聯合報，1991 年 6 月 19 日），但是最後還是依照立委所加註的條 文三讀通過。形成了日後不斷引爭議的兩岸人民關係條例第二十二條。

由於 1992 年 7 月通過的「兩岸人民關係條例」第二十二條規定：「台灣地 區人民與經許可在台灣地區定居之大陸地區人民，在大陸地區接受教育之學歷檢

覈及採認辦法，由教育部擬訂，報請行政院核定後發布之」。這提供了在實際上，

將允許開放雙方學生可以互相就讀的政策，並在賦予教育部制訂辦法的情況下，

展開了如何具體實行大陸學歷認證的決定過程。然而，正當接續的教育部長吳京 積極的要制訂出詳細的開放辦法之後，卻在 1997 年的 11 月 10 日開始出現很大 的政策變化，當時身兼立委與國民黨文工會主任蔡璧煌，對教育部已經公布並將 要推行的「大陸地區學歷檢覈及採認辦法」連續的批評，並轉述李登輝總統也反 對的態度。這在當時造成很多新聞媒體的關注與報導，成為一項重大的政策爭 議。此項政策爭議一直延續到林清江接任教育部長後的 1998 年的 6 月 11 日，教 育部才正式宣佈「無限期延後」，成了實質上終止此項教育政策。然而「大陸學 歷認證」政策的結果，實際上至今還一直處於不斷爭議的討論過程。

二、拼音政策

拼音政策產生爭議的政策背景，主要是源自於漢語拼音日漸在國際上廣泛 使用，而 1986 年教育部所公布的「國語注音符號第二式」則推廣不順（丁仁，

1999，李慧雲，1999；許長謨，2000；鄧守信，1997）。在如此情況下，爭議焦 點變成是要直接採用國際通行的漢語拼音或是余伯泉在「注音二式」之後所研發 的通用拼音。

最早爭議源自於 1998 年 4 月，當時台北市府委託余伯泉進行研究，決定在 台北市內採用通用拼音（許長謨，2000），此項決定與中央當時推行的「注音二 式」拼音要求有所不同。到了 1999 年 7 月，有鑑於國際上漢語拼音日漸的通行，

行政院最後決定放棄「注音二式」，改採用「漢語拼音」。

採行漢語拼音的決定在民進黨主政中央之後，開始有所改變，首先是教育

部下的「國語推行委員會」（簡稱「國語會」）在 2000 年 10 月 7 日決議改為通用 拼音，此決議引起當時台北市政府的強烈反對，而後教育部長曾志朗則表示，中 文譯音須由高層做出決策，先是以加註方式表示「使用漢語拼音的必要，及採用 通用拼音後所要付出的代價」，而後決定採用「漢語拼音」作為政策建議案。

曾志朗部長態度猶疑的過程也是大量新聞報導產生的時期，整個拼音政策 在曾志朗部長任內一直都處於懸而未決的情況，政策結果的決定一直延續到下一 任教育部長黃榮村。

黃榮村部長對於拼音政策並非全然直接決定，而是再次交由國語推行委員 會決議，國語會於 2002 年 7 月 12 日決議採用通用拼音。教育部就以此結果呈報 行政院核定，但是由於無法規限制地方政府採用何種拼音系統，最後形成大多數 國民黨執政縣市採用漢語；而民進黨執政縣市採用通用的情況（中國時報，2002 年 7 月 20 日）。

第二節 統獨教育政策論述框架

從表 5-1 中很清楚地顯示出，無論是開放大陸學歷政策或是拼音政策，在公 眾論述中最多的都是政治框架，其次是教育，第三是市場框架。這顯示出在政策 的討論過程中，政治考量是最重要的因素，然而市場與教育框架也依然具有相當 的數量，這也充分顯示出，在政策論述過程中市場與教育框架對政治框架的挑戰 與競逐議程設定主導權的現象。

表 5-1：統獨教育政策論述框架次數分配

政策 政治 市場 教育 其它 總和

227

開 放 大 陸

學歷認證

35%

334

拼音政策

37%

合計 561 330 387 273 1551

資料來源：作者自行整理

如果再與不同消息來源類別作交叉比較，則更清楚呈現每項框架背後政策 參與者的偏好特性與隱藏的權力互動。從表 5-2 中可以發現，在開放大陸學歷政 策與拼音政策上，都共同呈現的是利益團體偏重在從市場與教育的角度看待政 策，而民意代表與政黨則偏重從政治的角度。至於行政機關則都反而成為政治、

市場、教育與其它各類框架彼此競逐的情況。然而，如果不考慮行政機關一貫側 重的其它（政策法規與執行）的框架外，大陸學歷與拼音政策也都是政治框架較 佔優勢。

在大陸學歷開放政策上，行政機關對市場與教育的考量主要是伴隨政治責

任、政權穩定的前提之下。最代表說法有三：最早是通過兩岸人民關係條例第二 十二條前，當時行政院長郝柏村所說：「由於海峽兩岸關係尚不明朗，政府原則 上暫不同意承認大陸學歷，即使將來要承認，也應根據兩岸教育差距，由教育部 舉辦甄試或鑑定。（民生報，1991 年 6 月 19 日）」其次，是教育部長吳京在戒急 用忍政策的壓力下，也表示：「僅採認七十三所學校，將容許學生赴大陸就讀的 學校數量大量縮減，事實上已是配合政府『戒急用忍』政策。（自由時報，1997 年 11 月 11 日）」。最後教育部「以兩岸敵意仍濃、相關配套措施不夠周延等理由，

將研議多時的大陸學歷報備及採認等相關辦法退回原專案小組，無限期繼續研 議。（中國時報，1998 年 6 月 12 日）」。從以上行政機關重要的論述都顯示出政 治匡架是最主要思考政策的前提。

在拼音政策中政治框架之所以較佔優勢，主要是在選擇是漢語或通用拼音 時，當時的台北市長馬英九與市政府官員大量使用必須要與國際接軌與考量外國 人使用方便等角度，質疑當時中央的民進黨政府用政治的角度決定。而中央政府 的教育部、國語推行會委員等，雖然使用較多的市場與教育框架回應。但是最主 要爭論的焦點不是在於國際化與外國人使用的方面性重不重要，而是是否應該凌 駕國家或文化主體性與本土性，以及達成國際性和主體性平衡的考量之上。

此外，拼音政策比大陸學歷政策還多了中央與地方政府之間的對立，而雙 方都對外都宣稱不應當有過多的政治考量，但是卻反而都交相指責是對方的政治 動機，例如：同樣都認為拼音政策應當由專業決定，但是國民黨中常會則同時批 評民進黨政治考量，而民進黨籍的教育部政務次長范巽綠，則反批譯音流於意識 之爭，國民黨是始作俑者（中國時報，2000 年 10 月 12 日）。

至於民意機關與政黨，則都是更多的比例使用政治框架。例如在開放大陸 學歷認證政策上，「立院國民黨團、民進黨團…都對採煞車的政策方向表示肯定，

並呼籲國人必須注意國家安全以及大陸留學生返台進入決策體系等問題。新黨方 面則是…批判李總統越權（自由時報，1997 年 11 月 11 日）」。在拼音政策方面，

「（民進黨）中常會昨做出決議，強調台灣與世界的接軌不需經過中國大陸來連 結。」（自由時報，2000 年 10 月 12 日）；「國民黨文傳會發言人郭素春指出，這 是繼護照和外館改名之後，民進黨政府落實漸進式台獨的另一具體事證，可見『去 中華民國化』、走向台獨是陳水扁總統和民進黨念茲在茲的目標，拚經濟不過是 唬弄百姓的口號而已（民生報，2002 年 7 月 12 日）」。

表 5-2：統獨教育政策論述框架分析表

政治 市場 教育 其它 總和 開 放 大 陸 學

歷

62 27%

35 15%

47 20%

86

230 100%

行 政 機 關

拼音政策

131

124 27%

96 22%

100 22%

451 100%

開 放 大 陸 學 歷

53

17 17%

20 20%

8 8%

98 100%

民 意 代 表

拼音政策

28

10 20%

7 13%

7 13%

52 100%

開 放 大 陸 學 歷

19

4 13%

1 3%

6 20%

30 100%

政 黨

拼音政策

14 54%

3 11%

2 8%

7 27%

26 100%

開 放 大 陸 學 歷

13 15%

29 35%

37 45%

4 5%

83 100%

利 益 團 體

拼音政策 27 25%

22 21%

49 64%

8 8%

106 100%

開 放 大 陸 學 歷

80 39%

41 20%

54 26%

32 15%

207 100%

其 他

拼音政策

134

45 17%

74 28%

15 5%

268 100%

資料來源：作者自行整理

至於利益團體則很明顯地不是著重在政治框架，而是在教育框架中。在開 放大陸學歷認證上，主要是側重在對於高等教育生態和對就業市場的衝擊。例 如：「中醫界則認為現階段若驟然開放認證大陸學歷，恐對台灣中醫生態造成嚴 重扭曲（自由時報，1997 年 11 月 12 日）」。在拼音政策上，則是最對使用者的 方便和考量上的問題。例如：「美國商會也針對這問題加以討論，執行長魏理庭 也表示，對他們而言，只要全台一致採用同一種方法，不要混亂就好（自由時報，

2002 年 7 月 12 日）。」

另外，無論是開放大陸學歷政策或是拼音政策的政治框架，也有很多是出 現在其他的媒體與較無直接利害相關的學者與民眾投書方面，尤其是媒體都傾向 於用政治角度解釋整個政策的過程。此外，無論是大陸學歷或是拼音政策媒體都 對政治考量的態度一貫的顯示反對。這呈現出，雖然主要具有決策主導權的政府 官員並沒有完全只用政治因素來解釋政策原因，但是在外界媒體與學者，都傾向 認定政治因素是決定政策結果的主要原因，並對這樣的現象表示負面的看法。

雖然兩項政策在行政與其他政策參與者對政策詮釋角度有所變化，可是整 體而言，無論是開放大陸學歷政策或是拼音政策，兩項政策都產生框架競逐的現 象，而且明顯得都是政治框架優勢而教育與市場框架挑戰的互動型態。

第三節 統獨教育政策參與者自主性

一、開放大陸學歷政策

在兩岸人民關係條例通過前，行政院長、陸委會主委與教育部長都表示大 陸學歷強調現階段是禁止與不鼓勵（中國時報，1991 年 6 月 19 日；立法院公報 法案專輯，1992：390-391；聯合報，1991 年 3 月 29 日）。教育部並且展開具體 的行政措施，一方面宣導學生不要去大陸唸書，另一方面協調交通部與省市教育 廳加強取締介紹台灣學生去台灣的仲介機構（聯合報，1990 年 10 月 31 日）。換 言之，教育部除了策略性的回應外，¹²同時試圖以一些行政措施壓抑日漸擴大到 大陸取得學歷的人數成長。行政機關如此回應的方式，也反映在「兩岸人民關係 條例」中，刻意沒有規定到台灣地區人民去大陸唸書的事項。然而在立法機關中，

多數的立法委員是較傾向於開放。¹³因此，在兩岸人民關係條例的立法過程中，

丁守中立委所提版本有明訂「台灣地區人民」字樣的具體方案外，並在委員會審 查中在較多委員支持下通過，行政院雖然曾試圖翻案（聯合報，1991 年 6 月 19 日），但是最後還是依照丁守中立委的條文三讀通過。

至於直接相關的利益團體，除了台商基於子女教育希望能開放學歷的態度 表示外（聯合報，1992 年 6 月 21 日），在兩岸人民關係條例通過前，大都沒有 明顯的表達偏好也沒有具體的行動方案，從這整個互動過程可見立法委員的自主 性明顯是高於整個行政機關，成為整個大陸學歷認證政策的最主要的主導者。

在兩岸人民關係條例通過後，由於「兩岸人民關係條例」第二十二條的規

12 當時教育部長毛高文雖對外宣稱不鼓勵，也避免在兩岸關係條例中做明確的規定（民生報，

1991 年 6 月 14 日），但是又編列預算委請相關單位與人員研究大陸教育情況以作為將來學歷採 證法令的參考資訊（聯合報，1992 年 4 月 14 日）。

13在該委員會記錄中，發言的委員共有十位委員，當中有八位委員明確表示傾向大陸學歷認定或 支持丁守中條文中明訂的辦法（立法院公報法案專輯，1992：384-401）。

定，教育部成為在法理上負責制訂政策實際辦法的行政機關，教育部開始研擬相 關的辦法。尤其在吳京上任教育部長之後，對於大陸學歷認證政策也表示較為積 極的態度（聯合報，1996 年 6 月 15 日），但經過兩次提案在行政院跨部會會議 中都未通過（中央日報，1996 年 7 月 17 日）。

當時行政院長連戰於 1996 年 8 月同意了教育部的提案，確立了將來開放大 陸學歷認證的政策方向（自由時報，1996 年 8 月 8 日），然而對於教育部之後將 提出的辦法，先要送陸委會全體委員會審議，再送行政院核定。這顯示出教育部 雖然不斷在擬出具體方案，但是卻一直不是掌握有最終政策決定的主導權。該項 辦法草案，需要經由陸委會與行政院的雙重審查。

隨著當時教育部長吳京的積極推動，立法委員與利益團體也紛紛的表示意 見。有的立法委員開始表達反對的立場（台灣時報，1996 年 8 月 2 日），並且開 始有提案要廢除整個兩岸人民關係條例第二十二條的政策法源依據；另外有學者 拜會吳京希望暫緩（中國時報，1996 年 8 月 13 日）。最重要的反對意見是當時 具有當時李登輝總統「代言人」色彩又身兼立委、國民黨文工會主任與教育學者 身份的蔡璧煌，不斷正式對外批評教育部推動的大陸學歷認證政策。這影響之後 整個政策開放的幅度與腳步不斷的緊縮。透過蔡璧煌在批評中間接顯示出總統對 該項政策的反對，而且當時總統也從未直接否認甚而私下表示他做得很好（中時 晚報，1997 年 11 月 16 日）。

當時總統的態度間接的顯露出來後，行政院長蕭萬長在態度上也變得謹 慎，並把整個政策腳步趨緩了下來（聯合晚報，1997 年 11 月 13 日）。換言之，

行政院在此政策過程中再次扮演著採煞車的角色，同時表示教育部應當注重「團 隊精神」，陸委會應做好嚴格把關的工作（聯合報，1997 年 11 月 14 日），這對 於教育部與陸委會之後對這項政策的態度起了很大的影響。所以，在明顯地行政

院長對於政策步調的主導權就比教育部與陸委會大了許多。

教育部經過蔡璧煌的批評、立委提案暫緩大陸學歷認證與將廢除兩岸人民 關係條例第二十二條的政策法源依據、行政院的暫緩、吳京部長的下台與監察院 的糾正。繼任的教育部長林清江雖然依然否認開放大陸學歷認證政策會終止，並 接續研議「台灣地區人民就讀大陸地區高等學校報備作業要點」與「大陸地區高 等學校及學位授予機構學歷檢覈作業要點」，但是實際上開放的範圍又進一步妥 協緊縮到只有研究所，不承認的類別新增了醫學類別（中時晚報，1998 年 3 月 5 日）。然而在經過監察院正式提出糾正之後，林清江部長在部務會報中「無限期 延」後大陸學歷認證的相關辦法。教育部由先前大陸學歷認證開放的前提下，不 斷地妥協在認證範圍的限縮上，最後終至放棄開放大陸學歷認證，達成實質上全 面禁止大陸學歷認證的政策結果。所以由此來看，教育部在整個政策過程中，雖 然積極提案與研擬方案並試圖堅持，但是在實際互動上，隨著總統與行政院長的 涉入，造成教育部政策主導權降低以及不斷妥協，最終放棄開放的政策底線，由 此顯示教育部自主性可見是較低的。至於其他政策相關的行政單位，陸委會一直 沒有具體的方案，只被動審查教育部的方案，甚至對外宣稱這項政策自己不是主 管機關，進而引起教育部官員認為撇清責任而不滿（聯合報，1997 年 11 月 11 日）。因此整體而言陸委會的自主性也是較低的。

在利益團體方面，理應衝擊較大的私立大學，雖有部分私校反對，但是整 體而言卻開始明確表態支持教育部的政策。¹⁴至於在中醫界方面，則出現了強烈 反對的態度，中華民國醫學生聯合會在論壇中表示強烈反對外（民生報，1997 年 11 月 8 日），有中醫界的學生還發起抗議行動（聯合報，1997 年 12 月 17 日）。

14 當時私校聯合會理事長中原大學校長張光正，向教育部表示該協會全力支持教育部開放政策 的不變立場，擔任由國內私立大學為主組成的大學院校協進會常務理事的成嘉玲更反駁該協進會 尚未針對開放政策提出討論，也並未如外界所說「私校有反對的共識」。（中國時報，1997 年 11 月 11 日）

所以整體而言，利益團體間的態度雖然有明確態度與行動，但是彼此之間並不一 致，而一方面贊成大陸學歷開放政策的利益團體，也沒有比教育部有更明確的具 體方案。另一方面反對的利益團體，在整個過程中，即使有行動，其持續性也並 不長的情況下，利益團體的在此階段的自主性也相較是最低的。綜合以上，整理 出如下表 5-3

表 5-3：開放大陸學歷政策參與者自主性比較 政 策 參

與者

有無具體方案 較 堅 持 或 較妥協

有 無 政 策 主導性

自主性 兩岸人民關係條

例制訂前

兩岸人民關係條 例制訂後

教育部 ^無 「 大 陸 地 區 學 歷 檢 覈及採認辦法」

較妥協 無 低

陸委會 無 無 不明顯 無 低

行 政 院 長

行政院版本（未明訂 開放）

無 較堅持 有 最高

總統 無 反對 不明顯 不明顯 不明顯

民 意 代 表

丁守中版本（明訂開 放）

有（修正兩岸人民關 係條例第二十二條）

較堅持 無 高

政黨 無 民進黨反對、新黨贊

成

較堅持 無 高 利 益 團

體

無 中 醫 界 曾 發 表 聲 明 與抗議行動，但是持 續時間不長

不明顯 無 最低

資料來源：作者自行整理

二、拼音政策

在拼音政策上，最早提出具體方案的，先有教育部的「注音二式」，後有中 央研究院研究員余伯泉所提出的「通用拼音」，並在陳水扁主政下的台北市政府 開始採用。而最早明確支持漢語拼音方案最先是行政院在 1999 年的決定捨棄「注 音二式」改採漢語拼音。

在 2000 年政黨輪替之後，國家語言推行委員會委員進行大幅更換，更換的 27 名委員當中，有超過半數的 14 名委員是較傾向支持通用拼音（邱耀初、許鶴 鐘，2000）。而後在整個拼音政策決定的過程中，至教育部長黃榮村任內作最後 決定為止，此 27 人委員名單也只經過小幅的更動（中國時報，2002 年 7 月 13 日）。大致上在整體的互動過程中，國語會在經過重要兩次表決的立場，都是維 持著支持通用拼音的態度，由於國語會作為制度上主要建議拼音問題的行政機 關，此態度在整個拼音政策的過程中具有著重要的影響力，因此國語會再拼音政 策的自主性是較高的。

另外一方面，教育部在整體拼音政策形成的過程中，在曾志朗部長任內曾 經在國語會決議採用通用拼音後，裁決改由除通用拼音外，增加「漢語拼音」而 兩案併呈。而後曾志朗又試圖堅持只要在他任內就不會採用通用拼音（聯合晚 報，2000 年 11 月 27 日），然而隨著之後更換教育部長之後，教育部的立場又有 所改變，重新再將整個拼音政策的決策送回國語會，並在根據國語會的決議報請 行政院後決定。然而正式決定通用拼音之後，也無法強制各地方政府統一使用通 用拼音。因此在拼音政策的過程中，教育部立場無法堅持一貫，在內部上有所分 歧，在政策決定後也無法全面推行整體拼音都採用通用拼音，因此並不具有政策 決定的主導權，整體自主性是較低的。至於行政院在此拼音政策的形成過程中，

雖然並沒有明確的表達出對何種方案的偏好，但是在制度上卻具有延緩決策時

機，以及最終的決定裁量，而且在實際互動上也的確針對曾志朗所提報的決議做 出實質上延緩的影響，因此整體的自主性則是較高的。

至於對拼音政策一直強烈表達意見的台北市政府，無論是陳水扁主政或是 之後馬英九主政下的台北市政府。都曾經發生過與中央不一致的情況，唯一短暫 一致的時期就是當中央與台北市政府都同屬於國民黨期間，台北市政府雖有意見 但是基於希望全國一致傾向採用注音二式（中國時報，1999 年 1 月 15 日），這 一方面反映出政黨的影響力，但是當處於不同政黨對立的情況時，地方政府在制 度上對於政策結果也有充分的自主空間與中央政策不一致，由於能直接決定自身 地方的拼音政策，因此相較於教育部與國語會，整體而言自主性是最高的。在實 際的政策互動中，台北市政府甚至表示，如果與中央的中文譯音系統不同，也將 不會遵守中央政策（聯合報，2001 年 2 月 17 日）。

至於政黨在拼音政策的過程中，則發揮著充分動員的角色，除了在民意機 關引起不同政黨立委的對立，也造成了地方政府對政策結果形成了國民黨執政縣 市選擇漢語拼音，而民進黨執政的縣市選擇通用拼音。因此對於整體拼音政策結 果的影響，具有比較大的政策主導權。

相較之下，利益團體在具體的行動方案上，除了有台灣教授協會在北社成 立大會舉標語要求曾志朗下台，以及零星的投書與公開性等意見的表達外，並沒 有明顯的示威遊行與動員的情況，尤其是支持漢語拼音的外商、翻譯社、中英文 語言研究相關的人員，除了被動地在台北市政府的公聽會場合有較集體強烈的意 見表達外，也沒有任何更大規模的行動方案。所以整體而言，利益團體態度不一 致，而且也普遍較缺乏行動，所以整體而言是影響力是最低的。綜合以上，整理 出如下表 5-4

表 5-4：拼音政策參與者自主性比較 政 策 參

與者

有無具體方案 較 堅 持 或 較妥協

有 無 政 策 主導性

自 主 性 國民黨執政時期 民進黨執政時期

教育部 ^{注音二式 曾志朗任內從兩案併}

呈改為漢語，黃榮村 任內則依國語會

較妥協 無 低

國語會 制訂注音二式 通用拼音 較堅持 無 高

台 北 市 政府

陳水扁主政時主張 通用拼音

馬英九主政時主張漢 語拼音

較堅持 有 最高 行政院 1999 年 8 月決定漢

語拼音

無 不明顯 有 高

總統 ^{無 無} 不明顯 不明顯 不 明

顯 民 意 代

表

無 無 不明顯 無 低

政黨 不明顯 國民黨漢語，民進黨 通用

較堅持 有 最高 利 益 團

體

無 無 堅持 無 最低

資料來源：作者自行整理

綜合以上的討論，可以發現兩項政策最明顯的特徵就是都同樣呈現出利益 團體的自主性較政黨低的現象，也因此對於政策結果的影響力也就比較小。另外 值得注意的是，雖然行政機關在統獨性質的教育政策中，所顯示出的自主性不 低，但是中央的教育部在政策過程中堅持與否卻是變化劇烈。之所以如此，這一 方面是與當時教育部長的態度有關，（例如在開放大陸學歷政策上，當時教育部 長吳京對這政策的態度較為積極，在拼音政策上曾志朗對漢語拼音的堅持），另 一個重要原因是來自於總統、行政院長與立法委員在互動時的變化。當包括總統 的行政部門對這政策只要不反對，政黨較為被動的情況下，教育部往往就可以取 得較高的堅持與相對自主性的空間。所以這正顯示出，大陸學歷認證政策是處於 總統、行政院長與政黨的政治動員的權力結構所主導。

第四節 統獨教育政策參與者的動員性

一、開放大陸學歷政策

1.行政機關：內部政治性分歧

在開放大陸學歷政策上，在兩岸人民關係條例制訂前，行政機關的立場大 致上都是一致持反對或不鼓勵的態度，然而此種反對的態度明顯是以國家安全或 兩岸情勢關係等政治考量為主，以當時行政院長郝柏村在行政院的早餐會報的表 示做為代表：「從長遠來看，兩岸文化交流對我方是利多弊少，但在兩岸關係尚 不明朗之際，對於承認大陸學歷問題，則不必作如此立即而大幅的開放」。（民生 報，1991 年 6 月 19 日）。此政策論述正凸顯了兩岸關係在政治上「利弊」層面 的考量，不僅延後了社會文化交流的可能衝突可能，更忽略了將來全球化下教育 與市場之間衝突的問題。

隨著吳京上任教育部長後，對於大陸學歷認證政策也表示較為積極的態度

（聯合報，1996 年 6 月 15 日），然而在行政機關內部，行政院長雖然沒有具體 方案，但是對於整個政策的腳步有決定的影響力，這可從當時行政院長連戰主動 批准教育部的提案後，整個政策草擬開始明顯加快進行（自由時報，1996 年 8 月 8 日），而當外界明顯反對，甚至自身國民黨系統的文工會主任蔡璧煌也對外 表達強烈反對，並間接顯示當時總統李登輝也反對的立場下，行政院長蕭萬長在 態度上也變得謹慎，並在行政院會議再將辦法送回研議，即將整個政策腳步趨緩 了下來（聯合晚報，1997 年 11 月 13 日）。換言之，整個政策過程都不斷有行政 院長甚而有總統的涉入，在行政院與教育部的政策程序上，也經常出現被退回與 要求修改的情形（詳見表 5-8）。

另一方面，在經過蔡璧煌的批評、立委提案暫緩大陸學歷認證與將廢除兩 岸人民關係條例第二十二條的政策法源依據、吳京部長的下台與監察院的糾正。

整個教育部面臨了前後為難與執行的困境。¹⁵最後教育部原本支持開放的立場，

隨著教育部長從吳京變成林清江後，立場也轉變成為無限期研議，整個大陸學歷 認證政策處於行政機關內部分歧且政治性考量較深的情況下決定。

至於在「政策是否因政黨輪替而變更」的指標上，實質停止大陸學歷開放 政策的決定，是在政黨輪替之前決定的，而政黨輪替之後，行政機關也並沒有對 此項政策有所更動，甚至陳水扁總統還更加明確宣示任內絕不可能承認大陸學歷

（聯合報，2005 年 9 月 5 日）。

2.民意機關：日趨明顯的政黨對立

在兩岸人民關係條例通過前，政黨對決的情形並不明顯，當時國民黨籍立 委不見得與國民黨內閣立場一致。¹⁶民進黨籍立委間，對於是否開放大陸學歷的 態度也並不一致（自立晚報，1996 年 11 月 11 日）。

然而，在國民黨立委蔡璧煌的對教育部長吳京批評其開放大陸學歷政策之 後，民進黨黨團會議正式決議反對此時開放承認大陸學歷（聯合報，1997 年 11 月 11 日），民進黨立委逐漸傾向反對開放大陸學歷認證。¹⁷並有積極拜會行政院

15 雖然教育部基於兩岸人民關係條例的法源規定，公布「大陸地區學歷檢覈及採認辦法」，但是 實際行政作業上的相關辦法卻還沒公布，這損及了許多計畫就學的學生。於是形成的困境是：「教 育部不及時訂出報備和甄試相關辦法，監察院就要開始調查約談，社會各界的壓力也會集中過 來。但如果教育部真的依法行政，訂定了相關辦法，行政院等方面又會認為教育部沒有團隊精神，

不懂得體察上意。夾在行政院和監察院之間，教育部官員這陣子幾乎天天感慨『公務員難為』。」

（中國時報，1997 年 12 月 2 日）。

16 例如國民黨籍立委丁守中另外提出不同於行政院的版本外，之後陸委會原擬請國民黨立委林 鈺祥提案限制宣傳大陸地區的教育機構，卻遭到拒絕，反而是由民進黨立委李慶雄支持（中國時 報，1991 年 6 月 14 日）

17民進黨立委陳永興、翁金珠、顏錦福、蔡煌瑯等人認為教育部開放採認大陸學歷是在為中共的 統戰工作開方便之門，會造成青年學子敵我意識的錯亂，因此在中共對我敵意未消以前，不應承 認大陸學歷（聯合報，1996 年 11 月 12 日）。

長蕭萬長的行動以及提案要廢除整個政策的法源依據。而另一方面新黨立委則主 張開放。¹⁸甚而出現新黨與民進黨之間發言與公聽會上對抗的情形（聯合晚報，

1997 年 11 月 13 日；聯合報，1997 年 11 月 15 日）。至於國民黨籍立委內部就顯 得分歧。

在 1998 年 10 月 6 日，立委連署要求刪除兩岸人民關係條例第二十二條中

「台灣地區人民與」字眼的提案中，23 名立委有 19 位是民進黨立委，3 位為國 民黨，1 位新黨。從中顯示出，當時主要是民進黨反對而國民黨立委分歧的情況。

3.利益團體：各有立場

在開放大陸學歷政策上，許多中醫界對於開放大陸學歷認證所造成的衝 擊，雖然也有認為可以提升中醫水準（中國時報，1994 年 12 月 12 日），但是卻 更多開始表示出負面意見的看法，所持的理由是其對中大陸中醫水準的質疑、中 醫業界人力資源規劃等各個方面（自由時報，1997 年 10 月 23 日）。然而，除了 衛生署堅持從嚴審查的態度，使教育部在醫學領域趨向從嚴之外（聯合報，1996 年 9 月 2 日），整個中醫界的利益團體卻尚未看出具體的行動方案。而在大專院 校方面，只有大學校長個人表示不反對（中國時報，1997 年 10 月 23 日；中時 晚報，1997 年 10 月 26 日）。另外一方面，許多台商基於子女教育的問題，透過 財團法人海峽交流基金會所舉辦的座談會，表達希望漸進承認大陸學歷（中國時 報，1994 年 2 月 19 日）。

至於其他的還有補習業者對這項政策態度較傾向歡迎（聯合報，1997 年 10

18 新黨立委郝龍斌、朱惠良和周陽山都同意應承認大陸學歷，而且應該追溯既往（聯合報，1996 年 11 月 12 日）。

月 23 日），政法大學校友則不滿教育部開放名單中獨漏政法大學（中時晚報，1997 年 08 月 17 日）。所以整體而言，壓力團體的態度不一致，而且也普遍較缺乏行 動，所以整體而言是影響力最低的。綜合以上，各參與者態度整理如下表 5-5：

表 5-5：大陸學歷認證政策互動的動員性

參與者 對是否開放大陸學歷認證態度 動員性 時間 兩 岸 關 係 條 例 通

過前

兩 岸 關 係 條 例 通 過後

教育部 不鼓勵 贊成

陸委會 不鼓勵 原則性贊成 行政院長 反對 原則性贊成 行 政

機關

總統 無意見 間接反對

行政院及總統明 顯涉入，且日後 教育部的立場由 於部長的更換而 有所不同

政黨（黨團）

民 意

機關 立法委員

多 數 立 委 跨 黨 派 贊成

建國黨反對、國民 黨不一致，民進黨 反對，新黨贊成

越往後階段政黨 對立色彩越重 利益團體 中醫界傾向反對、台商與補教界贊

成、私校聯合會傾向贊成

不一致

資料來源：作者自行整理

二、拼音政策

1.行政機關：內部政治性分歧

在拼音政策上，行政機關最大的分歧是中央與地方政府之間的不一致，從 最先陳水扁主政下的台北市政府採用通用拼音開始，就有明顯民進黨地方與國民 黨中央對立的情況，而後接任的馬英九市長立刻又遵循當時中央要求下更改成與 中央一致的「注音二式」的拼音。在民進黨贏得總統大選進而入主中央以及教育 部國家語言推行委員會大幅改組後，中央政府開始傾向使用通用拼音，但也引起 當時台北市政府強烈的反對，一直到拼音政策在教育部決定使用通用拼音後，許

多國民黨執政縣市依然反對並表示不配合中央使用通用拼音，相反的大都民進黨 執政縣市支持通用拼音（聯合報，2002 年 7 月 12 日）。

另外中央教育部內部也產生分歧，當教育部政務次長范巽綠宣佈採用通用 拼音系統，教育部長曾志朗認為有責任作最後裁決，「應堅持的我會堅持」，將建 議「通用」、「漢語」兩案並送行政院決定（自由時報，2000 年 10 月 9 日）。而 後曾志朗決定採用漢語拼音之後，許多國語會的委員非常不滿，甚而一度想集體 辭職（聯合報，2000 年 10 月 31 日）。而行政院方面則是將教育部的決議，於同 年十一月十五日發函教育部，希望教育部加強溝通（聯合報，2000 年 11 月 27 日）。最後拼音政策的結果則是在曾志朗卸任後才又再次由黃榮村部長送回國語 會決議而教育部報請核定後決定。所以，在行政院與教育部的政策程序上，也出 現過行政院也曾退回教育部的方案過（詳見表 5-9）。

因此整個行政機關的分歧具有政黨對立的色彩，教育部對拼音政策的改變 也是在教育部長從曾志朗改為黃榮村之後才有所改變，並且有經歷過行政院將教 育部所提報的決議，在實質程序上退回要求重新溝通以延緩決策的情況，整個政 策通過的過程是處在行政機關內部分歧性高且具有政黨對立的情況下。而行政機 關在經歷政黨輪替之後，雖然在曾志朗任內依然堅持漢語拼音，但是之後經過國 語會維持通用拼音的原案下，最後決定變更成為使用通用拼音。

2.民意機關：日趨明顯的政黨對立

在國語會決議改為通用拼音之前，並還沒有出現有政黨明顯對這項政策表 達立場，但是之後國民黨開始有中常委提案報告（聯合晚報，2000 年 10 月 9 日）。 民進黨更做出決議，認為台灣與世界的接軌不需經由中國大陸來連結（中國時

報，2000 年 10 月 12 日）。這也反映出拼音政策並不是「純粹的語言學」問題（鄭 良偉、張學謙，2001），更多是在意識型態與文化政治的爭執（邱耀出、許鶴鐘，

2001）。

與開放大陸學歷政策情況不同的是，前一項政策的政黨對立情況是直接在 立法院中，當時兩個不同在野黨（民進黨與新黨）對立，而國民黨則態度不明的 情況。然而在拼音政策中，則主要呈現在中央與地方政府意見對立，地方政府中 也因為執政縣市的政黨不同而有不同的政策立場。所以從地方政府如此的對立的 情況，也反映出另一種明顯的政黨對立的情況。

3.利益團體：各有立場

在拼音政策上，許多外籍人士傾向拼音或者至少要求拼音統一就好（聯合 報 2000 年 10 月 9 日），全國教師協會則呼籲「政府做事應從專業考量作決定，

不要把小孩當做政治因素下的犧牲品」，但是究竟要選擇何種拼音則和人本教育 基金會等多個教育團體一樣，不願意表示意見（中央日報，2000 年 11 月 28 日）， 台北市關懷盲人教育協會因為盲人點字對注音符號不方便而反對（民生報，1999 年 4 月 7 日）。另一方面，也有許多團體基於本土化的理由反對漢語拼音，例如 台灣文化協會、客家與文化協會、台灣教授協會等，而最大的行動就是台教會成 員在北社成立大會典禮進行中，手持「撤換曾志朗」標語（中國時報，2002 年 1 月 10 日）。因此綜合以上可以顯示出無論是開放大陸學歷或是拼音政策，利益團 體的態度與立場都是一直處於相當分歧的狀態。綜合以上，各參與者態度整理如 下表 5-6：

表 5-6：拼音政策互動的動員性

參與者 對是否開放大陸學歷認證態度 動員性 時間 國民黨政府時期 民進黨政府時期

教育部 漢語 部長傾向漢語 國語會 漢語 通用

台北市府 通用 漢語 行 政

機關

行政院 漢語 通用

行政院暫緩教育 部的意見實施，

且教育部的立場 由於部長的更換 而有所不同，中 央與地方政府的 具有政黨因素 政黨（黨團）

民 意

機關 立法委員

不明顯 民進黨傾向通用，

國民黨傾向漢語

越往後時期政黨 對立色彩越重 利益團體 外籍人士傾向拼音或者至少要求拼音統

一就好。台灣文化協會、客家與文化協 會、台灣教授協會等，反對漢語。

不一致

資料來源：作者自行整理

四、小結

從以上兩項政策個案，可以發現都經歷過非常明顯的政治動員，無論是在 教育首長的更換、行政院在程序上的涉入、立法機關中政黨對立的情況等各方 面，都一面倒地呈現出符合政治性動員的情況。而在利益團體方面，立場也呈現 地較為分歧，並且在整個政策過程中，缺乏有力的聯合行動，在此情況下，政黨 的對立動員，也絕非是社會上利益團體動員或代言的結果。因此顯示出，在社會 上壓力團體意見紛歧，且動員行為程度較低的情況下，統獨性質的教育政策是在 高度政治性動員之下產生政策結果（見表 5-7）。此類型政策的變動，也遠非如同 民間社會與國家對立二元觀點所解釋的，是由於利益團體的動員下而變動。

表 5-7：常態編班政策互動的動員性

政策個案 大陸學歷認證政策 拼音政策

政策是否因政黨輪替而變更 無 是

教育部方案是否曾遭行政院 在程序上退回或實質修改

是 是

行 政 機

關 教育部的立場是否由於部長 的更換而有所不同

是 是

是否有政黨動員支持或 反對

是 是

立 法 機 關

是否有政黨對立 是 是

立場是否一致 否 否

利 益 團 體

是否有聯合行動 否 否

第五節 統獨教育政策參與者的聯盟性

一、開放大陸學歷政策

對於大陸學歷認證政策的聯盟關係，本研究分別就正反雙方立場加以說 明。在贊成開放大陸學歷認證立場上，最初在兩岸人民關係條例通過前，利益團 體主要推動的是在對岸的台商，而在立法過程中最明顯促成的是當時跨黨派的立 法委員。在兩岸人民關係條例通過後，除了在社會上利益團體的呼籲之外，真正 造成推動的關鍵則是在於行政機關，除了當時教育部長吳京的積極研擬辦法推動 之外，也與當時行政機關對兩岸關係情況的態度有關，例如教育部正式公佈「大 陸地區學歷檢覈及採認辦法」，並直接將 95 所重點高校採認學歷的時機，也剛好 是 1995 年「江八點」與「李六條」互動善意融洽的時候。

在反對大陸學歷認證開放的立場上，除了在社會上有利益團體表達反對之 外，最具有關鍵影響力的轉折點是在當時立委蔡璧煌對教育部政策的連續批評。

由於蔡璧煌具有當時李登輝總統「代言人」色彩又身兼立委、國民黨文工會主任 與教育學者身份等多重身份，使其成為主要的議程設定者。而後間接造成行政機 關，對即將開啟的大陸學歷認證政策，走向緊縮最後全面關閉大陸學歷認證。而 此政策走向從外環境來看，也與當時 1997 年以來戒急用忍的政策有關，這正好 也另一方面反映了統獨議題承受兩岸關係變化的敏感性。

因此，無論從政策開放機會的開啟到之後全面的關閉，主要聯盟的關鍵力 量還是在於行政機關的考量以及政黨競爭下政黨的態度，利益團體涉入的影響力 不僅有限，而且非常的分歧。這使得利益團體如要達成開放與否的目的時，一開 始所能尋求的結盟對象就不是同樣「民間」的團體，反而應當是政黨或行政機關 等政治體系的結盟對象。例如：由留學大陸學生組成的「台灣留學大陸青年發展

協會」（簡稱「台生會」），即使在訴求上呼籲大陸學歷認證政策能擺脫政治，

然而在爭取團體目標達成的手段運用上，依然無可避免的在總統大選時選邊站，

參與政黨候選人的遊行活動（陳怡樺，2003：208），此即反映出大陸學歷政策 本身主要是由政治體系的互動來決定的結果。

由於最終開放大陸學歷認證政策的決定，並不是在於最後通過的法案，而 是在於行政命令。因此本研究透過從兩岸關係條例通過後，以教育部先後公布的 辦法草案為各階段的政策結果，分別比較各階段辦法形成過程中主要的參與者，

提出的過程，以及最後的結果。

表 5-8：大陸學歷認證相關辦法形成過程

提出時間 主要參與者 提出過程與其他政策參與者關係 結果 1994 年

12 月

教育部、邀 集的相關學 者

教育部研擬，並委託大陸研究中 心學者研究

1995 年 5 月遭到駁 回

1996 年 7

～8 月

教育部、陸 委會與行政 院

教育部提案，陸委會支持。然而 在 7 月，行政院跨部會會議未通 過。8 月副總統兼行政院長連戰 同意教育部提案，並增加開放大 陸學生及留學生來台研習研究所 課程，以促進兩岸交流。

政策方向至此方獲 確定

1997 年 10 月

教育部、衛 生署

受到衛生署對草案辦法的質疑影 響，明訂「辦法」公佈後，醫學、

牙醫、中醫等科系則須經教育部 甄試始採認，教育部本身原本預 計 1997 學年度實施，但作業不及 而延遲。

教育部於 1997 年 10 月 22 日正式公 布「大陸地區學歷 檢覈及採認辦法」

1997 年 11 月

行政院長、

立委

受到戒急用忍政策與 1997 年 11 月蔡璧煌批評的影響。立委提案 廢除開放大陸學歷任正的法源依 據，立委並拜訪行政院長要求暫 緩實施。行政院長蕭萬長裁示要 求「辦法」送行政院會審議。

實質延緩開放大陸 學歷認證政策

1998 年 6 月

教育部、陸 委會

1998 年 2 月內閣改組，吳京下 台，林清江繼任，行政院只是教 育部「延議」，因此另外延議的相 關行政命令暫緩。¹⁹3 月教育部受 監察院糾正，教育部原定要在 3 月底前完成採認核定名單，因與 陸委會無法協調通過，確定無法 完成。最後，6 月林清江部長於 教育部務會議中決定無限期延 議。

大陸學歷採證全面 喊停，無限期研議

資料來源：作者自行整理

從以上整個行政命令的互動過程可知，教育部一直是主要的參與者，而影 響決定提案是否過關的決定在行政院。在形成的過程中，除了教育部有委託學者 研究外，也並沒有明顯直接與利益團體有關，從此呈現出整個政策的形成主要是 決定在行政機關內部以及政黨之間的互動。

二、拼音政策

對於拼音政策的聯盟關係，本研究分別就對立最為嚴重的漢語拼音與通用 拼音兩方面加以說明。在漢語拼音方面，最初無論是民間或是政府對於中國大陸 所採用的漢語拼音一向是持反對的立場，這顯示出單純的外在環境並不必然決定 某項政策的結果，其中關鍵的因素還是在於身處此環境中的政策參與者如何在互 動中相互結盟以影響政策。而漢語拼音正式成為拼音政策中重要爭論的立場，除 了有學者和政策利害相關的外籍人士的鼓吹外，更重要的是 1999 年當時行政院 最後選擇揚棄過去的「注音二式」而全面採用「漢語拼音」的結果。在經過 2000

19 包括「大陸地區高等學校及學位授予機構發給學歷檢覈作業要點」與「台灣人民就讀大陸地 區高等學校報備作業要點」

年政黨輪替之後，接任的教育部長曾志朗也偏好選擇漢語拼音。

至於支持通用拼音的結盟關係也與漢語拼音相同，通用拼音之所以迅速在 台灣成為拼音選擇的另一項重要選項，也是與有行政機關之持有密切關係。通用 拼音的制訂與實行，是在陳水扁擔任台北市長時，請當時「中華民國翻譯學會」

理事余伯泉所新訂定，並且有機會在台北市實行。而隨著在 2000 年政黨輪替後，

行政機關下的國語推行委員會委員也大幅改組。也更提供了通用拼音透過行政機 關制度上選擇的力量，可以擴大實行的機會。

由於拼音選擇背後，包含有是否能彰顯台灣主體性以及國際化是否要絕對 擺第一的價值偏好在，更進而牽扯出政治認同，而此差異認同又與台灣政黨體系 中所競爭的統獨差異有極大的重疊。因此即使在社會尚有許多具有此不同價值偏 好的利益團體乃至於個人，然而這些社會上的政策參與者，在拼音政策的選擇過 程中，只能在逐漸形成漢語與通用拼音之間的角力中選擇一方或反對一方。

在具體的政策形成過程中，從下表 5-9 顯示整體拼音政策的政策結果主要是 集中在行政機關間的溝通與互動的過程，而中央與地方的爭議，立法委員對行政 機關的批評，則都是處於政黨對立的情況下。

表 5-9：各階段拼音政策形成過程

提出時間 主要參與者 提出過程與其他政策參與者關係 結果 1998 年 4

月

台 北 市 政 府、余伯泉

陳水扁主政下的台北市政府，委 託余伯泉進行研究，決定在台北 市內採用通用拼音。但是與中央 採用注音二式政策不同，此情況 遭監察院糾正教育部拖延處理注 音二式「法源基礎上未竟周全」

的問題，行政院則有「追蹤管考 不嚴之責」（中國時報，1998 年 8 月 14 日）。

台北市施行通用拼 音

1999 年 7 月

行政院、邀 集的相關學 者

教育部 4 月舉行全國拼音會議，

邀集學者討論，5 月召開第一次 拼音專案小組會議，針對前會議 提出的「通用拼音、注音二式、

威妥碼式、漢語拼音」四種系統，

就利弊得失加以整理交待。7 月 行政院教改推動小組會議，依據 教育部已經達成用漢語拼音的共 識，劉兆玄召開記者會宣布用「漢 語拼音」

行政院決定採用漢 語，但決定後 7 月 29 日 立 法 院 民 進 黨團召集人李應元 與民進黨執政縣市 公開反對。

2000 年 10 月

國語會、教 育部

國語會決議改採通用拼音，台北 市政府強烈反對，民進黨與國民 黨中常會分別表達立場（中國時 報，2000 年 10 月 12 日），教育 部長曾志朗則最後決定採用漢語 拼音

行政院要求教育部 進行溝通

2002 年 7 月

國語會、教 育部

教育部長黃榮村部回由國語會重 新決議，國語會依然決議採用通 用拼音，教育部由此決定。地方 縣市反應不一 8 個民進黨執政的 縣市支持，國民黨、親民黨、新 黨和無黨籍縣市長，則無人願立 即採用（聯合報，2002 年 7 月 12 日）。

10 月 行 政 院 核 備 教育部所提「中文 譯音使用原則」，確 定以通用拼音為中 文譯音標準，並將 採補助方式對採用 通用拼音的縣市進 行獎勵

資料來源：根據新聞報導加以整理

第六節 小結：在政黨與國家機關內部互動下產生政策結果

政策的決定過程雖然的確受到多方政策參與者，以及各種社會、經濟、政 治、文化等因素的影響，統獨性質的教育政策，除了反映內部教育相關治理結構 的環境因素之外，還面臨著在世界體系中政治經濟的相對位置、區域組織的角色 等多方面的環境衝擊，這也反映出本研究所選取的這兩項政策都有大量的包含強 調國際化的市場框架，並連帶牽扯出面對國際如何自我定位的問題。在冷戰時 期，就有呈現出因為台灣在地緣政治中依賴的角色，使得台灣國家定位下的統獨 議題伴隨著國家權力的形成，對教育制度的影響力勝過於階級關係（陳致嘉，

2001）。此種國家權力基於國家認同而對教育政策慣性的影響，直到現今依然透 過政治上政黨對統獨的分歧而繼續延續。在本研究中也的確呈現出多元的參與者 以及基於各種不同因素做為政策論述的情形。然而從本研究中透過論述框架、自 主性、動員性與聯盟性四項指標分析（見表 5-9），則不斷的顯示出統獨性質的教 育政策結果，是在政治邏輯優勢的情況下產生。

從論述框架方面來看，無論是開放大陸學歷認證政策或是拼音政策，都呈 現出政治框架較多的情形。此外從同時伴隨著較多的「去政治框架」的出現，反 映出統獨性質的教育政策在公眾論述上，是處於政治框架優勢而教育與市場框架 挑戰的互動型態。在自主性方面，則也呈現出利益團體自主性較政黨與行政機關 低的情況。

從實際政策參與者的互動來看，兩項政策的形成過程在動員性上，行政機 關都出現了行政高層的參與涉入以及教育部因為部長換人而最終產生政策結果 變化的情形，此外立法機關也都產生了政黨動員的現象。這都十足的反映出由於 政治上各政黨對於統獨意見的分歧，使得統獨性質的教育政策是在政黨對抗的情 況下產生，兩項政策所不同的是，拼音政策在制度上是透過中央與地方政府的對 立，而開放大陸學歷認證政策，則是在行政與立法機關的對立互動下產生。

表 5-10：統獨性質教育政策四項指標分析表

政策 大 陸 學 歷 認 證

政策

拼音政策

論述框架 政治框架較多 政治框架較多

自主性 利 益 團 體 自 主

性較低

利 益 團 體 自 主 性較低

政策是否因政黨輪替而變更 無 是

教育部方案是否曾遭行政院在程序上 退回或實質修改

是 是

行 政 機關

教育部的立場是否由於部長的更換而 有所不同

是 是

是否有政黨動員支持或反對 是 是 立 法

機關 是否有政黨對立 是 是

立場是否一致 否 否

動 員 性

利 益

團體 是否有聯合行動 否 否

政策聯盟關係 具有政治特性 具有政治特性 聯盟性

相對影響力 行政機關為主 行 政 機 關 與 政 黨

資料來源：作者自行整理

在聯盟性上，無論是開放大陸學歷認證政策或是拼音政策，主要聯盟的關 鍵力量還是在於行政機關的考量以及政黨競爭下政黨的態度，利益團體涉入的影 響力不僅有限，而且非常的分歧。在大陸學歷認證政策上，從希望開放的利益團 體「台生會」主動在總統大選加入支持國親候選人；在拼音政策上最後政策結果 呈現出國親執政地方縣市使用漢語拼音，而民進黨執政縣市使用通用拼音的情 況，都顯示出政策結盟都具有明顯政黨區別的政治特性。而最後政策結果也主要 是決定在政黨立場與政黨執政下的行政機關的態度。

由於統獨性質教育政策是在台灣政黨最大競爭分歧的基礎上產生，這使得 這類的政策結果容易因為政治力量的消長而產生斷裂的、不延續的現象。例如開 放大陸學歷政策由走向開放到完全禁止，拼音政策從注音二式改為漢語拼音，民 進黨執政之後又轉向通用拼音等等。因此，在互動上雖然交錯複雜，但也都清晰 表明政策結果高度依賴政治因素的特性。