國立台灣大學法律學 國立台灣大學法律學 國立台灣大學法律學
國立台灣大學法律學研究所 研究所 研究所 研究所 碩士學位論文
碩士學位論文 碩士學位論文 碩士學位論文
Department of Law College of law
National Taiwan University Master Thesis
政府資訊公開之第三人權利保護 政府資訊公開之第三人權利保護 政府資訊公開之第三人權利保護 政府資訊公開之第三人權利保護
－ － －
－以救濟程序為中心 以救濟程序為中心 以救濟程序為中心 以救濟程序為中心
Protection of the Third Parties' Rights under the Governmental Information Disclosure－Focusing on the Remedy Procedure
姚葦嵐 姚葦嵐 姚葦嵐 姚葦嵐 Wei-Lan YAO
指 指
指 指導教授 導教授 導教授 導教授： ： ：林明昕 ： 林明昕 林明昕 林明昕 博士 博士 博士 博士 Advisor：Dr. iur. Ming-Hsin Lin
中華民國九十九年三月 中華民國九十九年三月 中華民國九十九年三月 中華民國九十九年三月
March, 2010
謝辭 謝辭 謝辭 謝辭
從小時候以來，我從未想像過自己能考上台大法律系，更遑論從台大法研所 畢業，然而回想起來，這卻是一段奇妙的歷程。從考上那一刻的喜悅；上課、趕 報告、學外文的辛酸；論文撰寫的蘊釀；成果的發表及口試的緊張；直到最後，
口試老師允許我畢業的那一刻起，我才驚覺，我的研究生的生涯似乎要暫時告一 段落。
求學階段一路走來，最須感謝的是我的指導老師林明昕教授！每當我的論文 出現盲點而無法突破時，老師總是適時地給我建議，使我能從迷霧中走出，繼續 往前邁進，於相關文獻無法及時借閱到時，總是將熱心地將其私藏的書籍借給 我，使我不至於在文獻之收集上遇到阻礙。於國家考試與語文考試方面，老師亦 對我多加關心，讓我有足夠的信心來面對接踵而來的挑戰。總之，林明昕老師在 我的研究生涯占有極為重要之地位，應為無庸置疑之事。另外，我的口試委員李 建良教授與盛子龍教授，於口試時，對於本篇論文亦提出了許多精闢的見解，讓 我收穫良多，實不勝感激。
研究生的過程中，好友們的砥礪與打氣，至今仍讓我點滴於心。感謝政坤、
任遠、如芸、明賢就本論文給予相當多的寶貴意見，使本篇的論文得以更加充實。
謝謝緯武於日文閱讀方面，給我多加指導，使我能在日本法上理出一個頭緒出 來。感謝國勳及任遠於撰寫論文的過程中，相互的鼓勵，使我能以穩健的步伐，
順利完成這篇論文。謝謝祥豪與偉達對於本篇論文之細心地校訂，使本論文能順 利問世。最後，要感謝的人實在太多了，短短的話語，實不足表達我內心的情感，
也只能再次說聲謝謝各位！
最後感謝我的父母，其無論於物質抑或是精神上，皆帶給我最大的支持，使 我能穩健的走完這艱辛的路程。我如果有任何成就可以提及，皆應歸功於您們。
摘要 摘要 摘要 摘要
本文主要在探討，人民向政府請求資訊公開時，因該資訊公開之結果將侵害 第三人之權利，依政府資訊公開法第 18 條規定，國家原則上應不得公開系爭資 訊。此乃立法者對於申請人之資訊公開請求權與第三人之權益所作權衡的結果。
惟若行政機關不顧立法者之意志，仍欲公開系爭資訊時，第三人該如何地運用訴 訟制度以均衡地保障其權益？
當行政機關作成公開決定，而其所欲公開之內容，涉及到第三人之權利時，
第三人若認為該公開決定侵害其權利，第三人得於該公開決定作出後，對該決定 提起撤銷訴訟，請求行政機關不要公開系爭資訊以免侵害其權利，並得同時向法 院聲請停止執行。此外，若第三人等到行政機關作成公開決定後，始對該公開決 定開啟事後之救濟程序，緩不濟急。基於權利保護之實效性的要求，其亦得於行 政機關尚未作成公開決定前，預先提起預防性不作為之訴，請求法院命行政機關 不得作出公開決定。再者，於符合一定嚴格之要件下，第三人亦應得提起預防性 假處分，以暫時地阻止行政機關作成公開決定。惟在第三人對於公開決定，提起 上開本案訴訟及其暫時權利保護的程序中，因其程序運作之結果，資訊公開請求 權可能無法實現，是資訊公開請求權人應得以獨立參加或輔助參加的方式，參與 各該程序以妥善地保護其權利。如此，申請人之資訊公開請求權與第三人之權益 將得以均衡地獲得保障。
關鍵字 關鍵字 關鍵字 關鍵字
政府資訊公開（open government）、知的權利（right to know）、第三人權利保障
（protection of the third parties' rights）、暫時權利保護（preliminary injunction）、
訴訟參加（intervention）、原告適格（standing）、預防性訴訟（equitable action）
簡目 簡目 簡目 簡目
第一章 第一章 第一章
第一章 緒論 緒論 緒論 緒論
第一節第一節第一節第一節 問題意識問題意識問題意識 問題意識
第二節第二節第二節第二節 研研研究研究究究目的目的目的、目的、、範圍與架構、範圍與架構範圍與架構範圍與架構
第二章 第二章 第二章
第二章 一般性之救濟程序 一般性之救濟程序 一般性之救濟程序 一般性之救濟程序
第一節第一節第一節第一節 撤銷訴訟撤銷訴訟撤銷訴訟 撤銷訴訟 第二節第二節第二節第二節 暫時權利保護暫時權利保護暫時權利保護 暫時權利保護第三章 第三章 第三章
第三章 預防性之救濟程序 預防性之救濟程序 預防性之救濟程序 預防性之救濟程序
第一節第一節
第一節第一節 概說概說概說概說
第二節第二節第二節第二節 日本法上預防性訴訟之發展日本法上預防性訴訟之發展日本法上預防性訴訟之發展 日本法上預防性訴訟之發展 第三節第三節第三節第三節 我國法上解釋我國法上解釋我國法上解釋 我國法上解釋
第四節第四節第四節第四節 結論結論結論 結論
第四章 第四章 第四章
第四章 資訊公開請求權人之程序保障 資訊公開請求權人之程序保障 資訊公開請求權人之程序保障 資訊公開請求權人之程序保障－ － －訴訟參加 － 訴訟參加 訴訟參加 訴訟參加
第一節第一節
第一節第一節 槪說槪說槪說槪說
第二節第二節第二節第二節 日本法上訴訟參加制度日本法上訴訟參加制度日本法上訴訟參加制度 日本法上訴訟參加制度 第三節
第三節
第三節第三節 我國法上運用我國法上運用我國法上運用我國法上運用 第四節
第四節
第四節第四節 結論結論結論結論
第五章 第五章 第五章
第五章 總結 總結 總結 總結
詳目
第一章第一章
第一章第一章 緒論緒論緒論 ...1 緒論 第一節第一節
第一節第一節 問題意識問題意識問題意識 ...1 問題意識 壹壹
壹壹、、、、政府資訊公開之目的與人民之資訊公開請求權政府資訊公開之目的與人民之資訊公開請求權政府資訊公開之目的與人民之資訊公開請求權政府資訊公開之目的與人民之資訊公開請求權 ...1
貳貳 貳貳、、、、第三人權利保護之必要性第三人權利保護之必要性第三人權利保護之必要性第三人權利保護之必要性 ...4
參 參 參 參、、、、申請人之資訊公開請求權申請人之資訊公開請求權申請人之資訊公開請求權申請人之資訊公開請求權 vs 第三人權利第三人權利第三人權利...6 第三人權利 一一 一一、、、、立法者所為之價值決定立法者所為之價值決定立法者所為之價值決定立法者所為之價值決定 ...6
二二 二二、、、、立法者價值決定之具體落實立法者價值決定之具體落實立法者價值決定之具體落實立法者價值決定之具體落實 ...7
（（ （（一一一一））））定性定性定性定性 ...8
（（ （（二二二二））））行政程序行政程序行政程序行政程序 ...10
（（ （（三三三三））））救濟程序救濟程序救濟程序救濟程序 ...12
第二節第二節 第二節第二節 研究目的研究目的研究目的、研究目的、、範圍與架構、範圍與架構範圍與架構 ...14 範圍與架構 壹壹 壹壹、、、、研究目的研究目的研究目的研究目的 ...14
贰贰 贰贰、、、、研究範圍研究範圍研究範圍研究範圍 ...17
參參 參參、、、、研究架研究架研究架研究架構構構 ...19 構 第二章第二章 第二章第二章 一般性之救濟程序一般性之救濟程序一般性之救濟程序一般性之救濟程序 ...20
第一節第一節 第一節第一節 撤銷訴訟撤銷訴訟撤銷訴訟 ...20 撤銷訴訟 壹壹 壹壹、、、、概說概說概說概說...20
貳貳 貳貳、、、、日本法上發展日本法上發展日本法上發展日本法上發展 ...21
一一 一一、、、、帝京大學事件帝京大學事件帝京大學事件帝京大學事件 ...21
（（ （（一一一一））））事實的概要事實的概要事實的概要事實的概要 ...23
（（ （（二二二二））））本案前的爭點本案前的爭點本案前的爭點本案前的爭點－－－原告適格－原告適格原告適格 ...24 原告適格
1、
、、、原告之主張原告之主張原告之主張原告之主張 ...252、
、、、被告之主張被告之主張被告之主張被告之主張 ...253、
、、、法院之見解法院之見解法院之見解法院之見解 ...26（（ （（三三三三））））栃木縣資訊公開條例第六條第二款之該當性栃木縣資訊公開條例第六條第二款之該當性栃木縣資訊公開條例第六條第二款之該當性栃木縣資訊公開條例第六條第二款之該當性 ...27
（（ （（四四四四））））栃木縣資訊公開條例第六條第五款之該當性栃木縣資訊公開條例第六條第五款之該當性栃木縣資訊公開條例第六條第五款之該當性栃木縣資訊公開條例第六條第五款之該當性 ...31
（（ （（五五五五））））小結小結小結小結－－－問題意識之－問題意識之問題意識之形成問題意識之形成形成 ...32 形成 二二 二二、、、、第三人原告適格之一般性判斷基準第三人原告適格之一般性判斷基準第三人原告適格之一般性判斷基準第三人原告適格之一般性判斷基準 ...33
（（ （（一一一一））））學說爭論學說爭論學說爭論學說爭論 ...34
（（ （（二二二二））））最高法院判例之發展最高法院判例之發展最高法院判例之發展最高法院判例之發展 ...39
1、
、、、初期判例的立場初期判例的立場初期判例的立場初期判例的立場 ...392、
、、、判例立場的緩和判例立場的緩和判例立場的緩和判例立場的緩和 ...413、
、、、近期最高法院判決的展開近期最高法院判決的展開近期最高法院判決的展開近期最高法院判決的展開 ...43（（ （（三三三三））））行政事件訴訟法新設的趣旨行政事件訴訟法新設的趣旨行政事件訴訟法新設的趣旨行政事件訴訟法新設的趣旨 ...45
（（ （（四四四四））））小結小結小結小結－－－評帝京大學事件－評帝京大學事件評帝京大學事件 ...48 評帝京大學事件 參參 參參、、、、我國法上之運作我國法上之運作我國法上之運作我國法上之運作 ...52
肆肆
肆肆、、、、結論結論結論結論...56 第二節第二節
第二節第二節 暫時權利保護暫時權利保護暫時權利保護暫時權利保護 ...58 壹壹
壹壹、、、、暫時權利保護制度之必要性暫時權利保護制度之必要性暫時權利保護制度之必要性暫時權利保護制度之必要性 ...58 貳貳
貳貳、、、、第三人所第三人所第三人所第三人所得適用之保全手段得適用之保全手段得適用之保全手段 ...59 得適用之保全手段 參參
參參、、、、停止執行制度之修正停止執行制度之修正停止執行制度之修正停止執行制度之修正 ...62 一一
一一、、、、實際案例實際案例實際案例實際案例 ...63 二二
二二、、、、停止執行之實體要件的內涵停止執行之實體要件的內涵停止執行之實體要件的內涵停止執行之實體要件的內涵 ...67
（（
（（一一一一））））日本學說日本學說日本學說日本學說 ...67
（（
（（二二二二））））本文見解本文見解本文見解本文見解 ...70 三三
三三、、、、停止執行之實體審查的順序停止執行之實體審查的順序停止執行之實體審查的順序停止執行之實體審查的順序 ...72
（（
（（一一一一））））日本學說日本學說日本學說日本學說 ...73
（（
（（二二二二））））德國學說德國學說德國學說德國學說 ...75
（（
（（三三三三））））本文見解本文見解本文見解本文見解 ...76 四四
四四、、、、小結小結小結小結－－－論我國法上之解釋－論我國法上之解釋論我國法上之解釋 ...80 論我國法上之解釋 肆肆
肆肆、、、、停止執行制度之立法上的建議停止執行制度之立法上的建議停止執行制度之立法上的建議停止執行制度之立法上的建議 ...82 伍伍
伍伍、、、、結論結論結論結論...84 第三章第三章
第三章第三章 預防性之救濟程序預防性之救濟程序預防性之救濟程序預防性之救濟程序 ...87 第一節第一節
第一節第一節 概說概說概說概說 ...87 第二節第二節
第二節第二節 日本法上預防性訴訟之發展日本法上預防性訴訟之發展日本法上預防性訴訟之發展 ...88 日本法上預防性訴訟之發展 壹壹
壹壹、、、、第三人提起禁止訴訟之可能性第三人提起禁止訴訟之可能性第三人提起禁止訴訟之可能性第三人提起禁止訴訟之可能性 ...88 貳貳
貳貳、、、、行政事件訴訟法修正前行政事件訴訟法修正前行政事件訴訟法修正前行政事件訴訟法修正前 ...90 一一
一一、、、、預防性訴訟為無名抗告訴訟預防性訴訟為無名抗告訴訟預防性訴訟為無名抗告訴訟預防性訴訟為無名抗告訴訟 ...90 二二
二二、、、、無名抗告訴訟承認之可否無名抗告訴訟承認之可否無名抗告訴訟承認之可否無名抗告訴訟承認之可否 ...92
（（
（（一一一一））））行政事件訴訟特例法時代的爭論行政事件訴訟特例法時代的爭論行政事件訴訟特例法時代的爭論行政事件訴訟特例法時代的爭論 ...92
1、
、、、學說學說學說學說...922、
、、、判例判例判例判例...94（（
（（二二二二））））行政事件訴訟法制定之際的經緯行政事件訴訟法制定之際的經緯行政事件訴訟法制定之際的經緯行政事件訴訟法制定之際的經緯 ...95
1、
、、、學說學說學說學說...96（
（
（
（1））））例外說例外說例外說例外說 ...97
（
（
（
（2））））補充說補充說補充說補充說 ...98
（
（
（
（3））））緩和的補充說緩和的補充說緩和的補充說緩和的補充說 ...100
（
（
（
（4））））獨立說獨立說獨立說獨立說 ...101
2、
、、、判例判例判例判例...102 三三三三、、、、小結小結小結小結...103 參參
參參、、、、行政事件訴訟法修正後行政事件訴訟法修正後行政事件訴訟法修正後行政事件訴訟法修正後 ...105 一一
一一、、、、禁止訴訟之法定化禁止訴訟之法定化禁止訴訟之法定化禁止訴訟之法定化 ...105
（（
（（一一一一））））立法趣旨立法趣旨立法趣旨立法趣旨 ...105
（（
（（二二二二））））訴訟要件訴訟要件訴訟要件訴訟要件 ...107
1、
、、、一定之處分或裁決一定之處分或裁決一定之處分或裁決一定之處分或裁決 ...1072、
、、、行政機關作成一定之處分或裁決的蓋然性行政機關作成一定之處分或裁決的蓋然性行政機關作成一定之處分或裁決的蓋然性行政機關作成一定之處分或裁決的蓋然性 ... 1103、
、、、損害之重大性與補充性損害之重大性與補充性損害之重大性與補充性損害之重大性與補充性 ... 1104、
、、、關於原告適格之要件關於原告適格之要件關於原告適格之要件關於原告適格之要件 ... 113（（ （（三三三三））））本案實體要件本案實體要件本案實體要件本案實體要件 ... 114
二二 二二、、、、暫時性禁止之法定化暫時性禁止之法定化暫時性禁止之法定化暫時性禁止之法定化 ... 115
（（ （（一一一一））））立法趣旨立法趣旨立法趣旨立法趣旨 ... 115
（（ （（二二二二））））暫時性禁止之程序要件暫時性禁止之程序要件暫時性禁止之程序要件暫時性禁止之程序要件 ... 118
1、
、、、適法之禁止訴訟被提起適法之禁止訴訟被提起適法之禁止訴訟被提起適法之禁止訴訟被提起 ... 1182、
、、、當事人適格當事人適格當事人適格當事人適格 ... 118（（ （（三三三三））））暫時性禁止之實體要件暫時性禁止之實體要件暫時性禁止之實體要件暫時性禁止之實體要件 ... 119
1、
、、、為避免無法補償之損害而有緊急之必要為避免無法補償之損害而有緊急之必要為避免無法補償之損害而有緊急之必要為避免無法補償之損害而有緊急之必要 ... 1192、
、、、關於本案顯有理由關於本案顯有理由關於本案顯有理由關於本案顯有理由 ...1213、
、、、對於公共利益有重大影響之虞對於公共利益有重大影響之虞對於公共利益有重大影響之虞對於公共利益有重大影響之虞 ...122（（ （（四四四四））））法院之決定法院之決定法院之決定法院之決定 ...123
三三 三三、、、、小結小結小結小結...123
第三節第三節 第三節第三節 我國法上解釋我國法上解釋我國法上解釋我國法上解釋 ...125
壹壹 壹壹、、、、預防性不作為訴訟之容許性預防性不作為訴訟之容許性預防性不作為訴訟之容許性預防性不作為訴訟之容許性 ...125
一一 一一、、、、實務實務實務實務...125
二二 二二、、、、學說學說學說學說...127
三三 三三、、、、本文見解本文見解本文見解本文見解 ...129
貳貳 貳貳、、、、預防性假處分之容許性預防性假處分之容許性預防性假處分之容許性預防性假處分之容許性 ...133
一一 一一、、、、實務實務實務實務...133
二二 二二、、、、學說學說學說學說...134
三三 三三、、、、本文見解本文見解本文見解本文見解 ...135
參參 參參、、、、小結小結小結小結...136
第四節第四節 第四節第四節 結論結論結論 ...137 結論 第四章第四章 第四章第四章 資訊公開請求權人之程序保障資訊公開請求權人之程序保障資訊公開請求權人之程序保障－資訊公開請求權人之程序保障－－訴訟參加－訴訟參加訴訟參加 ...139 訴訟參加 第一節第一節 第一節第一節 概說概說概說 ...139 概說 第二節第二節 第二節第二節 日本法上訴訟參加制度日本法上訴訟參加制度日本法上訴訟參加制度 ...140 日本法上訴訟參加制度 壹壹 壹壹、、、、撤銷訴訟之訴訟參加撤銷訴訟之訴訟參加撤銷訴訟之訴訟參加撤銷訴訟之訴訟參加 ...140
一一 一一、、、、資訊公開請求權人所得適用之參加類型資訊公開請求權人所得適用之參加類型資訊公開請求權人所得適用之參加類型資訊公開請求權人所得適用之參加類型 ...140
二二 二二、、、、撤銷訴訟上之參加類型撤銷訴訟上之參加類型撤銷訴訟上之參加類型撤銷訴訟上之參加類型 ...143
（（ （（一一一一））））第三人訴訟參加第三人訴訟參加第三人訴訟參加第三人訴訟參加 ...145
1、
、、、意義與性質意義與性質意義與性質意義與性質 ...1452、
、、、訴訟參加之要件訴訟參加之要件訴訟參加之要件訴訟參加之要件 ...1483、
、、、即時抗告即時抗告即時抗告即時抗告 ...1524、
、、、對於訴訟參加人之效力對於訴訟參加人之效力對於訴訟參加人之效力對於訴訟參加人之效力 ...153（（
（（二二二二））））民事訴訟法之參加類型民事訴訟法之參加類型民事訴訟法之參加類型民事訴訟法之參加類型 ...155
1、
、、、輔助參加輔助參加輔助參加輔助參加 ...1562、
、、、獨立當事人參獨立當事人參獨立當事人參獨立當事人參加加加 ...158 加3、
、、、共同訴訟參加共同訴訟參加共同訴訟參加共同訴訟參加 ...159（（
（（三三三三））））小結小結小結小結 ...160 貳貳
貳貳、、、、停止執行之訴訟參加停止執行之訴訟參加停止執行之訴訟參加停止執行之訴訟參加 ...162 一一
一一、、、、資訊公開請求權人參加之必要性資訊公開請求權人參加之必要性資訊公開請求權人參加之必要性資訊公開請求權人參加之必要性 ...162 二二
二二、、、、資訊公開請求權人得否參加資訊公開請求權人得否參加資訊公開請求權人得否參加資訊公開請求權人得否參加 ...162 參參
參參、、、、禁止訴訟之訴訟參加禁止訴訟之訴訟參加禁止訴訟之訴訟參加禁止訴訟之訴訟參加 ...164 一一
一一、、、、資訊公開請求權人參加之必要性資訊公開請求權人參加之必要性資訊公開請求權人參加之必要性資訊公開請求權人參加之必要性 ...164 二二
二二、、、、資訊公開請求權人之參加類型與效力資訊公開請求權人之參加類型與效力資訊公開請求權人之參加類型與效力資訊公開請求權人之參加類型與效力 ...166 肆肆
肆肆、、、、暫時性禁止之訴訟參加暫時性禁止之訴訟參加暫時性禁止之訴訟參加暫時性禁止之訴訟參加 ...168 一一
一一、、、、資訊公開請求權人參加之必要性資訊公開請求權人參加之必要性資訊公開請求權人參加之必要性資訊公開請求權人參加之必要性 ...168 二二
二二、、、、資訊公開請求權人得否參加資訊公開請求權人得否參加資訊公開請求權人得否參加資訊公開請求權人得否參加 ...169 伍伍
伍伍、、、、小結小結小結小結...169 第三節第三節
第三節第三節 我國法上之運用我國法上之運用我國法上之運用我國法上之運用 ...170 壹壹
壹壹、、、、撤銷訴訟之訴訟參加撤銷訴訟之訴訟參加撤銷訴訟之訴訟參加撤銷訴訟之訴訟參加 ...170 一一
一一、、、、必要參加必要參加必要參加必要參加 ...170 二二
二二、、、、獨立參加獨立參加獨立參加獨立參加 ...174 三三
三三、、、、輔助參加輔助參加輔助參加輔助參加 ...178 四四
四四、、、、小結小結小結小結...179 貳貳
貳貳、、、、停止執行之訴訟參加停止執行之訴訟參加停止執行之訴訟參加停止執行之訴訟參加 ...180 參參
參參、、、、預防性不作為訴訟之訴訟參加預防性不作為訴訟之訴訟參加預防性不作為訴訟之訴訟參加預防性不作為訴訟之訴訟參加 ...183 肆肆
肆肆、、、、預防性假處分之訴訟參加預防性假處分之訴訟參加預防性假處分之訴訟參加預防性假處分之訴訟參加 ...185 第四節第四節
第四節第四節 結論結論結論結論 ...186 第五章第五章
第五章第五章 總結總結總結總結 ...189 參考文獻參考文獻
參考文獻參考文獻...196
第一章 第一章 第一章
第一章 緒論 緒論 緒論 緒論
第一節 第一節 第一節
第一節 問題意識 問題意識 問題意識 問題意識 壹
壹 壹
壹、 、 、 、政府資訊公開之目的與人民之資訊公開請求權 政府資訊公開之目的與人民之資訊公開請求權 政府資訊公開之目的與人民之資訊公開請求權 政府資訊公開之目的與人民之資訊公開請求權
國家之立法者設立政府資訊公開法制，以促進政府所持有之資訊得以自由流 通，似已為世界之潮流。我國之政府資訊公開法即賦予人民得以享有法律上之資 訊公開請求權，當人民欲窺知政府所持有之資訊時，即得以之為依據而向政府請 求公開其內容。其立法意旨不外為下列兩點理由：首先，政府在人民之託付與同 意之下，為達成國家目的，特別是為達成保障人民自由權利與促進人民福祉之目 的，有蒐集、運用龐大資訊的必要性，是以政府成為最大資訊收集者與擁有者。
惟政府對其所搜得之資訊，僅為暫時之「持有者」或「保管者」，該具「公共財」
性質的資訊，其所有權人應是全體人民，自不得由政府所壟斷。其次，人民為參 與公共事務，監督政府施政，經營個人生活，滿足「知的權利」，有要求政府提 供充足且正確資訊的權利，方符合施政公開、資源共享之民主原則。政府將其擁 有之資訊充分公開，人民方得據以判斷政府之所作所為是否有違背國民之託付，
進而形塑負責任的言論，此為國民正確行使參政權之必要條件，民主政治須由具 備豐富且正確資訊之國民參與，才有可能真正實現。是若因無法律之依據而不公 開政府所持有之資訊，實已直接或間接地侵害國民主權與民主原則。1綜上所述，
於制定政府資訊公開法而賦予人民資訊公開請求權後，具「公共財」性質的資訊 即得以自由流通，而使人民有能力得監督政府施政之良窳，以直接或間接地促進 民主參與。
再者，雖然人民之法律上資訊公開請求權已因立法者制定政府資訊公開法加 以落實，惟立法者是否具有積極立法之義務，來保障、實現人民資訊公開請求權？
1 李震山，論人民要求政府公開資訊之權利與落實，月旦法學雜誌第 62 期，2000 年 7 月，頁 36。
若有的話，其法理依據何在？若欲解決該問題，即必須探討到人民之資訊公開請 求權有無其憲法上的根據。若人民之資訊公開請求權有其憲法上的根據，立法者 自然具有積極立法之義務，來保障、實現人民之資訊請求權。對此問題，學者幾 乎一致認為，「知的權利」乃人民之資訊公開請求權之憲法上的根據。並認為「知 的權利」之內涵為自由接受思想之權利，亦即聽的自由、讀的自由、看的自由等。
簡言之，從接受思想者之立場而論之自由，即為其主要內涵2。若進一步，從基 本權之功能體系來觀察的話，可知，「知的權利」除了為讀、看、聽、接受資訊 及思想之消極權利的同時，亦具有請求政府機關有關資訊公開之積極權利的性 質，故其於預防國家干涉為目的之防禦權中，事實上亦帶有要求國家提供資訊之 給付請求權之意涵存在。惟基於權力分立之考量，人民尚無法直接以抽象之基本 權規定為依據，而積極地請求國家提供一定之給付。僅有在立法者制定國家提供 給付之法律，且明確規定給付內容之各項細節後，人民始得在符合法定要件時，
享有要求國家提供給付之積極請求權3。而政府資訊公開法應即得解為憲法上「知 的權利」之積極給付請求權面向的落實。
在了解「知的權利」之內涵後，接下來須探討的是「知的權利」於我國實定 憲法上之依據為何？如前所述，政府資訊公開法制主要的目的在於促進人民之民 主參與，是首先浮現於腦海中的是，實際上也是最重要的問題，亦即：人民可否 基於民主原則，主張其擁有直接由憲法賦予之「知的權利」？關於此點似有疑問 存在，因憲法學領域裡探討的民主原則所指涉的乃是一種「國民統治」的國家形 式，而認為國家的統治權力來源乃出自於全體國民，所以應由全體國民自己或委 由代表來行使此項權力。是以，民主原則所強調的乃國家的統治權力屬於「全體 國民」，並非屬於「一部分國民或個人」。惟屬於基本權利之「知的權利」，所強
2 葉淑芳，行政資訊公開之研究－以隱私權益保障為中心，國立中興大學法律研究所碩士論文，
1999 年，頁 36。
3 葉淑芳，行政資訊公開之研究－以隱私權益保障為中心，國立中興大學法律研究所碩士論文，
1999 年，頁 48。
調則是全體國民中之「個別人民」得享受該權利所賦予之利益。是從兩者之「全 體與個別」的差異來看，似無法直接由民主原則推論出人民得享有「知的權利」，
至少在邏輯上是無法成立的。準此，人民憲法上權利的保障根據，似仍然須求諸 於憲法中基本權的規定，始為正辦4。
至於，若將人民之「知的權利」求諸於憲法中基本權的規定，則其究屬於憲 法中基本權之何者？對此問題，學者間見解似未一致。學者法治斌認為，基於憲 法第 11 條人民言論、集會、出版自由之精神，即得導出人民之「知的權利」。蓋 無論係口頭之言詞或書面之文字，欲求其不致無的放矢、空言泛論，即須發表言 論者事先經審慎之思慮後，以明智適中地行使其「知的權利」。換言之，如欲發 言或文章之內容具有深度及見地，有關資訊之接收，進而加以整理歸納，以利其 事先準備，殆為不可或缺之事。然時至今日，由於福利國家或給付行政思想之興 起，政府之功能急速擴張，其所需處理之事務已多致無法逐一列舉之地步。事實 上且因行使職權之需要，政府機關更掌握及儲存大量之資訊。反之，人民或私人 團體所擁有之資訊多僅是一鱗半爪，甚難窺其全貌，有時甚至真假難辨。在如此 資訊一面倒之前提下，不僅容易造成人民誤解，甚至曲解政府美意，使得政府施 政有淪為黑箱作業之可能。因此，為求人民表意自由之真正發揚，藉由資訊公開 法制之建立，以形塑透明、公開、負責之政府及其施政，即有絕對之必要5。
惟學者李震山則有不同之看法，其認為「知的權利」應可從憲法第 22 條中 導出。蓋憲法第 2 章第 7 條至第 18 條及第 21 條中並未明白規定人民該項權利，
且從各具體明定權利之保障或適用範圍中，又不易推演出。惟「知的權利」在民 主國家中，已具有普遍性及不可侵害性，因而具有人權的品質，至少已成為維繫 自由民主憲政秩序不可或缺之基本權利，僅有賦予其憲法權利之地位，方能發揮
4 陳愛娥，政府資訊公開法制的憲法基礎，月旦法學雜誌第 62 期，2000 年 7 月，頁 28。
5 法治斌，資訊公開，收錄於資訊公開與司法審查，正典，2003 年，頁 13。
其功能，以保證民主法治國家之實質正常運作。準此，「知的權利」屬於基本人 權，應屬無庸置疑之事。進而，要求政府資訊公開之「知的權利」，在不妨害社 會秩序、公共利益下，應屬憲法第 22 條人民之「其他」自由權利，而受憲法之 保障6。
對於上述學者間之不同看法，本文認為，基本權之保護領域應從寬解釋，而 大幅度將人民各類行止納入憲法初步的保護網中。若基此立場，對於憲法第 11 條之表意自由之保護領域，不僅得包含人民表達意見之自由，亦得包含接受意見 之自由。是憲法第 11 條之表意自由即得作為「知的權利」之憲法上依據，當無 再適用憲法第 22 條概括基本權之餘地。
貳 貳 貳
貳、 、 、 、第三人權利保護之必要性 第三人權利保護之必要性 第三人權利保護之必要性 第三人權利保護之必要性
如前所述，政府資訊公開之主要目的為促進民主參與，為落實基於憲法第 11 條保障人民表現自由之意旨，立法者遂制定資訊公開法，以賦予人民得請求 政府公開其所持有資訊之權利。惟於政府依據人民之請求而公開資訊的同時，第 三人之權利可能因而受損。最常見者，莫如人民請求公開之資訊，於其內容上含 有第三人（包含自然人或者法人）之相關資訊，若准許其申請而作成公開決定，
且執行其決定的話，第三人的隱私或營業秘密等權益即可能因此而受損。
惟該第三人之「隱私權與營業秘密」，在憲法上其實與申請人之「資訊公開 請求權」相同，或多或少均具有不可輕忽的意義。詳言之，以個人隱私權來說，
有關個人隱私，學者大多認為其屬在政府資訊公開法制中，例外不得公開的核心 領域。因為個人隱私者，依據若干學者從德國法比較之研究可知，是所謂「資訊
6 李震山，論人民要求政府公開資訊之權利與落實，月旦法學雜誌第 62 期，2000 年 7 月，頁 38。
自決」的概念；其於憲法上則為人民一般人格權的表現之一。雖然一般人格權，
在德國憲法秩序中，原有基本法第 2 條第 1 項作為成文法依據，而毫無疑問地成 為基本權利的一種，不過在我國，縱其法無明文，也因為司法院大法官已於釋字 第 399 號解釋指出人格權為憲法第 22 條所保護，而同樣具有基本權利的品質；
甚者，於釋字第 585 號解釋理由書中對隱私權之權利地位曾謂：「…其中隱私權 雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完 整，並為保障個人生活秘密空間免於他人侵擾及個人隱私之自主控制，隱私權乃 為不可或缺之基本權利，而受憲法第 22 條所保障...」7由此觀之，隱私權之基本 權的地位已受我國職司憲法解釋的司法院大法官所肯認。再者，除隱私權外，政 府部門所掌握之私人的營業秘密，亦因我國憲法第 15 條明文的工作權、財產權 等規定，而同獲憲法的保障，亦屬資訊是否得公開的重要考量因素。準此，營業 秘密同為政府資訊公開所應例外限制、甚至排除公開的領域8。
總之，資訊公開所涉及到之第三人的利益，無論涉及隱私權部分，或營業秘 密等，其於我國憲法上或多或少具有基本權利的品質，殆無疑義。鑑於一旦公開 之資訊具有「回復不能」之風險，如何防止私人利益不因政府所持有之個人祕密 外洩而遭致損害，實屬法學界現時所面臨的嚴肅課題。更何況這些個人的私益，
如上所述，也同時為憲法所保護的法益；其既與政府資訊公開所欲保障之法益同 具憲法位階，自無隨意忽視的道理9。
7 大法官於釋字第 603 號解釋亦重申隱私權受憲法第 22 條保障之意旨。解釋文指出：「維護人性 尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，
惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵 擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第二十二條所保障（本院 釋字第五八五號解釋參照）。其中就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言，乃保障人民決定 是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人 民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。惟憲法對資訊隱私權之保障並 非絕對，國家得於符合憲法第二十三條規定意旨之範圍內，以法律明確規定對之予以適當之限 制。…」
8 林明昕，資訊公開 vs 秘密保護－論「政府資訊公開法制」之建立，法政學報第 16 期，2003 年 3 月，頁 37。
9 林明昕，資訊公開 vs 秘密保護－論「政府資訊公開法制」之建立，法政學報第 16 期，2003 年 3 月，頁 37。
參 參 參
參、 、 、 、申請人之資訊公開請求權 申請人之資訊公開請求權 申請人之資訊公開請求權 申請人之資訊公開請求權 vs 第三人權利 第三人權利 第三人權利 第三人權利
一一
一一、、、、立法者所為之價值決定立法者所為之價值決定立法者所為之價值決定立法者所為之價值決定
如前所述，無論是申請人之資訊公開請求權，亦或是第三人之隱私權及營業 秘密等，均屬憲法上所保障的基本權，而具有拘束立法者透過政府資訊公開法制 加以實現的規範效力，從而有疑問的是，立法者如何斟酌此等彼此間既無分軒 輊，而又相互競合、衝突的法益，以建立一套正確的政府資訊公開法制？對於該 問題之處理，一般認為應援用基本權衝突之一般理論來解決10。詳言之，無論是 申請人之資訊公開請求權，抑或是第三人之隱私權及營業秘密等，對於立法者而 言，均內含著「最佳化之誡命」。亦即，立法者於其面對此兩種法益，而欲以一 套政府資訊公開法制加以實現時，有必要使其兩者均能盡量地在相關的法律及命 令中發揮的淋漓盡致，而不能顧此失彼，造成當中某一法益全有全無的零和關 係。至於這兩種法益，正由於其最佳化的結果，彼此間難免互有競合與衝突之現 象，從而為消弭此一尷尬的困境，立法者則有必要針對各種矛盾情形，在政府資 訊公開之相關法律與命令中，透過精確的「原則與例外」之規定，進行「利益衡 量」的調整程序，務求應予同時最佳化的兩個法益間，共同達到「實際整合」的 和諧境界11。
準此，政府資訊公開法第 18 條第 1 項即規定：「政府資訊屬於下列各款情形 之一者，應限制公開或不予提供之：一 經依法核定為國家機密或其他法律、法 規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二 公開或提供有礙犯罪之偵查、
追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、
10 李震山，論人民要求政府公開資訊之權利與落實，月旦法學雜誌第 62 期，2000 年 7 月，頁 42。
11 林明昕，資訊公開 vs 秘密保護－論「政府資訊公開法制」之建立，法政學報第 16 期，2003 年 3 月，頁 39。
財產者。三 政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對 公益有必要者，得公開或提供之。四 政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、
取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其 公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五 有關專門知識、技能或資格所 為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。
六 公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對 公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。
七 個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害 該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為 保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。八 為保存文 化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。九 公營事業 機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有 必要者，得公開或提供之。」其中第二款、第六款、第七款及第九款乃涉及到第 三人權利之不公開事由。此乃立法者權衡資訊公開請求權與第三人之權益後所作 之結果12，該雙方之利益即透過此等「原則與例外」之規定，而達到「實際整合」
的和諧境界。執行法律之行政機關，當須以此為依據來決定是否公開，進而實現 立法者所作之價值決定。
二二
二二、、、、立法者立法者立法者立法者價值決定價值決定價值決定之具體落實價值決定之具體落實之具體落實 之具體落實
如前所述，執行法律之行政機關須依政府資訊公開法第 18 條規定之意旨為 依據，來決定是否做出公開決定。惟如何確保行政機關依法行政來決定是否公開 關涉第三人之資訊，此乃政府資訊公開法制上第三人權利保護所須解決的問題。
12 對於該條所為之例外規定，學者一般認為「一切規定，莫不有其例外」及「例外正是用以確 認原則」等法諺為吾人所熟知，蓋原則之外，若無例外，法規範難免會有其疏漏。且對於該原則 與例外間之關係，應採「例外之應從嚴解釋」的立場，否則例外既不可適用原則，原則必被破壞 殆盡而互換其角色。參見：李震山，論人民要求政府公開資訊之權利與落實，月旦法學雜誌第 62 期，2000 年 7 月，頁 42。
對此問題之討論，大體而言可區分為二大部分，即「行政程序」及「救濟程序」
二大階段。在論述到「行政程序」及「救濟程序」之前，本文擬先對於公開決定 加以定性，蓋若不先確定公開決定之性質，將無法妥適確定公開決定作成之過程 須適用何種行政程序，亦無法確定對於公開決定加以救濟之手段為何。詳言之，
作成公開決定之行政程序應遵從政府資訊公開法之規定並無疑義，惟若政府資訊 公開法並未規定完整時，勢必須適用行政程序法之規定，但須適用哪一個章節之 規定，此乃涉及到該行政行為之性質；此外，公開決定之定性亦為第三人提起行 政救濟的前提問題。除於決定第三人提起訴訟之類型有其實益外，於「暫時權利 保護」方面，其究應採取「行政處分之停止執行」或「定暫時狀態處分」，亦以 此問題之結論為其基礎。因此，須先就此前提性問題加以釐清後，始得展開後續 行政程序與救濟程序之相關討論。
（（
（（一一一一））））定性定性定性定性
行政機關就人民申請揭露資訊所為之決定究否屬於行政處分？於日本資訊 公開法制對此問題亦有所討論。例如，在東京高等法院平成 5 年 3 月 22 日13的 判決中，長野市市長即以不公開決定不具處分性為由，主張其非撤銷訴訟之對 象。且以不公開決定為標的之爭訟應屬民眾訴訟，惟因無法律規定承認，故主張 原告所提起之訴訟不適法；但法院卻認為：長野市公文書公開條例就不公開決 定，既然設有得依行政不服審查法提起不服聲明等規定，於此前提下該條例應有 賦與請求權人個別的、具體的請求權，故長野市市長之主張應不可採。於學說上 亦大多認為資訊公開條例與資訊公開法均賦予人民公開請求權，因此行政機關依 資訊公開法所為公開與否之決定，當然具有處分性，而贊同上開法院之見解14。
13 東京高判，平成 5 年 3 月 22 日，高民集，46 卷 1 號，頁 1。
14 宇賀克也，情報公開法、情報公開條例，有斐閣，2001 年，頁 137-139。至於中文文獻，可 參照：高仁川，資訊公開制度之理論與實際，國立政治大學法律學研究所碩士論文，2000 年，
頁 164。
對此問題，國內學者之見解於結論上已達共識，惟其論理過程則不盡相同，
有論者認為，人民資訊公開請求權之定性，將影響到對該請求所為之定性。亦即，
若人民資訊公開請求權非屬一個獨立的法律上權利，而須附著於其他申請人為自 己其他權益所踐行之程序，則就該請求所為之決定即不得單獨被認定為一個行政 處分，而僅屬「程序中的決定」，依照行政程序法第 174 條規定，須待程序終了 後對「實體決定」不服時，一併提出救濟。反之，若其為一個獨立之法律上權利，
則行政機關對於人民聲請資訊公開的請求所為之決定即得單獨對之爭訟，又若該 決定屬「行政處分」，則主張異議的第三人即須對該處分提起訴願後始得向行政 法院提出訴訟。於結論上其認為，政府資訊公開請求權應屬獨立之實體權利，非 屬附屬程序上的程序權，則行政機關就該權利所為之決定，即不應認定為行政程 序法第 174 條所指之「行政機關於行政程序中所為之決定或處置」，僅得於「對 實體決定聲明不服時一併聲明之」，而應認為該決定乃行政機關就人民實體法上 權利所為之決定，且該決定對人民而言已直接發生法律效果（准許其請求而使其 資訊公開請求權實現，或否准其請求而使其資訊公開請求權受阻），應是為「得 單獨聲明不服的行政處分」15。
本文原則上贊同該見解之結論，而認為資訊公開請求權乃人民之實體法上權 利，且行政機關就該權利所為之決定應定性為「得單獨聲明不服的行政處分」。 惟其論理過程本文則有不同意見，蓋某一個行政行為是否發生法律效果，端視該 行為實際上是否發生規制作用而定，若程序行為會對人民之「程序權」有所規制，
已生法律效果，應具有行政處分性質；反之，若程序行為不會對於人民之「程序 權」有所規制，因不生法律效果，自非行政處分而為行政上事實行為。至於，不
15 湯德宗，政府資訊公開法比較評析，臺大法學論叢，第 35 卷第 6 期，2006 年 11 月，頁 83。
湯德宗，「論資訊公開與卷宗閱覽—行政法院相關判決評釋」，收錄於『2005 行政管制與行 政爭訟』，湯德宗、劉淑範主編，中研院法律所籌備處，2006 年，頁 157-159。謝祥揚，資 訊公開程序中「第三人異議制度」之研究，東吳大學法學院法律學系碩士班碩士論文，2005 年，
頁 27-28、33。
服行政程序行為之救濟方法，法律上究係採取聲明異議、聲請複查，抑或是必須 附帶於實體決定不服程序中一併審查（行政程序法第 174 條）之方式，乃各有其 立法政策上之考量，不可因其被限制不得為單獨之行政爭訟的的標的，即否定其 具有行政處分性質之可能性。準此，若以資訊公開請求權究為實體上權利抑或為 程序上權利，來討論行政機關就該權利所為之決定是否為行政處分，即有所不妥
16。惟行政機關就人民申請資訊公開所為之決定，已影響到人民之資訊公開請求 權得否實現，是該決定屬於影響人民實體權利之行政處分，應為可得確定之結論。
法務部對此特以函釋指明17：「資訊公開辦法之立法意旨，係滿足人民知的 權利及促進行政程序之公開化與透明化，其公開對象為一般人民，…依該辦法規 定申請行政機關提供行政資訊之權利，屬實體權利，行政機關拒絕提供者，應屬 行政處分之性質，申請人如有不服，得依法訴願。」另政府資訊公開法第 21 條 亦規定：「申請人對行政機關就其申請所為決定有所不服時，得依法提起行政救 濟。」可知，行政機關就人民申請資訊公開所為之決定乃屬於影響行政人民權利 之行政處分，且得單獨對之聲明不服。準此，對該問題之討論已因實定法之規定 而獲得釐清18。
（
（
（
（二二二二））））行政程序行政程序行政程序行政程序
所謂的行政程序，乃指第三人欲阻止行政機關對請求資訊公開者揭露資訊，
16 學者李建良認為，行政程序行為其範圍包括積極之作為及消極之不作為，在性質上，除具有 行政處分性質之行為外，尚包括其他公法上之行為，如公法上之意思表示、公法上認知行為及公 法上事實行為等。參見：李建良，「行政程序行為與行政救濟」，收錄於『月旦法學教室 公法學 編』，元照，2002 年，頁 238-239。學者吳志光亦認為，不應否認行政程序行為之行政處分屬性，
行政程序行為雖非實體決定，但仍有可能產生一定之規範效果，足以終結部份之行政程序，而為
「程序性之行政處分」。參見：吳志光，行政資訊公開與行政爭訟途徑，律師雜誌，第 303 期，
2004 年 12 月，頁 48 以下。以上之見解與本文之看法同。
17 法務部 91 年 9 月 2 日法律字第 0910033663 號函。
18 在此見解之前提下，高雄高等行政法院 93 年度訴字第 743 號判決認為：行政機關所為拒絕之 答復，屬事實行為，而非行政處分，即非妥適。
在提起爭訟前所應踐行之程序。其中，行政機關於資訊公開前對於該「與該資訊 有關之人」的「事前通知」，應為該程序之關鍵所在。蓋若行政機關依據初步審 查申請人之申請而認為應予公開，惟卻未於准許申請人之請求前先行通知第三 人，則此第三人根本無從知悉其所提供之資訊或與其權益有關之資訊此刻正處於
「即將公開」的狀態，當無從展開阻止行政機關對申請人揭露系爭資訊的行動。
詳言之，該公開決定作成之過程因無第三人聲音反應於其中，即使最後作出公開 決定，其正當性不但令人質疑，且第三人亦因「無知」而無法對其權利及時加以 救濟。是以，「事前通知」可謂整個資訊公開之第三人權利保護制度的前提，若 此環節無法健全與落實，則整個反公開制度將形同空談。
因公開決定被定性為行政處分，自得適用行政程序法第 2 章的規定。而行政 程序法第 2 章就事前程序保障之規定，第 102 條以下就行政機關作成限制或剝奪 人民自由或權利之行政處分前，應通知處分相對人或利害關係人陳述意見，設有 明文。惟政府資訊公開法第 12 條第 2 項前段亦設有類似之規定：「前項政府資訊 涉及特定個人、法人或團體之權益者，應先以書面通知該特定個人、法人或團體 於 10 日內表示意見。」基於政府資訊公開法乃行政程序法之特別法立場，就此 問題應優先適用政府資訊公開法19。此時若此第三人不欲系爭資訊為他人知悉，
則可依政府資訊公開法第 12 條之規定陳述其意見，且其意見之陳述將成為行政 機關於決定不公開時之重要考量因素。是以，要求行政機關於作成准許公開決定 前，先行通知第三人；且第三人於受通知後，必須給予其對於行政機關將揭露資 訊與申請人之表達意見機會，應為必然之結論。
惟第三人事前受通知與陳述意見之上位法理基礎何在？第三人於受通知陳 述意見時，應如何「勸阻」行政機關揭露資訊與他人、應盡如何之說明義務？以
19 又政府資訊公開法雖未有「救濟教示」之規定，但公開與否之決定既為行政處分，適用普通 法之行政程序法第 96 條第 1 項第 6 款的規定為救濟教示，乃屬當然。參見：湯德宗，政府資訊 公開法比較評析，臺大法學論叢，第 35 卷第 6 期，2006 年 11 月，頁 84。
及申請人於此時是否亦得表達意見而得與第三人相抗衡？現行法之規定似乎仍 未見清楚，而有待解釋論予以釐清。
（（
（（三三三三））））救濟程序救濟程序救濟程序救濟程序
當行政機關聽取第三人意見陳述而經重新審議、權衡各方利益後，仍認為系 爭資訊應予公開時，亦應將此結果先行告知第三人。此時，若第三人對其結果仍 有未服之處，則應採繼續依循行政救濟程序以維護其權益。於此，便進入第三人 權利保護之救濟程序階段。就我國行政救濟制度而言，共有「訴願程序」、「行政 訴訟程序」（含本訴部分及暫時權利保護部份）以及後續「國家賠償責任」之相 關程序。
首先，在認為公開決定為行政處分之前提下，行政機關若已作出公開決定，
第三人不服其決定，應可對之提起訴願與撤銷訴訟，同時向有權機關聲（申）請 停止執行。詳言之，因我國採取「訴願前置主義」，是於提起撤銷訴訟前，必須 先經過訴願程序，惟於資訊公開法制下，有無必要設立專責處理資訊公開之訴願 機關，以利統一法律見解及防止紛爭之再燃？此問題可能須參考如日本、英國等 外國之立法例，始得作一番詳細地比較、分析20。其次，如何判定第三人提起行 政訴訟之原告適格，其判斷標準何在？亦為值得討論的問題。此問題之重要性在 於，若第三人無提起訴訟的「資格」的話，其自無法使用所有的權利救濟制度以 保護其權利。再者，第三人於上開訴訟程序應如何舉證系爭資訊之公開將損及其 權益，以及該訴訟程序是否及如何進行秘密審理程序？均為資訊公開法制所特有
20 各國立法例關於資訊公開之行政內部救濟機制大體上可區分為三種模式：「一般救濟」、「專業 救濟」及「複合救濟」。其中採「一般救濟」模式者，如美國與我國，對於資訊公開否准之處分，
後續之行政救濟程序採循一般救濟途徑為之；採「專業救濟」模式者，如英國、澳洲及加拿大等，
人民於遭否准處分時，係循特殊救濟途徑為之，向專責監督政府機關執行政府資訊公開之「資訊 官」或「資訊委員會」提起申訴；而採「複合救濟」模式者，如日本，在一般救濟途徑﹙即訴願 或行政不服審查﹚中複合融入專業救濟之精神，成立定位為諮詢機關之「情報公開審查會」，提 供實質上具有決定性之專業意見。參見：梁學政，論我國資訊公開紛爭解決機制，警大法學論集 第 14 期，2008 年 4 月，40-41 頁。
之問題。此外，「暫時權利保護」亦為「第三人權利保護」的另一個重要關鍵。
蓋凡此所有程序及努力皆須在系爭資訊未公開的情況下始有實益，若行政機關已 公開系爭資訊，則整個「第三人權利保護」將導向「國家賠償責任」之範疇。是 以，當第三人在提起撤銷訴訟的同時，亦須兼採「暫時權利保護措施」，請求法 院命行政機關「暫緩」揭露系爭資訊。惟第三人於提起訴願與撤銷訴訟時，究應 提起何種「暫時權利保護措施」？暫時權利保護之實體要件內涵應如何解釋？法 院於審理各該實體要件時，有無順序關係？凡此總總皆關係到第三人得否「即時」
暫緩行政機關的揭露行為，故亦值得吾人予以深究。
除了訴願與撤銷訴訟之事後救濟程序外，第三人若仍無法透過訴願與撤銷訴 訟以妥適保障其權利時，其得否提起預防性不作為訴訟，且附隨地向法院聲請假 處分？若承認之，則其本案訴訟與暫時權利保護之要件為何？此與撤銷訴訟之暫 時權利保護同，皆關涉到第三人隱私與營業秘密之權利救濟實效性的問題。
並且，若行政機關雖已作出公開決定，惟已執行完畢，則該公開決定是否因 執行完畢而解消？若該公開決定因執行完畢而解消，則第三人此時則僅得提起確 認處分違法之訴，進而請求國家賠償。惟此時，第三人提起確認處分違法之訴的 訴之利益何在？
另外，若行政機關未作出行政處分而即直接公開系爭資訊時，第三人得否提 起一般給付訴訟以請求不再公開其所公開之內容，並得附隨提起假處分。惟此 時，第三人提起一般給付訴訟之請求權基礎何在？是否為「結果除去請求權」乎？
最後，第三人運用訴訟制度之目的乃是「反公開」，其訴訟之結果將不得不 侵害到申請人之資訊公開請求權。準此，申請人於第三人提起訴訟之程序上，應 賦予其聽審權而使其得參與該訴訟之進行，以便保障其資訊公開請求權不致因法
院之誤判而受害。進而，立法者對於申請人之資訊公開請求權與第三人之權益所 做之權衡結果，始易於實現。惟資訊公開請求權人，於第三人所得提起本案之訴 訟程序上，其所應適用之參加類型究何所指？國內學界對我國行政訴訟法上之參 加類型的介紹，其見解頗不一致，須先就其內涵加以釐清，始得以回答該問題。
此外，資訊公開請求權人於暫時權利保護之程序進行中，可否加以參與？因我國 行政訴訟法上停止執行與假處分之保全程序，並無關於程序外之利害關係人得參 與程序之特別明文規定，是資訊公開請求權人可否加以參與該程序，亦發生疑問。
第二節 第二節 第二節
第二節 研究 研究 研究目的 研究 目的 目的、 目的 、 、範圍與架 、 範圍與架 範圍與架構 範圍與架 構 構 構
壹 壹 壹
壹、 、 、 、研究 研究 研究 研究目的 目的 目的 目的
當人民在向政府請求資訊公開，且因該資訊公開之結果將侵害第三人之權利 時，依政府資訊公開法第 18 條規定，國家原則上應不得公開系爭資訊。惟若國 家仍欲公開該資訊時，第三人應如何運用訴訟制度以保障其權益？其次，第三人 運用訴訟制度之目的乃是「反公開」，其訴訟之結果將不得不侵害到申請人之資 訊公開請求權。準此，申請人得否及如何參與上述程序之進行，以避免其因法院 之誤判而受害？亦是同時須加以關注之問題。若細究上述所涉及之問題，如同前 面第一章第二節所述，其所涉略之範圍甚廣，是本文將僅集中於下列四點加以討 論，其餘之問題則不在本文論述之內，在此合先敘明：
一、 首先，若行政機關已作成公開決定，因該公開決定應可被定性為行政處分
21，是第三人似得對系爭公開決定提起撤銷訴訟，請求法院否定其所產生之 法律效果，該第三人之權益即可獲得確保。惟有疑義的是，第三人是否有
21 且應得定性為對於處分相對人受益，惟對於第三人為侵益之「第三人效力之行政處分」。關於 第三人效力之行政處分之議題，參見：李庭熙，論附第三人效力之行政處分，台灣大學法律研究 所碩士論文，1990 年 6 月。
「資格」可對公開決定提起撤銷訴訟？亦即，第三人對於撤銷訴訟之提起，
是否具備原告適格之要件？若認為該第三人具備原告適格之要件，其判斷 標準何在？於釋字第 469 號解釋理由書之運作下，是否已有清楚而明確之 標準可供操作？此問題若不加以釐清，則政府資訊公開程序中第三人權利 保護，將形同空談。對此問題，日本法上已有所討論，該國之帝京大學事 件即在處理該問題22，法院並對該問題採取肯定之見解。惟其論理過程尚嫌 簡略，尚須另外對於該國行政訴訟上第三人原告適格之發展加以了解，始 得一窺該問題之全貌。本文即擬以該國法上之討論，來釐清我國法上對於 該問題所應採取之態度。
二、 其次，因撤銷訴訟程序之進行，須遵守嚴格之審理原則，第三人欲利用該 程序以獲得勝訴判決，須花費許多時日，乃得以預期之事。若於撤銷訴訟 之程序進行中，行政機關不預期地執行該公開決定，因資訊之公開具有不 可回復性，第三人之權利將確定被侵害，第三人所剩下的僅有國家賠償請 求權得以行使，惟此恐非當事人之本意。準此，作為暫時權利保護制度之 停止執行程序，似得於此時發揮其功能，期求第三人權利保障之實效性。
惟現行停止執行制度，乃建立在「一般行政處分」之上，是被定性為「第 三人效力行政處分」的公開決定可否適用該制度？若可適用之，則須否做 某程度之修正始得適用？亦屬於值得討論的問題。該問題於日本與德國學 界已有所討論，相較於而我國法制的發展，不得否認其具有參考之價值。
本文對此問題，囿於能力之考量，擬以日本法之相關討論作為比較法之對 象，有所不足之處，再以日本或國內對於德國法制之介紹，作為論點補強 之依據，希冀得以釐清該問題。
22 關於帝京大學事件宇都宮地判，平成 6 年 5 月 25 日，行集，45 卷 5-6 號，頁 1263。東京高 判，平成 9 年 7 月 15 日，行集，48 卷 7-8 号，頁 513。最 3 小判，平成 13 年 11 月 27 日，判時，
1771 号，頁 67。
三、 再者，當第三人即使遵循撤銷訴訴訟與停止執行之一般的救濟程序，亦可 能緩不濟急而無法妥適地保障其權利時，基於憲法上訴訟權保障之要求，
該如何賦予其妥適的救濟管道？此時，於現行法制下可想到的救濟方式，
不外乎為預防性之救濟程序。惟有疑義的是，預防性之救濟程序於我國法 上是否應被承認？綜觀我國實務界之相關討論，其似嚴格遵循權力分立之 原則，而對於預防性之救濟程序的容許與否，採取極為敵視之態度。相較 於日本法上之討論，我國實務之態度可謂保守許多。尤其，於該國於 2004 年對於預防性救濟程序之法定化，對於人民權利實效性之保障，應得視為 具有重大意義之里程碑。是以，本文將對於日本預防性救濟程序於修法前 後之發展，做一番簡單的介紹，以期對於第三人得否在公開決定作成前，
提起預防性之救濟程序的疑義，有所啟發。
四、 最後，因第三人運用訴訟制度之目的乃是「反公開」，其訴訟之結果將不得 不侵害到申請人之資訊公開請求權。準此，於第三人提起訴訟之程序上，
應賦予其聽審權而使其得參與該訴訟之進行，以便保障其資訊公開請求權 不致因法院之誤判而受害。進而，立法者對於申請人之資訊公開請求權與 第三人之權益所做之權衡結果，始易於實現。惟資訊公開請求權人，於作 為本案之訴訟程序的撤銷訴訟與預防性不作為訴訟上，其所應適用之參加 類型究何所指？國內學界對我國行政訴訟法上之參加類型的介紹，其見解 頗不一致，須先就其內涵加以釐清，始得以回答該問題。因日本法上訴訟 類型之區分，頗類似於我國，即令是條文用語，亦極為相似，是作為我國 行政訴訟法繼受國之一的日本法，即有參考之價值。此外，資訊公開請求 權人於暫時權利保護之程序進行中，可否加以參與？因我國行政訴訟法上 停止執行與假處分之保全程序，並無關於程序外之利害關係人得參與程序 之特別明文規定，是資訊公開請求權人可否加以參與該程序，即發生疑問。
對此問題，日本法上亦同樣有之，該國學者並對該問題提出了精闢之見解，
著實可對該問題討論尚未深入之我國，有醍醐灌頂之效。
因上述四點所涉及之程序的運作，皆是為了實現立法者對於申請人之資訊公 開請求權與第三人之權益所做權衡的結果。本文將針對上述問題加以討論，以期 能得出一個較為合理之解決方案，以利資訊公開請求權與第三人權益均衡地獲得 維護。
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贰、 、 、 、研究範圍 研究範圍 研究範圍 研究範圍
所謂的政府資訊公開之第三人權利保護，乃指當行政機關作成公開決定，且 公開之結果第三人的權利將有受到侵害之虞時，究竟要如何利用現有或新設之機 制以妥善地保障第三人之權利不致受到公權力違法之侵害。是以，該主題於理論 上應包含二大部分，即「事前程序保障」與「事後程序保障」。前者，乃於公開 決定作成前，且該公開決定執行之結果極可能侵害第三人之權利時，是否及如何 賦予第三人於該行政程序中陳述意見之機會，而使行政機關不致作出違法之決 定。後者，乃指於公開決定作成後或雖未作出但極高之蓋然性可能作成，且該公 開決定執行之結果極可能侵害第三人之權利時，第三人如何利用救濟程序，以撤 銷公開決定或命其不作成之，使其權利不致被違法侵害。本文所欲討論之問題，
如同題目之副標題所限定，乃集中於事後程序保障方面。亦即，第三人如何利用 救濟程序，使其權利不致被違法侵害。至於，事前程序保障方面雖亦有助於第三 人權利之保護，惟非本文之討論範圍23。
至於，在事後程序保障方面。首先，本文主要在探討，第三人提起撤銷訴訟
23 關於事前程序保障方面之相關中文文獻，請參見：謝祥揚，資訊公開程序中「第三人異議制 度」之研究，東吳大學法學院法律學系碩士班碩士論文，2005 年，頁 57-84。該論文雖名為第三 人異議制度，惟實際上其較著重於，如何使公開決定作成之過程符合正當法律程序。另外，日文 文獻，請參見：松井茂記，情報公開法，有斐閣，2003 年，頁 380-390。
