第四章 教育政策合法化的相關研究與理論建構
本章先針對教育政策合法化的相關理論模式論起，藉以瞭解教育政策合法化 過程中的數種途徑範式；其後，再對於國內外與教育政策合法化相關的研究進行 歸納分析，以作為本研究推進之基礎或導引，茲分別列述，並歸納其重點及予以 本研究的啟示如次。
第一節 教育政策合法化的相關理論
蓋因教育政策合法化可謂教育政策制定過程當中具有畫龍點睛之妙的關鍵 階段，又用以描述教育政策制定過程的各家理論亦適合援用與表述教育政策之合 法化。因此，本節乃借用教育政策制定的理論作為教育政策合法化的相關理論，
於先描繪其梗概後，再就此等理論模式為本研究所提具之啟示，分別析理歸納之。
壹、教育政策合法化的相關理論模式
因為現實世界的問題錯綜複雜，甚至超越人類智慧所能考驗到每個面向的經 驗，因之，有時決策者不得不忽視某些問題的屬性，而從經驗場合中，抽繹出最 關鍵的要素與變因，再依邏輯推理及演繹，綜合成為經驗問題的理論模型，再依 此解決問題。大致而言，與教育政策合法化相關的理論模式，曾有多位政策研究 的學者提及，只是其見解重複之處頗多，因而直接將其分類歸納，敘述如下：
一、理性理論模式
本模式由古典經濟學家提出，泛指決策者依據完整而綜合的資料作成理性
決策，又稱「理性—綜合模型」（rational-comprehensive model）。其基本假定是
在高度統整的科層體制結構中，根據理性的評估，可以達成某一特殊目標，牽涉
三種最佳操作：從給予的需求與信念尋求最佳行動、從給予之證據形成最佳基礎
信念、為給予的需求與之前的信念尋求足夠的證據（Levi, 1990: 14）。其取向是
規範性（normative）的，可將行政決策視為組織目標的達成，並將資訊性的角色
界定於釐清各項可能的方案、結果及回饋（王如哲，2003：261） 。主要結構係包
括資訊蒐集、問題分析、解決分析與溝通分析（張鈿富，1996：26-27） ：資訊蒐
集乃要蒐集有關資料，以證據說明政策備選方案未來的結果；問題分析則要瞭解
政策問題，選擇解決方法；解決分析方面乃重選擇評估準則，評估備選方案並提 出建議；溝通分析便要向政策訴求對象轉化有用的建議。
當將其運用至政策合法化時，則誠如 Carlson 所言，由於政府可資運用的資 源有限，而人民對於政府施政的要求無窮，因之，決策者必須具備五項條件： （一）
知道所有社會價值的偏好及其相對的比重； （二）知道所有可能的政策方案； （三）
知道每一個政策方案所能產生的後果；（四）估計每一政策方案所能得到的與失 去的社會價值比例；（五）選擇最經濟有效的政策方案；並意味著得以理性地知 曉與權衡整個社會的價值偏好，俾根據政策方案的詳盡資料、正確預測各種政策 方案之後果的預測力、準確評估成本與利益的比例，方能作出理性決策。另外，
亦須建立一決策體系，提出幾個決策階段（林水波、張世賢，2001：20），如圖 4-1 所示，以在政策合法化過程中促成理性。
圖 4-1：理性理論模式
資料來源：出自林水波、張世賢（2001：21）。
然此理論模式卻存在許多基本要件的限制，且其所能達致的程度也遭受諸多 學者們的高度懷疑，認為此一模式乃是一種崇高的理想，但同時也面臨了一些難 題，包括（吳定，1991：363-364；林水波、張世賢，2001：22-23；Dahl & Lindblom, 1953: 59-64；Levi, 1990: 16） ： （一）社會上沒有經常一致的價值存在，況且許多 價值彼此之間相互衝突；（二）許多相互衝突的價值是不能比較或相互權衡的，
例如個人尊嚴與增加稅收的價值； （三）決策者的環境，尤其是權力與影響體系，
使其無法觀察或正確權衡許多社會價值； （四）決策者的動機往往難以捉摸； （五）
決策者有時只是期望滿足進步的要求，通常只要找到一個可行的政策方案，就不 再繼續尋找最佳途徑； （六）在最初階段，適於決策者所面對之問題的資料有限，
有時因為成本過高，有時則難以獲取有關將來的資訊，只能在無可避免的未知情 況下作成決策； （七）現行施政計畫的投資（沈澱成本） ，往往阻止決策者重新考 慮其他的政策方案或機會；（八）不僅社會與行為科學的預測力，不足以幫助決 策者瞭解每一政策方案所可能產生的影響，自然與生物科學亦是如此；（九）現
1.建立列等 的運作目 標
3.準備完整 的政策方 案
2.建立列等 的其他價 值與社會 資源
4.預測每 一政策 方案的 成本與 利益
5.估計每 個方案 的純期 望值
6.比較每 個方案 的期望 值並指 出最佳 期望值 的方案 投入
輸出 理性決
策所需 的資源
理性決 策所需 的資料
理性 政策
今雖普遍應用電腦以分析各項資料，然決策者的智慧猶不足以在大多不同的政 治、社會、經濟、文化價值夾雜其中的環境當中，正確估計成本與利益；（十）
決策者因個人的能力、需要、限制與不足，妨礙其更理性地進行決策；（十一）
決策者無法確知各種不同政策方案的後果，因之大多寧願蕭規曹隨，以避免不必 要的麻煩與非預期的後果；（十二）政策制定通常牽涉每一機關的各部門，以致 協調不易，遂引進專家作決定，可惜專家有時隔行如隔山，因不瞭解其專業以外 的面向，而難作成完整的政策。
基於上述，可知理性理論模式有其理想崇高之處，亦存遭人詬病之譏，然無 論如何，在教育政策合法化的過程當中，盡可能蒐集最多可靠的資訊、維持參與 者的理性，並竭力客觀分析與決定，乃是不可或缺的必然堅持。
二、漸進理論模式
此一模式乃經濟與政府實務家 Lindblom (1959, 1979: 520)於對上述理性模式 提出辯難與批評之後，所提出的解決之道，最初稱為漸進主義（incrementalism），
經演變為邊際調適科學（science of muddling）之後，又修改成斷續的漸進主義
（disjointed incrementalism） ，認為政策的作成乃根據過去經驗，再經漸進變遷過 程，而獲共同一致的政策。可從語言創造（language creation）、道德法規、生物 性自我淘汰（biological self-selection）、市場系統、政治與行政等不同方向，提 出共同調和的觀點。這是一種社會行動的方法，以現行政策為基本方案，於與其 他新方案相互比較之後，作成哪些政策應修改或應增加哪些新決策（Habermas, 1996:319-321） 。因之，漸進理論認為公共政策為過去政府活動的持續，再加上某 些漸進的修改，是以決策者因政治上的限制、技術上的原因、人性的問題，及社 會價值的因素，並未每年評閱整個現存和被提議的政策，而只能全盤探討社會目 標，依據成本利益比例，對每一政策方案偏好予以列等，再基於資料作成抉擇。
根據上述背景與相關探究，可知漸進理論模式其實簡化了決策者的決策歷 程，化約了價值問題，也縮減了全部決策過程的複雜性，使得問題之解決，在於 邊際的比較，決策者抉擇與邊際，而非全盤考量每項計畫或方案，其要點可歸結 為以下六項，並以圖 4-2 呈現之（吳定，1991：364-365；林水波、張世賢，2001：
27；楊桂杰，1999：148-160；Lindblom, 1959, 1994: 200-212） ：
（一）決策者不必企圖調查與評估全面的政策方案，其只要著重於與現存政策具 有漸進性差異者即可。
（二）決策者只需考慮幾個有限的政策方案就行。
（三）決策者對於每個政策方案，只評估幾個可能產生而重要的後果便是。
（四）決策者所面對的問題，一直在重新界定。漸進主義斟酌「目的—手段」與
「手段—目的」之調適，其結果使得問題較易處理。
（五）社會問題沒有單一的解決方案，而是透過分析與評估的過程，永無休止地
對所面臨的問題，提出一系列的指正。
（六）漸進決策是補救性的，適於減輕現行及具體的社會瑕疵，較少著重於將來 社會目標之增進。
圖 4-2：漸進理論模式
資料來源：修改自張芳全（1999：61）。
大體而言，漸進理論模式與理性理論模式相較，實較能適應實際的決策情 況，且模型的架構較為精緻完美，更適合於人性。然根據 Etzioni (1969: 75)與 Dror (1968: 133)對其的批評，不難理解其必須在下述三項先決條件成立時，方為完 整：（一）現行政策的成果，大體上能滿足決策者與社會各階層成員的需求，則 邊際變遷在政策成果上，方能充分顯示其業已達到可接受的進展；（二）決策者 所面對的問題，在本質上必須具有高度的持續性；（三）決策者有效處理問題的 方法，也須具有高度的持續性。
因此，漸進理論模式僅能盛行於高度承平的時代，因為當時人心思定，是以 蕭規曹隨通常是最佳政策，然而，即便是高度穩定的社會，也總存在許多重要的 本質性問題，緊隨人類慾望的昇華、問題性質的改變、可行方法的變遷而變異，
使得決策者不得不迫切需要一個須冒一定危險而制定的嶄新政策。誠如 Gawthrop (1971, 82-83)之所謂， 「社會上一旦發生快速變遷，諸如人口膨脹、設備利用增加、
科學知識發展等，漸進過程就無法有效解決問題」 。
由是可知，漸進理論模式乃是對於理性理論模式的反動，力主政策參與者的 全知全能，其實存在某一程度的困難。然而，研究者以為，理性仍是教育政策合 法化過程中所不可或缺的強調，雖難盡善盡美，亦應盡力而為；至於漸進理論模 式，則適用於難以從事革命式興革，或是歷史包袱沈重的政策議題之上，只是漸 進修正的過程當中，亦不可忽略客觀理性的態度與前提。
三、綜合理論模式
針對上述漸進理論模式的缺失，Dror (1968: 133)提出規範最佳決策模型
（normative optimum model for policy making） ，Etzioni (1969: 75)提出綜視決策模 型（mixed-scanning model） ，林水波與張世賢（2001：33-39）因其綜合理性與漸 進兩大模式，而將其統稱為綜合理論模式。
新增加的政策
過去的 政策承諾
1970 1980 1990 2000 2005
首先，Dror (1968: 133)認為理性理論模式太過理想化，而漸進理論模式難以 適應瞬息萬變的社會，因而規範所謂最佳決策模式，其過程可分三個主要階段，
其下又共細分為 17 小段，包括（一）決策中（meta-policymaking）：1.處理價值 問題；2.認識現實環境；3.認識問題；4.調查、處理與發展資源；5.設計、評價與 重新設計決策體系；6.分配問題價值與資源；7.決定決策策略。（二）政策作成
（policymaking）：1.細分資源；2.建立配合優先順序的運作目標；3.建立一套配 合優先順序的其他重要價值；4.準備一套主要的政策方案（包括好的與壞的）；
5.對於各種不同方案的利益與成本進行可靠的預測；6.在比較預測的成果後，建 立各種不同方案所可能得到的利益與所需的成本，並指出最佳方案；7.評估最佳 方案的利益與成本，並決定其好壞；（三）決策後（post-policymaking）：1.激勵 政策的執行；2.執行政策；3.執行政策後的評估。
除此之外，Dror (1968: 133)亦認為此理論模式還需具備下列特性：
（一）認清某些價值、目的和決策標準。
（二）探討問題的解決方案，並積極致力於新方案的研究（如比較性論著之閱讀、
實際經驗的操作、可行理論之應用等） ，以促成創造性的新方案。
（三）預先估計各種方案與決策的期望償付，而決定作成最少風險或革新的策略。
（四）決策者首先依據漸進理論模式檢討現行政策，然後再根據可用的知識與直 覺，建立一條捷徑，用以考慮政策方案的可能成果，並指出主要的期望值。
（五）測定最佳政策的方法，是不同分析者經一至四階段充分且坦誠之討論後，
獲致協議。
（六）為決定某一個問題是否值得從事廣博性的分析，決策者應進行積極的努力。
（七）理論與經驗、理性與額外理性，均是本模式所依賴殊深的，至於其如何綜 合，完全取決於其可行性與問題的本質而定。
（八）有必要進行各種安排以改進決策品質，比如自經驗中從事有系統的學習，
從事創造性與啟發性的培養、從事幕僚作業的發展、對學識進修的鼓勵等。
至於 Etzioni (1969: 75)則為了解決理性理論模式所發生的困難，也為了補救 漸進理論模式的缺失，而提出綜視決策模型，應用理性理論模式審視一般性的政 策要素，應用漸進理論模式於決策者所認為必要調查的特殊項目。以漸進模式減 少理性模式的不實際面，而只檢閱基本決定所需的細節，另外，也以理性模式探 討長期方案，以克服漸進模式的保守傾向。總之，此一模式指示決策者同時自兩 個角度進行觀察（楊桂杰，1999：160-161） ：其一為利用廣角相機，檢視天空的 每一部份，但不拘泥於細節，亦不必鑽牛角尖；其二為利用狹窄的相機，瞄準前 者所顯示的資料當中，需要決策者從事更深度檢驗的區域。
自抽象的觀點視之，綜視決策模型提供了蒐集資料的特殊程序、資源分配的
策略，並作為理性與漸進兩模式間關係的指南。其融合了理性與漸進模式：一方
面進行理性模式所能作的檢驗，而又不徹底檢視決策者所面對的全向；另一方面
也根據漸進模式的要旨，縮減審查的範圍。具備數項優點，包括（林水波、張世
賢，2001：38-39；Wade, 1972: 110） ： （一）互補理性與漸進理論模式之長短，完
全視實際情況決定兩者被運用的輕重；（二）可用以調整急速變遷的環境，具有 制定適應特殊環境之政策的彈性，因有些情況漸進模式可勝任有餘，而某些情況 則非理性模式不可；（三）顧慮到決策者的能力問題，能力越高的決策者，越能 進行廣博的檢視層次，也越能有效進行決策。
然而，仍有論者認為 Dror 太重視創造力與額外理性的因素，有陳義過高之 嫌，誠如 Jones (1973)所言， 「Dror 希冀盡可能作好決策，但其意令人難懂。最佳 的意思可能是利用理性與額外理性為手段，使決策作得更好，而至於好到何種程 度，達成何種目標，則是未知的」 。另外，Etzioni 也未進一步說明應在何種條件 之下採用綜視決策模型，以及理性模式與漸進模式應當運用到何種程度，而須留 予決策者的主觀（基本智識的培養、想像力的提升、科學理論的訓練）與客觀（實 際的決策經驗）條件自行定奪，是其缺憾所在。
由上觀之，綜合理論模式即是理性理論模式與漸進理論模式之融合，且須視 環境、主題、參與者等各項背景因素調整兩者之比例。本理論立意極佳，唯如何 運用至恰到好處，仍取決於決策者之智慧、經驗與能力。
四、機關組織理論模式
傳統政治學始自對於政府機關組織的研究，認為政治活動向來集中於幾個政 府特殊的機關組織（行政、立法、司法、政黨等等），個人和團體的活動集中於 與政府機關組織的往來與關係，而公共政策則由政府機關權威性地制定、執行與 推動。嚴格來說，政府機關賜予公共政策三個顯著的特性（林水波、張世賢，2001：
39-40） ： （一）政府賦予政策的合法性--一般而言，政府的政策賦有法律義務，得 以命令全體國民遵守，而政府之外的團體或社會組織的政策，只對其成員具備約 束力，不似政府政策對廣博所有民眾而言，皆具備法律義務；（二）政府賦予政 策的普遍性--只有政府的政策適用於社會上的全體人民，其他團體或組織之政策 的約束力，僅能達及其所屬的成員；（三）政府壟斷社會的強制力--只有政府能 合法地逮捕違背政策者入獄，社會上其他團體或組織所能加諸其成員的制裁，通 常有其限制。總之，政府有能命令全體公民，遵守用以統治整個社會的政策，並 壟斷合法力的使用，以激勵個人與團體，執行其所偏好的政策。
整體而言，傳統政治學上對於機關組織的研究，經常著重描繪特殊政府機關 的結構、組織、職責與功能（如圖 4-3 所示），而非有系統地研究政府機關與公 共政策內容間的連鎖，也不著手調查其特性，及其對政策制定與執行的影響。此 等情形大致導因於當時的憲法與法律，對於各級政府組織與職責之規定鉅細靡 遺，學者僅需根據類似規定進行靜態描述即可，不必另作推論（楊桂杰，1999：
159） 。然大體而論，此等研究雖然在範圍上稍嫌狹隘，但並非一無是處，蓋政府
機關由個人與團體的穩定行為模式結構而成，進而決定公共政策的內容，畢竟在
某一特定結構之下的個人與團體，確實是可能享受更大權力的，因之，政府機關
的結構，對於政策之作成，實具重大影響。
圖 4-3：機關組織決策模型
資料來源：出自林水波、張世賢（2001：40）。
機關組織理論模式的研究，可透過研究機關組織與公共政策內容間之關係，
與自比較觀點調查其間關係等兩大途徑，擴大其研究範圍（林水波、張世賢，
2001：39-40） 。但須注意的是，機關安排對於公共政策的影響，常屬經驗問題，
須經調查研究方能下定論，絕不可陷入先驗邏輯的陷阱，未經調查即直覺認為某 一特殊機關的結構一旦更改，就會促成公共政策的變遷。
因之，評估組織機關結構對於政策的影響之際，除須先從事經驗的調查之 外，還須兼顧環境因素，畢竟，在一個穩定的環境之下，機關安排的輕微變動，
應不致影響公共政策的全盤內容。
五、團體理論模式
團體乃個人的集合體，主要功能在維持某種合理的均衡，且如 Truman (1971:
23-33)之所言，當團體的均衡受到嚴重干擾時，各種不同的行為就隨之而起，如 果這個干擾不太大，團體領袖就致力於恢復原來的均衡，此時，政府的居中協調 乃成不可或缺，而假如干擾嚴重到分裂的階段，其他行為也會應運而生。
基此，Bentley (1967: 220-232)指出團體理論模式的基本命題，在於團體間的 交互影響為政治活動的中心事實，一般而言，具有共同利益的個人，常正式或非 正式地結合成某一團體，以便向政府提出其需求，此種利益團體的存在，乃成政 治生活的主要特徵之一。而所謂的利益團體，則係指具有共同態度的團體，用以 向社會的其他團體提出主張，其目的在建立、維持與增進共同態度所蘊含的行為 模式，此時，利益團體便成了政治性的團體，成為個人與政府間的重要橋樑，而 政治系統的主要任務，則在於建立團體競爭的規則、安排妥協與平衡利益、制定 公共政策用以規定妥協的方式、執行妥協以解決團體間的衝突。
在此架構之下，決策的基本假定在於透過不同利益團體之間的協商與結盟，
選 民
市 議 會
經 理
政策指示
作業部門
以有效達成個別目標，其將決策環境視為開放系統，取向是描述性的（王如哲，
2003：262） 。根據此一理論的論點，可知任何時期的公共政策乃是團體競爭後所 達成的均衡，這個均衡代表著競爭黨派或團體間，費力爭取其利益的一種平衡，
其取決於利益團體的相對影響力，因而立法機關仲裁團體競爭，批准得勢的團 體，並記載失勢團體讓步的情形，其間平衡一旦發生變化，公共政策極可能隨之 變異，傾向得勢團體所盼望者，而背離失勢團體的慾望。至於團體的影響力，則 取決於成員的大小、財富的多寡、組織能力的強弱、領導能力的高低、與決策者 接近或遠離的程度，以及團體內部的凝聚力等等（林水波、張世賢，2001：42-43） 。
由是觀之，團體理論模式之旨趣，在於依據團體競爭的原則，描述所有有意 義的 政治活動，畢竟決策者經常遭遇利益團體的壓力，必須折衝各種要求，達 成各方均衡的政策（柯三吉，1998；柯正峰，1999：87-109；曹俊漢，1990：
132-218） ，如圖 4-4 及 4-5 所示。總之，團體向政府提出威脅其福利的問題，促 其作成必要決策，以助其維持生存，而當某一團體在政府中贏得勝利時，其他團 體立即跟進，如此週而復始，最後由政府作成適應各團體的公共政策，以維持其 均衡，是以政策乃團體內相互折衝後所導致的均衡。
圖 4-4：團體理論模式
資料來源：出自林水波、張世賢（2001：44）。
政治 權力 與技能 決策者
壓力 壓力
政治
權力與 技能
利益團體甲 利益團體乙
贊成甲團體的政策成果 贊成乙團體的政策成果
圖 4-5：教育政策的團體理論模式 資料來源：修改自張芳全（1999：56）。
然而，學者們於仔細檢驗團體理論模式後，發現此一模式確實有助於瞭解政 策問題如何與政府接觸的複雜過程。然又於研究一定的特殊個案之後，發現團體 模式只是政府接觸問題的一個方式而已，無法解釋所有的問題如何被列入政府議 程的過程（Smith, 1964: 610; Gunnell, 1996: 253-265; Jordan, 2000: 788-801） ，比如 其甚少解釋政府的常規、重大政策或權利的變遷，以及權利與正當法律程序瀕於
危險邊緣、領導產生副作用、政府職能擴大等情況，是其不足之處。
六、菁英理論模式
Dye 與 Zeigler (1975: 3-6)在其合著之《民主政治的諷刺》一書中，提具菁英 理論模式（elite model）的主張，認為公共政策所表現的菁英偏好與價值，如圖
4-6 所示，且其所包括的幾個基本的特色，如下所述：
（一）菁英主義的中心命題，主張社會由兩個階級所構成，其一為少數的統治者，
其二為多數的被統治者，前者壟斷權力，執行政治功能，享受權力帶來的 利益，後者則受前者的指揮與控制。至於社會由菁英治理的原因，在於菁
英有組織且目標一致，而大眾則是一盤散沙，各有各的目標。
（二）菁英主義產生的背景，乃是都市化、工業化、技藝發展，以及現代社會中 經濟與政治組織的快速成長。
（三）菁英主義主張菁英來自社會的上層階級，能控制資源，諸如權力、財富、
教育、威望、地位、領導技能、訊息、政治過程的知識、溝通能力與組織 等，因而少數統治者與被統治者產生區別。
（四）菁英主義允許社會流動（social mobility），使原本非菁英者有機會晉升為 菁英，意味著來自下層階級的民眾並非完全與菁英絕緣。
（五）菁英們享有共識（如美國菁英的共識在於堅持私有財產的神聖、有限制的 政府，以及個人自由） ，代表社會系統的基本價值，以維持該系統的運作，
甲團體影響力 乙團體影響力
教育政策
平衡點
並作為社會系統穩定與生存的依靠。唯其政府的政策方案符合此等共識，
菁英們方予以慎重考慮。
（六）反映人民需求的公共政策，少於反應菁英利益與價值的公共政策，因而一 般人的認知（公共政策為人民需求之反應）只是一種迷思（myth），而非 實情。再者，公共政策的變遷與革新，來自菁英對其價值的重新界定，因 其通常傾向保守，導致政策的變遷通常是漸進的，而非革命的。另外，菁 英理論模式並不意味公共政策將對大眾福祉造成侵害，只是主張維護大眾
福祉的責任，落在菁英肩上，而非大眾。
（七）菁英主義認為大多數的大眾是消極的、冷漠的、消息不靈通的、孤陋寡聞 的，因而大眾的情感常受菁英的控制與掌握，但菁英的價值卻不受大眾情 感的影響，其間的溝通只有上對下，極少下對上，大眾頂多只能對菁英的
決策行為產生間接的影響。
（八）菁英主義並不意味著權力階層一直與大眾產生衝突，也不表示享權者不惜 犧牲公共利益以維護自身目標，更不是用以壓迫大眾的一種陰謀。
（九）菁英主義並不認為菁英份子間絕無衝突，或絕不對基本價值表示爭論，只 是菁英間的競爭，僅限於狹隘的範疇，並且菁英間相互贊同的機會多於彼
此爭論的時機。
（十）公共政策事實上是菁英的偏好，公務員只執行菁英所決定的政策，其流程 乃由菁英至大眾，因為對於政策問題的處理，菁英塑造大眾輿論的機會，
遠多於大眾塑造菁英輿論的機會，畢竟人民多是冷漠消極的。
圖 4-6：菁英理論模式
資料來源：出自朱志宏（1990：44）。
菁英理論模式的提出，有助於對一部份社會當中決策過程的瞭解，尤其是知 識落後的鄉村，其間意見領袖所表現的突出功能，然而，隨著時代變遷，亦難掩 其缺失所在（林水波、張世賢，2001：47-48；楊桂杰，1999：158-159） ，比如：
菁英 政策方向
政策執行
官員與行政人員
大 眾
隨著民主社會的日益普及，政府決策已逐漸顧及透過人民需求的滿足，確保其政 治系統的穩定與持續，而不僅止於考量菁英的利益；另外，菁英主義所認為冷漠 且孤陋寡聞的大眾，亦逐漸因教育普及、媒介發達而民智大開，甚至積極參與政 府的決策過程；最末，菁英理論模式對於政策的變遷，採漸進主義的看法，實僅 適用於穩定承平的社會，於今瞬息萬變的時代而言，恐已不敷所需。
七、博奕理論模式
博奕理論（game theory）亦有譯為遊戲理論、賭賽理論，或競爭理論者，乃 用以分析相互衝突的情況之下，兩個或兩個以上的行為者，彼此競爭以獲取價值 時，各自推出自己的策略，造成不同的得失。一般而言，決策者應用其來協助自 身於一特殊場合之下，建構最佳的策略，並以其提示政治行為者可能的行為，或 對於不同政治決策之解釋。建構此一模式的傑出學者 Riker (1962)與 Ordeshook (1986)，指出此一模式的基本假定乃是：競爭者（players）是可確定的，其各自 擁有各自的策略，並且每一配對的策略具有一數值成果，在充足的訊息條件運作 之下，競爭者持有保守的理性，使得競爭者或決策者在某一競爭的場合裡，企圖 確保最高平均收益或最低平均損失，可謂決策理論模式當中量化與形式化程度最 高者。其相關概念包括下述五者（Garson, 1976: 92-93） ，並舉實例如表 4-1 所示：
（一）競爭者（player） ：可以是個人、團體，或政府，只要具有明確的目標，且 能為理性的行為即可。
（二）競爭行為（game）：決策者參與相互依存的抉擇，每一個競爭者必須調適 自己的行為，使其不但反應自己的慾望與能力，也反應自己對他人可能作 出的期望。
（三）償付（pay-off）：指涉每一位競爭者所接受的價值，且該價值為自己與對 手抉擇之成果。
（四）策略（strategy） ：為一種行動計畫，決策者於考慮其對手可能採取的行動 後，在一套達成最佳償付的行動中，作成合理的決定。
（五）最小中的最大原則（minimax） ：理性的決策取決於「縮小最大的損失與擴 大最低的收益」兩個原則，並依據此標準作成一種保守的策略，用來減少 損失與確保最低收益，而非冒著最大損失的危險，企求最大的收益。
表 4-1：兩個參與者的博奕情境
囚犯甲
選擇 A（招供） 選擇 B（不招供）
選擇 A
（招供）
結果 a
（甲判 5 年，乙判 5 年）
結果 b
（甲判 10 年，乙判緩刑）
囚 犯
乙 選擇 B
（不招供）
結果 c
（甲判緩刑，乙判 10 年）
結果 d
（甲判 3 年，乙判 3 年）
資料來源：出自張世賢（2005：173）。
由上表之分析可知，以兩個參與者的博奕情境，且其各具兩種選擇為例，經 談判、協商、揣測或妥協之後的抉擇，將造成四種可能的結果，結果 a、結果 b、
結果 c，或者是結果 d 之獲致，須依賴雙方參與決策者共同決定，而非單一決策 者所能論定，並且通常以數據呈現其決策結果的價值。
倘將其運用至於公共政策的研究之上，乃指研究兩個或兩個以上的競爭者，
在決策場合當中所作成的理性決定與決策成果，是否因決策者的抉擇不同而異，
因之，此模式通常應用於任何人無法獨立作成最佳抉擇的決策，以及最佳成果有 賴他人作為配合之時，比如戰爭與和平的決定。大體而言，這是一種抽象與演繹 的決策模型，並不實際描述人們如何作決定，而大多著墨於假如決策者具有全然 理性，那麼在競爭的情況之下，他們應如何作成決定，因之，此乃應用於衝突場 合的理性主義模式，決策成果取決於其他競爭者的作為，而非決策者本身的作為。
博奕理論模式常被社會學家作為分析社會現象的工具，較少用以作為政府官 員制定政策的實際指南；再者，其所假設的各種情況，甚少能與實際情況相互配 合，其所具備的條件，也難在實際生活中相互類比，畢竟決策者往往不知道決策 對自己或對手的真正償付（林水波、張世賢，2001：50）。然而，其卻仍不失為 衝突情況中的政策抉擇，提供一個有趣的思維方式。
八、系統理論模式
系統理論模式最早由 Easton 提出，認為政治系統為了適應周遭的環境壓力，
必須隨時採取對應措施，作成必要的決策。其中，所謂的環境乃指任何條件或情 境，是被界定在政治系統境界之外者；而所謂的政治則是由相互關連的結構與過 程所形成的團體，其功能在為某一社會從事權威性的價值分配，其產出為系統的 權威性價值分配，以及由這些分配所構成的公共政策（江芳盛，1998）。
系統理論模式將公共政策描繪為政治系統的輸出，此時，系統乃是社會中一 套可認明的制度與活動，其功能在當獲得全體社會的支持時，得以將需求轉換成 權威的決定；同時，系統間的要素亦相互關聯，不斷反應系統環境的壓力，畢竟 系統為了依賴作成合理而令人滿足的輸出、政治社會化、使用或威脅使用武力而 賡續，不得不因應環境的各種變遷。至於政治系統的投入，可分需求與支持兩種
（林水波、張世賢，2001：51-52；Anderson, 1990: 25-26） ：對前者而言，其發生 於個人或團體反應實際或想像的環境條件之後，所為影響公共政策的行為；對後 者而言，則表示個人或團體接受選舉的結果，遵守法律的規定，順從政策的決定。
於此之際，任何系統均可能同時吸進各種需求，有些甚至相互衝突，必須於
安排各項解決方案，且對當事者執行此等方案之後，方可將需求轉成產出，一般
言之，輸出可能具有影響環境與需求的能力，也可能影響政治系統的特性。具體
言之，系統理論模式當中，政治活動與公共政策的概念，可由圖 4-7 示之。
圖 4-7：系統理論模式
資料來源：出自林水波、張世賢（2001：50）。
系統理論模式最易說明政治現象的複雜性、靜態性與動態性，蓋因系統由具 不同需求的各種成員組織而成，當環境穩定時，成員的要求不致有太大改變，因 而系統只須漸進修正公共政策的內容，就能因滿足成員需求而獲致其支持；而當 環境急速變遷時，成員的需求往往隨之變異，此時，系統為持續與生存，則必須 適時反應成員需求，作成政策解決系統所面對的困難（Anderson, 1990: 25-26）。
然而，某些重大政策之作成，卻難以應用投入、輸出等概念加以解釋，畢竟其有 時在政黨或利益團體當中，時常少有明顯的推動行為，亦即決策之產生，並非由 系統中的份子提出積極需求，而是由政府自行認定理所當然而作成決策。
只是此等情況之下所作成的政策，人民雖可提出修正，要求政府制定合乎民 意的政策；反之，政府亦可利用政治社會化過程，向人民解釋該項政策制成之因，
而要求人民支持。是以，假若此一理論模式能夠徹底而圓滿地解答下列問題，其 將更能解釋社會現象，亦對政策分析的貢獻深具價值（Dye, 1998: 18-35）：
（一）政治系統的成員遭遇何種環境壓力時，會對系統提出需求？
（二）政治系統具有哪些重要的特性，得以將需求轉換成公共政策，並賡續發展？
（三）環境的投入，如何影響政治系統的特性？
（四）政治系統的特性，如何影響公共政策的內容？
（五）環境的投入，如何影響公共政策的內容？
（六）公共政策如何透過回應的過程，影響環境與政治系統的特性？
九、垃圾桶理論模式
垃圾桶理論模式（garbage-can model）認為組織決策基本上乃在一個充滿多 元決策者的決策環境當中作成，必須盡可能蒐集所感受到的、想到的問題解決途 徑，作為決策之參考（謝卓君，2002：31-32） 。根據 Cohen, March, Olson 等人於 1972 年所作的研究，發現教育行政單位的決策過程，具有目標不明確、決策過 程不清晰、組織成員具流動性，甚至連解決問題的方式也不確定等特徵，猶如處 於所謂「無政府狀態」 （an organized anarchy）一般。於此混亂的狀態之下，所有 的問題、解決方案、參與者等相關因素，均匯集在「垃圾桶」當中，在一切不確
投入：
需求支持
黑箱：政治系統 包括了結構、程序、
決策者
輸出：
決策行動 環境：政治系統中社會與經濟變數
回饋：產出對環境的影響
定的狀態下，問題解決之道乃於各因素間因緣際會地產生。
其基本假定為組織乃一開放系統，當中的合理性（rationality）雖具象徵性意 義，但卻不主導決策行為，用以敘述處於模糊情境下的決策行為，甚至指出：有 問題的目標甚於明確界定（well-defined）或預先決定（predetermined）的目標、
人員的偏好通常是衝突甚於具共識的、決策法則與常例使用啟發式甚於數學演算 式、行政決策基於遵守時程之規定甚於最大效益目標（王如哲，2003：264）。
另外，其要素與特徵分述如次，且其運作情形亦如圖 4-8 所示（謝卓君，2002：
31-32；March & Olson, 1989） ：
（一）目標模糊：組織本身所欲追求的目標及其優先順序不明確，此與教育目標 常很難精確說明的特性類似，其原因可能有二，其一為是組織規模的發展 趨於複雜後，各分屬部門容易各自產生目標，彼此之間難免相互矛盾所不 可避免的結果；其二則因組織內部的因素造成自身缺乏可用資訊、較少長 期規劃、疏於投注心力解釋目標等的後果，若經妥善規劃，應可加以避免。
（二）手段與方法的不明確（problematic preferences） ：組織成員通常只知與本身 職務相關的任務，對於組織整體運作，以及達成目標的方式則不甚清楚，
因而只能從錯誤中學習，以經驗思索解決問題的方式。比如教育政策合法 化的過程常不為人所知，教育組織成員對於作決策的過程，以及對問題的 界定等，也往往不是相當瞭解。
（三）流動性的參與（fluid participation） ：參與決策的人員可能因利害關係而加 入或離去，可能因制度不明確造成工作執掌的劃分不清楚，也可能因參與 者在組織中身兼數職而無法全程參與，是以政策合法化過程的參與者具有 流動性，因之，其彼此之間的關係也經常隨著決策過程的進行而調整改變。
圖 4-8：垃圾桶理論模式
資料來源：出自廖俊松、周俊妹、邱靜儀（1999：86）。
政策方案流 程
政治議程 問題流程
機 會
輸入 輸入
輸入
輸出
政策
「垃圾桶」中的問題（problem） 、解決方案（solutions） 、參與人員（participants）
與決策機會（opportunities）乃影響決策的四股力量，其彼此之間的消長與互動，
不但可以決定議題之浮出檯面與否，甚至可以影響政策的內容與走向。而「問題」
與「解決方案」之間，亦不必然要先有問題才出現解決方案，甚至有時也可能先 產生一種政策或方法，之後再去尋求可解決的問題，或去說明採取此一政策的理 由，至於「參與人員」 ，則除了具有流動性之外，也不限定是政府人員，或一定 要以開會或討論的表面形式參與。
垃圾桶理論模式所描述的是政策制定過程的某種現象，但對於民主法治國家 而言，應非國會殿堂之全貌，適合用以提醒關注教育政策合法化議題者，其過程 除正式遵循者外，亦難免存其非正式部分，可一併注意。
十、政策之窗理論模式
Kingdon (1995)將決策機會稱作「政策之窗」 （policy window），指出決策者 等待問題、解決方案、參與人員與決策機會發展至有利的時機，即是政策之窗開 啟時。政策之窗可能因政治潮流改變、政權轉移，或是某個新問題獲得政府官員 的注意而開啟，也可能因為參與者認為已對政策問題作出行動、礙於情況無法作 出行動、目前沒有可用的研究或方案以資解決，或者是人事結構發生變化而關 閉。大體而言，政策之窗開啟的時間很短，有時可以預測，有時難以猜測，有時 相互排擠，有時甚至出現擴散反應，但無論如何，參與者均必須把握機會，在有 限的時間與資源當中參與競爭，爭取擱置或暫停對某項政策的注意或執行，而優 先處理某一政策問題，可以圖 4-9 示之。另外，McLendon (2003: 479-515)也提出 議題設定之政策動力理論（policy stream theory），包括州問題動力(state problem stream) 、州政治動力（state political stream）、去中心化解決動力 (stream of decentilization solution)與爭議之機會主義者，共同匯集成爭議的機會之窗（issue window of opportunity）之後再成為政策議程。
圖 4-9：政策之窗理論模式圖 資料來源：出自 Kingdon（1995：162）。
政策的動力
（Policy stream）
問題的動力
（Problem stream）
政治的動力
（Political Stream）
支撐政策轉移
（sustain policy shift）
大體而言，本理論模式之要點如下所述（謝卓君，2002：32-34）：
（一）分子的結合：政策形成過程並非由一連串的理性決策所組成，而是在一個 宛若政策原始湯（policy primeval soup）的場域裡，存在各種意見、議題 與解決方案，正如化學元素中的分子一般，可能因相互碰撞而重新合成新 的分子，甚至呈現強勢地位，也可能因相互作用而消失。是以探討政策合 法化過程時，應理解全新的議題或方案不可能突然出現，是以人們會重新 組合或包裝一些熟悉的議題方案，以增加其存活率。因之，政策企業家
（policy entrepreneurs）推動政策方案時，應當在技術上提升方案的可行 性，或是增加他人對於方案內涵的接受程度，甚至進一步預測未來可能遭 致的限制，如此方能使該政策在政策原子湯中浮現並存活。
（二）政策問題與政策方案的優先性：政策企業家可能為私人利益考量，為某種 價值，為影響政策的形成，或為推動政策的過程中相受接近權力核心的滋 味，因而致力於推動某些政策方案。然而，推動方案可能有兩種情況：其 一先有政策問題的出現，政策企業家再為了某些誘因而提出對應的解決方 案；其二則是政策企業家為了提倡某項方案，再去挖掘一個可以配合此項 方案的政策問題，企圖藉由一個「事先」產生的政策方案，來解決一個「事 後」才出現的政策問題。由於政策之窗開啟的時間相當短暫，一旦等待問 題發生才要開始尋找可行方案，往往流於錯失良機，是以 Kingdon 認為政 策企業家應在事前備妥多項政策方案，等待政策之窗開啟的瞬間，即迅速 推出適當的方案，把握其在議程中崛起的任何機會，以期獲得高度重視。
（三）時機的配合（政策之窗的開啟） ： 「時機」常常是公共政策能否順利進入議 程，乃至於完成合法化程序的關鍵之一，是以 Kingdon 乃以「政策之窗」
來比喻政策制定的關鍵時機。政策之窗是否開啟，受到政策潮流、問題潮 流與政治潮流三股分流的影響，當其開啟之時，這三個潮流又適當產生連 結（在政治環境的配合之下，能對問題作適當認定，並提具可以解決問題 的政策方案），致使某個議題能夠取得政策議程的地位，順利完成合法化 程序，終而形成公共政策。
總之，政策之窗理論模式乃自另一面向描述政策形成過程，著重對於政策合 法化的非正式過程，有其適合之處，但仍不與上述其他理論相對立。
貳、教育政策合法化的相關理論對於本研究的啟示
研究者綜合上述，分別描繪與分析理性理論模式（政策乃有效目標之達成） 、
漸進理論模式（政策只是過去的修正而已）、綜合理論模式（政策為理性與漸進
過程的綜合） 、機關組織理論模式（政策為機關組織的活動） 、團體理論模式（政
策為團體間折衝後的均衡） 、菁英理論模式（政策為菁英的偏好） 、博奕理論模式
（政策為競爭情況下的理性抉擇） 、系統理論模式（政策為系統的輸出） 、垃圾桶 理論模式（政策為問題與方案因緣際會的結果）、政策之窗理論模式（政策乃伺 機而動的勝出方案）等，認為其的確為本研究提具了諸多引人深思的重點與啟 示，大致包括：
一、諸理論因情境、對象與角度不同各有適用之處，並不相互對立或排斥 大體而言，上述諸理論皆有其適用、可取之處，然不可諱言，亦皆存其應當 留意之處，實際應用時，可參酌情況之特色，綜合應用。比如理性理論模式適用 於描繪較不複雜的教育政策議題，且參與者須持高度客觀理性為之；漸進理論模 式適用於穩定性較高，且參與者較保守溫和之政策情境當中；綜合理論模式適用 於政策問題之爭議不致過大，且政策情境亦非衝勁十足之時；機關組織模式似較 適合政府權力明顯大於民眾之狀況；團體理論模式則較適合利益團體較為發達之 社會；菁英理論模式適合描述專業性較高的教育政策議題；博奕理論模式適用於 政黨勢力相當的兩黨政治之時；系統理論模式適用於政策環境較為複雜，難以透 明分析之時；垃圾桶理論模式適於描述無政府狀態，或是議事癱瘓時之政策合法 化；而政策之窗理論模式，則適用於社會重大事件發生，輿論影響較大之時的教 育政策合法化。
二、教育政策合法化的理想過程是一連串的理性判斷
教育政策合法化的理想過程，猶如理性理論模式之所言，是參與者得全知全 能，掌握各相關資訊線索、預測各可能動向，藉以作出完美無缺的決策。然而，
人終非聖賢，極難達致十全十美，因此，漸進理論模式與綜合理論模式分別對理 想主義的陳義過高提出修正，期盼以滿意代替臻於完美的要求，以適當代替絕對 正確的堅持，使政策形成得在既有的基礎上漸進修改，或在可能的情況之下理性 判斷。但必須強調的是，縱使全然的理性判斷可能性較低，然於教育政策合法化 的過程當中，對於客觀、理性的強調卻不得因而有所鬆動，各個參與者皆務必自 我要求，絕對要盡最大的努力理性論辯、客觀交流，如此而來，理想言談情境中 的充分溝通方為可期，且使多方各擅勝場，集各家之大成之政策共識，亦將可盼。
三、教育政策合法化的實際過程是多重要素的共同參與
教育政策合法化的實際過程，並不一定如理性理論模式所述之單純、線性，
並可加以直接預測，而其實乃是由多重正式或非正式要素，或多或少地共同參 與、彼此互動而成。尤其對於當今之民主開放社會而言，舉凡政府官員、社會菁 英、利益團體等，皆不在教育政策合法化的過程中缺席，而社會輿論、突發事件、
政治風潮、機關組織特徵（如組織的歷史、結構、意識型態、與其他組織的相對
關係）等，也連帶決定了教育政策方案是否列入議程，以及進行合法化的時機與
優先順序。是以教育政策合法化的實際過程是複雜、多變，且不容易預測的，不
僅僅如理性理論模式描繪的那樣簡單。
四、教育政策合法化過程中各參與者的影響力不同
教育政策合法化過程的參與者及影響因素雖多而複雜，然其中之參與者之影 響力卻迭有差異，大致而言，政府機構中的官員、民意機構中的民意代表，以及 上層階級中的知識份子、社會菁英等，大多因為能掌握較充足的資訊、運用較有 力的資源、靠近較重要的權力核心，且能透過組織凝聚共識，是以對於教育政策 合法化的影響較大，而猶如一盤散沙、相互冷漠的一般平民百姓，其影響力多無 法與之匹敵。也正因如此，導致教育政策合法化的結果，通常總較有利於社會的 上流階級，而較不利於下層階級份子，是否符合社會公平正義原則、誰來為弱勢 團體發聲，乃是猶待深思、反省與檢討之課題。
五、教育政策合法化的作成是各參與者角力的結果
依理性理論模式而言，教育政策合法化應是如博奕理論模式之描繪，透過冷 靜衡量、理性協商、知性論辯而後形成；然觀諸實況，卻發現各參與者與團體之 間，除理性、客觀、知性地互動外，亦少不了透過利益交換、政策包裝，甚至是 政治角力、關說賄賂等各種主觀或故意、好意或惡意的手段，企圖達成自身目的。
因之，政策合法化的參與者，假使未能堅持原則，發揮道德勇氣，其實極可能因 為權力而腐化，亦可能因為利益而迷失，致使制定出偏離社會大眾需求的教育政 策，戕害教育應有的社會功能，甚至影響國民素質與國家競爭力，實不可不慎。
六、教育政策合法化的作成有時是因緣際會的產物
教育政策合法化的作成，有時受政府組織本身規範、價值、關係、權力結構、
標準運作程序等的影響，而左右教育政策之形成；有時受社會輿論的壓力，必須 於既定時限內為政策問題尋出執行方案，造成未有妥善腹案的決策者，有如瞎子 摸象一般，在可能扭曲誤解政策議題的情況下，急就章地提出對應之道；有時在 其他政治考量或有心人的計畫中，必須以「有但不好」的政策方案為真正存在或 勉強湊合的政策問題背書，以達成教育考量之外的目的。凡此種種，皆在在顯示 教育政策之合法化，可能是謹慎規劃之後的產物，也可能是因緣際會之下的結果。
第二節 教育政策合法化的相關研究
本節分別探討近幾年來國內與國外各研究者之學位論文、專案研究等學術研
究中，與「教育政策合法化」議題相關較著者的研究情形及研究成果，希冀以之
作為本研究進行、設計與實施之參考，其後，並進一步歸納此等相關研究之重點。
壹、國內相關研究及其小結
本部分先羅列近年來國內與教育政策合法化議題相關之研究，再歸納此等研 究的相類似或較特殊而值得參酌之處，並進一步分析其對於本研究的啟示。
一、國內相關研究
林閔政（1996）在其碩士論文《論「民眾參與」在教育政策制定過程中的理 論與實賤—以師資培育法為例》之研究中，以文獻調查法蒐集相關研究報告與雜 誌期刊，再以深度訪談法瞭解教育部人員、立法委員及其助理，以及人本教育基 金會、振鐸學會、大學教育改革促進會等人士之看法。結果發現政治經濟變遷促 使民眾組成各種團體，透過各種方式參與教育政策制定，藉以為自己權益發聲，
但也發生一定的限制，另外，其他參與者亦積極介入教育部與立法院制定師資培 育法的過程，其參與方式及彼此間之交互作用影響政策合法化的結果。
陳文玉（1997）在其碩士論文《政策制定過程之研究—台北縣開放教育政策 個案分析》之研究中，以文件分析探討相關會議記錄、計畫書、報告書等，以檔 案資料瞭解相關組織記錄，以訪問法瞭解台北縣議員、教育局人員、教育諮詢委 員、學者專家、利益團體、立法審議機關，以及校長、主任與教師等人之意見，
並蒐集人工器物瞭解真相。結果發現台北縣開放教育政策制訂：（一）深受國內 外環境因素影響；（二）其模式可由菁英模式、機關組織決策模式、系統理論決 策模式及垃圾桶決策模式解釋之；（三）政策制訂者包括教育局人員、專家學者 及學校教育人員；（四）教育影響團體對其制訂過程的影響相當有限。另提出幾 點建議：（一）教育局制訂教育改革政策應該提高各教育影響團體參與的機會，
廣納各方意見，並有長期完善的政策規畫；（二）學校行政人員應充分與教師及 家長建立教育改革實施共識，並密切合作，以達到教育改革目標；（三）學校教 師應該主動參與教師進修活動，主動瞭解教育改革趨勢，吸收教育革新相關知 能，以有效落實教育革新。
舒緒緯（1998）在其博士論文《師資培育法制訂過程及其內涵之研究》中，
以文獻分析法蒐集相關資料，以檔案資料分析法瞭解教育部、行政院與立法院的 檔案資料，以問卷調查法調查教育部（廳、局）、教師研習會、公教人力資源發 展中心、師範校院教師與學生、一般大學教育學程教師與學生，以及高中（職）、
國民中（小）學、幼稚園教師與行政人員共 2003 人之意見，並以半結構式晤談 訪問 13 位學者專家之看法。結果發現： （一）師資培育法之制定是各種影響因素 交互作用的結果；（二）主要國家的師資培育制度成為師資培育法的參考重點；
（三）修訂過程缺乏多元參與；（四）法案名稱與公自費問題是立法院審議時的 爭議焦點； （五）不同黨籍立委及是否出身師範體系，對法案的態度具明顯差異；
（六） ；壓力團體對其制定產生若干影響； （七）法案本身設計不周，留有若干瑕
疵； （八）師資培育法部分條文適當，有益師資培育； （九）師資培育法制訂與修 訂過程，師範體系過於被動，影響力有限； （十）民間教改團體與人士積極主動，
善用各種管道發揮遊說功效。
柯正峰（1998）在其博士論文《我國邁向學習社會政策制定之研究—政策問 題形成、政策規劃及政策合法化探討》之研究中，以分析研究法蒐集學習社會政 策制定之相關文獻，並以德惠法調查 6 位學者專家與 4 位教育行政主管之意見。
發現我國社會政策合法化可分兩層面，一為法規之制定（修正），二為白皮書、
計畫及方案等之研訂，兩者均符合正當性之要求；而法規制定（修正）及審查過 程，乃由行政人員、學者專家、各有關機關人員，以及立法委員等，依一定程序 研擬、審查、公（發）布實施，其間各階段的參與者均對法規具有決定性之影響；
最後，以學習社會政策指標檢視我國現行教育法規，發現有待加強之處仍多，比 如終身學習法之制定便是。另外，也提出數項建議： （一）我國政策合法化途徑，
可從正式法規制定（修正），或從白皮書、計畫、方案等之研訂著手，並使兩者 相輔相成； （二）改進法規研擬（或修正）及審查過程，以把握時效及提高立法 品質； （三）對於具有決定性影響之人員，應多予溝通，以順利完成立法工作； （四）
以學習社會政策指標，檢視我國現行教育及其相關法規，據以修正或落實。
楊桂杰（1999）在其博士論文《我國教育立法歷程及其模式建構之研究》中，
以理論分析法蒐集國內外專書，再以參與觀察法瞭解立法院運作實況，然後歸結 教育立法理論模式。結果發現： （一）教育立法的研究有待加強； （二）教育立法 過程的提供有待改善； （三）教育立法諮詢制度有待重整； （四）教育立法的決策 觀有待導正。另外，也建議（一）重視並鼓勵關於教育立法方面的研究；（二）
強化教育立法資訊的主動與公開，包括免費按期提供立法院公報、法案審議實況 之錄音錄影、舉行公聽會、架設網站、增益國會圖書館之功能、注重法治教育；
（三）積極重建教育立法諮詢制度，包括在法制局中成立「教育立法諮詢組」，
設立「立法諮詢人才庫」 ； （四）倡導優質化的教育立法決策觀；包括多方衡鑑、
尊重視角、相互欣賞、論證整合、反省批判、相互重構、暫擱爭論、泯除意氣、
共遵議程、貢獻導向，以及鍛鍊公共德行、將公聽靜穩化、將情境理想化、將民 調靜穩化、將決策論證化等。
陳加再（2002）在其碩士論文《教育政策合法化過程之研究—以教育基本法 之制定為例》的研究中，以文件分析法蒐集教育基本法之制定的相關資料，再以 半結構式訪談法瞭解學者專家、立法委員、行政機關人員、民間教改團體等人之 看法，發現（一）教育政策制定之合法化過程係典型政治系統，其理論模式宜由 多種決策理論模式詮釋； （二）世界主要國家教育政策之合法化，大抵依循提案、
委員會審查、二讀、三讀、公布施行之程序； （三）我國教育基本法之合法化時，
教育部的態度直接影響法案的立法品質；（四）我國教育基本法之合法化過程，
普遍受到行政機關、立法委員、政黨、利益團體、學術參照團體及大眾傳播媒體 的影響； （五）理想的教育政策合法化，宜由教育部提出法案，並考慮環境因素，
再送請立法院審議；（六）朝野黨團協商對教育法案制定具有決定性的影響力。
此外，亦提出本研究之建議，包括：（一）教育部研擬教育法案應具前瞻性、主 動積極、及早設立教育政策研究專責單位，以及鼓勵民間團體參與教育政策研 究； （二）立法院朝野黨團協商宜制度化、對教育法案宜有深入瞭解； （三）大眾 傳播媒體應深入且持續報導教育政策議題；（四）學術參照團體宜由多元角度提 出建言； （五）未來研究者可進行我國教育法規體系之建構研究。
謝卓君（2002）在其碩士論文《教育基本法制定過程之個案研究》中，以文 獻分析法蒐羅與教育基本法相關之期刊論文，以文件分析法探究立法院公報、會 議紀錄等文章，再以深度訪談法分別針對七位人士進行 60 至 90 分鐘的訪談。發 現教育基本法制定過程的影響因素可分政治類型、經濟類型、教育類型三類，參 與者則有立法部門、行政部門、壓力團體、學者專家四類，政策形塑層面的因素 則有政策問題的性質、政策方案的共識等，於其制定過程當中，壓力團體的活動 主要集中於系統議程與政府議程階段，教育行政部門則在決策議程階段，至於立 法委員乃全程參與，但個別參與程度具有明顯差異。最後，提出對於行政部門、
立法部門，以及教育法律推動者之建議，包括： （一）擴大教育政策溝通管道； （二）
重視教育專業與政策連貫性； （三）體認教育研究與教育政策結合之重要； （四）
強調立法助理與幕僚人員教育基本知能的培養；（五）應強調教育委員會召集委 員的專業能力； （六） ；朝野協商的程序應制度化與公開化； （七） ；應以主動積極 的態度推動教育法案； （八）組織團體以增加推動力量； （九）；擴大外界對於政 策方案的認同，以延長其存活機率； （十）觀察社會風氣，慎選推動時機。
劉國兆（2003）在其碩士論文《地方教師會影響教育政策合法化過程之研究—
以台北市國中小校長遴選自治條例為例》的研究中，以文件分析法蒐集相關資 料；以參與觀察法瞭解台北市教師會對於教育政策之開會討論及研究情形，以及 台北市教育局、家長會協商制定政策之情況等方法；以訪談法瞭解台北市教師會 歷屆理事集會務人員、台北市議員、台北市教育局官員、台北市家長團體領導人、
台北市校長協會領導人，以及學者專家等之意見。結果發現教育政策的合法化，
常由行政機關主導、易涉入非理性因素、決策方式不及應付事件變遷，而且參與 教育事務的法令不明確，有待後續之努力。並建議教師會應建立幹部專業訓練制 度以培養具有法律素養的人才、建立完整的遊說機制並積極培養遊說人才、督促 全國教師會推動修法，讓教師參與教育事務取得明確法源依據。
除上所述之外，尚有專門針對 Apple 之「合法化」論述從事探究者，比如彭 詩文（2003）之碩士論文《艾波（M. W. Apple） 「合法化知識」之研究》 。另外，
則有眾多其他領域研究者，以某一政策為主軸，針對其政策合法化過程進行研究 者，比如沈世國（2002）之碩士論文《勞基法修法合法化過程之研究—以工時案 為例》 ；徐佳青（2002）之碩士論文《台灣利益團體影響墮胎藥物 RU486 合法化 過程之研究》 ；陳朝政（1998）之碩士論文《我國安樂死政策合法化議題之研究》 ； 黃立怡（1998）之碩士論文《美國同性戀婚姻合法化之研究》；張景泰（1997）
之碩士論文《我國社會工作師法合法化過程之研究》；白佳慧（1995）之碩士論
文《全民健康保險法合法化過程之研究》；詹金月（1995）之碩士論文《我國全
民健康保險政策合法化過程之研究》；田隆源（1993）之碩士論文《我國著作權 法修正政策合法化之研究》；彭鳳偵（1990）之碩士論文《我國立法過程中黨政 關係之研究—人民團體法個案分析》；翟國將（1985）之碩士論文《資訊系統與 政策合法化：我國立法院資訊系統之方案設計及預評》；蔣嘉一（1985）之碩士 論文《司法院大法官會議與政策合法化之研究》 ；應群（1982） 《我國國家賠償法 的政策分析》等，皆對教育政策或公共政策合法化理論多加探討，亦足作為參考。
二、國內相關研究的小結
研究者綜合以上之臚列與分析，乃將上列教育政策合法化的國內相關研究，
分別依年代、研究者、論文題目、研究方法、學校學位等項目，整理成表 4-2，
其後，再自研究方法、研究對象、研究內容、研究結果等四方面，綜合歸納，作 成本部分之小結：
表 4-2：教育政策合法化的國內相關研究一覽表
年代 研究生 論文題目 研究方法 學位
1999 楊桂杰 我國教育立法歷程及其模式建構之研究 理論分析、觀察 師大博 1998 舒緒緯 師資培育法制訂過程及其內涵之研究 文獻分析、問卷 高師博 1998 柯正峰 我國邁向學習社會政策制定之研究—政策問題
形成、政策規劃及政策合法化探討
分析研究 德惠法
師大 博士 2003 劉國兆 地方教師會影響教育政策合法化過程之研究—
以台北市國中小校長遴選自治條例為例
文件分析、參與 觀察、訪談
銘傳 碩士 2002 陳加再 教育政策合法化過程之研究—以教育基本法之
制定為例
文件分析 半結構訪談
竹師 碩士 2002 謝卓君 教育基本法制定過程之個案研究 文獻、文件分
析、深度訪談
中正 碩士 1997 陳文玉 政策制定過程之研究—台北縣開放教育政策個
案分析
文件分析、訪 問、檔案資料
竹師 碩士 1996 林閔政 論「民眾參與」在教育政策制定過程中的理論與
實賤—以師資培育法為例
文獻分析、問卷 調查、訪談
東海 碩士 2003 彭詩文 艾波（M. W. Apple）「合法化知識」之研究 文獻分析 北師碩 2002 沈世國 勞基法修法合法化過程之研究—以工時案為例 事後回溯、訪
談、文獻參閱
北大 碩士 2002 徐佳青 台灣利益團體影響墮胎藥物合法化過程之研究 文獻蒐集、訪談 陽明碩 1998 陳朝政 我國安樂死政策合法化議題之研究 文獻、資料檔案 台大碩 1998 黃立怡 美國同性戀婚姻合法化之研究 文獻分析 淡江碩 1997 張景泰 我國社會工作師法合法化過程之研究 文獻分析、訪談 政戰碩 1995 白佳慧 全民健康保險法合法化過程之研究 文獻分析 政大碩 1995 詹金月 我國全民健康保險政策合法化過程之研究 文獻分析、訪談 陽明碩 1993 田隆源 我國著作權法修正政策合法化之研究 文獻分析 師大碩 1990 彭鳳偵 我國立法過程中黨政關係之研究—人民團體法
個案分析
個案研究 政大 碩士 1985 翟國將 資訊系統與政策合法化：我國立法院資訊系統之
方案設計及預評
文獻分析 訪談
中興 碩士 1985 蔣嘉一 司法院大法官會議與政策合法化之研究 文獻分析 台大碩 1982 應群 我國國家賠償法的政策分析 文獻分析 政大碩
