第四章我國勞工老年保障制度探討

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第四章我國勞工老年保障制度探討

我國目前為止尚未發展出涵蓋全民性質的老年保障制度，現今年滿二十五歲，未滿六十五歲之中壯人口當中仍有約三百五十三萬人尚未能享有社會保險所提供之老年給付保障。

我國目前的老年社會安全相關規定，是由許多不同的職業別的年金及退休金制度所組成，相關的法令包括了公教人員保險法、軍人保險條例、

勞工保險條例、勞工退休金條例、老人福利法、老年農民福利津貼暫行條例、公務人員退休法、公務人員撫卹法、學校教職員退休條例、學校教職員撫卹條例及軍人撫卹條例。台灣現行退休金制度有強烈的職業分類色彩，不但年金的保險對象以不同職業加以區分，年金的領取年齡及給付水準更因職業的不同，有著不同的標準。

本章將針對勞工老年保障部分進行探討，由現行的勞工保險條例、勞動基準法退休金規定、勞工退休金條例著手，以國際勞工組織的老年保障相關規定為範本，檢視我國法規內容並探討實質保障內涵。

第一節我國目前相關制度

壹、勞工保險條例

民國三十六年憲法公佈實施後將社會安全列為基本國策之一，又以社會保險為社會安全的主要基礎，憲法第一百五十五條規定，「國家為謀社會福利，應實施社會保險制度」此足以說明我政府對建立社會保險制度的重視及今後的立法依據。民國三十九年三月開辦勞工保險，為我國正式實施強制性社會保險的開端¹²⁰。

勞工保險乃是政府為推行社會政策，應用保險技術，採用強制方式，

對於多數勞工遭遇到生、老、病、死、傷、殘等事故時，提供保險給付，

以保障最低經濟安全為目的之一種社會保險制度。基於互助共濟的原則下，採用危險分擔方式，集合多數人並配合政府的經濟力量，以保障勞工生活，促進社會安全。當被保險人遭遇生、老、病、死、傷、殘及失業等

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事故時，本人或家屬均可領取勞工保險給付，獲得經濟上的幫助¹²¹。一、保障對象

根據勞工保險條例第六條規定凡年滿十五歲以上，六十歲以下之下列勞工，應以其雇主或所屬團體或所屬機構為投保單位，全部參加勞工保險為被保險人：

1. 受僱於僱用勞工五人以上之公、民營工廠、礦場、鹽場、農場、牧場、

林場、茶場之產業勞工及交通、公用事業之員工。

2. 受僱於僱用五人以上公司、行號之員工。

3. 受僱於僱用五人以上之新聞、文化、公益及合作事業之員工。

4. 依法不得參加公務人員保險或私立學校教職員保險之政府機關及公、

私立學校之員工。

5. 受僱從事漁業生產之勞動者。

6. 在政府登記有案之職業訓練機構接受訓練者。

7. 無一定雇主或自營作業而參加職業工會者。

8. 無一定雇主或自營作業而參加漁會之甲類會員。

前項規定，於經主管機關認定其工作性質及環境無礙身心健康之未滿十五歲勞工亦適用之。

前二項所稱勞工，包括在職外國籍員工。

二、經費來源

根據勞工保險條例第十三條規定，勞工保險之保險費率，由中央主管機關按被保險人當月之月投保金額薪資百分之六點五至百分之十一擬訂，報請行政院核定之。

根據勞工保險條例第十五條規定勞工保險保險費之負擔，依下列規定計算之：

1. 第六條第一項第一款至第六款及第八條第一項第一款至第三款規定之

被保險人，其普通事故保險費由被保險人負擔百分之二十，投保單位負擔百分之七十，其餘百分之十，在省，由中央政府全額補助，在直轄市，由中央政府補助百分之五，直轄市政府補助百分之五；職業災害保險費全部由投保單位負擔。

2. 第六條第一項第七款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之六十，其餘百分之四十，在省，由中

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央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。

3. 第六條第一項第八款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之二十，其餘百分之八十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。

4. 第八條第一項第四款規定之被保險人，其普通事故保險費及職業災害保險費，由被保險人負擔百分之八十，其餘百分之二十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。

5. 第九條之一規定之被保險人，其保險費由被保險人負擔百分之八十，

其餘百分之二十，在省，由中央政府補助，在直轄市，由直轄市政府補助。

三、領取資格

被保險人合於下列規定之一者，得請領老年給付：（勞工保險條例第五十八條）

1. 參加保險之年資合計滿一年，年滿六十歲或女性被保險人年滿五十五歲退職者。

2. 參加保險之年資合計滿十五年，年滿五十五歲退職者。

3. 在同一投保單位參加保險之年資合計滿二十五年退職者。

4. 參加保險之年資合計滿二十五年，年滿五十歲退職者。

5. 擔任經中央主管機關核定具有危險、堅強體力等特殊性質之工作合計滿五年，年滿五十五歲退職者。

被保險人已領取老年給付者，不得再行參加勞工保險。

四、給付標準

被保險人依前條第一項規定請領老年給付者，其保險年資合計每滿一年按其平均月投保薪資，發給一個月老年給付；其保險年資合計超過十五年者，其超過部分，每滿一年發給二個月老年給付。但最高以四十五個月為限，滿半年者以一年計。（勞工保險條例第五十九條）

被保險人年逾六十歲繼續工作者，其逾六十歲以後之保險年資最多以五年計，於退職時依第五十九條規定核給老年給付。但合併六十歲以前之老年給付，最高以五十個月為限。（勞工保險條例第六十一條）

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貳、企業退休金制度

我國相關的企業退休金規定主要規範於勞動基準法中，勞動基準法的退休金制度之建立，是基於過去事業單位內自設退休金制度的情形，並不普遍完善，雖然勞動者受到勞工保險條例的老年退休制度保障，但為了更能保障勞動者退休後生活的安定性，於民國四十年四月頒訂台灣省工廠工人退休規則，但由於效果不彰，勞資間的爭議不斷，遂於民國七十三年制訂勞動基準法時，加入了退休制度專章，以作為事業單位制訂退休金制度的最低標準¹²²。

民國 94 年 7 月 1 日，勞工退休金條例正式施行，依規定施行前已適用勞動基準法之勞工，於施行後仍服務於同一事業單位者，得選擇繼續適用勞動基準法之退休金規定，因此雖然新制已施行，但仍有部分勞工適用於舊制勞動基準法規定。

新制勞工退休金條例主要是以個人可攜式帳戶制為主，年金保險制的商業年金保險為輔的制度。勞工轉換工作，帳戶跟著勞工走，工作年資可以累計，給付權益獲得保障。

所謂個人帳戶制係指依規定由勞雇雙方或雇主一方依其員工薪資所得按月提撥一定百分比充當退休基金準備，並設立個人帳戶，採本金加利息的儲存方式，在勞工到達一定年齡或符合請領資格條件退職時，可從其帳戶中請領本息的一種強制儲蓄制度。其最大特色，係受僱勞工轉換雇主時，仍可保有其退休金權益或稱年金權(pension right)，不因個人工作的轉換而影響其工作（或保險）年資的承認，個人隨時可攜帶走。但個人帳戶制在財務處理上，則採完全提存方式(fully funding)辦理，具有適足的退休準備財源；在支付方式上，主要係採一次給付制的退休金型態為主。而所謂年金化，係指將原一次給付方式的老年退休金轉化成為定期性年金給付方式的一種處理過程，透過保險精算上的利率、薪資等因素及年金生命表（死亡表）中的平均餘命數值加以換算成為一種確定年金型態。

惟確定年金並非一般所稱的活得愈久，領得愈多的終身年金(whole life annuity)，而它與人的生存要件無關¹²³。

122 陳姵羚，勞工老年經濟安全保障之研究，中國文化大學勞工研究所碩士論文，民國九十二年六月，頁 33。

123 柯木興，談個人帳戶制與年金化，財團法人國家政策研究基金會，社會(析)094-001 號，民國九十四年一月十九日。http://www.npf.org.tw/PUBLICATION/SS/094/SS-B-094-001.htm，瀏覽日期：

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一、舊制部分保障對象

依據勞動基準法第五十三條規定，勞工工作十五年以上年滿五十五歲者或工作二十五年以上者，得自請退休。第五十四條規定，勞工年滿六十歲者或心神喪失或身體殘廢不堪勝任工作者，雇主得依據此條文強制勞工退休。而對於擔任具有危險、堅強體力等特殊性質之工作者，得由事業單位報請中央主管機關予以調整，但不得少於五十五歲。第五十七條規定勞工工作年資以服務同一事業單者為限。但受同一雇主調動之工作年資，及依第二十條規定應由新雇主繼續予以承認之年資，應併計之。也就是說年資計算需以同一雇主為限，若勞工中途離職，其年資則不予計算，新的年資需重新累積。

給付標準

根據勞動基準法第五十五條規定，退休金之給付標準如下：

1.按其工作年資，每滿一年給與兩個基數。但超過十五年之工作年資，

每滿一年給與一個基數，最高總數以四十五個基數為限。未滿半年者以半年計；滿半年者以一年計。

2.依第五十四條第一項第二款規定，強制退休之勞工，其心神喪失或身體殘廢係因執行職務所致者，依前款規定加給百分之二十。

前項第一款退休金基數之標準，係指核准退休時一個月平均工資。第一項所定退休金，雇主如無法一次發給時，得報經主管機關核定後，分期給付。本法施行前，事業單位原定退休標準優於本法者，從其規定。

退休金提撥與管理

根據勞動基準法第五十六條規定，雇主應按月提撥勞工退休準備金，

專戶存儲，並不得作為讓與、扣押、抵銷或擔保之標的；其提撥之比率、

程序及管理等事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。

前項雇主按月提撥之勞工退休準備金匯集為勞工退休基金，由中央主管機關設勞工退休基金監理委員會管理之；其組織、會議及其他相關事項，由中央主管機關定之。

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前項基金之收支、保管及運用，由中央主管機關會同財政部委託金融機構辦理。最低收益不得低於當地銀行二年定期存款利率之收益；如有虧損，由國庫補足之。基金之收支、保管及運用辦法，由中央主管機關擬訂，

報請行政院核定之。

雇主所提撥勞工退休準備金，應由勞工與雇主共同組織勞工退休準備金監督委員會監督之。委員會中勞工代表人數不得少於三分之二；其組織準則，由中央主管機關定之。

勞工退休準備金提撥及管理辦法第二條規定，勞工退休準備金由各事業單位依每月薪資總額百分之二至百分之十五範圍內按月提撥之。但在所得稅法未修正前，仍依該法之規定辦理。

二、新制勞工退休金條例制度種類

個人退休金專戶制：

雇主應為適用本條例之勞工，按月提繳退休金，儲存於勞保局設立之勞工退休金個人專戶。（第六條）

年金保險制：

僱用勞工人數二百人以上之事業單位經工會同意，事業單位無工會者，經二分之一以上勞工同意後，投保符合保險法規定之年金保險，得不依第六條第一項規定提繳勞工退休金。但選擇參加年金保險之勞工人數未達全體勞工人數二分之一以上者，仍不得實施。

前項所定年金保險之收支、核准及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之；事業單位採行前項規定之年金保險者，應報請中央主管機關核准。

第一項年金保險之平均收益率不得低於第二十三條之標準。（第三十五條）

勞工離職後再就業，所屬年金保險契約應由新雇主擔任要保人，繼續提繳保險費。新舊雇主開辦或參加之年金保險提繳率不同時，其差額應由勞工自行負擔。但新雇主自願負擔者，不在此限。前項勞工之新雇主未辦理年金保險者，應依第六條第一項規定提繳退休金。除勞雇雙方另有約定

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外，所屬年金保險契約之保險費由勞工全額自行負擔；勞工無法提繳時，

年金保險契約之存續，依保險法及各該保險契約辦理。

第一項勞工離職再就業時，得選擇由雇主依第六條第一項規定提繳退休金。（第三十八條）

經費來源

雇主每月負擔之勞工退休金提繳率，不得低於勞工每月工資百分之六。

前項規定月提繳工資分級表，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。

勞工得在其每月工資百分之六範圍內，自願另行提繳退休金。勞工自願提繳部分，得自當年度個人綜合所得總額中全數扣除。（第十四條）

領取資格

勞工年滿六十歲，工作年資滿十五年以上者，得請領月退休金。但工作年資未滿十五年者，應請領一次退休金。

前項工作年資採計，以實際提繳退休金之年資為準。年資中斷者，其前後提繳年資合併計算。（第二十四條）

給付標準

退休金之領取及計算方式如下：（第二十三條）

1.月退休金：勞工個人之退休金專戶本金及累積收益，依據年金生命表，

以平均餘命及利率等基礎計算所得之金額，作為定期發給之退休金。

2.一次退休金：一次領取勞工個人退休金專戶之本金及累積收益。

依本條例提繳之勞工退休金運用收益，不得低於當地銀行二年定期存款利率；如有不足由國庫補足之。

第一項第一款所稱年金生命表、平均餘命、利率及金額之計算，由勞保局擬訂，報請中央主管機關核定。

勞工開始請領月退休金時，應一次提繳一定金額，投保年金保險，作為超過第二十三條第三項所定平均餘命後之年金給付之用。

前項規定提繳金額、提繳程序及承保之保險人資格，由中央主管機關定之。（第二十五條）

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參、國民年金法（民國九十七年十月一日施行）

我國人口老化快速，老年人口急遽增加，保障國民老年基本經濟安全已成重要課題。儘管我國公教、軍、勞保等社會保險已行之有年，惟因保障對象未能含括未就業者，致目前 25 歲至 64 歲國民中，約有 353 萬人尚未能享有公教、軍、勞保所提供之老年經濟安全保障，因此政府確有必要建構一個更完善之社會安全網，而經由國民年金制度之推動，可提供民眾老年基本經濟安全之保障，以達到全民照顧之理念。藉由推動國民年金制度，將未能享有軍、公教、勞保等社會保險老年給付之國民約 353 萬人納入保障，使我國之社會安全網得以全面性建構，未來老年國民的基本經濟安全均可獲得實質保障，以落實全民照顧之理念。

國民年金開辦後，將現有相關津貼予以整合制度化，並兼顧民眾既有權益之保障，將敬老福利生活津貼、老年農民福利津貼及原住民敬老福利生活津貼整合納入國民年金給付，以達整合現有津貼之目的，並使符合領取現有各項津貼者之既有權益均得以獲得保障，以減少制度之衝擊。

國民年金之規劃，自九十五年十月起召開九次跨部會研商會議、四場公聽會，廣納各界意見。依據歷次會議之決議，研擬完成「國民年金法」

草案，於九十六年四月十二日將草案函送行政院審議，行政院隨即於同年四月二十六日、二十七日召開兩次審查會議完成該法案審查工作，該草案於九十六年五月二日提經行政院院會討論通過，並於九十六年五月三日函送立法院審議。國民年金法於民國九十六年八月八日公布，自中華民國九十七年十月一日起施行。

根據行政院的法案說明，國民年金採「社會保險」方式辦理，具有「風險分攤」、「代間移轉」、「所得重分配」等功能。且國民年金保險包含有對身心障礙者及低收入者「給予較高保險費補助比例」及對無力一次繳納保險費者「給予分期或延期繳費」等之設計，已就民眾繳費能力予以考量，且政府負擔之保險費補助，係由全民繳納之稅收予以支付，亦可達所得重分配之效果。

由於家庭主婦或中壯人口進出勞動市場或職場轉換頻繁為現代社會之特性，國民年金制度之設計有必要與現行相關社會保險銜接，以加強我國現有社會保險制度之完整性及互補性。故「國民年金保險」之規劃，部分內涵係以勞保年金化內涵辦理，如第一年之月投保金額即係以勞保投保薪資表第一級（即基本工資）訂定，又保險費率之調整機制及老年年金給付

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計算方式亦與勞保大致相同，且老年給付申請採單一窗口等設計，更有利於將來能與勞工保險制度整合。此外，由於國民年金保險將十五歲至未滿六十五歲之農民強制納入保障，並自農保退保，因此將使農民逐漸整合至國民年金，使農民獲得比農保更完善之保障。

由於我國並未有涵蓋全民的老年保障，國民年金的立法是一個很重要的里程，不過可惜的是，國民年金法中針對的是未曾領取相關社會保險老年給付者為主要涵蓋範圍，也就是將未能享有軍、公教、勞保等社會保險老年給付之國民納入保障，希望藉由國民年金補全我國的社會安全體制。

雖然整合了過去每到選舉期間就不斷成為競選籌碼的各式津貼，但我國老年保障制度的體制分立、給付水準不一、保障目的與層級依然紛亂，制度之間的統整與轉換問題依舊存在。

雖然國民年金保障對象並不涵蓋在職勞工，但基本上還是屬於較基礎的年金層級設計，且國民年金之規劃，內涵大致以勞保年金化內涵辦理，

如第一年之月投保金額以勞保投保薪資表第一級（即基本工資）訂定，保險費率調整機制與老年年金給付計算方式也和勞保大致相同，老年給付申請採單一窗口等設計，未來目標希望能與勞工保險制度整合。加上當勞工面臨失業中斷勞保年資時，國民年金是否成為另一保障方式，制度間的轉換如何運作，權力如何維持，在未來勢必是會遇到的問題，因此對國民年金制度也做一介紹。

一、保障對象

保險對象以年滿 25 歲至未滿 65 歲，未參加軍、公教、勞保，且未曾領取相關社會保險老年給付者為主要涵蓋範圍。

第七條未滿六十五歲國民，在國內設有戶籍而有下列情形之ㄧ者，

除應參加或已參加相關社會保險者外，應參加本保險為被保險人：

1. 年滿二十五歲，且未領取相關社會保險老年給付。

2. 本法施行前，除勞工保險老年給付外，未領取其他相關社會保險老年給付；或本法施行後十五年內，其領取勞工保險老年給付之年資未達十五年，且未領取其他相關社會保險老年給付。

3. 本法施行時年滿十五歲，且已參加農民健康保險。但年滿六十五歲前，不再從事農業工作者，不在此限。

依前項第三款規定應參加本保險者，於符合加保資格前一日，其農民健康保險逕予退保。

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二、經費來源

月投保金額：

（1）開辦第 1 年，以勞保投保薪資表第一級定之。

（2）第 2 年起，當消費者物價指數(CPI)累積成長率達 5%時，即按該成長率調整月投保金額。

保險費率：

（1）開辦第 1 年保險費率訂為 6％。

（2）自第 3 年起，保險費率依下列二機制調整之：

　參照勞保年金化費率自動調整機制調整，即第 3 年調高 0.5%，以後每 2 年調高 0.5%至上限 10%。

　保險基金餘額足以支付未來 20 年保險給付時，不予調高。

保險費補助：一般民眾保險費補助 40%，低收入戶保險費補助 100%，而身障者則依其障等提高保險費補助比率 55~100%。

第十條　本保險之保險費率，於本法施行第一年為百分之六點五；於第三年調高百分之零點五，以後每二年調高百分之零點五至上限百分之十二。但保險基金餘額足以支付未來二十年保險給付時，不予調高。

第十一條本保險之月投保金額，於本法施行第一年，依勞工保險投保薪資分級表第一級定之；第二年起，於中央主計機關發布之消費者物價指數累計成長率達百分之五時，即依該成長率調整之。

第十二條　本保險保險費之負擔，依下列之規定：

1.被保險人為符合社會救助法規定之低收入戶，在直轄市，由直轄市主管機關全額負擔；在縣（市），由中央主管機關負擔百分之三十五，縣

（市）主管機關負擔百分之六十五。

2.被保險人為符合法定身心障礙資格領有證明者：

（1）極重度及重度身心障礙者，由中央主管機關全額負擔。

（2）中度身心障礙者負擔百分之三十，中央主管機關負擔百分之七十。

（3）輕度身心障礙者負擔百分之四十五，中央主管機關負擔百分二十七點五，直轄市主管機關及縣（市）主管機關負擔百分二十七點五。

3.其餘被保險人自付百分之六十，中央主管機關負擔百分之四十。

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三、領取資格

第二十九條被保險人或曾參加本保險者，於年滿六十五歲時，得請領老年給付。

第三十一條本法施行時年滿六十五歲國民，在國內設有戶籍，且於最近三年內每年居住超過一百八十三日，而無下列各款情事之一者，視同本法被保險人，得請領老年基本保證年金，每人每月新臺幣三千元至死亡為止，

保險制度採柔性強制，不投保者不罰，但無法享有國民年金相關保障。

欠費 10 年內得計算利息補繳，不影響計算年資。

四、給付標準

第三十條請領老年給付，依下列方式擇優計給：

1.月投保金額乘以其保險年資，再乘以百分之零點六五所得之數額加新臺幣三千元。

2.月投保金額乘以其保險年資，再乘以百分之一點三所得之數額。

有下列情形之一者，不得選擇前項第一款之計給方式：

1.有欠繳保險費期間不計入保險年資情事。

2.發生保險事故前一年期間，有保險費未繳納情形。

3.領取相關社會福利津貼。

4.已領取相關社會保險老年給付。但第七條第一項第二款規定之被保險人僅領取勞工保險老年給付者，不在此限。

依第一項第一款規定請領老年年金給付者，其數額與第二款計算所得數額之差額，由中央主管機關負擔。

老年年金給付，自符合條件之當月起按月發給至死亡當月止。

依第三十三條規定請領身心障礙年金給付者，於年滿六十五歲時，得改請領老年年金給付，其請領身心障礙年金前之保險年資，得併入本條之保險年資計算。

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第二節未來規劃制度

勞工保險年金制修正草案

現行勞工保險給付採一次給付，一次給付具有容易受通貨膨脹而貶值或勞工本身投資不當的風險，為能合理保障勞工老年退休生活，勞工委員會於民國八十九年九月成立「勞工保險老年年金制度規劃小組」，召開多次老年年金制度規劃會議，於民國九十二年四月三十日完成勞工保險年金制度之相關條文修正草案送至立法院審議，最後因費率調整機制問題未有共識，而未能完成審議。

先進國家勞動保險制度，對於勞工發生身心障礙、老年及死亡保險事故時，皆以年金給付方式予以保障，勞工委員會在考量老年年金之必要性外，對於身心障礙採一次給付方式，保障不足且未能考量被保險人之長期生活保障，因此在民國九十三年開始，召開多次制度規劃會議，並將身心障礙及遺屬年金制度與老年年金制度作整體搭配，進行年金規劃與修法準備。

一、領取資格

年滿六十歲，保險年資合計滿十五年，離職退保者，可以請領老年年金給付。至於年滿六十歲，離職退保，保險年資未滿十五年者，得請領老年一次金給付。

二、給付標準

依下列兩種計算方式擇優發給：

3000 元＋平均投保薪資×保險年資×0.55﹪。

平均投保薪資×保險年資×1.1﹪。

請領年齡自施行第五年起提高一歲，其後每兩年提高一歲至六十五歲為限。

延遲年金：符合老年年金條件而延後請領者，每延後一年，按老年年金標準計算後金額增給 4﹪，至多增給 20﹪。

(13)

三、修正要點

1. 增列保險費率調整機制。（修正條文第十三條）

2. 年金及老年一次金給付平均月投保薪資之計算，按被保險人全部加保期間每月投保薪資予以調整後平均計算；依第五十八條第二項規定選擇一次請領老年給付者，仍依現行退保前三年之平均月投保薪資計算。（修正條文第十九條）

3. 勞工保險身心障礙給付標準授權由中央主管機關訂之。（修正條文第五十三條）

4. 身心障礙年金之給付條件、給付標準、職業災害身心障礙補償一次金發給等規定。（修正條文第五十四條之一至五十七條）

5. 老年給付區分為年金及一次給付金，分別規定其給付條件及給付標準；增列展延老年年金及請領年齡逐步提高之規定；年金給付施行前有參加勞工保險年資者，於符合現行老年給付條件時，得選擇一次請領老年給付。（修正條文第五十八條、第五十八條之一、第五十八條之二、第五十九條）

6. 遺屬年金之給付條件、給付標準及職業災害死亡補償一次金等規定。

（修正條文第六十三條至第六十五條）

7. 年金給付按月發給；領取年金給付者，保險人認為有不符合給付條件之事由，必要時得要求其提出相關文件予以查證，查證期間並得停止發給；年金給付擇一請領，選擇一次請領者老年給付者不得請領任何年金給付；年金給付金額於消費者物價指數累計成長率達正負百分之五時，即依該成長率調整。（修正條文第六十五條之一至第六十五條之四）

8. 請領勞工保險老年給付與國民年今老年給付時，得向任一保險人同時請領；被保險人於各該保險之年資，未達請領老年年金給付之年限條件，而合併保險之年資後已符合者，亦得請領老年年金給付。（修正條文第七十四條之二）

(14)

第三節國際勞工組織公約對我國的啟示

壹、老年保障的基本原則

根據第三章的討論，老年保障公約最重要的分水嶺，即是第一○二號社會安全最低基準公約，第一○二號公約不同於國際勞工組織過去所訂定的公約，它是在一個架構下，處理包含在社會安全中的九大相關領域（醫療、疾病、失業、老年、職災、家庭、生育、殘障、遺屬）。一九六七年的第一二八號公約包含了殘障、老年、遺屬三項長期的意外事故保障，提供了較高水準的保障，受到保障勞工的範圍也更廣泛，擴大到所有受僱者。

我國目前社會安全中的九大相關領域保障（醫療、疾病、失業、老年、

職災、家庭、生育、殘障、遺屬）仍分散在各法令規範中，並未有整合各大領域的架構或統一的行政組織負責，其中老年保障根據不同的職業別，

而有著不同的保障架構。我國的勞工保險條例是唯一較具全面性的綜合保障，保險中包括了生育給付、傷病給付、醫療給付、殘廢給付、老年給付、

死亡給付，不過由於勞工保險中的各項給付，僅以符合勞工保險規定範圍的被保險人為主，保障範圍有限，且皆以一次給付為原則，因此對照顧投保人的效果大打折扣。

ILO 憲章序言和人權宣言中確立，整個國際社會皆須對老年保障提供全面且長期的政策考量。第一○二號公約和第一二八號公約同時也針對老年保障和社會安全提出兩個基本觀念，社會保險基本上是以勞雇雙方的保險費繳納為基礎，國家可介入也可不介入，而一般性的基本保障則是以國家稅收為基礎，提供給所有人民。

勞工保險雖有社會保險的基本概念存在，但其「一次性給付」方式，

被保險人僅能就一次請領的退休金自行投資運用，此種設計無法提供穩定的生活照顧¹²⁴。

勞工退休金條例第六條規定雇主應為適用本條例之勞工，按月提繳退休金，儲存於勞保局設立之勞工退休金個人專戶。退休金採個人帳戶制，

由雇主每月依規定比率提繳，實質上為一強制儲蓄制度，帳戶中的儲備基本上乃是薪資的一部份，雖規定由雇方負擔，但由於轉嫁之可能，雇主在

124 鍾秉正，年金財產權之憲法保障—從司法院大法官會議釋字四三四號解釋出發，中正法學集

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薪資訂定上即可能將其需負擔部分轉嫁到勞工身上，造成勞工薪資水準的下降，使得個人帳戶制反而成為勞工的負擔與責任¹²⁵。由國家訂定法令要求雇主累積個人帳戶中的儲蓄金額，老年照顧責任落在雇主身上，並不符合國際勞工組織社會安全制度的內涵，制度本身也不具任何社會保險與所得重分配的社會意義。

貳、退休金的形式和比率（Form and rate of benefit）

第三章中提到老年保障的主要目標，是提供人們退休後合理生活水準的維持，以此原則來看，對退休後生活較有保障的方式，在社會安全的體系中，是以年金給付的方式為主。一般來說，一次給付的方式無法確保提供退休後的生活維持，這也是絕大部分的給付皆根據第一○二號公約第二十八條和第一二八號公約第十七條的規定，以年金方式給付¹²⁶。

勞動基準法以及勞工保險條例中的老年保障部分，退休金皆為一次給付性質，並非年金性質。一次給付的方式，容易受到個人運用不當或通貨膨脹等因素，而無法提供老年長期穩定的經濟安全保障。

勞工退休金條例規定之退休金領取及計算方式有月退休金與一次退休金兩種，月退休金是指勞工個人之退休金專戶本金及累積收益，依據年金生命表，以平均餘命及利率等基礎計算所得之金額，作為定期發給之退休金；一次退休金則是一次領取勞工個人退休金專戶之本金及累積收益。

其中所謂月退休金係指勞工個人之退休金專戶本金及累積收益，依據年金生命表，以平均餘命及利率等基礎計算所得之金額，作為定期發給之退休金。將原一次給付方式的老年退休金轉化成為定期性年金給付，透過保險精算上的利率、薪資等因素及平均餘命數值加以換算成為一種確定年金型態。至於所謂確定年金則指被保險人符合一定給付要件時，其年金支付期間事先可確定者而言，例如 15 年、20 年或依平均餘命的期間而定，

亦即約定在特定期間支付年金給付金額，若年金受領人死亡時，可由指定受益人繼續領取其餘額到確定屆滿期間為止。惟確定年金並非一般所稱的活得愈久，領得愈多的終身年金(whole life annuity)，與人的生存要件無關¹²⁷。勞工退休金條例雖然有月退休金的規定，但它和社會保險中所謂

125 郭明政，勞工退休保障制度改革再思考，民國九十四年四月六日至八日「勞工退休保障制度國際研討會」，台灣國際勞雇組織基金會，頁 6。

126 內政部編印，國際勞工公約及建議書﹝中﹞，1987 年六月，頁 715、頁 822。

(16)

的年金制度並不相同，僅是將退休帳戶中累積的儲金分期給付。

由上述可以發現，個人帳戶制的本質是一個以個人資產為主的強制儲蓄方案，帳戶存款的累積因個人工作薪資與儲蓄能力而異，不具任何所得重分配的效果。此確定提撥方式無法抵禦貨幣貶值與通貨膨脹的影響，如果因貨幣貶值或通貨膨脹等因素的干擾，將導致未來的給付水準不足以支付當時物價水準，進而影響退休後的生活維持。

退休金條例第三十五條另有年金保險的規定，僱用勞工人數二百人以上之事業單位經工會同意，事業單位無工會者，經二分之一以上勞工同意後，投保符合保險法規定之年金保險，得不依第六條第一項規定提繳勞工退休金。但選擇參加年金保險之勞工人數未達全體勞工人數二分之一以上者，仍不得實施。不過此年金保險的規定內容大致上和個人帳戶的提撥方式類似，主要不同在於提供保險的保險單位為符合規定的民間壽險公司，

保險性質與給付方式屬一般商業保險，並非社會保險制度所指的年金給付。

根據第一○二號公約第十一部份規定，老年年金給付標準以男性有妻子，其妻子具備年金資格的情況下，其年金給付應達到薪資 40%以上的水準；第一二八號公約第五部分，則是將給付水準提高為 45%；第一三一號建議書第二十二條，更將規定增加了 10%，要求給付水準需達到薪資的 55%。第一○二號公約第六十五條以及第一二八號公約第二十六條規定，

年金給付的比率需考量對勞工整個家庭的生活維持，也就是說比率的計算除了考量保險受益人的薪資水準，也需考量到受益人為家庭生計維持者時，相關的家庭津貼保障¹²⁸。

根據勞委會所提供的退休金條例試算表：「假設退休前工作 30 年，薪資 4 萬元，在投資報酬率 6％、個人薪資成長率 3％的情形下，所得替代率可達 26％。」也就就是一名現在月入 4 萬的的勞工，將可領得 23,821 之退休給付（每月可領月退休金之金額，係以平均餘命 20 年估算而得。）。勞委會宣稱：再加上所謂的第一層的勞保年金（即 30 年有 30％所得替代率），退休後將有 54％的所得替代率。

試算表中有兩個重要的計算係數，分別為投資報酬率 6％以及個人薪資成長率 3％，這兩個係數是影響勞工最後退休金收益多寡的重要關鍵，尤

民國九十六年二月十二日。

128 內政部編印，國際勞工公約及建議書﹝中﹞，1987 年六月，頁 728～732、頁 826～830、頁

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其是基金的投資報酬率，但此二係數基本上是變動且不穩定的性質。月平均薪資的成長率，按過去五年（民國九十一年至九十五年）皆不曾超過 3

％¹²⁹；而投資報酬率達到 6％，僅是勞委會所設想的理想狀態。

勞退基金的主要收益，來自於投資高風險的自由經濟市場上，包括了上市上櫃的股票、衍生性金融商品、及外幣存款的投資，還可以進行有價證券的出借交易，同時也沒有投資額度上限，在投資的靈活度上相當高。

不過沒有投資額度上限雖然在運用上更靈活，但也代表更高的風險。

然而政府的基金投資報酬，並不保證一定可達到 6％，唯一的基金最低收益保障，係根據勞工退休金條例第二十三條規定，勞工退休金運用收益，不得低於當地銀行二年定期存款利率；如有不足由國庫補足之。

也就是說一樣的條件下，假設退休前工作 30 年，薪資 4 萬元，在投資報酬率 2.56％（民國 96 年 11 月 12 日：郵政儲金二年定期存款利率 2.56%）、個人薪資成長率 3％的情形下，所得替代率為 11.49％。也就是一名現在月入 4 萬的的勞工，將可領得 10,525 之退休給付（每月可領月退休金之金額，係以平均餘命 20 年估算而得）。勞工退休收益將大幅縮水，

更不用說當面臨貨幣貶值或通貨膨脹等因素的影響，辛苦工作了數十年所累積的退休金帳戶，可能毫無照顧保障功能。

此外，這裡所指的每月可領月退休金之金額，係以平均餘命 20 年估算而得，也就是說勞退帳戶僅保障退休後二十年的生活，加上一次給付性質的勞保退休金，根據我國法規所計算出的所得替代率，和社會保險的所得替代率計算基礎並不一樣，所代表的保障意義也大不相同。

參、年齡資格上限（Maximum pensionable age）

對於年齡資格的討論，第一○二號公約第二十六條與第一二八號公約第十五條規定，各國老年退休保障給付的領取年齡資格，不得高於六十五歲，不過基於公約的彈性原則，對於若有超過六十五歲的領取資格，可依照特別條款衡量個別的特殊原因，另外對於年金的延後給付、各國發展的情勢不同，皆可衡量情況做彈性的修訂¹³⁰。第一二八號公約第十五條規定，

若勞工處在艱鉅或不健康的工作環境中，年金資格規定有超過 65 歲的國

129 民國九十一年至九十五年月平均薪資成長率分別為：-0.05、2.46、2.60、2.81、1.30；資料來

(18)

家，應修法降低其規定¹³¹。

我國依據勞動基準法第五十三條規定，勞工工作十五年以上年滿五十五歲者或工作二十五年以上者，得自請退休。而對於擔任具有危險、堅強體力等特殊性質之工作者，得由事業單位報請中央主管機關予以調整，但不得少於五十五歲。勞工退休金新制規定勞工年滿六十歲，工作年資滿十五年以上者，得請領月退休金。但工作年資未滿十五年者，應請領一次退休金。

勞工保險條例第五十八條規定，被保險人合於下列規定之一者，得請領老年給付：

1. 參加保險之年資合計滿一年，年滿六十歲或女性被保險人年滿五十五歲退職者。

2. 參加保險之年資合計滿十五年，年滿五十五歲退職者。

3. 在同一投保單位參加保險之年資合計滿二十五年退職者。

4. 參加保險之年資合計滿二十五年，年滿五十歲退職者。

5. 擔任經中央主管機關核定具有危險、堅強體力等特殊性質之工作合計滿五年，年滿五十五歲退職者。

基本上我國各項法令關於年齡上限的規定，大致都符於公約，不過由於保障給付的方式不同，年齡上限規定的保障效果反而大打折扣。在年金制度中，只要達到規定的累計年資，退休即可申請老年年金，年金的發放以每週或每月為單位，持續保障未來老年生活需要一直到過世。因此，當規定的年齡資格越低，勞工所享受的保障則越好。我國的保障方式為一次給付性質，且退休金的多寡按照工作期間的累積而決定，不論是勞動基準法中的退休金基數計算、勞退新制的個人帳戶累積、勞工保險的保險年資，其退休保障皆是依工作年資而累積未來給付數額，唯有累積越長的工作年資，才能替自己累積較充足的老年生活所需。因為給付方式與計算基礎並不同，我國法令規定較低的退休年齡資格，實質上對老年退休保障助益並不大。

(19)

肆、老年保險受益最低資格（Minimum qualifying period for

entitlement to old-age benefit）

第一○二號公約第二十九條與第一二八號公約第十八條中，規定了領取的資格，包括了保險費繳納年限或就業年資為三十年，居住年限二十年等，對於公約受保障人口的涵蓋，第一二八號公約也做了更彈性的規定，

基本上只要合於各項規定年資，全體經濟活動人口均在受保障的範圍之中

132。

在我國法令中，此部分的公約規定，基本上和上一段的年齡資格上限規定有著相同的問題，在年金給付與一次給付不同的計算條件下，儘管我國的相關規定並未超過公約底限，但越低的保險受益資格，在我國的一次給付架構中，僅代表著更低且更不足的老年生活保障內容。

第一三一號建議書中第二十與二十一段規定，繳費期間因疾病、意外事故、產假等原因失去工作能力而中斷年資，或非自願失業期間與國家規定的服兵役期間，皆應依照規定條件併入保險繳納年資或工作年資¹³³。

勞工保險規定被保險人有下列情形之一者，得繼續參加保險：

1.應徵召服兵役者。

2.派遣出國考察、研習或提供服務者。

3.因傷病請假致留職停薪，普通傷病未超過一年，職業災害未超過二年者。

4.在職勞工，年逾六十歲繼續工作者。

5.因案停職或被羈押，未經法院判決確定者。

(20)

伍、權利的維持（maintenance of rights）

勞工不論是自願或非自願情況下轉換工作，而其新工作與過去的工作分屬不同的社會安全架構，勞工在轉換工作時，也轉換了不同的社會安全架構，例如由一般老年年金與公務員老年年金兩者不同的架構下轉換，勞工的權利可能因此受到影響，所以在第一二八號公約第三十條中要求各國政府應立法，勞工凡繳納保險費相關權利即應受到保障，另外三十條中也規定了家庭僱傭與國際移民勞工的相關權利保障¹³⁴。關於權利的維持方面，社會安全架構下，在年資達到合格領取之前離開了工作，在其到達法定年齡之前，過去的年資是應受到保障的，不過由於這中間並沒有繼續工作，容易產生爭議。

勞動基準法中的退休金規定，其工作年資的累積限制必須在同一工廠或同一公司中，當勞工轉換新工作時，過去年資不受保障，進入新公司工作的年資必須重新計算。這個規定產生了許多問題，許多的勞工因轉換新工作或遭雇主解雇，不論過去累積了多久的工作年資，一律一筆勾消，當其老年退休時則無法得到足夠的生活保障。這也是之後勞工退休金條例制訂主要解決的問題。

勞工退休金條例的個人帳戶制度，每個勞工有屬於自己的個人帳戶，

退休金的累積由雇主與勞工按月提撥至帳戶中，當勞工轉換工作時，該帳戶則跟著勞工轉換，由新雇主繼續依規定提撥，累積該帳戶的退休金。勞工保險條例的老年保障部分，第十二條規定被保險人退保後再參加保險時，其原有保險年資應予併計。在這兩個規定下，轉換雇主的年資是受到保障的，不過保障僅在勞動基準法適用的行業別中。

在本章前言提過，我國目前的老年社會安全相關規定，並沒有一個普遍性質的統一保障架構，而是由許多不同的職業年金及退休金制度所組成，包括了公教人員保險法、軍人保險條例、勞工保險條例、勞工退休金條例、老人福利法、老年農民福利津貼暫行條例、公務人員退休法、公務人員撫卹法、學校教職員退休條例、學校教職員撫卹條例及軍人撫卹條例。這些不同的老年保障規定，法令是各自獨立，年資規定、給付標準也各有不同，若勞工在這些不同的保障架構中轉換工作，年資並不被承認的，其權利也無法獲得維持。

(21)

勞工保險條例中的老年給付部分，因轉換工作退保而再加保者，其年資是可合併累積計算；被保險人參加保險，年資合計滿十五年，被裁員資遣而自願繼續參加勞工保險者，也可由原投保單位為其辦理參加普通事故保險，至符合請領老年給付之日止。不過，老年給付的請領條件必需符合勞工保險第五十八條的年資與年齡規定，且必須為離職退保，也就是說，

被保險人需同時具備達一定年齡，參加保險滿一定年資及退職三個要件。

關於離職退保的規定，除了滿足年資合計滿十五年，被裁員資遣而自願繼續參加勞工保險者，至符合請領老年給付之日止之外，當勞工離職時，未符合請領資格，而後至年滿六十歲都未就業取得參加勞工保險資格，不論過去累積多少年資，都將無法請領。舉例來說，當被保險人在五十歲時離職或遭資遣，參加保險之年資合計十三年，到六十歲之前都沒再進入職場工作，取得投保資格，六十歲之後不但無法請領老年給付，且過去所累積的十三年保險年資，也不被承認與保障。而當一個勞工參加保險之年資合計滿一年，只要合乎年滿六十歲退職者，即可領取老年給付。一位雖然累積了十三年的工作和保險年資領不到給付；一位工作了一年，而合於離職退保條件領取給付，法令規定的條件對於此兩情況，顯然有不公正的問題存在。

基於社會保險而取得之權益應受憲法財產權保障，社會保險為公法關係，基於社會保險而生之權益，屬公法上財產請求權，而公法上財產請求權又可分為單向施惠式與雙向對待給付式二類，其性質不同，受憲法保障之程度亦因而有別。社會保險權益屬於後者，其應受憲法財產權保障已無容置疑¹³⁵。德國聯邦憲法法院即在此種理念下，認定社會保險法上之某些定期金或定期金期待權為財產權，列入受憲法財產權保障之範圍¹³⁶。

退休權乃綜合性之勞動權，因其同時具有自由權、生存權與財產權之性質：其為自由權，無論基於法律規定，或為契約約定，勞工符合法定退休條件得自請退休，退休請求權之行使乃其自由，該勞工得選擇繼續工作，亦可申請退休－－退出職場並支領退休金，但雇主不得令其退休；退休權為生存權，因勞工賴其維持退休生活之生存條件；退休權亦為財產權，工作期間累積退休金請領之權利，該權利之行使，繫於一定條件，條件未成就前屬期待權，但仍有一定之經濟利益之存在，具有財產權之性質

137。

135 大法官施文森，部分不同意見書，大法官會議解釋，釋字第 472 號。

136 蘇永欽，財產權的保障與司法審查，國家科學研究會研究彙刊，卷６，期１，頁 53～54。

(22)

我國社會保險制度向來欠缺「期待權保障」的觀念，保險事故必須在

「保險有效期間內」發生，被保險人才可請領保險給付。期待權保障在老年保險上有著相當特別且重要的地位，以我國勞工保險老年給付來看，老年給付之額度乃以被保險人的「投保年資」與請領給付時的「投保薪資」

為計算基礎。而老年給付的準備金，亦是來自於被保險人所繳付的保險費，理論上來說，被保險人對每一份年資都應該有相當的財產請求權。即使被保險人未能屆齡離職退休，也應對於累積的年資有相當的期待權¹³⁸。

一般來說為了減少行政負擔、防止制度遭到濫用以及達到保障老年安全目的，年金制度皆會設定若干的請領條件，常見的就是「等待期間」以及「給付年齡」。被保險人一旦符合此二條件，即對承保單位有老年給付的請求權。立法者雖得針對給付設計一定的等待期間，但若此條件難以成就或自始即剝奪被保險人累積此期間之機會，則相關規定便有違憲之虞¹³⁹。

陸、勞動法與社會法的轉變

資本主義社會與全球化劇烈發展之中，勞動者的整體就業環境充滿各式不同的社會風險，這些社會風險已不是個人或雇主責任所能完全涵蓋解決的，國際勞工組織第一○二號公約，社會安全最低基準公約的確立，揭開了解決勞工問題的全新面貌，一直以來被視為保護勞工基礎的勞動法，

開始擴張、進步，逐步邁向社會法的範疇，社會安全成為主軸，勞動法萎縮成為基本架構及原則性規範。不再視各項勞工保護為勞動條件最低基準的範疇，也不再全然是雇主的法定責任；勞工問題移向社會安全制度解決，成為社會安全最低基準的社會法規範¹⁴⁰，各國勞工保障相關法令開始進入了社會法的範疇中。

勞動基準法為政府對勞動條件干預以及介入之法令，規定雇主與勞工所訂的勞動條件，不得低於勞動基準法所訂的最低標準，我國的勞工退休給付規定在勞動基準法中，將退休給付規定為勞動契約中勞動條件的一部份，勞工退休之老年照顧成為雇主的責任，此原則明顯不合於國際社會安全發展潮流，對老年保障之認識，仍停留在舊的勞動法時代。

138 鍾秉正，年金財產權之憲法保障—從司法院大法官會議釋字四三四號解釋出發，中正法學集刊第十期，民國九十一年十一月，頁 114～115。

139 鍾秉正，年金財產權之憲法保障—從司法院大法官會議釋字四三四號解釋出發，中正法學集刊第十期，民國九十一年十一月，頁 115。

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退休問題在本質上早已步出十九世紀觀念，尤其當社會安全體系已成為世界潮流，制度也已普遍建立，退休不但已經不屬於勞資雙方對價等值之範疇，且自二十世紀初起即已成為社會安全體系中重要項目，但勞動基準法仍將之做為勞資雙方對待給付之項目，誤把非勞動條件納入勞動條件中作規範，除了混亂了體制外，對勞資關係之惡化有相當大的影響，對勞工老年保障也並無太好效果¹⁴¹。而勞工退休金條例的訂定，在法規的分類上卻仍屬於勞動條件的部分，對勞工老年退休的保障，依舊是課雇主之責任，帳戶中一部份儲蓄也是由勞工自己的工資中所提撥。

第四章 我國勞工老年保障制度探討