第三章、發展背景及法制規範

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第三章、發展背景及法制規範

第一節、發展背景概述

壹、職業介紹業

歐洲在十五世紀時，已有私人營利之職業介紹組織，其內容僅為零星之職業介紹，其目的在於救濟一小部分失業的人，或為解決某種需要人力的供需問題。

較正式之職業介紹組織，以英國之公立職業介紹組織，起源較早，遠在一六三七年十二月，英國在倫敦成立第一個職業情報交換所（Office of Intelligence），

辦理求職及求才業務，可以說是英國就業服務機構的起始（李鴻音，1975 年），

到了一九八五年，由於建築業人力缺乏嚴重，而於耶漢（Egham）設立第一個公立職業介紹所（Egham Free Registry），一八九三年後，利物浦等市政府為解決當地之失業問題，曾分別在各地成立國民就業服務委員會，設立勞力交換所

（Labour Exchange），以調節人力。德國在俾斯麥（Otto Von Bismarck）執政時，首創社會保險制度後，對就業服務開始重視，於一八九三年在全國各地分設職業介紹所，一九○○年之後，在若干失業較嚴重的都市，成立勞力交換所。而美國也在一八○○年之時，為協助國外新進之移民，並解決內陸農礦人力缺少之問題，開始有私人在碼頭興辦職業介紹之工作，一八九○年之後，在俄亥俄州等少數州立政府設立公立就服機構（吳錦才，1992 年）。

在我國，早年係以農業為主的經濟社會結構，當時，行、職業結構較單純，

就業較為容易，凡有工作意願及工作能力者，大多能就業，其時，甚少有就業問題發生。然清朝末年之際，我國沿海的都市，因較早接觸到西方文明，工商業活動逐漸發展起來，為適應都市工商業對人力之需求，「僱工介紹所」、「工人市」、

「人市」及「薦頭行」應運而生，不過其業務僅限於傭工之介紹，此外，各地幫會或同鄉會對其會員也會辦理失業救濟及職業介紹工作，但尚無專人專責辦理，

且無專門職業介紹所之設立。台灣自日據時代，係以供應原料與購進工業製成品之經濟為主，本地殊少工業，故早期除簡陋之傭工介紹外，並無制度化之職業介紹活動（行政院經濟建設委員會人力規劃處，1987 年 12 月）。而政府真正對民營職業介紹之管理，最早始於行政命令，為民國二十年頒布施行職業介紹所暫行辦法，此法規中，規定了職業介紹業之類別，一種是公營的，由公會、同業公會及其他公益團體所設立；另一種為私營，有商人所設立而以營利為目的，其服務對象為年滿十四歲之國民，具有某種職業智識或具有相當體力及經驗者，得向職業介紹所尋求職業介紹（孫美容，1999 年 7 月）。

就業服務組織是工業社會之產物，農業社會人民日出而作、日落而息，過著

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自食其力守望相助的農耕生活，即使需要工作，亦有於農業社會行、職業結構簡單，工作之介紹，往往透過親友或師長之安排、介紹，其時，還無須就業服務組織之存在。十八世紀末葉，機器發明之後，原有生產結構改變，產生新的經濟組織，生產結構繁複、分工精密、人口集中、生產快速、資本與勞動分離，僱傭關係形成（台北市社會局國民就業輔導處，1973 年 12 月），於是專門媒介職業的私營職業介紹所，乃應運社會環境需要而產生，但以營利為目的的私人職業介紹所，經常鼓勵勞動者離職他就以賺取更多介紹費，且其因缺乏管理，導致弊端叢生，造成社會問題，政府為解決失業問題及相關社會問題，乃介入就業服務市場，

建立公立就業服務組織（蔣榮椿， 1984 年 6 月）。

就業服務組織成立初期，並未受到政府的重視，僅以社會救濟工作觀點視之，僅為社會福利部門或其他部門分設一小單位負責之，然第一次世界大戰後，

就業服務組織在戰時人力的動員及戰後協助經濟復甦，發揮了極大的功能，於是就業服務組織之設置受到政府的肯定。雖然如此，就業服務組織在西歐及美洲各國，仍處於發展初期（蔣榮椿， 1984 年 6 月），第二次世界大戰後，學者專家逐漸體認到就業服務組織不應只是消極的社會救濟工作，而應為積極的社會福利工作及國家人力政策的執行，所以就業服務組織的目標不該僅是為求職者媒介就業，而應該使求職者潛能與技術得以發揮（蔣榮椿， 1984 年 6 月）。

貳、私立就業服務機構興起之背景

第二次世界大戰後，私立就業服務機構大量的產生，其大量產生的原因，基本上可歸於國際上勞動環境中的兩點改變（David Fretwell、Susan Goldberg，

1993）：

一、跨國人力的移動

資本全球化之下，跨國企業的增加，國內外勞動力供需上的差異，需要提供跨國界就業服務性質的組織，私立就業服務機構因而產生，且隨著全球化效應的增加，私立就業服務機構產生的速度亦加速；

二、非核心工作外包

競爭激烈下的產業或企業中，在比較利益的考量下，企業專注於自身的核心工作（core businesses），將非核心工作外包，這些非核心工作與其他個別勞工或團體的媒合過程，促使私立就業服務機構增加。

而我國研究者探討私立就服機構興起之背景，分析其背景為下列三點（陳彥伯，2003 年 10 月）：

一、貿易全球化與勞動市場變遷

今日經濟環境之變遷已超越人類在制度上的改革，貿易全球化對人類生活各個面向皆產生影響，勞資關係及就業市場亦無法置身事外，全球化經濟體系之形成及資訊科技快速發展，改變企業的經營方式，企業間的競爭加

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劇，企業須在短時間內延攬到符合公司發展所需的人才，以因應彈性下的生產方式。而由於經貿全球化，帶來新興的市場，許多投資機會並不在本國之內，於是跨國人力流動漸趨增加，勞動力在不同地區間流動率上升，另一方面，勞動力在不同行、職業間流動率亦增加。貿易全球化與勞動市場變遷的變遷，促使勞工流動之上升，使就業市場中資訊交換之重要性及需求增加，

故勞動市場中就業服務機構的需求隨之上升，因而帶動私立就業服務機構的興起。

二、勞動市場彈性與非典型勞資關係

全球化的過程之中，長期而言，資本會在各地區自由移動，然就短期而言，資本流動之速度並非迅速，企業為因應全球化之來臨，往往會先改良生產結構，而表現在人力管理之中，以「勞動彈性化」為代表，根據其他先進國家之經驗，勞動力運用彈性化，不僅為企業提升自身淨利之手段，亦為各國政府解決失業之方式。此外，勞動者本身價值觀之改變，年輕的一代，對於休閒的評價高過於工資，且新一代的勞動者，並不喜歡束縛過多的工作，

寧願在擁有更多彈性及自主性下工作。在國際競爭的壓力下、服務經濟主導及職場觀念的改變之下，勞動市場彈性化已不可逆轉，當就業關係不再穩定時，將更加突顯出就業服務體系之重要性，一個有效率的就服體系，將使得勞工在轉換職業的過程更加順利，亦有助於人力資源之有效配置，故勞動市場中就業服務機構的需求隨之上升，因而帶動私立就業服務機構的興起。

三、勞工流動與勞動市場效率

影響勞工流動之因素，大致可歸因為個體性因素及結構型因素，個體性因素強調個人理性選擇職業的過程，結構性因素則認為勞動之移動，來自於社會、經濟及政治環境之影響。然不論是個體性因素或結構性因素，皆蘊含著勞動者追求更高報酬的誘因，另一方面，雇主則希望在此過程中提高人力資源的效率，此二者間都與市場效率息息相關。然勞動流動的過程中，勞雇雙方資訊係不對稱的，就業市場的訊息並非完全流通，尋求更佳之職業或尋找更好的員工，將引發資訊蒐集的「搜尋成本」，故提供就業資訊的機制，

其重要性上升，就業服務機故應運產生，勞動市場中就業服務機構的需求隨之上升，因而帶動私立就業服務機構的興起。

近半世紀以來，隨著經貿自由化、經濟全球化、資訊科技及電子商務蓬勃發展的影響，新興的部分工時、電傳工作、在家工作、派遣勞動及外包等非典型就業，逐漸取代傳統固定、全時的典型聘僱型態（詹火生，2000 年 3 月）。「非典型工作型態」的發展與產業結構轉換、國際分工、生產專業化合經濟景氣循環有著密切關係（成之約，1999 年 11 月）。因應派遣市場的擴大，世界各國紛紛制定派遣市場的遊戲規則，根據一般學者的看法，及日本在擬定派遣法時的社會經濟

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背景，派遣勞動興起的背景因素，可歸納為下列幾點（翁玉珍，2000 年 7 月）：

一、隨著服務的經濟化發展趨勢，職業也開始專門化。

二、企業僱用觀念的改變，企業經營為達效率，開始使用派遣、外包或承攬的方式，以增加勞動之彈性。

三、勞動者工作意識的變化，透過派遣的方式，可減少搜尋工作的時間及成本，並可成為下一個工作的跳板，帶動了派遣市場的發展。

勞動力及勞動市場的趨勢，全球化及彈性化的趨勢下，就業市場的不穩定性提昇，派遣市場的特性，正好可以因應勞動市場中漸趨成長的不安定狀況。

勞動派遣等非典型工作型態的產生與整體大環境的變動有關，例如：國際競爭、經濟低迷、國際貿易失衡所導致的失業問題，使雇主不願且較無力負擔全時受薪的工作、產業結構的改變及青年人價值觀的改變，使傳統僱用轉變到彈性僱用關係（成之約、鄭津津，2000 年 6 月）。因應全球化之競爭，雇主基於勞動成本的考量，有逐漸增加採行非典型的工作型態的趨勢，靈活運用各種工作型態，

可達到人力的較佳配置（陽通軒，2002 年 2 月），由於外在環境充滿不確定性，

追求高效率、高彈性的人力資源運用，已經是無法抵擋的壓力。因此企業對具有開創性、多樣性的僱用態樣，並促成更多不拘泥於時間、時期和地點的工作設計，

將代表營運成本下降、發揮員工潛力的雙贏優勢¹，在勞動力市場中，不論是勞動供應或勞動需求，皆有彈性化的現象（Chantal Remery、Anneke van

Doorne-Huiskes and Joop Schippers，2002）。相較於德國、日本或義大利等國，其以立法的方式來規範「派遣勞動」，我國目前對此問題並未有明確的法律規範，

而事實上，若適當的運用非典型勞動，對勞資雙方皆有相當的助益，雇主可因而減少勞動成本及管理彈性；勞工的就業機會亦會增加（成之約、鄭津津，2000 年 6 月）。基於促進就業的立場，部分時間工作亦乎有發展的必要，但如何不損及勞工的權益，是我們須關切的重點（成之約，2000 年 11 月）。

從網路的興起、職場科技的進步、多元工作觀的選擇，顯現企業界用人型態的轉變，加勞動市場上工作型態與就業觀念的演化，例如：非常態性工作的出現；

季節性、短期性的工作以及作業集中某一時段的人員調度；人才流動率提高；大量出現的 soho 族...等，企業主與人事單位面對未來人力資源環境變化的挑戰，保持著彈性規模策略經營的想法，自九○年代以後，屬非專職性人力的需求將大幅成長。即使經濟在復甦，許多企業希望保持對市場變化能快速反應及有效運用人力（吳若宣， 2000 年 7 月），勞動派遣業在我國漸進普遍，而不只是私立企業組織，甚至許多公共事業或部門，亦開始對使用派遣勞動，僱傭關係由傳統長期穩定到臨時性關係（Marco Biagi and Tiziano Treu， 1997 年 11 月）。

1 周昌湘，定期契約對企業人力資源彈性運用的影響，2001 年（引自：

http://www.asia-learning.com.tw/charlie/article/25134354/）。

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勞動之派遣係屬於就業服務的一環，我國之就業服務法是在民國八十一年正式施行，然其經營範圍並不包含「派遣業務」²，在此一情形下，台灣之人才派遣公司並未受到就業服務法之監督，僅課與勞動保護法上雇主之義務（黃俐文，

2002 年 7 月），此一情形，將可能對勞動市場之秩序，產生負面的影響。以各界學者目前的看法大多認為分為兩方面去改進（楊蕙芬，2003）：

第一、政策方面：訂定勞動派遣法、建立新型態人力派遣模式與建立勞務委外新思維。

第二、後續運用機構方面:提升人力派遣的認知、掌控成本、公開人力招募作業、統一權責單位、建立工作規則、落實考核制度與後續監督。

由於「派遣勞動」與「傳統勞動」有相當大的差異，我國現行勞動法令與相關制度係針對「傳統勞動」所制定的，基於人力派遣牽涉到工作者、派遣公司以及要派機構（即需要派遣工的企業）三方之當事人，以及派遣公司、要派機構兩個工作地點，使得人力派遣關係比起傳統的勞動關係更複雜，是有必要立法來加以規範（成之約、鄭津津，2000 年 6 月），經行政院勞委會從寬擬訂後，送審中的「勞動派遣法」草案，即是規範人力派遣公司、要派公司與派遣勞工之間的權利義務關係。

即使經濟在復甦，許多企業希望保持對市場變化能快速反應及有效運用人力

（吳若宣， 2000 年 7 月），勞動派遣業在我國漸進普遍，而不只是私立企業組織，甚至許多公共事業或部門，亦開始對使用派遣勞動，僱傭關係由傳統長期穩定到臨時性關係（Marco Biagi and Tiziano Treu，1997 年 11 月），大多數的組織會透過私立就業服務機構處理這方面人力外包的部分，對於這類在勞動市場中新產生的勞動派遣，這類勞工與私立就業服務機構及其工作場域雇主的關係，應該如何界定，我國法令並無明確規範，而以現今我國的情形，對於勞工的保護甚為倚賴政府法令的規範，對於派遣勞工、派遣公司及要派公司之間的協定，通常是以其之間的契約作為權利義務的規範，而其中之契約是屬於商務契約或勞動契約，將產生不同的權利義務關係，在這之中若有爭議時，通常較弱勢的派遣勞工之利益會被犧牲。新型態工作之產生，我國法令應對這方面的工作型態，加以規範。

參、相關政策進程與轉折

早期，各國政府對於私立就業服務機構是持禁止的態度，而今，各先進國家多數以鼓勵的態度，看待私立就業服務機構，私立就業服務機構由禁止到開放的過程，在歷史上，有其政策之進程及轉折。

2 就業服務法第三十五條私立就業服務機構得經營下列就業服務業務：

一、職業介紹或人力仲介業務。

二、接受委任招募員工。

三、協助國民釐定生涯發展計畫之就業諮詢或職業心理測驗。

四、其他經中央主管機關指定之就業服務事項。

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以國際勞工組職（International Labour Organization）對私立就業服務機構的觀念轉變作說明（黃越欽，2002 年 9 月）：

一、壟斷原則時期：一九一九年國際勞工組織第一號失業公約第二條主張設置公立免費就業服務機構，將民營職業介紹所置於國家監督之下，

而在同年通過第一號失業建議書中，提倡採取一些針對禁止營利職業介紹業的國家措施，為大多數進步國家所採用，取締中間榨取之職業掮客，代之以公共的職業介紹所。

二、緩衝原則時期：一九三三年通過第 34 號收費職業介紹所公約，容許民營職業介紹所有三年緩衝期，這段時間不准新設職業介紹所，對於特定之僱用，允許收費職業介紹所存在，但必須接受適當監督並每年更新許可。然國勞組織後來觀點有些改變，於一九三三年第四十二號職業介紹所建議書承認完全禁絕營利職業介紹業執行困難，改採限期關閉收費職業介紹所之方式，並鼓勵公營職業介紹所向按職業分類的專業職業介紹所學習。而在一九四四年費城宣言中重申了勞動非商品的原則。

三、併存原則時期：至第二次世界大戰後，經濟與社會背景改變，國勞於一九四九年通過第九十六號收費職業介紹所公約，在國家監督之下，

以營利為目的的民營職業介紹所，可與國營職業介紹所併存，由壟斷轉向併存原則，是由六○年代初期民營職業介紹所大量增加促成的，

特別是臨時工作介紹所的出現與迅速發展，導致這些機構是否會規避 96 號公約的爭論。長期以來，理事會一直考慮是否要求大會過問臨時工作介紹所的問題，然而勞動市場的形態正在產生變化，新型就業服務機構正在出現和擴大，第九十六號公約顯得越來越不適用，而政府亦面臨各工會組織對於這些機構之弊端和違法行為提出指控，同時國勞也決定在一九八八到一九九○年間對是二十五個國家的私立就服機構，進行一次調查，以瞭解私立就服機構所產生的問題，並瞭解到十五種不同類型就服機構的出現。

四、開放原則：一九九四年第八十一屆國際勞工會議中，針對私立就業服務機構，三方會員同意修正九十六號公約並達成下列協議：承認私立就業服務機構並建立勞動市場機制；雇主承認暫時性勞動之優點；勞動者在暫時性勞動下可得到更好的待遇。決定將九十六號公約列入第八十五屆會議議程，是勞動市場運轉制定一項更活躍的決定性的一步，在此過程中，私立就業服務委員會在一九九四年第八十一屆大會的工作，可以說是一個分水嶺，根據三方協議，達到一致的意見，全面修訂九十六號公約，採用新的原則及做法，以便能有一種更好的勞

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動市場的「管理方式」，其趨勢在於：使公、私立就業服務機構達到新的平衡；使私立就服機構能對勞動力的市場良好運轉作出貢獻；維護求職者的權利及良好的勞資關係；反對可能的弊端以保護求職者。迄至一九九七年六月三日，第八十五次大會通過一八一號公約及一八八號建議書，改採完全開放鼓勵政策。

而我國私立就服機構相關政策之轉移，其說明如下：民國二十四年八月七日我國政府正式公佈職業介紹法，對以營利為目的的職業介紹所定有專章管理之，

對其申請設立、費用標準、限制條件業務報告及違規之罰責，均有規範，然該法雖公佈但未曾施行，致對民營職業介紹所之管理缺乏法律依據。政府遷台後，由於戰時農工設施受到嚴重破壞，被徵調致海外服役之人口陸續返鄉，加上大量人口隨國民政府來台，造成相當嚴重的就業問題，政府雖於各縣市設置公立職業介紹所，但因其人員不足、經費短缺，以致效果不彰（吳俊明，1988 年 1 月），致使民營職業介紹所蓬勃發展，多達三、四百家，對就業市場人力之運用及失業問題之解決，頗有貢獻。

但民國五○年代之後，職業介紹所係以介紹勞力密集產業之勞工為主，此方面就業市場漸漸縮小，再者，國民義務教育延至九年，國人生活水準漸漸提高，

國小畢業即尋職者漸漸減少，而職業介紹所逐漸式微，加之以其缺乏專業人才及設備，服務品質無法提昇，業者良莠不齊，時有販賣人口、仲介色情或詐騙錢財之情況，致侵害求職者利益並妨害治安，致使民營介紹所更趨沒落（孫美容，1999 年 7 月）。民國六○年代後，由於經濟發展迅速，就業機會相對較多，且各地設有公立免費之就業服務機構，因而私立且營利之就服機構，幾乎失去存在之價值，故當時勞工事務之主管機關內政部曾於六十年八月覆函經濟部：「職業介紹為現代工業社會就業安全體系中之重要工作，非營利事業，自不得以營利登記之。」，又在六十二年十二月覆函經濟部：「人力調查儲備登記，開發人力資源、

人力需求、輔導就業等，為政府職責，且有專設機構負責辦理，如台灣省勞動調查研究所，各地就業輔導中心級就業服務站，是不宜由私人辦理。」，等情形觀之，當時政府已在限制民營收費職業介紹所之設立（唐雄飛，1980 年）。

五○年代時，私立就服機構雖然沒落，但從未消失，六○年代時，民營就業服務機構在雖不受政府之鼓勵，但卻趨於復甦興起。由於台灣漸邁入工業化社會，失業問題越趨嚴重，私立就服機構因應此時經濟社會背景興起。民國七十年三月時，內政部職業訓練局成立，即積極研擬「加強就業服務方案」，七十四年四月行政院核定內政部所所報之「加強就業服務方案」，其工作項目第十二項為：

「加強民營職業介紹所之管理」，規定就業服務機構應協助警察單位在適當時期，將民營職業介紹所納入就業服務體系。民國八十一年就業服務法公佈後，此法第四章為「民間就業服務」，對於私立就服機構之設立、工作人員資格、收費

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標準、文獻資料之儲存、不當就業行為之禁止等加以規範，有助於將私立就服機構納入正軌，進而與公立就服機構相輔相成，共同負起就業市場人力調解之功能

（孫美容，1999 年 7 月）。

第二節、私立就業服務機構之發展現況

壹、相關統計資料

在早期，我國傭工介紹所是典型的民營職業介紹事業，以介紹傭工為主要業務，但目前其所介紹的職業類別範圍較廣。此類事業早先係納入特定營業管理規則的範圍，由警察機關管轄，民國七十四年一月依「特定營業管理改進措施」將其劃出特定營業範圍，改依一般管理，現僅須向經濟部申請登記為公司、商業的所營事業即可。隨著經社變遷，傭工介紹所正日趨式微，目前多改以公司或管理顧問公司形態經營，除從事企劃、教育訓練外，亦辦理職業介紹業務³。為促使民營就業服務的營運正當化及提升服務層次，於民國八十一年五月八日制定通過並公布施行「就業服務法」，將之納入就業服務體系中加以管理。

我國早期就業服務機構以公立就服機構為主，其使用率亦遠遠高於私立就服機構，主計處於九十四年一月分所統計的人力運用調查報告顯示，在民國八十二年之前，求職者以公立就服機構作為求職管道的比率，明顯大於私立就服機構，

然八十三年後，使用公立就服機構作為求職管道的比率，卻明顯下降。

表 3-1 歷年就業者之獲得現職方法⁴

項目別百分比

(％)

總計託親友師長介紹

學校就業輔導

室介紹

向公立就業服務機構登記求職

向私立就業服務機構登記求

職

工會介紹

應徵廣告

、招貼上網路尋職

參加政府考試分發

同一企業

不同場所間的職位調動

自家經營其他

六十九年 100.00 38.65 - 1.55 0.99 - 10.97 - 5.58 1.04 36.03 5.19 七十年 100.00 39.11 - 1.83 0.75 - 12.73 - 5.58 1.05 35.20 3.75 七十一年 100.00 39.42 - 1.94 0.78 - 12.43 - 5.52 0.90 35.58 3.43 七十二年 100.00 38.68 - 1.80 0.70 - 12.36 - 5.80 1.13 37.16 2.37

3

http://www.evta.gov.tw/book/des/safety04.html

就業安全辭典。

4 整理自主計處，人力運用調查報告，2005 年 1 月。

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七十三年 100.00 38.03 - 1.69 0.72 - 14.17 - 5.79 1.13 36.35 2.12 七十四年 100.00 39.46 - 1.53 0.44 - 14.60 - 5.45 0.94 36.32 1.26 七十五年 100.00 39.13 - 1.14 0.63 - 14.52 - 5.58 1.25 36.47 1.28 七十六年 100.00 39.82 - 1.01 0.54 - 16.31 - 5.49 1.56 34.42 0.85 七十七年 100.00 36.88 - 1.13 0.63 - 17.74 - 5.79 1.56 35.16 1.11 七十八年 100.00 37.67 - 1.25 0.55 - 19.24 - 5.68 1.33 33.28 0.99 七十九年 100.00 38.45 - 1.02 0.65 - 18.60 - 5.83 1.32 32.94 1.19 八十年 100.00 35.83 0.58 0.88 0.27 0.28 19.34 - 6.26 0.99 34.77 0.80 八十一年 100.00 35.91 0.66 1.23 0.41 0.25 19.11 - 6.30 1.35 34.04 0.74 八十二年 100.00 35.50 0.60 1.06 0.28 0.24 19.80 - 6.77 1.34 33.38 1.02 八十三年 100.00 36.34 0.67 0.71 0.14 0.29 20.51 - 5.97 1.36 33.40 0.61 八十四年 100.00 35.25 0.60 0.67 0.09 0.40 22.23 - 5.90 1.44 32.79 0.62 八十五年 100.00 34.55 0.60 0.61 0.15 0.24 22.00 - 6.18 1.60 33.37 0.71 八十六年 100.00 34.55 0.68 0.68 0.14 0.22 23.70 - 6.09 1.29 32.24 0.40 八十七年 100.00 33.79 0.58 0.58 0.26 0.21 25.54 - 6.38 1.24 31.09 0.33 八十八年 100.00 31.93 0.60 0.54 0.16 0.20 26.94 - 6.02 1.47 31.74 0.41 八十九年 100.00 31.88 0.58 0.55 0.32 0.16 26.99 0.78 5.84 1.33 30.96 0.60 九十年 100.00 32.74 0.56 0.42 0.18 0.21 26.84 1.01 5.93 1.42 30.19 0.50 九十一年 100.00 30.92 0.51 0.63 0.30 0.23 27.56 1.52 5.59 1.41 30.87 0.48 九十二年 100.00 32.26 0.51 0.65 0.78 0.17 27.82 - 5.83 1.43 30.25 0.31 九十三年 100.00 30.79 0.60 1.07 1.00 0.20 29.71 - 5.56 1.53 29.31 0.24 註：１. 自八十年起就業者之獲得現職方法增列「學校就業輔導室介紹」及「工會介紹」之

選項。

２. 自八十九年至九十二年增列「上網路尋職」之選項。

私立就服機構使用率的提升，亦與其數目之攀升相呼應。根據勞委會職業訓練局之統計累計至九十四年一月三十一日止，經勞委會許可之營利就業服務機構總家數為一五四五家,仍在營業約八三三家，目前尚無專營非營利機構向勞委會申請許可從事跨國人力仲介業務家數，我國目前在行政院勞委會職業訓練局登記有案，且未停止營業的專營營利之國內人力仲介組織共三二一家，而兼營營利之國內人力仲介組織則多達一二二四家，兼營非營利之國內人力仲介組織二家，專營非營利之國內人力仲介組織 0 家⁵。

5 http://www2.evta.gov.tw/emp/emp1.asp 職業訓練局。

(10)

茲整理成下表：

表 3-2 我國私立就服機構之家數⁶

專營營利私立就服機構 321 家

兼營營利私立就服機構 1,224 家營利私立就服機構⁷ 1,545 家

專營非營利私立就服機構 0 家

兼營非營利私立就服機構 2 家

非營利私立就服機構 2 家

總計 1,547 家

其中，中國障礙者就業協會及中華民國人力資源開發促進會為國內曾有兩家兼營非營利之國內人力仲介組織，然中國障礙者就業協會之許可證有效期限為 89 年 09 月 21 日至 91 年 09 月 20 日；而中華民國人力資源開發促進會之許可證有效期限為 91 年 01 月 21 日至 93 年 01 月 20 日，故其人力仲介相關業務已停止營運⁸，截至九十三年一月三十一日的統計資料顯示：現今我國私立就服機構尚在營運狀態下的皆為營利組織，共計八三三家。

科技發展帶動就業服務方式及管道的多元化，除傳統櫃檯式服務之外，新增網際網路就業服務網站，或稱人力銀行，且因公、私立不同性質及內涵，呈現出不同風格和面貌的經營型態（李庚霈，2004 年 7 月），以在雅虎奇摩入口網站登錄之求職求才連結為例，即有二四二家之多⁹，這些網站包含有一般廣告形式媒合及專業人才媒合之仲介服務網站。可知我國私立就業服務機構為數不少，加上資訊時代的來臨，使用網路仲介的媒合更加普遍，未來私立就業服務機構之發展，將會更加蓬勃。

貳、私立就業服務機構之種類

一、國際上私立就業服務機構之分類

國際上私立就業服務機構之分類，以國際勞工組織之分類為國際通用標準，國際勞工組織在一九九七年通過的一八一號公約，將收費職業介紹所

（Fee-Charging Employment Agencies）分為三大類，每一大類各有五小類。

6 作者自製。

7 其中尚在營運的有 833 家。

8 http://www2.evta.gov.tw/emp/emp11.asp。

9 http://tw.dir.yahoo.com/Business/Employment/index4.html

(11)

表 3-3 國際勞工組織對於私立就服機構之分類¹⁰

大類小類

一、

仲介者

1.收費職業介紹所 2.國外就業機構

3.招募和安置外籍人員的機構 4.物色和遴選經理人的機構 5.培訓和職業介紹的機構二、

技能供應者

1.臨時工作介紹所 2.勞力出租機構 3.勞務供應機構 4.職業管理機構

5.就業企業或仲介協會三、

直接服務提供者

1.重新安置工作機構 2.安置就業諮詢所 3.人事管理諮詢所 4.就業廣告經營所

5.管理就業訊息資料庫之機構

茲分述如下（國際勞工大會第 85 屆會議，1997 年）：

1.仲介者（Intermediaries）：主要是從事職業介紹。其可定義為提供求才求職的媒合服務，但該機構不為該僱傭關係當事人之一方。意即其僅為促進勞動契約成立，而不為當事人之第三方。其包含有：

（1）收費職業介紹所（free-charging employment agencies）：收費職業介紹所為一私立就業服務之傳統類型。通常受 ILO96 號公約約束。此類型機構為就業的供應與需求之中介者，發揮職業介紹功能，但非勞動契約之當事人。

（2）國外就業機構（executive search agencies）：國外就業機構在印度、大陸和東南亞國家為數甚多，此類型專門從事於遴選和招聘國內工人到國外就業。這些機構原則上受到勞動行政當局的監督。他們可能為雇主代理人，有權與勞工簽署勞動契約，或者是作為中間人輔助勞資雙方勞動契約的簽訂。然而，此類型弊端很多，特別是在那些非法就業服務機構方面。

（3）招募和安置外籍人員的機構（recruitment and selection firms）：招募和安置外籍人員的機構和國外就業機構相對稱。此類就業服務機構負責本國雇主在國外遴選和招募工人。此類就業服務機構通常在工人原籍國家有對等機構，且通常亦會遵守專門為其制定之法規。從就業政策觀點而言，考慮到勞動力跨國移

10 作者自製。

(12)

動，較不受拘束的情況，該市場具有非常獨特的特徵。

（4）物色和遴選經理人的機構（interim management agencies）（經理人搜尋公司）：物色和遴選經理人的機構主要任務是從事為客戶（雇主）物色高級的人才，來擔任具重要意義的職務。物色和遴選經理人的機構可分為四類，其兩套標準為：單一國籍公司和跨國公司、特殊化與非特殊化。這類型的公司有有也從事其他服務，例如：顧問、訓練、管理審計、管理評估、薪資調查、勸告等等。

（5）培訓和職業介紹的機構（agencies of special categories）：此類型機構有兩種情況：第一種原為培訓機構，但會對其畢業生提供尋找和職業介紹的服務，以證明其提供之培訓符合勞動力市場之需要；另一種則原為職業介紹機構，但因競爭而開始提供培訓。

2.技能供應者（skill providers）：機構僱用勞工提供第三方當事人運用服務，其第三方當事人可為自然人亦可為法人，由第三方當事人給予勞工任務，並監督其實施。其包含有：

（1）臨時工作介紹所（ATT）（temporary work agencies）：此類型之定義為自然人或法人，按照國家立法僱用法律上屬於介紹所新進的勞工，但其僱用勞工的目的在於將勞工交給第三人，由第三人負責監督其工作，而第三人則與介紹所簽有商務契約。類似我國的派遣業。

（2）勞力出租機構（staff leasing agencies）：此類型機構針對中小企業，使其能擺脫部份人事管理事務，而勞力出租機構會收取事先議定之總報酬作為抵償。勞力出租機構為勞工之合法雇主，

對企業而言，勞力出租機構為勞工支出租人。然而，此類型機構須在現行勞動法限制下存在，這樣才能使勞動者免於完全的被物化。

（3）勞務供應機構（Job shops）：或稱就業辦事處，是職業化諮詢公司和服務公司的衍生物，出現於 80 年代末，是由幾個掌握相互補充技能的人員聚在一起，以便就時間長短不等的工作，向企業出售他們的勞務。若企業的需求超出辦事處之職務能力，則辦事處可能會另招聘一名員工從事該任務。此類型無法與傳統就業服務機構相提並論，亦難下定義。

（4）職業管理機構：其作用負責客戶（例如：演員、運動員、模特兒…）之職業生涯，對雇主而言，職業管理機構具有客戶代理人身分。

（5）就業企業或仲介協會：其目的在於使其會員或人員受到培訓，

(13)

以便將來能在就業市場中安置。此類機構多具有私營身分，但亦可能接受政府補助。

3.直接服務提供者（suppliers of direct services）：求職者與就業服務機構或雇主之間，不存在將他們直接連繫的勞動契約，其提供服務集中在就業需求或供應的準備方面，此類型存在就業服務的提供，

通常是由雇主付費的。其包含有：

（1）重新安置工作機構（outplacement agencies）：應雇主要求而在其支付費用情況下，由重新安置工作機構向個人或群體提供總體服務和諮詢，使其能盡快找到工作。

（2）安置就業諮詢所：出於職業安置之目的，助客戶對自己的能力進行鑑別、探索培訓管道，安排與前在雇主進行對話。

（3）人事管理諮詢所：此類諮詢所只關心人員的遴選及招聘。其與物色及遴選經理人區別在於對於遴選及招聘活動所給予的優勢程度。

（4）就業廣告經營所：向新聞機關購買就業廣告之版面，再將這些版面零售給刊登廣告的個體客戶，賺取額外報酬，此類型機構亦可能提供面試或遴選安排的服務。

（5）管理就業訊息資料庫之機構（computerized job database agencies）：從事就業機會和應徵人資料庫的管理，並透過電信網路對資料加以傳播。

二、國內私立就業服務機構之分類

我國職業訓練局將民營就業服務事業分類為：民營職業介紹事業、勞工招募及勞工供應事業。所謂職業介紹事業，乃求職者、求才者向職業介紹機構申請求職、求才登記，由職業介紹機構為之媒合介紹，使求職者與求才者之間成立僱傭關係。勞工招募係指為自己或他人募集或勸導勞工受僱的行為；至於勞工供應事業是基於勞工供應契約，使勞工為他人使用，亦即指工會依工會法或團體協約法的規定，所從事免費的勞工供應事業。

民國八十一年就業服務法公佈後，同時開放准許私立就服機構之設立，

訂有「私立就業服務機構許可及管理辦法」，對於私立就服機構之成立及管理詳加規範，依其設立可分為營利及非營利之私立就服機構，其中依公司法或商業登記所設立之公司或商號組織，從事就業服務者為營利私立就服機構；而依法設立之財團或公益社團，從事就業服務者為非營利私立就服機構。前者如傭工介紹所、人力仲介所及企管顧問公司，而非營利之私立就服機構，如公益單位中附設之就業服務，因其屬兼辦性質，故業務量較小，而因僱工介紹所現已漸式微，因此國內私立就服機構之組織型態以人力仲介所

(14)

及企管顧問公司為主要態樣。國內研究者將我國私立就業服務機構目前有以下幾種分類（孫美容，1999 年 7 月），茲分述如下：

表 3-4 國內研究者分類之私立就服機構¹¹ 一、人力仲介公司

1.仲介外勞為主

（1）專業人才仲介 2.仲介國內人才

（2）人力派遣、人事外包作業二、企管顧問公司

三、人力仲介網站

1.人力仲介公司：

（1）以仲介外勞為主之人力仲介公司：

即 ILO 分類中的招募和安置外籍人員的機構。我國於民國七十八年准許外籍勞工投入國內就業市場，便有許多以仲介外籍勞工為主之仲介公司成立，其主要業務性質包括仲介國內營造業所需之外籍勞工、仲介家庭幫傭及監護工籍漁船業之船員為主。

（2）以仲介國內人才之專業人才仲介公司：

這類型的仲介公司其主要業務為協助國內企業招募專業人才之服務，其服務要目主要包括：正式員工之招募、長短期人力派遣、高階主管甄尋等。其說明如下：

a.專業人才仲介：即 ILO 分類中的物色和遴選經理人機構。接受企業委託，甄募中高階經理人及專業技術人才，經由專業顧問及面談篩選後，提供企業適合人力之資料，並安排企業及適合人選進一步面談，可節省企業人事廣告費與縮短招募時程。

b.人力派遣、人事外包作業：類似於 ILO 分類中的臨時工作介紹所、勞力出租機構。為解決企業短期及兼職人員需求而生之就服工作，協助企業處理薪資、勞健保、團保等人事作業，

節省企業人力成本及作業成本，供企業在旺季或人力高需求時期，短期人力之來源。勞動派遣是指：使自己所僱用的勞工，去從事他方或第三方企業之工作，接受該企業之指揮或指示。經營這項提供勞工派遣之事業體，即為派遣公司，他方企業或第三方企業為要派公司，從事派遣工作之工作者為派遣勞工。

其作業方式如下：在求職者方面，將履歷寄到人力仲介公司，經

11 作者自製。

(15)

該公司書面資格審查後，會由專業的人事顧問與求職者進行面談，並對求職者性向、人格作相關之心理測驗，以瞭解求職者本身專長及人格特質，以便推薦其合適之工作機會。在費用方面，求職者的服務是免費的；而向求才者收取費用。至於求才者方面，求才企業須將欲尋找人才之特質、條件告知仲介公司，仲介公司會對該求才企業之企業文化、經營理念、該工作之職務範圍級能力資格，進行一定程度之瞭解，在整理核對之前前來求職者之條件與資格。其人才甄選，針對每項委託，會先從其累積個產業相關人脈著手，配合仲介公司建立之人力資料庫，最後在將合適之人才推薦給求才企業（孫美容，1999 年 7 月）。

2.企管顧問公司：

以企管顧問為名的仲介公司，其業務範圍較廣，諸如：提供企業專業人力仲介、人力派遣、人事外包作業、人力資源顧問諮詢、輔導企業規劃人力、工商服務（會議、展覽）、教育訓練、其他商業活動策劃及推動等，就業服務經常僅為其工作業務之一。另外，目前尚有一些有專業會計事務所所成立之企管顧問公司，其業務範圍亦與上述大同小異

（孫美容，1999 年 7 月）。其功能類似於 ILO 分類中的就業辦事處及人事管理諮詢所。

3.人力仲介網站：

這一類之人力仲介網站利用網路科技，達到就業通報的功能，而所謂的就業機會通報，即將求職求才的訊息，透過大眾傳播工具，使人才供需的意願及條件得以媒合（劉寶貴，1984 年 1 月）。即 ILO 分類中的就業訊息質料庫之機構。人力仲介公司的網路就業資訊站，為企業組織及求職者的就業媒介，透過網路就業資訊站作為就業之媒介，達到僱用就業之功能。網路的應用與普及，引起僱用流程的基礎變革，不論對組織或對於求職者而言，特殊專業工作網站的出現，及公佈職缺的功能，

改變求職者找工作機會及公司尋找人才的機制，及兩者間的互動方式

（Peter K.， 2001）。所謂的電腦媒合（Computer matching）指的是：

利用電腦軟體的設計於應用，媒合就業市場中的供需雙方-求職者與求才者（Frank Hendrickx，1999），而人力網站的興起，與網路科技的應用，息息相關，新的科技及環境，產生新的互動關係（Damian Grimshaw，

2002/11），人力網站即在此背景下產生，此類機構求職者向人力銀行為求職登記，求才者向人力銀行為求才登記，雙方之需求適合時由人力銀行予以仲介（黃越欽，2002 年 9 月）。提供網路就業平台之私營組織，

求職者及求才者，在人力銀行所提供之網路平台，登錄求職求才資訊，

雙方可透過就業網站上所登錄之聯絡方式，彼此互寄履歷或面試通知，

(16)

達到人力及工作媒合。

隨著就業服務市場的成長，人力網站的盛行，增加了就業機會的資訊流通，擴大了就業訊息的總數量。而相對於其他私立就業服務機構，

人力網站有其特殊的功能及特色（徐千智等，2002 年 10 月）：1.區分為個人求職及公司徵才；2.網站主要提供求職諮詢服務；3.公司求才部分應屬收費範圍；4.網站對於職業類型及職務類別均已事先分類，若求職者無法界定自己的求職類別，可依照網站所提供的分類作選擇，提供使用者相當的便利性；5.網站會主動彙集所得的人事資料作一統整，對客戶公司發出傳真或電子郵件；7.有些求職者不希望自己的履歷，被特定公司瀏覽，亦可選擇對特定公司關閉（close）自己的履歷表。

人力網站網路媒合的流程如下¹²：

首先，求職求才者須成為人力網站公司的會員，在線上填寫基本資料，是成為會員的第一步，這個地方可以分兩部分說明：在求職者的部分，當求職者申請成為會員時，在同意人力網站的隱私權政策後，僅需填寫姓名、性別、年齡、經歷、學歷等基本資料，人力網站馬上會在線上核准，使之成為人力網站的會員；而在求才者部分，人力網站會用較嚴格的標準審核其資格，廠商申請成為會員前，會先經過約一個禮拜的審核期，經過人力網站確認其營業登記證、公司證照等資格，在確認這家廠商是合法正當的公司後，才會讓這家廠商加入會員。

成為會員後，求職求才者就能登錄求職求才資訊，不論是求職者或求才者，其登錄及公開的訊息，人力網站的網路系統皆設計成：讓使用者自行操作的介面，只要求職求才者，在網頁上做好「欄位定義」¹³，及公開與否的選擇，就可使求職求才資訊登錄在網頁上。

求職求才訊息一經公開發佈後，瀏覽人力網站的使用者，若發現合適的工作機會或人才，可能會互寄履歷或面試通知，情況順利的話，就能找到工作或人才。

比較特別的是部分人力網站除提供最基本的網路平台外，亦會針對腦系統作設計，會主動將相互符合的人才要求及履歷，以電子報或郵件的方式，互寄到對方的電子信箱中，以增加媒合情況。

茲將 ILO 及國內研究者所作之分類整理為下表，我國仲介外勞為主之人力仲介公司其功能角色，類似 ILO 所分類之國外就業機構；我國仲介國內人才之專業人才之人力仲介公司其功能角色，類似 ILO 所分類之物色和遴選經理人的機構；

12 整理自筆者的訪談內容。

13 這裡的「欄位定義」是指：相關資料的填寫，例如：性別欄，其定義為男性或女性，若在性別欄輸入數字、英文字、或其他非「男性」、「女性」的文字，電腦系統將會以資料不相符的訊息，

告知資料填寫者。（此用語為人力銀行業內部之專業用語）

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我國仲介國內人力派遣、人事外包作業之仲介公司其功能角色，類似 ILO 分類之臨時工作介紹所及勞力出租機構；我國企管顧問公司其功能角色，類似 ILO 所分類之勞務供應機構及人事管理諮詢所；我國人力仲介網站其功能角色，類似 ILO 所分類之管理就業訊息資料庫之機構。

表 3-5 私立就業服務機構之分類¹⁴

國際勞工組織之分類國內之分類

一、

仲介者

1.收費職業介紹所 2.國外就業機構

3.招募和安置外籍人員的機構 4.物色和遴選經理人的機構 5.培訓和職業介紹的機構二、

技能供應者

1.臨時工作介紹所 2.勞力出租機構 3.勞務供應機構 4.職業管理機構

5.就業企業或仲介協會三、

直接服務提供者

1.重新安置工作機構 2.安置就業諮詢所 3.人事管理諮詢所 4.就業廣告經營所

5.管理就業訊息資料庫之機構

仲介外勞為主之人力仲介公司仲介國內人才之人才仲介公司

仲介國內人力派遣、人事外包作業之人才仲介公司

企管顧問公司

人力仲介網站註：「」表示「類似」之意。

第三節、相關法制及政策規範

壹、國際勞工組織之規範

國際上勞動政策之基準，以國際勞工組織（ILO, International Labour Organization）¹⁵之建議書或通過之公約，為勞動基本權之參考標準，雖然我國並非國際勞工組織的會員國，但在世界走向地球村的趨勢下，我國私立就業服務機構的規範，仍然需與國際的規範接軌，故在此先討論國際勞工組織的規範，再討論我國私立就業服務機構的規範。茲將 ILO 從一九一九年成立至今，通過相當

14 作者自製。

15 國際勞工組織正式成立於 1919 年 11 月 29 日。1946 年，此組織成為聯合國負責勞工事務的專門機構，總部設在瑞士的日內瓦，現有 180 個會員國。

(18)

數量關於就業服務之公約及建議書，整理如下¹⁶：

表 3-6 1919-2000 年間就業服務組織及就業政策部分之公約及建議書

公約或建議書號數公約或建議書名稱發布年度

第二號公約失業公約 1919

第一二二號公約就業政策公約 1964 第一二二號建議書就業政策建議書 1964

第一四二號公約有關人力資源發展中之職業指導與職業訓練公約

1970

第一五○號建議書有關人力資源發展中之職業指導與職業訓練建議書

1975

第一五號○公約勞工行政公約 1978 第一五八號建議書勞工行政建議書 1978 第一六九號建議書就業政策（輔助條款）建議書 1984 就業政策

第一七六號建議書促進就業與失業保障建議書 1988 第三十四號公約廢止收費職業介紹機構公約 1933 第八十八號公約就業服務機構公約 1948 第八十三號建議書就業服務機構建議書 1948 第九十六號公約收費之職業介紹機構公約 1949 第一八一號公約私立就業服務機構公約 1997 就業服務組織

第一八八號建議書私立就業服務機構建議書 1997

國內研究者綜合上述關於就業政策之公約與建議書，歸納出 ILO 對於就業政策之中重要主張如下（金士平，2003 年 10 月）：

一、勞工行政制度應包括免費公立就服機構，由中央當局監督，設置免費公立就業服務機構，並建立失業保險制度，主管機關間應彼此協調或參與建業服務、就業促進、職業指導、職業訓練及失業給付等方案。

二、應能刺激經濟之成長與發展，適應人力需要，並克服失業及不充分就業，

注意區域性、全國性及落後地區之就業需要，重視經濟結構變動對區域就業分配之影響，促進職業流動，使各地經濟發展更趨平衡。

三、應平等對待，使每個人均有選擇就業之自由，並有充分機會利用其才能與適任之工作，而對於高齡勞動者、殘障者等弱勢勞工應採取特別配合措施，使所有人能平等，不受歧視之對待。

四、關於就業諮商之相關人員及其代表之設立、諮商程序或方法，應參酌雇主及勞工或其組織之意見，充分參考彼此之觀點及建議。

16 內政部，國際勞工組織公約暨建議書（上、中、下），1985 年；勞工委員會，國際勞工組織公約暨建議書（1985-2000），2000 年。

(19)

而在就業服務機構上，觀察上表，可以發現 ILO 關於就業服務機構之公約或建議書，多數係針對「私立就業服務機構」，其說明如下：

壹、廢止職業介紹機構公約（第三四號公約）

該公約內容如下¹⁷：

一、本公約所稱之取費之職業介紹機關，係指下列二種類：

（一）職業介紹機關其目的在營利者，而其目的在於直接間接領受雇主或工人給付之金錢或其他物質上之利益者；

（二）職業介紹機關其設立之目的非為營利者，雖不在領受任何金錢或其他物質上之利益，但向雇主或工人徵收一種註冊費，按期捐款或其他費用者。

二、公約對於某會員國發生效力後三年內，會員國應即廢止以營利為目的之職業介紹機關。不得再設立任何營利為目的之新職業介紹機關。

三、遇特別情形時，讓主管官署對於職業介紹機關其目的在營利者許可若干之例外，須徵求有關之雇主及工人團體之意見。

四、凡依本條之規定而獲得例外之取費職業介紹機關：

（一）應受主管官署之監督；

（二）須領有一年之執照，每年經主管官署許可得更換新照，其期間不得過十年；

（三）依照經主管官署核准之價表徵收費用；

（四）如未領有執照及依有關國家間之協定而行其業務，不得在國外安插或招募工人。

五、不以營利為目的之職業介紹機關：

（一）須得主管官署之許可並受其監督；

（二）不得徵收超過主管官署依該機關之費用而規定之定率；

（三）如未領有執照及依有關國家間之協定而行其業務，不得在國外安插或招募工人。

貳、就業服務公約（第八十八號公約）及建議書（第八十三號建議書）

該公約內容如下¹⁸：

一、會員國應維持或使維持一免費之公立就業服務機構，應由中央官署統屬之就業服務所組成。

二、就業服務機構之組織與活動以及就業服務政策之發展應採取適當辦法經由顧問委員會以尋求僱主代表及工人代表之合作。就業服務機構及其他機關應與雇主團體、工人團體及其他有關團體合作採取一切可能措施鼓勵雇主及工人自動充分利用就業服務設施。採取必要措施以獲致公立就

17 ILO，Convention No.34，1933。

18 ILO，Convention No.88，1948；Recommendations No.83，1948。

(20)

業服務機構與不以營利為目的之私立職業介紹機構間之充分合作。

三、就業服務機構應予適當組織務使招僱與安置就業有效，為達此目的應：

（一）協助工人尋求適當職業並協助雇主尋求適當工人：

1.登記求職者，計及求職者之職業資格、經驗與願望；與求職者談話；於必要時考查彼等之體格及職業能力；並於適當時協助彼等獲得職業指導或職業訓練。

2.自雇主獲得關於求職者所通知就業服務機構之空缺以及所需人才應具資格之詳情。

3.將具有適當體格與技能之求職者推荐與求才者。

4.於某就業服務所不能將求職者作適當安置或獲致求才者所需之適當人才或於其他有此需要之情況時將此項求職者及空缺通知其他就業服務所。

（二）採取適當措施以：

1.便利職業上之移轉以調節對各種職業就業機會之勞力供給。

2.便利地域上之移轉俾協助工人前往有適當就業機會之地區。

3.便利工人暫時轉往其他地區以作為解決當地勞力供需一時失調之方法。

4.便利工人移往其他國家，但以經有關政府准許者為限。

（三）與其他機關、工會及雇方合作蒐集並分析關於全國及各地區、各業僱傭市場情況及其可能演變之充分情報，並迅速有系統地將此項情報供給有關之機關雇主團體、工人團體以及一般社會。

（四）參與失業保險與救助以及其他救濟失業措施之管理。

（五）協助其他公私機構從事著眼於保證有利就業情況之社會性與經濟性之企劃工作。

（六）適應特種求職者，如殘廢者之需要。

（七）就業及職業指導服務機構應對少年人作特別之安排。

四、就業服務機構之職員應為地位獨立不受政府改組及其他外力影響之公務員；除因該機構之需要外不得予以免職。

參、收費職業介紹機構公約（第九十六號公約）

該公約內容如下¹⁹：

一、本公約所稱收費職業介紹機構係指：

（一）以營利為目的之職業介紹機構，即以直接或間接自雇主或工人獲得金錢上或其他物質上之利益為目的而居間為某一工人謀求職業或為某一雇主供給工人之任何人、公司、機構、經紀行或其他組織。

(21)

（二）不以營利為目的之職業介紹機構，雖非以獲得任何金錢上或其他物質上之利益為目的但仍因上述服務而自雇主或工人收取入會費、定期捐獻或其他費用之任何公司、機構，經紀行或其他組織之安置就業機構。

二、以營利為目的之取費職業介紹機構應於主管官署所定之一定期間內予以廢止。此項機構在公立就業服務機構未設立前不得予以廢止。

三、在未廢止之前，凡以營利為目的之取費職業介紹機構應：

（一）受主管官署之監督。

（二）僅得按照主管官署所訂定或呈經主管官署核准之標準收取費用。

四、對於國家法令所明確規定之某類人員其就業不便由公立職業介紹機構作適當之安排者，主管官署於循適當程序諮商有關之雇主團體及工人團體後，經准許豁免之取費職業介紹機構應：

（一）受主管官署之監督。

（二）持有效期一年之執照，其換發須經主管官署之審核。

（三）僅得按照主管官署所訂定或核准之標準收取費用。

（四）僅得在經主管官署許可並依現行法令所定之條件下在國外招僱或安置工人。

五、不以營利為目的之收費職業介紹機構應：

（一）向主管官署申請許可並受該官署之監督。

（二）不得收取任何超過呈經主管官署嚴格按實際所需而核准或訂定之標準之費用。

（三）僅得在經主管官署許可並依現行法令所定之條件在國外招僱或安置工人。

六、主管官署應採取必要步驟使不取費之職業介紹機構免費從事其活動。對違反本公約本章之規定或違反實施各該規定之法令者應規定適當之處罰，包括必要時吊銷或撤銷本公約所定之執照或許可。

肆、私立就業服務機構公約（第一八一號公約）及建議書（第一八八號建議書）

該公約內容如下²⁰：

一、私立職業介紹所係指提供一項或多項下述服務之任何不依賴或受政府控制之自然人或法人：

（一）將求才者與求職者媒合，但私立職業介紹所不成為所產生僱傭關係當事人之服務；

（二）以達成其受僱於第三者（自然人或法人，以下簡稱「用人企業」）

為目的而僱用人員、指派其工作並對此項工作之執行施以監督之綜合服務；其他經主管機構於諮商最具代表性之雇主團體及勞工團體後所決定有關求職之服務，例如提供無關媒合某特定求才、

20 ILO，Convention No.181，1997；Recommendations No.188，1997。

(22)

求職個案之資訊是。

（三）「人員」係指求職者。

（四）為本公約之目的，個人資料之處理係指蒐集、儲存、歸併、交換及使用有關某一特定或可認定之人員之資訊。

二、本公約適用於所有私立職業介紹所。公約適用於各類人員及所有經濟活動行業，但不適用於海員之招僱與安置就業。

三、本公約目的之一為容許私立職業介紹所營運並在本公約之架構內保護利用其服務之人員。

四、各會員國於諮商其最具代表性之雇主團體及勞工團體後得：

（一）在特定之情況下禁止私立職業介紹所對某些類別之人員及某些經濟活動行業提供服務；

（二）在特定之情況下將某些經濟活動行業之全部或部分人員排除於本公約適用範圍之外或排除其適用某些規定，但應確保有關人員克享適當之保護。

五、私立職業介紹所之法律上地位應於諮商最具代表性之雇主團體及勞工團體後依據國家法律及習慣定之。

六、為促進就業及進入特定職業之機會與處理上之平等，各會員國務應使私立職業介紹所對所有人員不得有任何基於種族、膚色、性別、宗教、政治信仰、種族、社會背景等之歧視。

七、關於個人資料之處理，私立職業介紹所應：

（一）保護此項資料並確保依據國家法律與習慣遵重個人之隱私權；

（二）限於與各該個人之資格及專業經驗有關之事項以及其他直接相關資料。

八、私立職業介紹所不得直接或間接向求職人員收取任何費用或成本。

九、各會員國應於諮商最具代表性之雇主團體及勞工團體後，單獨或會同其他會員國採取一切必要之適當措施對私立職業介紹所所招僱或安置就業之移民提供適當之保護。

十、各會員國應採取措施務使私立職業介紹所不使用或供應童工。

十一、主管機關應諮商或會同最具代表性之雇主團體及勞工團體建立適當之機制與程序，據以調查處理有關私立職業介紹所涉嫌詐騙及其他不法行為之控訴案件。各會員國應依其國家法律與習慣並諮商最具代表性之雇主團體及勞工團體後擬訂、建立及定期檢討促進公立就業服務機構與私立職業介紹所間合作之條件。

十二、各會員國應依其國家法律與習慣採取必要措施，述私立職業介紹所僱用之人員在下述各方面克享適當之保護：結社自由；團體協商；最低工資；工作時間及其他工作條件；法定社會安全給付；接受訓練之機會；

職業安全與衛生；職業傷害或職業病之補償；雇主破產時之請償；母性保護及分娩給付；父母之保護與給付。

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十三、私立職業介紹所與用人企業雙方在下述各方面分別應負之責任：

（一）團體協商；

（二）最低工資；

（三）工作時間及其他工作條件；

（四）法定社會安全給付；

（五）接受訓練之機會；

（六）職業安全與衛生；

（七）職業傷害或職業病之補償；

（八）雇主破產時之請償；

（九）母性保護及分娩給付；父母之保護與給付。

國際勞工組織（ILO）在一九九七年第八十五屆會議中決議：承認私立就業服務機構在運作良好勞動市場的角色；保護勞工免於受不利對待；認知保障自由結社權之需要；及促進團體協約與社會對話體系運作良好勞資關係制度中之必要部分。提出第一八一號公約：「私立職業介紹所公約」，以玆各國參考。一八一號號公約提出：私立就業服務機構之定義；求職者團結權與集體協商權自由之保護；公平原則；個人資料保護原則；不當得利禁止原則；童工保護原則（包含：

禁用、禁止介紹、禁止供應）；勞動條件保護等重要原則（國際勞工大會第 85 屆會議，1997 年）。

值得我們注意的是，此公約是採一種開放性原則來面對私立就業服務機構，

持正面鼓勵的態度，而一八一號公約更強調私立就業服務機構本身「雇主」之角色（Leah F.Vosko，1997 年 11 月），不過，雖然一八一號公約對私立就業服務機構提供了一個參考的規範，但其實際在各國會產生不同的執行標準（R.Blanpain，

1999），在我國私立就服機構十幾年的發展歷史中，對於私立就業服務機構雇主角色之規範，並未加以突顯，可參考一八一號公約，進一步的立法。

ILO 對於私立就業服務機構之功能角色之認定，從公約及建議書之演變，可以看出其認知之轉變。在早期，為取締中間榨取之職業介紹掮客，並認為國家在職業中介中，應扮演招募或推介之主要角色，職業仲介應以公立及免費為原則，

而不應為一種商業活動，否則將有勞動商品化之疑慮（Leah F. Vosko，1997），

故 ILO 在第一號公約中即明定：禁止營利職業介紹²¹，而在第二號公約中規定：

免費公共職業介紹所制度為原則²²。

然 ILO 對於私立就服機構之禁止，並未有效減少私立就服機構之數量，隨著經濟社會的變動，私立就服機構更為蓬勃發展，ILO 認為私立就服機構之運作環

22 ILO，Convention No.2，§2，1919。

(24)

境，已與過去大為不同，ILO 從新定義私立就服機構之定位，並強調勞動市場運作彈性化與保障勞動者不被歧視或濫用，進而正視私立就服機構之存在，承認其在於運作良好之就業市場的正面功能及角色，並尊重勞工就業選擇之自由與需求，制定第一八一號公約及一八八號建議書，明確指出私立就服機構之定義及內涵，鼓勵公、私立就服機構之合作，以增進勞動市場之效能。另外，值得一提的是：一八一號公約對私立就服機構本身「雇主」之角色作出了規範，如建議各會員國對於就服機構所僱之員工提供結社自由、團體協商、最低工資之保障，並建議主管機關應建立適當機制與程序監視私立就服機構之運作（金士平，2003 年 10 月）。

貳、其他國家相關之規範一、美國

（一）、緣起

暫時性工作（Temporary Work）的起源已不可考，但在一八○○年代時，

就已有企業使用臨時契約工（Contact Labor），而至少在一九二○年代時，

就有私立就業服務機構在美國的就業市場運作，但在第二次世界大戰後才大量的成長並活絡（Robert B. Moberly and Robert J. Grammig，1999）。美國之就業市場以自由競爭為其重大特色，故不同於其他國家係以公立就服機構為就服單位之核心，美國未曾打壓或反對私立就服機構的存在，而一九四九年的收費職業介紹機構公約（第九十六號公約）之根本概念在於就業服務應以公立免費為原則，並主張漸次地消除私立就服機構，故美國並未簽署第九十六號公約，值得注意的是，雖然一九九七年的私立就業服務機構公約（第一八一號公約）係鼓勵私立就服機構之存在，並承認私立就服機構對就業促進之正面功能，但美國亦未簽署第一八一號公約，由此可知，美國於自由市場機制之實現，即使在就業市場中，亦以盡量地去除管制為原則。

（二）臨時性工作（Temporary/Contingent Work）之仲介

根據美國勞工統計局（U.S. Department of Labor Bureau of Labor Statistics,BLS）之定義，臨時工作（Temporary/Contingent Work）係指那些被預期不會持續之工作（not expected to last），在美國臨時性工作之仲介亦區分為公立及私立的，其中公立的為政府所辦理之臨時工作介紹所

（Temporary Work Firms），而私立一般統稱為重新安置工作機構

（Outplacement Agencies）（Contact Firms）。其說明如下（Robert B. Moberly and Robert J. Grammig，1999）：

1.臨時工作介紹所（Temporary Work Firms）

臨時工作介紹所（Temporary Work Firms）係以美國政府主辦之工作介紹機構，係僱用個人並在其客戶指定之工作場所（client’s work sites），安排臨時性工作給這些個人，這些工作者接受其工作場所主管

(25)

之指揮，然關於所僱用臨時工作者之招募、面試、訓練等事項，係由臨時工作介紹所一手承辦，並由臨時工作介紹所為其安排工作及給付其報酬（compensation），其報酬包括：稅、社會保險及薪資（wages），臨時工作介紹所向其客戶公司收取費用，為其主要收入來源。和台灣大部分的派遣工人一樣，在美國從事臨時工作之工人，亦處於其僱用者及使用者分離之情況。類似我國的派遣業。

臨時工作介紹所為美國公立之就服機構，這些臨時性工人之工作，

以服務業及製造業為主，主要係從事行政協助、作業及裝配等較低技術之工作，其工作群體以女性、青年、黑人或西班牙裔者為主。企業使用這些臨時性工人原因在於：人力的彈性運用，例如：替代短期休假或生病的員工、於旺季時增加人手或從事短期專案性質工作，並無須負擔其相關額外之福利（Fringe benefits），可為其減少成本，而最大的缺點在於這些工人所受的訓練較少，此亦為部分企業盡量不使用臨時工人之主因。而臨時性工人從事這些工作的原因在於：流動較自由、時間安排較彈性並負擔較少的責任，其最大的缺點在於缺少其他相關福利

（Fringe benefits），如健康保險、假期、退休年金等。

2.重新安置工作機構（Outplacement）（Contact Firms）

美國工統計局將重新安置工作機構（Outplacement）所僱用之工人

（Contact Firms Workers）定義為：那些被 A 企業所僱用，被派至 B 企業為其提供勞務之工作者，其工作地點為 A、B 企業共同約定。而根據美國公平就業委員會（U.S. Equal Employment Opportunity

Commission,EEOC）所定義重新安置工作機構（Outplacement）（Contact Firms）為：提供較長期的工人給其客戶企業（clients），為其提供勞務，其指揮監督權依舊在客戶企業手中，但重新安置工作機構經常會長期派任督導或第一線主管（superiors）至客戶公司，監督其所僱用之工人（Contact Firms Workers）或作為溝通管道。與上述臨時工作介紹所（Temporary Work Firms）相同，關於所僱用工作者之招募、面試、

訓練等事項，亦由重新安置工作機構一手承辦，並由重新安置工作機構為其安排工作及給付其報酬（compensation），其報酬包括：稅、社會保險及薪資（wages），並向其客戶公司收取費用，為其主要收入來源。

重新安置工作機構之部分功能及型態與臨時工作介紹所相似，其最大的不同在於重新安置工作機構為私立之就業服務機構，並派任督導

（superiors）至客戶公司。而重新安置工作機構所中介之勞工，以男性及大學以上學歷者為主（約佔三分之一），其所從事之工作以中低階技術者為多數，例如：秘書、土地測量、資料處理、資料處理及客戶服