第三章 全球在地化教育行政決策模式之建構基礎
本章旨在探討全球在地化教育行政決策模式之相關理論與論述，以作為後續 開展研究之基礎。依研究範圍及目的，本章分三節進行，首先闡述教育行政決策 模式之意涵、類型及影響因素，接著整合描述全球在地化教育行政決策模式之結 構與運作，包括基本核心理念、形成構面、運作歷程、影響因素等，呈現全球在 地化教育行政決策模式之應然面，再彙整各級教育行政機關與學校在實務運作上 與全球在地化有關之行政決策，由實務面觀察全球在地化教育行政決策在我國發 展之現況，最後歸納全球在地化教育行政決策模式之相關研究成果，以融攝其他 研究精華，擴大研究思維。
第一節 教育行政決策模式之意涵、類型及影響因素
教育行政開始於決定，亦終止於決定，做出正確合理的決定是教育行政的核 心工作。謝文全（2004）指出，決定是人在面臨問題時，研擬及選擇各種可行的 解決方案，以解決問題並順利達成預定目標的歷程。教育行政決定即教育人員為 了解決教育上的問題，或達成既定的教育目標，依其權責研擬及選擇可行解決方 案的歷程。
有關教育行政決定與教育行政決策之意涵，雖有論者以為兩者有範圍之別，
「決定」（decision-making）的內容鉅細靡遺，而「決策」（policy-making）涉及 的內容僅限於政策之制訂，且偏向全國性、整體性的決定（謝文全，2004）。惟 觀察政策研究之趨勢，除了以往偏向由上而下的政策過程外，亦已留意到基層官 僚（street-level bureaucracy）在政策制定與執行上所發揮的影響力，Lindblom 和 Woodhouse 指出，官僚在政策制定過程中，是積極的參與者，大部分政策都已先 經過官僚的規劃與設計，且行政人員往往在政策執行的過程中，對政策或法律的 細節給予補充性規定，產生修正或調整政策的行政裁量空間，換言之，執行政策 的主體，亦可有效地制定政策（引自陳恆鈞、王崇斌、李珊瑩譯，1998）。因此，
本研究乃以「教育行政決策」一詞來涵蓋各級教育行政機關及學校在行政歷程中 所做的各種政策決定，亦即是教育行政人員為了解決教育上的問題，或達成既定 的教育目標，依其權責研擬及選擇可行之政策方案的歷程。
此外，有關教育行政決策（educational administrative policy-making）與教育 政策（educational policy）之別，Guba 於 1984 年指出教育政策的定義有八種不 同觀點：1.政策是一種目標的或意圖的宣稱；2.政策是政府長期的標準化決定，
在一定的權威範圍內用來規範、控制及提供服務；3.政策是所有活動的指導方 針；4.政策是能夠解決、改善問題的最佳策略；5.政策是一種透過命令式決策或 透過長期間非正式的期望與贊同所授權形成的行為；6.政策是在特定行為範圍裡 具有持續性與規律性的行為規範；7.政策是政策制定系統的輸出結果、科層組織 內所有人員的活動、決定與行為的整體影響；8.政策是顧客所體驗之政策制定與
實施制度的結果（引自吳政達，2002）。綜合 Guba 的各種觀點可知，教育政策 涵蓋了政策意圖、活動、行為、策略、規範及結果，包括靜態的政策實體與動態 的政策歷程。惟以教育行政決策之意涵言，實較偏向政策制定、執行及評估的動 態歷程，二者仍有區別。
為釐清教育行政決策模式之意涵及相關概念，本節首先闡明教育行政決策之 制定歷程與步驟，並切入教育面向，闡述教育行政決策制定歷程各階段之重點與 原則；其次彙整行政決策思維模式之類型，據以豐富教育行政決策模式之意涵；
最後歸納教育行政決策模式運作之影響因素，以為建構全球在地化教育行政決策 模式之參據。
壹、教育行政決策之制定歷程
廣義而言，教育行政決策應屬於行政決策之一環，對於行政決策之制定歷程 與步驟，公共行政學者曾有諸多討論，因此，以下將先就行政決策之制定歷程加 以探討，並歸納教育行政決策之制定歷程及其要點。
一、行政決策之制定歷程
公共行政學者對於行政決策歷程或政策過程有相當豐富的探討，茲舉其較具 代表性者分述如下：
丘昌泰（2004）以階段論的角度出發，認為公共政策過程有五種型態如下：
（一）直線型（linear pattern）：將政策過程的每一階段按先後順序予以排列。
（二）循環型（cyclic pattern）：認為政策過程的階段是相互循環的過程，沒有開 始，亦無結束。
（三）金字塔型（hierarchical pattern）：依菁英理論觀點，認為社會可以依據權 力擁有的程度分類為政治菁英與社會民眾兩大類，形成一個金字塔，前者 擁有政策制定與執行權，分居金字塔的最上層與第二層，社會民眾則居於 金字塔的最下層，屬於被統治的地位。
（四）同心圓型（concentric pattern）：認為政策過程乃是一小群決策核心人士所 組成的小團體所掌握，以最高決策者為核心，依參與決策權的大小，從內 往外延伸，像同心圓一般。
（五）螺旋型（spiral perspective）：認為政策過程可由平面螺旋型及圓錐螺旋型 兩種角度觀察，一方面政策參與者由外向內逐漸集中，另一方面政策的流 動方向可能是由上而下擴散，也可能是由下而上聚合，形成圓錐式的流動 型態。
劉筱慧（2005）研析 Dunn 的政策分析模式後指出，廣義而言，政策制定過 程（policy-making process）是一系列相互獨立的階段，包括議程設定、政策規劃、
政策採納、政策執行及政策評量，每個階段都與下一個階段有所關聯，最後一個 階段（政策評量）則與第一個階段（議題設定）相互連結（如圖 3-1）。
Mintzberg 等人於 1976 年分析若干決策案例後，將決定的過程歸納為確認、
發展、選擇三階段，並再分為六步驟，詳如圖 3-2（引自吳宗立，2005）。
（一）確認階段
1.問題界定：運用多元化的資訊，經常性的調查，確認決策問題。
2.診斷分析：將問題確定轉換成決策者目標。
（二）發展階段
1.資料搜尋：尋求可能解決問題的相關資訊。
2.方案設計：制定或創造可能解決問題的方案設計。
（三）選擇階段
1.選擇評鑑：針對每一可行方案進行評估，並依據組織目標做最佳的選擇。
2.授權執行：組織中決策方案一經選擇，必須授權各層級溝通、協調、執行，
以達到組織目標。
圖 3-1 政策制定的過程
資料來源：劉筱慧（2005）。政策制定的過程。載於張世賢（編），公共政策分析
（頁 17）。台北：五南。
圖 3-2 Mintzberg 的決策過程
資料來源：吳宗立（2005）。學校行政決策（頁 132）。高雄：麗文文化。
議程設定
政策規劃
政策採納
政策執行 問題如何進入議程？ 政策評量
確認階段 發展階段 選擇階段
問題界定 診斷分析
資料搜尋
方案設計
選擇
評鑑
授權執行
李湧欽（1994）則以政策的輸入、執行與輸出將政策過程細分為六個主要階 段（如圖 3-3），並強調政策發展順序過程是常態的發展路徑，可依現實的政治環 境及其因果關係而做彈性的調整，且政策過程的各階段均具有回饋的功能。
政策過程 主要階段 分析重點
I 政策輸入期 1.問題論述 問題定義 需求調查 2.政策形成 目的闡釋 策略考量 3.政策選擇 方案設計
決策者辨認 受益者辨認 II 政策執行期 4.政策執行 政策問題
方案問題 5.政策評估 經驗評估 內容分析 III 政策輸出期 6.政策調整 政策保持 政策適應 政策廢止 圖 3-3 政策過程的分析參考架構 說明：1. 意指政策過程的邏輯路徑。
2. 意指政策過程的回饋功能。
資料來源：李湧欽（1994）。社會政策分析（頁 198）。台北：巨流。
Hoy 和 Miskel 以學校組織進行分析，認為行政決策是一行政循環的過程（如 圖 3-4），其決策的過程與步驟為界定問題、分析現況、建立標準、發展策略、付 諸實施五項（引自吳宗立，2005）。
細究上述各種行政決策歷程之理論可知，除了丘昌泰係以決策影響方向及參 與者範疇作為討論公共決策過程之基礎外，其他論述雖有偏重角度之別，實則大 同小異，概可將之歸納為問題認定、方案規劃、方案選擇、政策執行、政策評鑑 之五階段循環回饋的歷程，比較結果詳如表 3-1。
圖 3-4 Hoy 和 Miskel 的行政決策過程
資料來源：吳宗立（2005）。學校行政決策（頁 134）。高雄：麗文文化。
表 3-1 行政決策制定歷程比較表
提出者 教育行政決策歷程
Dunn 議程設定 政策規劃 政策採納 政策執行 政策評量 Mintzberg 問題
界定 診斷 分析
資料搜尋 方案設計 選擇評鑑 授權執行
李湧欽 問題論述 政策形成 政策選擇 政策執行 政策 評估
政策 調整 Hoy & Miskel 界定問題
困難
分析現 況
建立解 決問題 的標準
發展策略 將計畫付諸行動
研究者彙整 問題認定 方案規劃 方案選擇 政策執行 政策評鑑 資料來源：研究者自行整理。
二、教育行政決策之制定歷程
經歸納教育行政決策之意涵與行政決策之歷程與步驟，教育行政決策之制定 歷程應為教育行政人員依教育問題或目標，就其權責進行問題認定、方案規劃、
方案選擇、政策執行、政策評鑑之循環回饋的歷程。以下茲就教育行政決策制定 歷程之各階段分述其重點與原則。
（一）問題認定
吳定（2003）強調，問題認定係指政策分析人員利用各種概念性及實質性的 工具，於已經發生之公共問題的本質、特性、產生原因與背景、癥結所在、影響 層面等，進行系統性及科學性的分析研究，所得資料作為政府機關應否處理，及 如何處理該問題之依據的過程。因此，問題之認定若能完善周延，始可能針對問 題採取妥適之解決方案，惟因政策問題具有部分與整體相互影響之相依性，且為
現存 情境 界定問題
分析現況困難
辨明問題
蒐集資料
研判問題
將計畫付諸行動
設計
溝通
監督
評鑑
發展策略 可行的方案
可能的結果
深思熟慮
選擇行動方案 建立解決問
題的標準
人為主觀判斷的產物，並會隨著時間及空間的推移，而不斷地變動，因此，認識 問題時，應注意以下原則（謝文全，2004）：
1.時效性：先急後緩，時機不宜則不做決定。
2.重要性：評估問題的影響深度與廣度，先輕後重。
3.領域性：認清問題所涉範圍及對象，不做別人應做的決定。
4.例行性：例行問題可援先例，否則須新擬一套解決方案。
5.障礙性：瞭解障礙之所在並加以克服。
此外，吳政達（2002）認為問題現況分析應涵蓋國家條件、政治環境、經濟 環境對教育問題所產生的影響，其中國家條件包括地理位置、人口、文化、社會 團體等，政治環境旨在瞭解國家決策制定和不同的教育價值，以及教育在政治社 會過程扮演的角色，至於經濟環境分析的重點一方面是人口流動、都市化、遷移、
經濟產業成長等現象對人力市場和教育與訓練的需求影響，另一方面則是經濟成 長對教育預算資源的供給影響。
另外，當教育行政人員掌握問題之範圍與成因，在做出決定前必須先考慮執 行的情境和條件，以作為選定最佳方案的根據，其中需要考慮到的情境變項，包 括受決定影響的人或組織的法律、規範、傳統、價值體系、期望、人力及物力的 多寡與素質等（謝文全，2004）。
（二）方案規劃
教育行政人員應依問題之成因規劃應對的方案，但巧婦難為無米之炊，故規 劃方案前應先蒐集充足且具有解決問題價值的資料，如果時間寬裕，就要做完備 的蒐集，如果時間有限，則須蒐集最必要而有代表性的資料。又平時就應注意資 料的蒐集、分類、整理與保存，以便隨時取用（謝文全，2004）。
Kaplan 曾提出政策規劃的七項原則可供教育行政人員進行方案規劃時之參 考（引自吳定，2003）：
1.公正無偏原則（principle of impartiality）：指教育行政人員在從事方案規劃 時，應儘量以公正無偏的態度，通盤慎重地考慮方案對當事人、利害關係者、一 般社會大眾等的影響情況，做最適當的規劃。
2.個人受益原則（principle of individuality）：指教育行政人員在從事方案規 劃時，應考慮該方案不論理想多高、目標多好，但是如果其利益或正面影響，最 後無法為一般社會大眾所分享時，該方案將得不到人民的認同，而無法順利執 行，此種情形在一些象徵性的政策最容易發生。
3.弱勢族群利益最大化原則（maximin principle）：指教育行政人員在從事方 案規劃時，應考慮盡量使社會上居於劣勢情況的弱勢團體或個人，能夠獲得最大 的照顧，享受較多利益。
4.分配普遍原則（distributive principle）：指教育行政人員在從事方案規劃 時，應考慮盡量使成本之分配及受益者擴大，亦即盡量使利益普及一般人，而非 僅局限於少數。
5.持續進行原則（principle of continuity）：指教育行政人員在從事方案規劃
時，應考慮方案的持續性，從過去、現在及未來三個角度，研究方案的可行性。
6.人民自主原則（principle of autonomy）：指教育行政人員在從事方案規劃 時，應考慮該政策問題是否可交由民間團體、企業或一般社會大眾去處理。
7.緊急處理原則（principle of urgency）：指教育行政人員在從事方案規劃時，
應斟酌各政策問題的輕重緩急，列出處理的優先順序，以即時解決比較重要而緊 急的問題。
研擬可行方案的方法除了自行思考或舉行一般會議研討外，尚可用腦力激盪 術、名義團體技術、提案制度、創意資料庫、比較研究法、自我強迫法等方式來 獲得。方案的決定技術則包括線性規劃、多評準決定、分析階層程序法、決策樹 法等（謝文全，2004）。
（三）方案選擇
Gallagher 指出，在制定教育政策時，應把握四項原則：1.技術的可實現性
（technical feasibility）；2.經濟與財務的可能性（economic and financial possibility）；3.政治的可存在性（political viability）；4.行政的可操作性
（administrative operability）（引自 Delaney, 2002）。吳定（2003）則認為政策方 案的可行性應兼顧政治、經濟、行政、法律、技術、時間及環境可行性等七面向，
規劃方案時最好將替選方案濃縮成三至六個，並依以下的九個標準來篩選方案：
資源可得性、技藝可得性、價值可接受性、充分性（可充分解決問題）、可行性、
整體性、普遍性、連貫性、時效性。
此外，Haddad 認為，政策方案的適切性可由三方面評估：1.可欲性
（desirability）：即方案對不同利益團體的影響以及如何使全部利益團體認為該方 案可行；2.可投資性（affordability）：即應考慮公共財政支出、私人經費支出、
機會成本及政治支出；3.可行性（feasibility）：指評估可配合方案的人力、時間 與資源，諸如人數多寡、能力高低、意願有無、訓練時間、資格限制、技術性支 援等（引自吳政達，2002）。
另 Smith 提出七項選擇最佳方案的檢核點如下（引自謝文全，2004）：
1.正確檢核：方案是否正確可以達成目標。
2.尊嚴檢核：方案能否提升組織的聲望與尊嚴。
3.系統檢核：方案內容是否有一致性。
4.媒體檢核：方案能否經得起媒體的批評。
5.安全檢核：方案對成員與顧客是否安全。
6.策略檢核：方案所採取的策略是否有益未來發展。
7.正義檢核：方案是否合乎正義。
綜觀以上進行方案選擇時的考量判準，誠如 Bardach 指出，選擇理想的政策 備選方案有兩項規準，一為評價性規準（evaluative criteria）：強調方案是否符合 價值，如效率、效益、公平或正義，另一為實踐性規準（practical criteria）：強調 方案是否可行、安全、一致、即時，如降低風險、減少成本與異議等（引自吳政 達，2002）。
（四）政策執行
吳定（2003）認為，政策執行是指政策方案在經過合法化後，擬訂施行細則，
確定專責機關，配置必要資源，以適當的管理方案，採取必要的對應行動，使政 策方案付諸實施，以達成預定目標或目的之所有相關活動的動態過程。Van Horn 和 Van Meter 並認為，一個有效的政策執行模式，至少應考慮政策資源、政策標 準、溝通、強制力、執行人員的特性與性向、執行機關的特性、政治條件、社會 經濟條件等八個變數（引自林鍾沂，1994）。
Mazmanian 和 Sabatier 則認為影響政策執行的因素有三（引自吳政達，2002）： 1.問題本身難易程度：包括技術難度、涉及對象行為的多樣性及在人口中的 比例、要求行為改變的程度等。
2.政策條文對執行的影響能力：指明確和連貫的目標、運用適當易懂的理 論、執行期間的財政支持、各級執行機關內部和相互間的協調及決策規定、外界 的干預等。
3.影響執行的非政策因素：包括社會經濟因素和科技發展程度、民眾的支 持、選民和利益團體的態度和影響能力、高層的重視、政策執行人員的決心和能 力等。
除此之外，Marsh 和 Odden（1991）指出，影響課程政策執行的重要因素包 括願景、執行時的協調、支援、督導及壓力、教師的努力等五項。吳定（2003）
則認為影響政策執行成敗的重要因素尚包括政策規劃的合理程度、政策合法化的 周延程度、執行者對政策目標共識的程度、政策執行的監督情況、標的人口順服 政策的程度等。
最後，謝文全（2004）提出教育行政決定執行之原則有八：
1.透過溝通尋求執行人員的認知與認同。
2.透過傳播行銷贏取受影響對象的支持。
3.必要時先做局部的實驗。
4.在執行前能做更細部的具體規劃。
5.提供執行人員必要的教育與協助。
6.建立督導與考核制度。
7.應採取漸進及權變的執行策略。
8.抗壓調適與堅持到底。
（五）政策評鑑
吳定（2003）指出，政策評估指政策評估人員利用科學方法與技術，有系統 地蒐集相關資訊，評估政策方案之內容、制定與執行過程及執行結果的一系列活 動，其目的在提供選擇、修正、持續或終止政策方案所需的資訊，因此政策評估 涵蓋了政策執行前、執行中及執行結果的評估。
至於政策評鑑的重點與標準，Haddad 認為，政策評鑑圍繞著以下九個問題：
1.政策的實際影響為何？2.實際影響結果與預期差距為何？3.改變是值得投資的 嗎？4.成本阻礙了全面執行嗎？5.成本能負擔長期或廣泛執行嗎？6.政策能被社
會政治接受嗎？7.可行性前提之下，人員有能力執行政策嗎？8.時間允許改革的 實現嗎？9.複製研究的可能性（引自吳政達，2002）。
苗秀杰（2004）則認為，行政決策實施的績效評估效果應包括：1.行政決策 的直接效果：指行政決策在組織中直接發生作用的效果，具體而言包括充分（指 決策執行後解決問題的程度）、效能（指決策達到預期結果與影響的程度）、回應
（指決策執行後滿足決策標的利益和需求的程度）；2.行政決策的連帶效果：指 行政決策可對決策標的以外的情況或人所產生的影響，包括組織內部與外部在積 極面與消極面的效果；3.行政決策的歷時效果：指行政決策影響的時效問題；4.
行政決策的系統性影響：指行政決策對整個組織系統產生的初步與後續影響；5.
行政決策的實質性影響：指行政決策為組織與社會大眾提供的具體服務或價值。
對於政策評鑑的標準，Sanders（1994）指出，教育政策評鑑的標準包括實 用性、可行性、適當性及正確性四項。Dunn 則提出六項評估標準（引自李明寰 譯，2002）：
1.效能性：指是否已經達成有價值的結果。
2.效率性：指達成此種有價值的結果，需要付出多少努力。
3.合適性：指這項有價值的結果解決問題的程度如何。
4.公平性：指成本與利益是否被公平地分配於不同團體。
5.回應性：指政策結果是否確實滿足特定團體的需求、偏好、或價值。
6.適當性：指政策目標的價值如何。
最後，謝文全（2004）提出教育行政評鑑之原則包括：1.方法科學化；2.過 程民主化；3.兼顧過程與結果評鑑；4.兼做形成性與總結性評鑑；5.內部和外部 評鑑兼用；6.注意評鑑的綜合性及整體性；7.重視評鑑結果的應用。
綜上所述，教育行政決策之制定係為問題認定、方案規劃、方案選擇、政策 執行、政策評鑑之循環回饋的歷程。細察各歷程之執行原則可發現，理性、正義、
效益、效率等價值貫穿了問題界定及方案規劃、選擇、執行、評鑑等歷程，因此，
決策者首應釐清政策價值之所在，並擴大思考範疇，進行脈絡分析，以確立政策 的基調，然後為政策之執行，創造有利的條件與情境，落實推動，並持續監督反 省，方能達到政策的目的與理想。
貳、教育行政決策思維模式之類型
教育行政人員在分析教育問題、蒐集相關資料、規劃及選擇解決方案時所抱 持之理性思維邏輯與偏好，對於決策的方向與結果有重大的影響。Dunn 指出，
在政策選擇的過程中，潛藏著多元的理性基礎，包括強調效能的技術理性、強調 效率的經濟理性、強調合法的法律理性、強調制度的社會理性、以及對以上各種 形式的理性進行比較的實質理性（引自李明寰譯，2002）。有關決策者如何在理 性基礎上進行周全的行政決策，經彙整相關理論模式達十餘種之多（吳定，2003；
鄭興弟 2003；謝文全，2004），本研究主要引介較為學界重視討論之五種，以作
為全球在地化教育行政決策參採運作之基礎。
一、理性模式
理性模式（rational model）亦有學者稱為理性綜合模式（rational-
comprehensive model），為古典經濟學家所倡，其假定人類是理性動物，本著經 濟人的態度追求最大的成果與利益。因此做決定時，會去搜尋完整的資訊，考慮 所有可能的方案，並對各方案的得失進行理性周詳的分析，再選擇一個最佳的方 案。林鍾沂（2004）歸納 Dye 和 Simon 之觀點，提出理性模式的基本假定如下：
（一）決策者的行為係在反映目的或意圖，行為並非意外、隨機、或事後被合理 化的，它是被目的所導引，而目的則是事先存在的；（二）決策是在一致的目標 前提下所做的方案選擇，每種方案之差異均可清楚確認，方案的找尋和探究需要 不計代價；（三）即使當組織決策涉及風險或不確定的情況下，決策者仍應評估 各種不同行動方案的可能結果及價值；（四）決策者的選擇是達成目標或偏好最 大化的行動方案。因此，理性模式的特性有三：（一）政治與政策中心在決策過 程中的高度匯合性，每一部門尊重其他部門的貢獻；（二）強調無限理性和廣博 性，在決策過程中憑藉著可靠的資料與資訊，密切監督，追蹤銜接；（三）注重 內外部各種變數的整合（鄭興弟 2003）。
理性模式所遭遇旳批評概可彙整如下：（一）決策者難以將需要解決的問題 加以孤立考慮；（二）因社會上無經常一致的價值存在，故對解決問題的目的及 價值難有一致的看法；（三）因受知識、能力、時間、資源及其他環境因素所限 制，決策者無法找出所有可能的解決方案；（四）決策者很難將所有可能的解決 方案，依其優劣、價值及重要性排定優先順序；（五）決策者並非全為理性人，
故不一定選擇列為最優先的替選方案（吳定，2003）。
二、滿意模式
滿意模式（satisficing model）為 Simon 所倡，認為人類並不是純理性的，反 對古典經濟學家所主張「經濟人」的觀點，而認為人是「行政人」，在做決定過 程中，雖然意圖做到理性，但囿於個人能力與環境條件等限制，只能達到有限理 性（bounded rationality），因此只能做出滿意的決定（謝文全，2004）。Hoy 和 Miskel 指出滿意模式的基本假設有六：（一）決策是問題的辨認與診斷，經深思 熟慮後形成計畫、執行、評鑑的循環歷程；（二）行政是個人或群體在組織結構 之決策歷程的行為表現；（三）完全合理的決策並不可能，只能求較滿意的決策；
（四）行政的基本功能在提供每一部屬決策的內在環境，從個人或組織的觀點 言，每個人的觀點都是合理的；（五）決策的功能是一種行動，可在合理的行政 功能與工作領域中發現；（六）在複雜的組織中，實質上，決策歷程屬於相同的 一般性形式（引自吳宗立，2005）。因此，滿意模式的具體作法如下：（一）根據 過去經驗、現實狀況與未來的情況，建立一個簡單、只求滿意的決定模式；（二）
參照過去的辦法解決問題，循過去的軌跡有限度地尋找替選方案，不企圖尋找所
有可能的方案，而在逐一評估有限度的替選方案時，只選擇第一個令人滿意的決 定，就中斷尋求最佳的可行方案；（三）在制定滿意決策前，先設定替選方案的 評比標準，亦即滿意標準（吳定，2003）。
滿意模式因仍依循理性客觀的原則進行，並兼顧組織內外部人員意見，故一 般認為較符合實際情境，也使決策較易達成，惟滿意模式的主要困難在於如何設 定適切的滿意標準，及其主要依據為何，恐仍受到權力折衝之干預。
三、漸進模式
基於對理性模式之質疑，Lindblom 和 Braybrooke 乃提出理性模式的阻礙包 括以下數端如下：人類解決問題的能力有限、資訊不充分、分析所費不貲、無法 建構一套令人滿意的評估方法、事實與價值之間關係密切、所主張的變項體系具 有開放性、分析者需要策略性的連續分析動作、政策問題實際產生的各種多樣形 態（引自林鍾沂、柯義龍、陳志瑋譯，2003），因此，Lindblom 另提出漸進模式
（incremental model）以代之。Lindblom 認為決定是透過參與決定者的社會互動 來做成的，在互動過程中必會顧慮到現實的狀況，而現實的發展是漸進的，且參 與者也會相互調適與妥協彼此的觀點，結果自然難以達到完全理性的境界，通常 只能就幾個方案中比較其得失，採取一個較好的方案，這個方案可能只是就現實 狀況做些微的調整，或者雖然做了較大的調整，但以其後果在現實狀況中可以掌 握者為限（謝文全，2004）。Lindblom 和 Woodhouse 並提出漸進模式的策略性分 析概念，其重點如下：（一）將可考量的政策限縮在與現行政策小幅不同的方案 上；（二）將焦點置於少數政策選項；（三）將主要的焦點置於需要急迫診治的問 題；（四）運用嘗試錯誤學習法，將政策制定劃分為一系列嘗試、發現錯誤及修 正錯誤的無終止過程，而且避免無法忍受的錯誤，保留修正錯誤的彈性，同時有 計畫且主動地監測、詮釋、討論回饋訊息，加速學習（引自陳恆鈞、王崇斌、李 珊瑩譯，1998）。總之，漸進模式強調決定必須顧及現實限制、參與者的互動妥 協、決定者的有限理性等因素，故主張漸進改革才是常軌。綜上，漸進模式的特 性有三：（一）決策者接受過去政策的「合法性」（legitimacy）；（二）漸進調適 可減低衝突，在政治上偏向權宜與權變；（三）決策者本身不是價值極大化者，
僅是現狀的滿足者（鄭興弟，2003）。
漸進模式所遭遇旳批評概可彙整如下：（一）經由協商議價方式所達成的決 策，不應為理想的決策方式，因其只代表有力團體或個人的利益，並非代表全民 的利益；（二）因只著重短程目標及有限的修正，有保守及維持現狀的傾向，忽 視社會創新的需求，故被批評為「親惰性派」（pro-inertia）及「反創新派」
（anti-innovation）意識型態的幫凶；（三）無法適用於較重大與較基本的決策情 況；（四）未能明白區分主要的策略性決定與日常的操作性決策在本質上的差異；
（五）無法應付經濟或社會快速成長下所產生的問題（李明寰譯，2002；吳定，
2003）。
四、垃圾桶模式
垃圾桶模式（garbage model）為 Cohen 等人提出，認為由於決策參與者可能 不只一人，每一決策參與者的偏好、能力又有差異，使整個決策系統超載了過多 的問題、解決方案及選擇機會，而呈現出「組織化的失序」（organized anarchies）， 並具有以下特徵：（一）有問題的偏好：指決策參與者無法明確界定問題與目標 的偏好，且可能會隨時改變，而產生不一致的現象；（二）不明確的技術：指組 織參與者雖可對其各自的職掌知之甚詳，但無法全盤掌控整個組織運作過程的所 有面向，故工作時習於採取嘗試錯誤、由經驗中學習等作法；（三）流動式的參 與：指組織的決策過程往往並非一氣呵成，而是在無數次斷斷續續的冗長會議與 決策中，由不同部門的人於不同的時間有不同程度的參與（林鍾沂，2004）。正 因組織有以上特質，組織就像是一個由參與者、問題、解決方案及選擇機會等四 股動力交織而成的垃圾桶，決定的形成常係由某一群鬆散結合的決定參與者，在 某一偶然的決定機會中，發現某一行動方案恰巧適合於一問題的解決，就做了決 定，這就好像從垃圾桶中隨機抽選，而非理性邏輯分析的結果，決定品質的好壞，
則端視解決方案是否正好適合問題，方案是否符合參與者的利益，以及決定者是 否正巧捉到好的解決方案而定。
Kingdon 於 1995 年以 Cohen 等人的垃圾桶模式為依據，提出修正的模式，
認為機關組織的決策過程由三股獨立的支流所構成：（一）問題的承認：指問題 是否能吸引民眾及政府官員的注意；（二）政策提案的形成與精緻化：指解決問 題的各種方案，如何透過由各方面專家所構成的政策社群發展出來，並加以討 論、篩選、修正；（三）政治運作狀況：指國家政治氣候如何、民意趨向如何、
選舉結果如何、行政變革如何、立法機關的黨派分布如何，及利益團體的壓力如 何等（引自吳定，2003）。決策之制定乃是這三股支流最後在某一個關鍵時刻連 結在一起所致，三者交會的時刻就是所謂「政策之窗」（policy window）開啟的 時候，其時間相當短暫，因此決策者、政策分析人員及其他參與者均應設法努力 開啟政策之窗，並把握短暫的開啟時間，制定自己偏好的政策。
垃圾桶模式雖具有相當之解釋性，並為機會、創意與抉擇容納了更多空間，
但丘昌泰（2004）認為垃圾桶模式過於隨機，以致於無法針對問題進行事前的理 性規劃，與人類追求次序的特性相違。此外，垃圾桶模式所指陳的僅是公共政策 中某部分的病態現象，並非常態現象，難以將該模式視為放諸四海而皆準的金科 玉律。
五、綜合掃描模式
綜合掃描模式（mixed scanning model）為 Etzioni 所倡，係融合理性模式與 漸進模式而成，Etzioni 主張決定者面臨決定情境時，應先分辨出策略性決策與 操作性決策之間的差異，前者負責設定政策的基本方向，後者致力於將策略性決 策付諸執行，而因應問題的本質，偏向策略性決策部分宜多採理性模式研訂基本 方向或方針原則，偏向操作性決策部分則應以漸進模式詳定執行辦法，較為適當
（李明寰譯，2002）。換言之，決定者應該先運用理性模式決定組織的基本政策 與任務，然後在把握既定的目標和方向之原則下，做出無數小幅的、個別累增的 決定。Etzioni 並提出綜合掃描模式的主要策略原則如下：（一）嘗試錯誤：儘管 決策的重要資訊不明顯，行政人員必須採取行動，並依部分資訊，持續檢核目標，
審慎修正行動；（二）試驗性：決策具有試驗性質，需要時必須隨時調整修正；（三）
不確定就延緩：延緩是一種因應不確定性和複雜性的調適原則，使決策者有時間 蒐集更多資訊，考慮更多可行的方案；（四）再三考量：分析評估或預測每一階 段的目標，當結果是滿意的，即下決定；（五）不確定時可作部分決策：決策者 可先作部分決策，以檢測方案之滿意程度，不必一次投入所有資源；（六）投入 賭注：必要時採行一些可能導致滿意結果的決策方案，並以此方案作為調整的基 礎；（七）準備修正決策：因為決策可能轉向，故應有修正決策之準備（引自吳 宗立，2005）。
由於綜合掃描模式兼採理性模式與漸進模式的優點，視實際情況決定二者受 重視的程度，故可避免發生極端偏頗的現象，並保有因應特殊環境需要時的政策 彈性。惟吳定（2003）指出，綜合掃描模式之運用與決策者能力高低密切相關，
能力高者可從事較廣博的檢視層次，檢視越詳盡，則決策品質越高，另外，如何 具體採取綜合掃描模式，理性模式與漸進模式究竟應混合使用至何種程度才算合 理，目前尚無定論。
其實，任何一項決定都是相當複雜的，常非僅用一個模式就可以解決，各種 決定模式均有其適用時機，依情境脈絡及教育系統內外部現況，在不同階段、不 同項目、不同時點，選用不同模式，始可收各種模式相輔相成之效。惟關鍵點在 於決策者能否在適當時機選用適當模式，或細察隱晦的矛盾、衝突徵兆，及時修 正思維模式，以彈性適應情境脈絡之發展趨勢。
參、教育行政決策模式之影響因素
教育行政決策是在教育情境中做成，其決策模式亦在教育脈絡中體現，因 此，教育行政決策之運作深受教育體系內外部因素所影響，茲就影響教育行政決 策模式之教育體系外部及內部因素析述如下。
一、教育體系外部之影響因素
Fowler（2000）指出，每一項公共政策，包括教育政策，均在回應特定的社 會情境現象，這些現象包括經濟實力、人口趨勢、信念體系、深層價值、政治制 度的結構與傳統、社會文化等，這些特定時空下的複雜社會面向統稱為政策環境
（policy environment），政策環境會隨著時間而改變，但大部分都透露出歷史的 連續性。
另外，丘昌泰（2004）將影響政策過程的環境因素分為外環境與內環境因素 兩種：（一）外環境因素：外環境因素是指政治體系以外的相關因素而言，包括
政治文化、社經條件、利益團體、公共輿論（含傳播媒體）及全球化趨勢的國際 因素；（二）內環境因素：內環境因素是指政治體系以內的相關因素而言，包括 政黨、立法部門、行政部門及法院等。就教育體系而言，政治部門之運作也屬於 教育體系外部影響因素之一。
Gerston 則將公共政策過程的成分區分為五項：（一）政策問題：指出現在公 共議程的問題，有些受到長期關注，有些則稍縱即逝；（二）行為者：指政策過 程會有各種行為者提出、詮釋及反應問題，包括決策者、利害關係人及媒體等；
（三）資源：指受問題影響的資源，也就是解決政策問題所需付出的代價，而影 響資源分配的因素則包括價值觀、危機程度、認知、資源的可用性與其他因素；
（四）公共制度：指處理問題的制度，公共制度是工具，公共政策經由這些工具 才得以形成與執行，包括行政部門、立法部門、司法部門、官僚、管制機構等；
（五）提出問題的政府層級：多層級的政府常有爭取與分配權力的現象，各級政 府如何享有更多的政策制定功能與責任是一個值得探討的議題（引自張明貴，
2005）。上述政策過程的主要成分均含有教育體系內部與外部因素於其中，以政 策問題而言，教育以外的經濟、政治或社會問題，將會帶動教育問題，而影響教 育政策之制定，例如，因經濟發展而產生之貧富差距拉大問題，對於學費政策、
營養午餐政策等之制定，都有相當的牽引力量。
吳天元（2006）則彙整近年來影響我國教育政策規劃的教育變遷因素有以下 五項：（一）一系列的教育改革：1987 年政治解嚴後，社會朝向民主、自由和多 元的方向前進，在政府與民間團體的共同努力之下，推動了一系列的教育改革政 策，主要的教改政策包括教育人權的保障、弱勢者教育的改善、教育鬆綁、入學 機會的擴充、高中高職容量比例的調整、入學制度的改革、推動延長國民教育的 規劃及教育品質的提升等。一系列的教改政策雖然在規劃之初，均以達成教育改 革目標為主要內涵，然而在實施之後卻產生許多缺失，以致政策目標難以達成；
（二）教育領導風格及更迭：教育政策的達成有賴教育領導者的規劃與執行，尤 其在教育政策紛至沓來的時代，領導者的風格決定了教育行政單位及學校團隊的 合作精神與組織文化，亦使政策規劃及執行策略產生了連動效應。此外，教育領 導者如果更換頻繁，常會造成政策的不延續，將使教育政策的成效不能擴大或保 持；（三）學生及社區的人口變化：人口變化趨勢是教育政策規劃者應考量的重 要因素之一，我國國內人口出生率逐年下降，如果在考量學生人數的變動因素之 外，亦能考量各級學校容收學生數、移民子女現象、弱勢族群結構、職業分布、
社會價值、產業狀況及民眾對教育的期待等，更能在規劃教育政策時，適度地調 節計畫方案的內容，以利教育政策之執行；（四）教師世代：我國教師的年齡分 布以三十歲至五十歲的人數為最多，大部分屬於嬰兒潮世代及Ｘ世代，前者具有 樂觀的特性，仍服從體制並順從多數人意見，但後者已較無共享的價值觀或行為 模式，注重多元的思維，處理事情較有彈性。當教育改革政策接踵而至時，嬰兒 潮世代的教師仍能順從教育政策的規劃並落實執行，但Ｘ世代的教師則較有自己 的看法，使教育改革的實施成效差異加大；（五）學校間的關係：由於學生人數
逐年降低、教師退休潮、教育政策改變速度加快等因素影響，學校與學校之間除 了以往的合作關係之外，也逐漸走向競爭之途，因此，教育政策規劃時必須體認 學校的辦學困難及校際的競爭關係，以輔助學校發展校際良性關係，共同提高教 育品質，永續經營為上策。
總括教育體系外部對行政決策之影響因素，概可彙整為以下五類：
（一）政治因素：包括政治制度、政治文化、政黨關係、行政與立法部門之關係、
利益或壓力團體等。
（二）經濟因素：包括資本主義思維、市場取向意識型態、資源的有限性及其分 配等。
（三）文化因素：包括價值體系、社會制度、風俗民情、媒體輿論等。
（四）全球教育發展因素：由於全球互動牽制，因此國際間教育相關事務的發展 均直接或間接對國內教育造成影響。
（五）人口因素：包括出生率下降、人口老化、外來移民增多、弱勢族群結構等。
二、教育體系內部之影響因素
吳清基（1984）在探討影響合理有效的教育行政決定運作因素後指出，影響 組織作決定的因素，有組織因素與個人因素兩類：（一）組織影響因素：包括 1.
組織資訊溝通系統；2.組織內部人際關係；3.組織外在壓力影響；4.組織傳統作 法；（二）個人影響因素：包括 1.個人價值觀念；2.個人知識背景；3.個人直覺習 慣；4.個人人格特質。
黃昆輝（1988）就影響教育行政決定合理性的因素分為兩類：（一）組織影 響因素：可細分 1.來自外界的壓力；2.組織成員間的現有關係；3.組織對外界的 正式承諾；4.組織內部的傳統；5.組織過去所作的決定；6.組織資訊系統的靈通；
（二）個人影響因素：可細分為 1.個人價值觀念；2.個人學驗背景；3.個人人格 特質；4.個人思維習慣。
翁興利（1996）則就知識應用的觀點指出，任何組織皆具有資訊的過濾系統，
以保護組織對抗外在環境，並吸取有益的養分以茁壯內部的結構，有關影響過濾 系統功能並阻礙或促進政策知識流入組織的因素如下：（一）組織為求維持順利 運作，存在著若干阻礙政策知識順利進入組織的因素，包括組織追求穩定的需 求、術語的障礙、組織內部的社會關係、恐懼外來者的不懷好意、對組織成員造 成自身專業權威的威脅、由組織認同感所引發的場所驕傲（local pride）、知識提 供者在組織地位的差異、經濟條件、訓練新進人員接受組織現有方法、組織規模 等；（二）在快速變動的決策環境中，組織為求生存，也存在若干有利政策知識 流入組織的因素，包括新知識帶來的報償價值、領導者的改變、危機的認知、檢 視其他組織的作法、對外部知識的注意、訓練、組織開拓各種不同資源的能力、
外部專家的引介、組織外的侵略者壓力、引進人力資源、尋求次單位內部知識、
組織成員加入專業團體並引入新知識技術等。
張潤書（2004）則指出決策者的理性運作、心理傾向、組織的既有投資、法
令規章、成員參與方式等面向存在著行政決定的障礙，亦即前揭因素將對行政決 策有相當的影響，茲分述如下：（一）理性限制的障礙：決策者的理性是有限的，
不可能思考所有的行動方案及行動結果，對行動結果的價值判斷也會因時因地有 所變化；（二）心理上的障礙：人類有預設成見、喜好與自己相符的觀點、避重 就輕、趨利避害等心理傾向，將影響決定的正確性；（三）沈澱費用（suck cost）
的障礙：決策者在決定時，常受到既有的設備限制，不能隨心所欲地作合理的決 定；（四）法令規章的障礙：法令規章常限制了行政人員的創造力與想像力，成 為思考的樊籠；（五）全體參與的障礙：組織人員參與決定雖可激勵士氣，或收 集思廣益之效，但參與的行使並非漫無限制，全體參與常耗費時間與經費，並難 達成共識，恐發生議而不決的現象。
總括教育體系內部對行政決策之影響因素，概可彙整為以下三類：
（一）組織因素：各級教育行政機關的決策權限、各級教育行政機關與學校間之 關係、組織對外承諾與外部壓力、組織內部文化氣氛、人際關係、資訊溝 通系統、傳統習慣作法等。
（二）政策因素：政策目標的確切性、政策資源、政策類型、技術的有效性、執 行的監督與支持等。
（三）個人因素：決策推動者與接收者的人格特質、價值觀念、直覺習慣及知識 背景等。
綜觀影響教育行政決策之教育體系內外部因素可發現，各因素之間互有影 響，且外部影響因素亦可能透過對組織或決策者而間接影響教育行政決策。總 之，社會現象常非單一因果關係可解釋，各因素之間糾結交錯，統合成一個龐大 的運作體系，教育嵌合於其中，亦受各種變項所左右，因此，教育行政決策者應 有廣闊的思維度與包容力，在決策規劃、執行與評鑑各階段均應密切監控情境脈 絡及組織內部之發展，並防範及消弭可能的反作用力，方能有效落實政策。
肆、小結
綜合本節討論可知，教育行政決策之制定歷程係教育行政人員依教育問題或 目標，就其權責進行問題認定、方案規劃、方案選擇、政策執行、政策評鑑之循 環回饋的歷程，各歷程並有理性、正義、效益、效率等價值貫穿其中。
另教育行政人員在分析教育問題、蒐集相關資料、規劃及選擇解決方案時所 抱持之理性思維邏輯與偏好，對於決策的方向與結果有重大的影響。經彙整研析 發現教育行政人員的思維模式可包括理性模式、滿意模式、漸進模式、垃圾桶模 式及綜合掃描模式等項，惟各種決定模式均有其適用時機，依情境脈絡及教育系 統內外部現況，在不同階段、項目或時點，選用最適切之思維模式，始可收各種 模式相輔相成之效。
此外，教育行政決策之運作深受教育體系內外部因素所影響，其中教育體系 外部之影響因素可彙整為全球、政治、經濟、文化、人口等類別，內部之影響因
素則包括組織、政策及個人三種因素，各因素之間互有影響，且外部影響因素亦 可能透過對組織或決策者而間接影響教育行政決策。
鑑於上述討論結果發現，教育行政決策之歷程及相關因素十分龐雜，理想的 教育行政決策者首應釐清政策價值之所在，確立政策的基調，並應有廣闊的思維 度與包容力，擴大思考範疇，進行脈絡分析，然後為政策之執行，創造有利的條 件與情境，並在政策規劃、執行與評鑑各階段均密切監控情境脈絡及組織內部之 發展，防範及消弭可能的反作用力，落實推動，並持續監督反省，方能達到政策 的目的與理想。
第二節 全球在地化教育行政決策模式之結構與運作
全球在地化教育行政決策之推動基礎係貫穿於其中的核心政策價值，為探討 全球在地化教育行政決策模式之內容、意涵與實務運作，本節首先剖析全球在地 化理念對教育行政決策之價值導引方向，由全球在地化之理念特質中，牽引出對 教育行政決策具影響力的重要價值，然後與前節探討之教育行政決策歷程、思維 模式及各項影響因素相結合，逐漸將理論概念轉化為具體的模式構面，俾深化全 球在地化教育行政決策模式雛型內涵，最後彙整歸納現行教育場域中具有全球在 地化理念之政策項目及其內容，以作為省思及建構全球在地化教育行政決策模式 之參考。
壹、全球在地化教育行政決策之價值取向
教育是傳遞與創造價值的活動，教育政策亦具有價值負載的本質，價值是指 期望達到的標準或信念，並透過教育行政決策制定之各歷程而加以實現。
全球在地化是一種批判性的全球化，由下而上，具人文批判性色彩與正義的 人道關懷，全球在地化強調全球化與在地化並非對立，而是辯證相生的關係，普 遍主義與特殊主義得以在全球在地化概念下並存。其次，全球在地化一方面轉變 國家的角色，使地方得以跨越國家與全球對話，使城市得以躍上全球舞台，但另 一方面，全球在地化亦可視為鞏固民族意識、促進國家統合、強化區域利益、爭 取自主空間的全球性反思運動。最後，全球在地化重視文化混血與多元文化，即 文化的異質性與後現代性，以保留在地多元文化的發展空間，避免走向同質性的 文化霸權。
總括而論，全球在地化兼顧同質－異質、普遍－特殊、鉅觀－微觀、形式－
內容、全球競爭－在地認同等對應概念，具有反思批判、和解共生、多元調和、
文化存續發展等特質，其在教育行政決策上，應可歸納出正義思辨、寬容差異、
永續發展等核心價值意涵。
然而，全球在地化教育行政決策雖有全球在地化之價值貫穿其中，惟其本質 係為教育目的所為之行政決策，因此，不可忽略教育之基本價值與目的，亦應彰
顯教育本質與特徵，故全球在地化教育行政決策之價值取向應融入教育之核心理 念，即應具教育性格。
一、正義思辨
由於全球在地化強調反思批判，具有反霸權主義之理想性，故含有正義思辨 的意涵。正義在不同的時代有不同的論述，Plato 強調正義是一種德行，基本上 涵蓋了智慧、勇敢和節制三德，三德齊發，則為政者、軍人及平民將能各司其職、
各安其位，這就是正義的實現（鄔昆如，1991）。Hayek 則主張正義是一種人類 行為的屬性，意謂某人應該或不應該去做些行為，此一「應然」本身預設對某種 規律的承認，正義就是在同樣規律之下對待所有的人之原理（何信全，1991），
吳老德（2000）則指出，正義乃是一個使意志傾向依照平等，施予每個人應有之 權利，個人應獲得理所應得的普遍原則。前述三種正義的定義中，Plato 重在道 德原則，Hayek 傾向法治原則，而吳老德則強調分配原則的意涵。
當代最具影響力的正義理論首推 Rawls 的兩項正義原則：（一）平等基本自 由原則（equal basic liberties principle）：指每一個人都有相同且不可侵犯的權利 去要求平等基本自由的完備體制（scheme），且此一體制相容於保障所有人自由 的同一體制；（二）機會平等原則（fair equality of opportunity principle）與差異 原則（difference principle）：指社會和經濟的不平等應滿足兩個條件，第一，各 項職位及地位必須在公平的機會平等下，對所有人開放；第二，使社會中處境最 不利的成員獲得大的利益。Rawls 並指出，平等基本自由原則應首先被滿足，其 次是機會平等原則，最後才是差異原則，亦即不得以改善社會及經濟的不平等為 由，侵害平等的基本自由權，也不得為使處境最不利成員獲得最大的利益，而限 制或阻礙某些人公平參與競爭的機會。綜觀 Rawls 的正義原則，應涵蓋了程序正 義與分配正義兩種層次，且分配正義應在保障程序正義之下進行（張福建，1991；
姚大志譯，2002；Farrelly, 2004；Lamont, 2004）。
因應全球化時代的來臨，Cribb 和 Gewirtz（2003）指出，正義應蘊含三種概 念，首先是分配正義（distributive justice），其關切經濟、文化與社會資源的分配，
去除剝削、經濟邊緣化及剝奪；其次是文化正義（cultural justice），其主張去除 文化獨占、對某一文化強勢消音、或毀謗貶抑等不尊重；最後是聯結正義
（associational justice），強調去除阻礙人們對影響生活行動的情境充分參與決定 的因素，聯結正義也是實現分配正義與文化正義的手段。由於前述三種正義概念 之間可能會產生衝突，Cribb 和 Gewirtz（2003）主張應以採取正義的多元概念，
其概念如表 3-2。
正義的多元概念強調應認識與回應由不同層面的正義意涵所產生的衝突或 緊張，以反思的平衡（reflective equilibrium）在推定的倫理理論與實務的直觀認 定中，來回反覆進行系統性思考，充分理解與管理正義的不同概念，並藉由原則 的討論與真實世界實例的演練以尋求和解；此外，正義的多元概念亦打破正義評 鑑與行動之間的區隔，因為正義的多元模式將正義的責任分散至所有人，因此人
們不應只有空泛的批評（critique from above），即站在教育體系之外批評教育政 策與實務運作，亦應參與解決，學者也不應只描述或詮釋不正義現象，應挑戰及 介入干預，力求消弭不公（Cribb & Gewirtz, 2003）。
表 3-2 社會正義的多元模式
向度 一元論 多元論
正義關切的面向 正義具有一致的概念（如分配正 義或程序正義）
正義是多層次的概念（如分配正 義、文化正義或聯結正義）
善的種類 單一流通的善 不同種類且可能無法相互比較 的善
主張(claim)的種 類
以單一判準衡量正義的主張（如 需求或欲望）
各種正義主張的多元模式
正義模式的範疇 跨脈絡的正義模式（即所有善與 情境均適用一種模式）
脈絡相依的正義模式（即隨著善 與情境的特質而變化的模式）
分配原則的範疇 統一模式：相等對待的正義互惠 模式
差異模式：差異對待的正義對應 模式
責任的範疇 正義的集中模式：正義的裁判與 分配責任集中於一方
正義的分散與集中模式：正義的 責任由全體共同分擔，包括核心 與邊緣角色
資料來源：Cribb, A. & Gewirtz, S. (2003). Towards a sociology of just practices. In C.
Vincent (Ed.), Social justice, education and identity. (p.16). London:
RoutledgeFalmer.
此外，Rawls 認為正義的政治概念應是各種理性廣泛學說的交疊共識
（overlapping consensus），亦即由各種理性廣泛學說所支持的模組與基本要素所 構成（Farrelly, 2004）。Habermas 則主張正義不具永恆的形上基礎，須由日常語 言溝通過程而達致，其先決假設是個體具有溝通理性能力，得以在理想的說話情 境中，進行實踐論辯，依表達的可理解性、語句敘述的真實性、說話者言辭行動 的正當性或合法性、說話者的真誠性等層面確認是否為有效性宣稱，並發展出合 理的同意或共識，由於實踐論辯中已考慮到每個人可能的各種需求、利益、權力，
因而可達到真正公平、合理與正義規範之共識（楊深坑，1991）。
綜上，教育行政決策是價值取向的選擇，其中正義公平的省思尤其重要。認 肯多元正義的存在，力求理論與實務的調和，並去除空泛批評，身體力行實踐正 義，是教育行政決策者應有的認知。雖然現今的全球化時代充滿權力結構與意識 型態的糾結交錯，不受阻礙的反思、批判與無宰制的溝通、論辯容或不易達到，
但正義本就具有制衡的本質，思想的激盪在所難免，而在正義思辨的歷程中，更 顯出寬容差異的重要性。
二、寬容差異
鑑於全球在地化強調多元調和、和解共生，故生尊重差異、寬容多元的意涵。
Vogt（1997）指出，寬容（tolerance）是指儘管不喜歡、不贊成、不同意對方，
覺得受到威脅或對其有負面的態度，但仍能支持對方所擁有的權利與自由。因 此，寬容的相對詞不是態度上的偏見（prejudice），而是行為上的歧視
（discrimination），為了克制自己不對反感的人表現出抗拒的行為，寬容需要自 我控制。寬容存在的前提是重視平等，但當出現重大且不喜歡的差異時，則求取 妥協，寬容包括政治的、道德的及社會的寬容，惟三者之間的界限並不十分明確：
（一）政治的寬容：指公開行為的寬容，包括演講、展示、分發傳單、集會等，
在美國通常意指公民自由（civil liberties），政治寬容是獲得與維持其他寬容的基 礎；（二）道德的寬容：指私人行為的寬容，近年來較受討論的議題是性行為，
包括色情、同性戀、墮胎等，而道德寬容爭論的焦點包括私人行為是否應受到公 眾控制、何種行為應被界定為不受政府控制的私人行為；（三）社會的寬容：指 對個人屬性的寬容，即個人天生具有的特徵（例如膚色）或早期社會化的結果（例 如語言）。
林火旺（1998）指出，有關容忍差異與包容多元的概念係屬自由主義思想的 核心觀點，自由主義思想反對社群論所主張之公共利益重於私人利益、公民的基 本價值是社群福祉、團結、承諾、歸屬等理念，轉而重視公民身分的普遍性，並 區分公領域與私領域，在公領域中，所有人都順從於普遍接受之原則，政府的權 威亦局限於公領域，以保證社會的和諧、穩定，至於私領域則是包容和保障個人 自由地追求生活方式的空間，私領域的確立可保障宗教、道德及價值觀的多元發 展，自由主義的基本價值是個人的基本自由、平等、寬容和正義。因此，自由主 義正視當代價值多元的事實，主張理想的公領域是將每一個人視為平等、自由的 公民，不論階級、種族、膚色、性別、社會地位有何差異，作為一個公民，每一 個人所擁有的權利和義務都相同，自由主義的公民概念所強調的是社會成員之間 的共通性，忽視個別的差異性和特殊性，期基於追求人的普遍平等性，以排除傳 統政治基於個人或族群基本特性即加以貶抑，而形成不平等的壓迫和剝削等現 象，並成為西方最具宰制性的意識型態。然而多元文化論者 Young 認為，自由 主義的公民觀是一種同化論的理想（the ideal of assimilation），但形式平等並不能 消除社會與族群的差異，優勢族群以其文化與經驗預訂了同化的規則和標準，並 要求劣勢族群合乎這些規則和標準，忽視差異的結果將對劣勢族群形成壓抑，故 自由主義雖將個人的差異和特殊性限縮於私領域中發展，但多元文化論者強調族 群的認同和差異，也應是政治領域中的題材。
由於全球化之影響遍及政治、經濟、文化等諸面向，因此，全球與在地之差 異衝突亦將於人類生活的各層面產生，包容差異與寬容多元勢將成為普遍的價 值，而非僅限於私領域中。以教育領域而言，Walker 與 Quong（1998）認為，在 全球化社會，學校領導者常處於強調一致或尊重多元的兩難困境，教育政策一方 面要求學校發展多元特色，另一方面又期待學校符合全國一致的量化指標，使學
校陷入自我定位、績效與期待衝突之兩難困境。在強調一致方面，不論教育的文 化面或制度結構面都有趨同及求取穩定安全的傾向，以維持既有的價值、規範、
行為、工作結構、權力關係與運作程序，尤其進入全球化時代後，學校的組織文 化、結構與程序更有輕忽在地脈絡差異，而直接複製西方文化或企業理論的情 形；反之，差異常表現在價值、信念、思想、詮釋問題及發展有效行動策略等文 化與認知層面，差異是檢討的基礎，也是激發學習的動力，在變動不居的全球化 社會，重視差異，尊重本土語言、文化傳承、傳統信念、在地價值的獨特性，才 能提升回應多元社會與持續學習的能力。
黃政傑（2006）亦指出，本土教育的核心是多元文化，而非由單一文化主宰，
教育本土化成敗攸關之要者在包容度，其意涵包括增進教育本土化的文化內涵包 容度，提升教育本土化實施管道的包容度，調整中小學課程改革組織之包容度，
以及促進教育本土化探究視野的包容度等，此外，在課程與教育改革上，宜注意 教導學生瞭解本土教育範圍的多元文化性，培養學生理解本土社會之多元面向和 多元價值，同時也要培養其包容性，使他們接納本身之外的文化，學會如何處理 所面對文化的交流、融合及衝突問題。
由於教育行政決策過程通常受到組織外部政治、經濟、文化、社會等因素影 響，組織內部人員的價值、知覺、能力等亦有差異，尤其在全球化時代，社會變 遷快速，價值體系丕變，教育行政決策者除了在認知上應不斷學習新知，求取進 步外，對全球取向與在地需求之間的差異亦需保持尊重與寬容，尊重與寬容可透 過差異進行學習，培養分享反省的思維，達到對立立場的調和。
三、永續發展
永續發展（sustainable development）最早在 1972 年聯合國斯德哥爾摩「人 類環境會議」（The Human Environment）中被提出，1980 年時，國際自然和自然 資源保護聯盟（International Union for Conservation of Nature and Natural
Resources, IUCN）、聯合國環境規劃署（United Nations Environment Programme, UNEP）及世界野生動物基金會（World Wild Fund, WWF）三個國際保育組織所 出版的《世界保育策略》（World Conservation Strategy）報告中，也提出永續發 展的理念。同年 3 月，聯合國大會向全球發出呼籲，要求全球各國必須對地球環 境，展開有關自然生態與社會經濟間的基本關聯性研究，以確保全球的永續發 展。1983 年 11 月，聯合國成立世界環境與發展委員會（World Commission on Environment and Development, WCED），並要求該委員會以永續發展為基本綱 領，制定全球性的永續發展日程，世界環境與發展委員會經過四年的研究與討 論，於 1987 年秋天的聯合國第 42 屆大會中，發表《我們的共同未來》（Our Common Future）報告，正式提出永續發展的觀念，並將永續發展界定為：在不損害未來 一代需求的前提下，滿足當代人的需求（李永展，1999；林德昌，2005）。
1992 年，聯合國環境與發展會議在巴西里約召開「地球高峰會」（Earth Summit），通過《廿一世紀議程》（Agenda 21），作為世界各國制定和實施永續發
展的重要綱領，其中涵蓋了三項重要精神：（一）人類應該維持生態的完整性，
強調人類的生產與生活方式，必須與地球的承載能力保持平衡，以確保地球生命 力和生物的多樣性；（二）人類應建立社會資源分配的公平性，確保當代與後代 全體人民的基本要求；（三）人類在解決當前的經濟問題時，要以不降低環境品 質與不破壞自然資源為前提，使經濟發展的淨利益增加到最大。故永續發展是一 項優先考慮地區基本的環境包容能力，再就跨世代公平性、當代社會正義與生活 品質取得平衡，且擬具妥善計畫的良性發展策略（林德昌，2005）。
就永續發展之目標而言，Young 認為永續發展的目標有三：（一）環境整合
（environment integrity）：即對生態環境的維持，包括不破壞生態功能、維持環 境的寧適與美感以及可再生資源的維護；（二）經濟效率（economic efficiency）：
經濟效率包括生產效率與分配效率，前者指避免產生廢棄物及達到邊際成本等於 邊際效益時之最適生產量，後者指資源的分派至少使某個人處境更佳，但無人因 此而變得更差，亦即將環境的成本降至最低，而使用效能達到最高；（三）公平
（equity）：重視世代間的公平，同時也須延伸重視每一世代內的公平（引自李永 展，1999）。
至於如何落實永續發展理念，李永展（2006）認為，若從永續發展的面向重 新觀察全球化過程的意義，可發現不論是生態層面的自然資本，或生活層面的社 會資本，在傳統經濟理論下，一再地被忽視與排除，因此，永續發展應從生態、
生活及制度三取徑，將傳統資本主義及傳統主流經濟邏輯的資本體制進行重建：
（一）生態取徑：可透過減緩資源消耗、減少污染、材料再生利用、恢復與擴大 自然資本存量的再投資等策略，使生態目標與經濟目標趨於一致；（二）生活取 徑：由於全球結構重組的過程中，地方比國家更具有識別利益的靈活度、聯繫能 力及明確的競爭位置，因此，認識地方的既有條件，藉由全球地方化的過程，創 造地方產業的發展機會，並建立以參與和民主為內涵的市民社會，是地方自我發 展的動力來源；（三）制度取徑：為了掌握全球，任何在全球網絡下最具動態回 應的成功經濟節點，絕非只有經濟要素，文化與社會要素也是經濟成就內的重要 核心，因此構成強力的在地「制度著床」（institutional embeddedness），形成全球 地方連結下創造性氛圍發展的重要「制度厚實」（institutional thickness）（Amin &
Thrift, 1995），亦即在面臨全球化的挑戰過程中，傳統的地方經濟發展模式應將 自然資本與社會網絡有效結合於產業經濟中，始能達到永續發展的目標。
然而，永續發展理念雖由聯合國持續推動中，但依 Kaplan（2000）的觀點，
永續發展並非以一方之力強勢介入他者的發展過程，發展是自然的，其目標不在 傳送特定的發展模式，而是尊重已經存在的發展過程。另王俊秀（2003）指出，
永續發展的落實仍有迷思與困難，也就是所謂的永續落差（sustainability gap），
包括：（一）南北落差：由於經濟實力的差距，使永續發展在環境殖民主義的疑 慮下成為口號；（二）認知落差：各行各業常誤用永續發展之名，行產品銷售之 實；（三）島陸落差：面對氣候變遷，最無法承受的是小島嶼國家，但造成氣候 變遷的大陸國家卻無動於衷；（四）東西落差：永續發展的論述與概念幾乎全為
西方觀點；（五）三圓落差：環境生態、社會文化、經濟科技應由早期的三圓分 立，走向永續同心圓的概念，即環境生態為最大圓，包含較小的社會文化圓，再 包含最小的經濟科技圓，但此種永續發展理念未被廣泛認知與執行；（六）貧富 落差：經濟的貧窮也產生環境與社會的貧窮。
因此，永續發展在理念深化與執行方法上，均仍有改善的空間，而此正是教 育發揮價值傳遞與行為養成的著力之處。就永續教育方面而言，黃政傑（2006）
指出，本土教育的重要任務是前瞻發展，必須具有融合和改革的觀念，讓本土文 化與其他文化互動交流，統整融合，去蕪存菁，精緻發展，本土教育必須教導學 生批判反省和創新的功夫，也需要教導學生欣賞的能力、品味和眼光。Clark
（2004）由大學轉型改革的個案研究中，則發現永續改革進步的動力有三：（一）
強制互動並形成相互支持與連結的力量；（二）漸進累加永存的動能；（三）具企 圖心的意志力。另在校園硬體發展方面，湯志民（2005）認為永續發展是學校經 營的新趨勢，以生態、節能、減廢、健康的綠建築理念，來建構自然校園，將使 整個學校成為一個學習工具，釋放出許多探索和研究的隨機教育，成為教育取向 整體系統的一部分。
總結而論，林明瑞指出永續校園應包括三部分：（一）如何使學校經濟條件 得以永續經營；（二）如何經營校園環境，使其在衛生、環保、安全、方便性及 情境教育等方面，適合全校師生長期生活在其中，即「校園環境之永續」；（三）
校園內進行環境永續教育教學（引自陳湜雅，2005）。陳湜雅（2005）則認為永 續大學除了必須兼顧永續發展所包含的經濟、環境與社會三個面向外，還需發揮 學校重要的環境教育功能，故永續大學的基本原則有四：（一）環境面向：學校 應建立綠色校園，達到省能源、省資源、乾淨寧適等目標；（二）經濟面向：學 校應有完善財務計畫，以求穩定的成長發展；（三）社會面向：學校應累積社會 資本，鼓勵師生參與認同，並與社會維持良好互動；（四）教育面向：學校應藉 由課程與活動安排，使師生具有永續發展的知識與執行能力，大學並應發揮社會 教育功能，帶動社會負起環境責任。
在全球化與在地化的論辯中，生存與發展一直是受到關注的面向，由於全球 化所帶來對生態環境與人文社會的負面影響，激起以人為中心，尊重自然之在地 關懷主張，並進而延伸出以自然為師，由權力到培力的永續發展觀點。永續發展 非僅止於生態環境的保育或能源政策之層次，應深化成為價值信念，並作為全球 在地化教育行政決策的核心理念，透過教育的示範與傳播，內化為普及的文化。
四、教育性格
教育是個複合的概念，其意義十分龐雜，歐陽教（2002）指出，教育之所以 稱為教育，而不流於非教育、反教育，或不承認宣傳、欺騙、灌輸及洗腦等為教 育，在於教育的行為特徵必須符應「合價值性」、「合認知性」及「合自願性」三 大規準。所謂合價值性，即指教育活動的內涵，應是大家認為有意義的、合理的、
適切的、可欲的，舉凡生命、真理、道德、美藝、權力、功利及宗教等人生價值
