㆒廂情願抑或兩情相悅？
陸生來台政策之匯流與轉變
摘 要
2008年總統大選結束，國內的政治情勢產生了前所未有的劇烈轉變。
隨著政治立場的更迭，過往被忽視的陸生來台政策也重新浮上檯面。本文擬 針對在兩岸政治、經濟與文化脈絡下，運用Kingdon之時勢潮流架構來探討 陸生來台政策的問題潮流、政策潮流和政治潮流分別為何以促使該政策重新 納入政府的施政內容中，與國家在此政策中之意識型態如何形成與實踐？
研究發現，陸生來台政策無法用階段理論或是理性的統合結構來描 述，因為其匯合的過程中缺乏秩序性與一致性的邏輯推演關係，呈現出一 種非理性且斷裂的政策制定狀態。當透過多方說法與相關公聽會的檢證，政 府單位也逐漸察覺所謂的「三贏」是存在著許多矛盾與失周的地方，隨著「
三限六不」等限制被提出後，陸生來台之實際政策目標也隨之與教育和國際 學生流動趨勢逐漸脫軌。陸生來台政策產生後，相關的論述場域彷彿像是一 個競技場，二元對立論述所持象徵系統結構，彼此互不相容，涇渭分明，並 以各式各樣的語言論述鞏固自己的立場。
關鍵詞：陸生來台、時勢潮流、國家意識型態 林彥宏
國立台灣師範大㈻教育㈻系博士生
Abstract
After the presidential election in 2008, there have been some dramatic changes of political circumstances in Taiwan. With the political shift, the Bill to allow Chinese students into Taiwan universities neglected in the past has been getting back on stage recently. The purpose of this article is to illuminate the policy making process of the Bill by Kingdon’s multiple stream framework. The research questions guiding this article are: (1) What are the problem stream, policy stream, and political stream in cross-strait contexts? (2) Why does the issue once again gain government’s attention? (3) How does the statist ideology form and practice in this policy making process?
According to findings, there is no way to describe the policy by neither staged theories nor rational frameworks due to the lack of orderliness and consistence in policy making process. In addition, after checking by public hearings and public opinions, the government also finds some contradictory and inconsiderate statements. Moreover, the policy goals are departed from trends of international student flows as many restrictions were brought up. Since the policy appeared, the two opposite parties are incompatible as fire and water and consolidate each position by all different kinds of discourses.
Keywords: the Bill to allow Chinese students into Taiwan universities, multiple stream frameworks, state ideology
Yen-Hung Lin
Doctoral Student, Department of Education, National Taiwan Normal University
Unilateral or Bilateral? Convergences and Transformations of
the Bill to Allow Chinese Students into Taiwan Universities
壹、前言
教育部（2003）於《我國高等教育發展規劃研究專案報告》中指出，
高等教育擴張使高等教育機構的數目大幅遽增，10年來專科學校從74所急速 萎縮剩下15 所，而大學院校則從51所，到2008年增加為162所大學校院（教 育部，2008），然而，2009年新生兒卻不到20萬人（內政部，2009）。在少 子化趨勢下，部分大學校系面臨招生不足、甚至倒閉情形，高教生源嚴重匱 乏與私立大專院校的招生壓力，再加上開放大陸學歷採認沒有共識，成為新 政府決定先開放大陸學生來台就學的原因（楊景堯，2008）。開放陸生是未 來教育部可行的政策，但必須制定良好的配套措施，就整體來說對台灣有益，
政府宜積極評估向大陸招生可行性，並適時協商與開放（陳映竹，2008）。
除此之外，馬英九於2007年9月27日也其競選政見中明確提到的此教育政見：
基於教育國際化及自由化的觀點，我們主張加強國際學術交流，
並擴大招收境外學生來台就讀…此外，也將藉由擴大兩岸學術及 教育交流，展布新局，凝聚共識，為將來推動大陸學歷採認政策 奠基。
在全球化與高等教育市場化的脈絡下，高等教育實為連接國際間的重 要環節，根據聯合國科教文組織（UNESCO）的統計，2007年全球總共有 280萬國際學生（UNESCO，2009），相較於1960年代的10萬，其國際學生 數量的擴張呈現爆炸性的成長。而在過去數十年來，假使國際學生的流動以 等差級數的方式擴張，可以說明的是國際學生流動是一股無法抵擋的洪流趨 勢，留學也成為大眾習以為常的文化交換途徑與尋求人力資源成長的方式。
國內許多大學對此皆樂觀其成，認為陸生來台對台灣學生而言乃是一個良性 刺激，不同文化背景的學生相互刺激也有利於學習（姜穎，2008）。然而，
另一方面也認為學生為高等教育市場中主要的消費者，若政府開放陸生來台 就學，可能會稀釋台灣教育資源，損害我國大學生學習之權益等。
教育政策反映了利益競爭的妥協，一方面陳述了統治利益，另一方面
也陳述了許多社會運動的對立意識，因此教育政策往往可以被視為特定社會、
政治、經濟與文化下抗爭的產物（Taylor, Rizvi, Lingard & Henry, 1997:4-5）。探討 與釐清台灣與大陸兩國的兩岸關係與國家政治定位並非本文的目標，然而假 使要將陸生來台視為單純的教育文化交流政策分析，卻也顯得過於脫離現 實。脈絡的關注在政策研究中特別重要，因為政策不會無中生有，必有其脈 絡性（Ball, 1990），也因為陸生來台政策為台灣社會發展中整體與個人建 構而成的脈絡，因此問題並不在於該政策的良窳，而是應關注該政策在此特 定脈絡中產生了什麼？
近期政策分析的取徑有別於問題解決（problem-solving）與成本效益的 理論架構，逐漸轉向以後結構主義去看政府的角色、政策的過程與政策所在 的社會脈絡等，也開始對於一些已被視為理所當然的假設開始進行批判（李 淑菁，2006）。陸生來台政策自從被提出後，各部會積極從法令的修訂到公 聽會的舉辦為陸生來台做準備，社會上各民間團體與專家學者也透過相關單 位召開座談會1，「陸生來台」這四個字更不斷出現在立法院議程中。Kingdon
（1984）提到政策的形成或轉變，受到三股時勢潮流的影響，分別是問題 潮流（problem stream）、政策潮流（policy stream）和政治潮流（political stream），這三股時勢潮流原本各有各的發展路徑，但是在特殊的時機，
此三者互相影響，交會在一起，此時就是政策轉變最佳時機的政策之窗（
policy window）。
陸生來台政策在筆者追溯過去文件時，發現過去民進黨執政時代，有 關陸生來台就學及大陸高校學歷採認，輿情時有反映，然而這兩項議題始終 被束之高閣。馬政府上任後，基於這兩項議題是馬總統的競選承諾，且兩岸 已重啟海基、海協兩會會談，而使雙方關係漸入佳境，開放陸生來台就學政 策勢必施行，已列為優先於大陸學歷採認的項目。因此，本文擬針對在兩岸 政治、經濟與文化脈絡下，探討陸生來台政策的問題潮流、政策潮流和政治
1 陳水來文教基金會「開放中國學生來台就學政策」台北座談會（2008.12.28）與高雄論壇
（2009.2.27）、張昭鼎紀念基金會「中國學歷與陸生來台論壇」（2009.9.20）、國立台灣 師範大學教育研究與評鑑中心主辦教育沙龍之「競爭抑或合作？陸生來台的利與弊探討」。
潮流分別為何，並促使該政策重新納入政府的施政內容中，此為本文之研究 動機。
貳、文獻探討
一、迄今為止的陸生來台政策發展
在全球化的發展趨勢下，各國都爭相吸引優秀人才，並積極招收外國 學生。中國大陸因近來經濟的迅速發展，加上學生對高等教育的強烈需求，
已成為鄰近的日本、韓國乃至於歐美主要國家積極爭取學生的對象。有鑒於 此，自2006年起，許多立委便要求教育部，應積極研議開放大陸學生來台讀 大學（張錦弘，2006）。然而，由於當時兩岸關係兩岸出現不可預期的緊張 關係，並受到政治、社會環境及輿論等種種因素影響而延宕再三。海峽兩岸 經年累月的隔離，資訊上的取得殊為不易。在歷經多任教育部長及五位陸委 會主委之後，相關政策至今仍無定案。直至2008年5月馬英九總統上任，兩 岸關係才開始出現新契機，涉及兩岸文化與教育交流的陸生來台政策也因此 被重新浮上檯面。
教育部認為開放大陸學歷採認與陸生來臺就學，對國家社會利益、高 等教育發展及青年學子學習，是一個「三贏」的政策，所謂三贏意指：1.對 國家社會利益而言，透過文教交流，不僅能促進彼此互信了解，有助於兩岸 和平發展，更能藉此展現對於兩岸教育發展的主導性；2.對高等教育發展而 言，與各國共同爭取陸生前來就學，不僅能宣揚臺灣高等教育的成就，更是 提升國際競爭力的好機會；同時也促進國內大學招生來源多元化，增加學術 及教學環境多樣性；3.對青年學子學習而言，透過與陸生的學習互動，不僅 可以激勵國內學生的學習動機，更讓兩岸學子體認臺灣民主開放價值，展現 教育的柔性國力（教育部，2009）。
政府為消弭民眾疑慮，並審慎穩健跨出開放的第一步，在秉持著臺灣 優先、維護臺灣整體利益、提升臺灣國際競爭力的前提下，初期將配合兩岸
人民關係條例、大學法、專科學校法的修正，訂定陸生來臺就學及大陸學歷 採認相關辦法，採小規模方式辦理，並定期檢討成效，逐步推動實施。除此 之外，政府也以「三限」及「六不」為原則（表1），規劃後續陸生來臺就 學及大陸學歷採認相關配套措施。隨著教育部部長的更迭，也加速了陸生來 台政策的推動時程，發展至今暫定公立學校初步只能收碩、博士生，私立學 校則不設限，兩岸大學的「雙聯學位」也可望在今秋上路。然而，該政策看 似為促進兩岸交流的促進者，實質上的政策內容卻充滿許多矛盾，並隱涵著 政府堅持推動此政策的決心。
表1 陸生來台政策之三限六不
政策 說明
三限
限制採認的高等學校 僅認可學術聲望卓著、辦學品質績優的大陸地區高等學校。
限制來臺陸生總量 全國招收大陸地區學生總數將有所限制，以全國招生總量的 0.5-1％（約1,000-2,000名）為原則。
限制醫事學歷採認 限制大陸地區所有涉及我國醫事人員證照考試的學歷採認。
六不
不加分優待 陸生來臺就學或考試，不給予加分優待。
不會影響國內招生名額 陸生來臺就學的管道將與國內學生有所區隔，採外加名額方 式辦理，不影響國內學生升學機會。
不編列獎助學金 政府不編列預算作為陸生獎助學金。
不允許在學期間工作 陸生必須符合來臺就學目的，在學期間不得從事專職或兼職 的工作。
不會有在臺就業問題 陸生停止修業或畢業後不得續留臺灣。
不得報考公職人員考試 大陸地區人民依法不得報考我國「公務人員考試」與「專門 職業及技術人員考試」。
資料來源：教育部（2009）。陸生來台公聽會會議手冊內文。2009年1月3日，取自http://w ww.edu.tw/files_temp/bulletin/B0065/981210-1223公聽會會議手冊內文—1208修
（3）—公聽會發布.pdf
二、制度變遷與方案選擇的動態歷程－問題潮流、政策潮流與政 治潮流
議程設定在政治科學中，往往運用某種模型理論架構來據以分析，因
為透過模型可以說明在政治制度中，為何有些議程具優先性，有些則被忽 略（Walgrave & Aelst, 2004）。過往針對議程設定提出相關模型的學者為數 眾多，Kingdon（1995）針對「問題潮流」、「政策潮流」與「政治潮流」
三個分開的潮流如何匯集進行論述，還有政策企業家在政策窗的開啟上扮演 重要的角色，以及產生的外溢效果過程的討論。Howlett 和Ramesh（1995）
除了對Kingdon的政策之窗概念進行介紹外，也包含了Cobb與Elder所提出的 系統議程與制度議程概念。Dearing與Rogers（1996）則認為議程設定就是政 治過程，而媒體在其中扮演關鍵性角色，讓社會問題變的眾所周知而成為公 共議題，因此，在其所提出的議程設定過程的模型上，就包含了媒體議程、
公共議程與政策議程三個概念，並分別就此三個概念的影響與測量提出建 議。此外，對於大眾媒體與政治權力之間的互動歷程，也有不少學者對此加 以著墨，其中包括媒體在美國政治中所扮演的角色與權力（Davis, 1994）、
大眾媒體與公共意見在議程設定上的影響面向（Protess & McCombs, 1991;
McCombs, 2004）
議程設定的本質，也意味著各種相關人物和團體間，互相「競爭」與
「操控」的政治過程。目的導向的政治人物或團體，對於各項議題能否進入 政治議程，具有一定注意和偏好，他們會運用各種資源和手段，設法將對自 己有利的議題推上公共議程，將對自己不利的壓抑或推下公共議程（郭志建，
2004）。透過上述可發現一個事實，即議程設定乃是一個相關利害關係人意 識形態與既得利益相互競逐的產物，媒體固然是影響議程設定的有力團體，
然而在政策的現實場域中，利害關係人更是以多種不同面貌與型態存在於各 個面向。筆者認為雖然Kingdon（1995）的模型乃為了政府議程設定與方案 選擇歷程所發展的，但由於他能夠融攝許多利益、意識型態和制度等因素，
並藉此理論架構來解釋為何某些社會問題可以吸引決策者的注意並成為議程 之一，相關備選方案（alternatives）又如何受決策者青睞，因此相當值得用 來解析制度變遷與方案選擇的動態歷程，而本文也擬運用此理論作為個案分 析的敘事架構。
Kingdon（1993）強調「漸進調適主義」雖是一個解釋常態政策變遷過 程的有力模型，但其卻無法說明某項議題為何會突如其來的受到政府決策單
位的重視。為此，Kingdon（1995）修改了Cohen、March和Olsen（1972）的
「垃圾桶決策模式」，視整個政府在政策制定過程中，存有三個平行發展的 潮流會影響到政策制定的結果，當這三股潮流匯合在一起時，就是政策形成 或轉變的最佳時機。Kingdon 所謂的這三股潮流分別是問題潮流（problem stream）、政策潮流（policy stream）和政治潮流（political stream），茲分 述如下。
（一）問題潮流
問題潮流主要關注的部份在於決策者如何被特定問題吸引？問題解決 的必要性？決策者依據何種方式來了解問題現況？以及如何界定問題的核 心？Kingdon（1984）認為決策者最常使用的乃是系統性的指標（systematic indicators）來辨識問題的存在，然而統計資料本身並不會說話，唯有透過詮 釋解讀才可能將「狀況陳述」轉化為「問題意識」。在此轉化的過程中，焦 點事件（重大災難、危機事件、與富象徵意義的人事變化）將迫使政府更加 聚焦問題狀況的嚴重性。
此外，Baumgartner和Jones（1993）則指出許多政策的變革乃經由對現 行政策不滿的團體利用焦點事件來強化既存大眾心中的「負面印象」，藉此 壓迫以改變現行政策的制度安排。值得注意的是，許多政策的辯論與決策過 程仍是在問題模糊的情境中進行，決策者也常選擇性地關注議題的某個 面向，以促使政策往有利於自身處境的方向發展。因此，如何讓大眾關注 某項議題，並繼之塑造與界定問題的現況使之成為討論的議題，皆是一連串 政治角力與衝突的過程。
（二）政策潮流
政策潮流包括各種用來解決問題的方案與計劃，這些方案透過介紹、
演講、證言、書面、對話而被廣泛地討論。Kingdon（1984）認為政策方案 的形成過程就宛如生物學所描述的「物競天擇」，在政策發展的初始階 段，許多政策方案彼此碰撞、融合、吞噬與複製，此也如同Heclo（1995）
所提觀念相互激盪與利益折衷的「醞釀時期」。在此過程中，問題不斷地被
重新界定與發展，也正好提供機會給政策倡導者推廣於行銷相關政策理念，
以說服和教育社會大眾，甚至放出「試探氣球」（trial balloons）（Kingdon, 1984:136）。
Kingdon（1984）也指出了政策方案生存的要件，分別是技術的可行 性與價值的可被接受性。在此潮流中，政策社群與政策企業家的概念值得 一提，政策社群的差異在於斷裂（fragmentation）程度的不同，當政策社群 異質化程度高，將導致政策呈現斷裂與失衡的狀態。而政策企業家（policy entrepreneurs）則是指那些極力促使議題進入政府議程的人們，他們積極地 突顯問題的重要性與投入方案的推動，不但要負責向重要的政治人物推銷，
使重要人物關心此問題，同時也要將相關的問題與解決方案加以連結，並使 這兩者（問題與解決方案）匯入政治潮流中。
（三）政治潮流
Kingdon（1984）認為在此潮流中，國內政治情勢、國民氛圍、選舉結 果造成的政權更迭或人員替換，以及來自利益團體之壓力考量等因素皆會 導致政策笧生變遷，然而這些因素的發展與其他兩個潮流不必然會交會，其 各有各的發展邏輯。國民氛圍（national mood）意指某個國家在某個時期所 顯現或流傳的民意趨勢，此因素有時會蔚為一時情緒性的意見風潮，或成為 政府的重要政策資訊來源。而選舉的結果也是政治潮流中重大的因素，因為 選舉的輸贏兩方往往代表著不同意識型態與政策立場的論述對立面，一但在 野黨新任上台，便有可能進行大刀闊斧的改革。除了選舉輪替外，行政部門 的人事改組也可能造成政策變革與權力移轉。True、Jones與Baumgartner（
1999）和Kingdon（1984）均有一項共識，即廣泛與巨觀的政治局勢變化容 易導致政策議題的重大改變與創新結果。
如上所述，任何一股潮流皆有其興起的原因，與其潮流的利害關係人 也會運用各種策略來推波助瀾，而潮流是否能夠持續發酵，則有賴外部環境 支持與否。三股時勢潮流的構成因素、行動者、發展策略與持續要素整理如 下表2。
表2 政策過程中的三股時勢潮流
構成因素 行動者 潮流發展之策略 潮流擴大與持續的要素
問 題 潮 流
1.現行政策方案運作的 回饋
2.焦點事件（危機或災 難）的發生
3.人們對問題的注意與 感知。
1.利害關係人 2.媒體
透過社會的資料經 常性檢視、政策績 效的評估、或焦點 事件以引起人們對 問題的注意。
1.利害關係人的努力 2.媒體的推波助瀾 3.問題本身的特性 4.問題的嚴重性與影響人
數的多寡
政 策 潮 流
1.專家及分析者細究問 題，提出解決問題的 對策與待選方案，評 估其可行性。
2.方 案 透 過 介 紹 、 演 講、證言、書面、對 話而被廣泛地討論。
1.常任事務人員 2.學者專家 3.民意代表助理 4.利益團體
透過勸服與辯論以 達成共識。
1.技術可行性 2.價值可接受性 3.足夠預算與資源 4.政治上所獲得的支持度
或反對聲浪之大小
政 治 潮 流
1.政治情勢、國內氣氛 的擺動
2.行政或立法人員的更 迭。
3.利益團體的施壓。
1.高層行政長官 2.民意代表 3.媒體 4.利益團體
透過協商以達成共 識。
1.是否能結合現行的國內 氣氛
2.有組織的支持或反對力 量
3.能否符合有力的立法聯 盟或行政之導向
資料來源：整理自Kingdon, J. W.（1984）. Agendas, alternatives, and public policies（p.
139）. Boston, Mass: Little Brown.
三、政策之窗開啟之關鍵要素－意識型態決定論
問題潮流、政策潮流與政治潮流原本相互獨立且各有各的路徑，但是 因為某種因緣際會，使這三股潮流匯集在一起，此時就是政策形成或轉變的 最佳時機， Kingdon稱之為「政策之窗」（policy window）。當公問題產 生，成為大眾所矚目的焦點，使政府不得不加以重視時，就是問題潮流的出 現所發揮的作用，而隨著問題潮流的持續發酵，各種解決方案也會在社會上 引起廣泛的討論，形成了政策潮流。問題潮流與政策潮流能否影響政府的決 策，端看國內氣氛與政治情勢而定，此即政治潮流的影響力。
時勢潮流論看似宿命，彷彿議程建立和政策轉變的契機不可預測。但 Kingdon也強調把握重要的時刻，將分離的問題潮流、政策潮流與政治潮流
匯集在一起（Lester & Stewart, 2000）。此即政策企業家之角色功能的發揮。簡而 言之，當解決方案（政策潮流）與公共問題（問題潮流）互相呼應，一拍即 合，而這兩者若再能得到當時國內氣氛與政治潮流的支持，形成三流合一局 面，政策形成的機會窗口就被打開了，政策議題因而得以進入正式的制度議 程。如先前所述，問題潮流、政策潮流與政治潮流為三條平行發展的脈絡，
只有在特定的時機三者才有可能匯流在一起。Kingdon（1984）也提出了數 個政策之窗關閉的原因，分別是：1.問題已被解決；2.利害關係人無法爭取 到與自身相關的活動；3.焦點事件的消失；4.人事的再度改變；5.缺乏可行 的方案。從上述原因可知要一但政策之窗敞開，則必須要「打鐵趁熱」迅速 採取行動，否則時機便稍縱即逝。
儘管三者為平行發展，但三者對政策的重要性與影響性卻有所之分。
依照Kingdon（1984）的論述，筆者認為其三者重要性依序是政治潮流、問 題潮流與政策潮流。議程設定往往受到政治潮流與問題潮流的影響，而備選 方案則受到政策潮流的影響較多。換句話說，政策之窗之所以敞開，其原因 便在於某項議題引起了政府官員與社會大眾的關注，而行政當局的改變更有 可能是其中最關鍵的因素。Kingdon（1984）也強調政策之窗的開啟與政治 潮流具有極高的連動性，雖然三個潮流都具有各自的生命歷程，但政治潮流 趨勢中蘊含的機會之窗也意味著政策變遷的結過最後仍舊是取決於政治過程 的發展。
然而在政治潮流中，究竟是何種因素操縱了政策之窗的開啟與否？透 過先前的文獻顯示當局人員的變更乃是關鍵因素，而行政當局的變更也更代 表著意識型態的更迭，以台灣兩黨政治的形式而言，此現象尤其明顯。儘管 而政治因素又牽涉到政治意識型態、政治民主化程度、社會利益團體之壓力 等，筆者仍希冀透過影響陸生來台政策最關鍵的因素來聚焦討論。意識型態 為一種鬆散的概念，意識型態的價值與信念對政府政策與個人行為而言，具 有顯著的影響，政府政策的干預對象與範圍，更深受政府決策機制的意識型 態所影響（George & Wilding, 1993）。在國內部分，詹火生（2002）與王淑 英、孫嫚薇（2003）的研究也顯示出政黨意識型態如何干預與左右國家政策 發展的歷程。
具體言之，意識型態是一種同一性、暗自進行與一廂情願的理性思 維，並將事物的獨特性（uniqueness）及多元性（plurality）熔於一爐以造成 同一性的假象（引自劉建基，1998：150）。Adorno揭示了意識型態「同質 化、單一化」的虛假性，將意識型態視為統治者單音獨鳴的論述場域以反映 某種社會經濟結構，並且鞏固有利於該階級的世界觀。透過二元對立的判斷
－以「真」破「假」，以「異」解「同」，意識型態於是被視為具「貶抑、
消極、控制和遮蔽真實的功能」（沈清松，1992），或是一種虛假觀念的體 系，階級序位的命題與統治者合理化的藉口（劉定霖，1989；周水珍，
1994）。統治的精英分子運用權力，不能絕對地依賴武力，社會中的權力 必須是正統合法的－亦即為社會成員視為「道德義務」加以接受。社會中必 須有一既為被統治者，亦為統治者所接受的支配性意識型態。因此，共同的 意識型態與對於意識型態最低限度的共識，是穩定的政治秩序之基礎。結合 統治者與被統治者的主要關鍵，以及滿足人的需求使其相信其是在某一「道 德原則」的基礎上，受到公平治理的正是意識型態（張明貴，1990：16）。
Althusser（1972）進一步以馬克斯再生產（reproduction）的角度提出國 家機器」（state apparatus），之所以稱為「意識型態國家機器」，除了強調 意識型態中介了我們與自己的實際生活狀況的關係，而形成一種服膺主流秩 序的想像，以及與之相應的主體性之外，也在於強調意識形態不僅是腦海裡 的意識或觀念，而是透過意識型態機器所導引的物質性實踐而不斷產生 作用。意識型能藉由點名召喚（hail）及設定（interpellate）的方式，對主 體進行分類，將個體建構為主體。因此，Althusser認為，意識型態透過建構 主體的機制，再製既存的權力關係。
透過意識型態「同質化、單一化」的操弄，霸權往往也因此產生。統 治階級通常不會直接運用暴力來維持統治地位，取而代之的是想辦法贏取人 民的同意，來擁有凌駕於從屬階級的支配地位，這種讓統治階級擁有權威、
享有道德領導權，乃至於代替「全民」來擘畫描繪發展遠景之歷史計畫的過 程或機制，就是所謂的霸權（Gramsci, 1971）。換言之，統治階級及其掌握
的國家機構，經常利用意識形態做為遂行社會控制以延續統治的手段，透過 教育、宣傳或其他建構霸權的機制，確立起主導性的價值觀，把既有的社會 秩序予以自然化，變成理所當然，從而排除了以其他方式來組織社會生活的 可能性。意識型態一是霸權過程（hegemonic process），主控勢力透過各種 文化機制，塑造一套道德共識或價值標準，以維護其既得利益；然而，非主 控勢力也可能在主控論述的夾縫中進行意識型態抗爭，以鬆動甚至顛覆主控 勢力。就此而言，意識型態是「立場之戰」的抗爭領域：提供一個論述 空間，以供不同的利益團體對社會事件的意義加以解構或重構。
參、研究方法
透過上述的文獻探討，可發現公共政策的決策形成受各種因素的影 響，政策階段過程的分析途徑，可以觀察政策演變的歷程；而決策過程的 分析途徑，可以就政策的某一項活動、某一個階段，單獨研究、深入探討。
以下就問題意識的建構、研究方法與資料來源與本文分析架構三點分述如下。
一、問題意識的建構
綜觀過去，能在社會、兩岸與立法院間激起如此激烈紛爭的教育政策 實屬鳳毛麟角。而陸生來台政策在過去也並非完全不見蹤影，民進黨執政時 期其政策就時有所聞，因此其中關鍵的轉變便在於政府對於此政策「接受」
與「拒絕」的差異，本文最主要的問題意識也在於為何政黨輪替後，過往被 延宕的政策在此時會異軍突起般的出現？具體言之，本文所關注的問題焦點 即為：
1.何種問題被認知與被用何種方式認知以構成陸生來台政策的問題潮流？
2.何種方案被提出並如何透過辯論與勸服構成陸生來台政策的政策潮流？
3.何種政治情勢與國內氣氛形成了陸生來台政策的政治潮流？
4.三種時勢潮流匯合使陸生來台政策產生了何種轉變？
5.國家在此政策中之意識型態如何形成與實踐？
二、研究方法與資料來源
在陸生來台政策的發展過程中，可以明顯的感受到國內兩股對立論述 的抗爭，彼此藉由對表徵系統的選擇、詮釋、建構與重構，創造了一個意識 型態相互競爭的角力場。意識型態的表述往往透過語言的表述來加以實踐，
因此本文欲透過個案研究的方式，以重現與理解各方論述所形塑的角力場。
Stake（1995）認為透過個案研究能深入情境脈絡的細節，透視其中的各種 互動關係，以生動捕捉個案的複雜性。
任何一個政策的形成，必定有其特定的時空背景因素，因此探討一個 政策的演變，不能忽略它的歷史背景和時代意義，因為透過歷史背景和社會 因素的瞭解，才能知道政策的來龍去脈和其前因後果的關係。故本研究在探 討陸生來台政策的轉變過程時，先從歷史背景因素著手，分析陸生來台的時 代意義，和陸生來台多元化的時空背景與社會需求。本文為達成前述的研究 目的，擬運用文件分析方式進行研究，身為一個外部人員，資料蒐集的來源 只能從國內相關學術論著、期刊論文、立法院公報、政府出版品、報章資訊 與網路資源等著手，期使能透過相關文件來探析各方在主體、位置、語言論 述、知識、權力與差異等面向的樣貌。然而，運用相關文件雖可取得某特定 事件或時間點的細節，卻也可能反映出作者未知的偏見亦或是有意的限制（
Yin, 1994）。因此從資料來源可以很清楚的區分三個群體的論述內容，分別 是官方資料（政府）、立法院公報（利害關係人）、報紙（民間媒體）。為 不過度偏頗於單一面向的陳述，筆者也盡可能的對相關文件進行交叉比 對，以避免資料來源的過度集中而造成偏誤。
三、本文分析架構
雖然陸生來台為教育政策，然而當筆者試圖要從教育的角度切入該政 策，卻發現相關的文件與論述隨著時間發展都逐漸與教育脫鉤。因此，本 文的分析焦點則著重在政策發展的時機與轉變，和論述的對象與權力，並透
過Kingdon的時勢潮流架構來分析該政策意識型態的存還機制。透過文獻探 討可發現Kingdon的分析架構實屬一個具整體性與脈絡性的分析架構，政策 過程乃是由三股人與事組合而成的時勢潮流所組成，當這三股潮流匯合在 一起時，就是政策形成或轉變的最佳時機，這三股潮流分別是問題潮流（
problem stream）、政策潮流（policy stream）和政治潮流（political stream）。
教育問題的產生、政策的制定，深受政治氣氛與時空變遷的影響。因 此，本研究建構出以下的分析架構與流程。自2008年總統大選後，產生重大 的社會環境的改變，使過去延宕的陸生來台政策逐漸釀成一股推廣的風潮，
最後導致政策方向的轉彎。筆者將上述時間，以數線表示其先後，呈現出陸 生來台政策轉變的關鍵年代。如圖1所示：
肆、研究發現
一、陸生來台之問題潮流：符應政策意圖的問題說帖
「公共問題」是指不特定多數人覺得期望價值、目標或情況，與實際 獲得或預期可獲得的價值、目標或情況之間存在著顯著差距，因此透過各種 方式，將其縮短差距的要求公諸大眾，以引起政府機關注意及接納，並謀求 解決的一種情境（吳定，2004：56）。不同的人或團體對於相同問題的定義 或認知會有不同。然而，政策問題的背後隱含著某種的認知與解釋，政策問 題也可能是一種集體認知的投射，並非僅僅反應著某種單純且客觀的情勢（
林水波，1999）。Kingdon（1984）列出了三種有助於問題認定的機制：1.
圖1 研究分析架構圖
指標評估；2.重大事件（focusing event）的發生；3.計畫的回饋。當公共問 題產生，成為大眾所矚目的焦點，讓政府不得不加以重視之時，就是問題潮 流所發揮的作用。本段落藉由陸生來台事件的羅列，分析該政策問題的類型 與背景，進而如何受到關鍵的人物關注，以達到問題潮流的認定。
2006年5月，報章媒體始次提及陸生來台四字。相關立委要求教育部應 積極研議開放大陸學生來台讀大學，以促進兩岸的文化交流。然而，在當時 的政治情勢中，陸生來台宛如天方夜譚，陳怡樺（2004）研究也指出涉及大 陸學歷採認的相關政策，之所以反覆延宕，實非肇因於台灣社會利益團體的 反對—因為渠等的立場既不一致，也未具備左右決策的力量。相關政策之所 以推延至今，主要還是因為內部環境的政府決策機構，深受外在兩岸對立的 影響，刻意壓抑冷卻兩岸交流，因而對學歷認證拖延再三。教育單位不但認 為陸生來台會造成更多的社會問題，也說明當時並沒有必要將此政策納入議 程，前教育部長杜正勝提到：
教育部目前只採認大陸中小學的學歷，不採認大專以上學歷原因 很多，包括涉及國家安全；大陸大學擴張太快，素質良莠不齊；
採認大陸學歷，可能衝擊國內招生及就業市場；且大陸教育規定 必修馬克斯主義等政治思想，沒有教育中立。（張錦弘，2006）
事隔一年，儘管陸生來台政策依舊被延宕，教育部也明確表態由於國 家安全與社會因素現階段並不適合開放陸生來台。國內卻有許多大學校長與 專家學者建議應立即研擬相關條文與配套措施，鼓勵陸生來台就學以有助於 兩岸之文化交流並解決國內大學生源不足之問題。台灣面臨少子化，每年學 測報考人數減少數千人，許多大學缺額狀況日益嚴重，開放中國學生來台對 招生不足的學校而言是個新契機：
曾經向教育部申請到大陸設置境外學分班的高雄大學校長黃英忠 也表示，國內少子化問題嚴重，許多大學都面臨生源不足的困 境，開放國內大學赴大陸招生，將有助於解決學生缺額的問題。
（韓青秀，2007）
根據教育部統計（2009a），近年國內少子化問題日益嚴重，大專校院 每年入學人數漸減，98學年缺額率首次突破2成，受影響最嚴重的是私立大 專校院，一般私立大學98學年缺額18,535人，較97學年增加2,455人，缺額率 20.15％，私立技專校院缺額46,433人，較97學年增加7,086人，缺額率更高 達26.80％。「生源不足」的問題意識在這個階段則被建構為主要的問題潮 流，相關利害關係人的推波助瀾則為問題潮流持續發酵的因素之一，而利害 關係人則意指國內公私立大學校長們：
「陸生來台」相關修法，大學罕見動起來，公私立大學目標一致，
除了主動到立法院請願，面對媒體訪問；儘管著眼點不同，但都 口徑一致，期盼迅速通過修法，讓陸生來台。（張達智，2010）
隨著2008年的總統大選的結束，國內過去的政治情勢也經歷了前所未 有的劇烈轉變，陸生來台的建議提出對象也從「社會」轉變為「官方」。在 2008年總統大選以前，無論民間團體或相關立法委員大力建議政府應即刻著 手開放陸生來台就學，然而該訴求卻像「肉包子打狗」般的有去無回。對於 當選政黨政治立場是否影響著陸生來台政策發展走向，筆者無法驟下結論，
可以發現的是國內相關高等教育與兩岸問題都已逐漸被納入陸生來台的預期 目標說帖中。
教育部高教司表示，開放陸生來台，的確可以紓解私立技專校院 招生不足的問題，而且到民國104年，大專校院的招生總數，將多 於高三應屆畢業生人數，招生危機更嚴重；但是政策要如何開放，
不是教育部可以決定，要看兩岸政策怎麼走。（王彩鸝，2008）
有趣的是，陸生來台為了補足私校招生不足的說帖到了2008年下半年 度卻已被政府否認，這乃是因為政府當局為了消除民間疑慮而改採限量階段 性的作法，而一年招收1000-2000位的大陸學生，對於全台灣160幾所的大學 而言簡直是鳳毛麟角。教育部於2009年12月7日至2009年12月23日舉辦數場
公聽會的手冊內容中，政策緣起的部份也絲毫不見國內大學招生不足的內容
（教育部，2009b）。當解決招生不足說帖不成立後，政府便拋出美好的願 景並說明陸生來台乃是為了兩岸交流暢通的管道與刺激台灣大學生的學習風 氣，並期望透過兩岸學子在學生階段的交流與互動，除能增加雙方對話與溝 通的機會，進而型塑彼此友好的關係，呂木琳次長提到：
有人認為開放陸生來台是解決我們私校招生不足的問題，不過 教育部的考量是比較高的層次，我們希望兩岸交流，讓大陸學生 來台跟其他國家的學生一起在我們的校園，和我們的學生一同學 習和切磋，讓我們的高等教育站在國際視野來思考這個問題。（
2009/05/21，立法院公報，第98卷，第29期）
因此，陸生來台政策發展至今，「生源不足」的問題已不復存在，取 而代之的乃是「兩岸交流管道的缺乏」，也因為執政黨的更迭，過往不受重 視的問題在現今的社會政治脈絡下，也重新被建構為一個問題潮流。教育始 終被認為不該與政治掛勾，教育中立也被視為亙古的教育準則，然而教育與 政治在實際場域中卻往往殊途同歸。當以問題潮流的角度分析，如先前所述 往往是某個焦點事件、危機或災害才能促使政策的出現，然而陸生來台的問 題潮流隨著時間軸線發展卻險的居無定所與模糊不清。Kingdon（1984）提 到，當政府認為問題無法輕易解決時，則可能受挫並轉向可行性較高的政策 方案，就如陸生來台為例，政府逐漸轉向於一個普世的價值：人才流動與國 際接軌。假使問題在於限制人才的流動，是否只要開放該政策就能順利的進 入立法流程？除了問題意識的釐清，政策之窗的開始也有賴政策潮流的促 生，以下則針對引起眾多紛爭的政策潮流予以分析。
二、陸生來台之政策潮流：地方保護的說服策略
台灣高等教育的過度擴張已逐漸引起社會大眾的重視，量與質的失衡 與脫鉤儼然已成為亟需解決的教育問題。因此，當政府拋出陸生來台不但能 彌補私校招生不足的問題與刺激大學生的學習動機時，大眾自然地產生一股
強大的公眾理性並視此政策為萬靈丹。然而，由於兩國政治局勢的敏感性，
陸生來台卻不如其他國際學生來台留學如此簡單，國家安全與民族認同等議 題也相繼被提出。政府對此自然有其敏銳度，執政黨對此也選擇以漸進方式 推動而非激進的大量開放，儘管如此，政府執意推動此政策的決心也在許多 公開發言中可以清楚窺見。
鄭瑞城強調，此政策不涉及意識型態，而是思考國際現實及台灣 長期利益，開放陸生來台、承認大陸學歷是「一定要推動」，不 會因被批評就改變方向，但教育部會小規模、分階段、嚴謹地做。
（姜穎，2008）
陸生來台政策就在政府保護下，像艘破冰船般突破台灣重重的輿論壓 力小步邁進，並秉持「階段性」與「漸進開放」的精神舉辦名為公聽會，實 為一言堂的相關論壇，立委管碧玲提到：
我看到座談會所拿出來的題綱，簡直要吐血，都在談一些枝節的 問題，好像這個政策已經要進行了，為了每一個細節要怎麼做而 開這三場座談會。大學法送進立法院修法了嗎？還沒有啊！校長 跟我陳情，他們根本不敢說真話，因為教育部長已經公開宣示政 策已定，才發問卷叫他們填寫，他們哪敢說真話，有意見都不敢 寫，現在北中南開座談會，我要看看會不會是個一言堂，而在這 段期間教育及文化委員會在此議題上，連一個公聽會都沒有開 過，我覺得是歷史上的失職。（2008/12/24，立法院公報，第97卷，
第72期）
而政府為消弭民眾疑慮，並審慎穩健跨出開放的第一步，前教育部長 鄭瑞城便於立法院報告時提出陸生來台政策的「三限六不」原則，包括 限校、限量及限域，不加分、不影響招生名額、不提供獎助學金、不允許 校外打工、不可考照、不可續留台灣就業。自此「三限六不」就成為「開放 陸生來台」及「採認大陸學歷」的主要政策指導原則。此乃為了避免損及國
民權益，引起社會反彈，簡而言之，前面是修法事由，後面則是維護國民權 益的說服策略，現任教育部長吳清基也表明：「中國學歷爭議，台灣利益優 先」（黃以敬、林曉雲、胡清暉、陳怡靜，2009）。
以此「三限六不」回顧可以造就「國家社會利益」、「高等教育發 展」與「青年學子學習」三贏的政策目標，假使政府認為國家社會利益即 是兩岸暢通的溝通管道，或許還有機會達成。然而，就後兩者高等教育發展 與青年學子學習而言，三限六不的框架則大大限制了該政策的可能性。就高 等教育發展來說，吸引陸生來臺跟台灣高等教育國際競爭力是否有必然的因 果關係無從得知，除了不提供獎學金，政府最新的配套措施也提及大學生僅 限私立大學，而碩博士生才能申請國立大學，以此標準希冀招收大陸的優秀 學生，也讓人不禁思考台灣對於大陸優秀學生的吸力為何？
山東大學三年級、目前到東吳大學交換的學生王云松指出，台灣 不給獎學金，陸生不能打工，學費又要收本地生的4倍，「要拿什 麼來吸引大陸最優秀的學生」？王云松說，在大陸可進九八五工 程學校的學生，可申請世界很多好大學。（陳智華，2009）
根據教育部高教司（2009）的調查報告顯示，台灣提供多項獎學金給 外籍學生選擇來台就讀最大吸引力，也是最重要經濟來源。當外籍生被詢問 回國後是否願替台灣行銷或再來留學，以台灣提供獎學金為前提下，87%受 訪學生願意回國替台灣教育行銷，然而一但廢除獎學金，卻只有29%學生願 意介紹親友來台。以外在誘因或金錢酬賞的制度吸引外生來台的方式是否適 當值得深思，獎學金應奠基於學生本身成績或表現幅度的突出，而非用於決 定學生學習場域導向的工具。以其他各國相比，就連前教育部長也表示陸生 來台並非會以台灣為第一選擇：
洪委員秀柱：此外，如果台灣開放大陸學生來台就讀，您認為哪 一類型的學生會來？真正頂尖的學生會不會來？
鄭部長瑞城：我們當然希望，但可能性並不大。
洪委員秀柱：他們還是會以歐美的學校作為第一選擇，對不對？
鄭部長瑞城：是的。（2008/10/24，立法院公報，第97卷，第53期）
另一方面，以青年學子學習來說，政府如果認為中國學生比較用功，
因此可以激勵台灣學生的學習動機（教育部，2009b），更是沒有根據的說 法。若三限六不的框架無法招收所謂大陸的「優秀」學生，那更甭提對台灣 學生學習有所助益的說詞。以陸生來台而言，政策企業家其實就是政府本身，
因為如前所述當問題潮流訂定位在兩岸溝通管的有無時，此政策已非單一的 教育政策，而已逐漸淪為政治操作的工具或籌碼，從立法院針對陸生來台的 答辯過程中則可清楚看見，往往都是在野黨與政府二元對立的論述機制。
由此觀之，政策的制訂歷程乃是價值權威性的分配且從來就不是價值 中立，權力與控制更是政策過程的核心（Taylor et al., 1997：27），政策所 論述的目標與內涵具有其政治目的，並使用讓政策合法化的語言或具體策略 建構某些特定意義，以遮蓋矛盾與衝突的事實，讓我們誤以為政策能真正回 應多方需求並增進公眾利益（Taylor et al., 1997），陸生來台之「三限六不」
即是刻意營造政策能回應多方需求的假象。在政策潮流中的相關策略大多涉 及「效率」與「公平」兩項概念，以效率而言，先前所提國內大學招生不足 的問題，若要對此症下藥則需涉及整體教育系統的統整與翻轉，其工程耗大 不言可喻，政府現今也因而選擇能迅速達成政策意圖的相關策略；以公平而 言，國內社會大眾從陸生來台被提出後，皆相當憂慮陸生將會稀釋台灣教育 資源，政府對此也提出「三限六不」，並運用漸進說服與地方保護的作法與 以輔助。
在政策潮流裡，為了如何解決一個特定問題，不但試探氣球不斷被釋 放，而且各式各樣的建議案，也不斷地利用公開與私下的場合，逐一被提 出。所提觀念是否能夠存活延續，決定於：第一，它們在技術上是否可行。
第二，它們是否為廣大的社會價值觀念所接受。第三點，政策潮流參與者預 判諸如預算限制、政治接受度、與公眾熟悉度的展望等事項之未來可能限 制。這些都需要政策潮流的所有參與者，以說服與理性的爭辯方式來達成（
蕭全政、林鍾沂、江明欽、黃朝盟譯，2003：597）。
三、陸生來台之政治潮流：政府立場與國內家氛圍的衝突
Kingdon認為國家氛圍（national mood）是代表著同一個時期間國內多 數人對於某件事情所具有的相同思考模式，國家氛圍會對該國當時的政治潮 流產生影響。國家氛圍代表著一國在政治文化之情況，但此種情況並非是固 定不變的，國家氛圍會隨著時間與情勢的改變而發生不同的變遷。政策參與 者對於覺知國家氛圍的敏略程度會影響議題的重要性與否，若能敏銳的加以 覺察，則有助於提升議題的重要性，但若因個人洞察力不足，則亦可能使議 題的定位或走向變得渾沌不明。因此政治文化上的變化，可能會對某個政策 方案的顯著性與否產生促進或抑制的兩面效用，對於國家政策而言具有一定 程度的影響。
國家氛圍易言之即是民意，自陸生來台被提出後，國內相關報章媒體 皆對社會大眾進行抽樣以調查是否贊成陸生來台，以中國時報而言，統計顯 示四七％的受訪者認為應尊重學生的教育選擇權，並覺得沒有道理阻止。相 對的，三四％的人擔心台灣人才流失，甚至被統戰洗腦，因此反對台生前往 大陸就讀。（〈陸生來台，47％贊成〉，2010）。以TVBS民調而言，結果 顯示相較於2009年5月民意紛歧的調查，贊成陸生來台的比例為51%，不贊 成則為47%（〈開放大陸學歷及大學生印象調查〉，2010）。而遠見雜誌除 了調查台灣民眾意見外，更將調查範圍延伸至大陸家長的範圍，結果顯示台 灣41.4％贊成，大陸則高達90.7％贊成陸生來台政策（林奇伯，2010）。從 上述數據顯示，台灣目前對陸生來台的正反意見仍相當分歧，要達成共識仍 有待政府相關單位如何有效說服社會大眾。
過去民進黨執政時代，有關陸生來台就學及大陸高校學歷採認，輿情 時有反映，但因為政府的政治立場，兩岸關係陷入僵滯對立狀態。新政府上 任後，基於這兩項議題是馬總統的競選承諾，且兩岸已重啟海基、海協兩會 會談，而使雙方關係漸入佳境，開放陸生來台就學政策勢必施行，已列為優 先於大陸學歷採認的項目。該政策雖然以勢如破竹的氣勢不斷闖關，然而立 法院對此議題的辯爭卻是兩黨意識型態間的短兵相接，因為組織成員會受到
來自於組織決定之價值信念的影響，使得成員在進行決策時會以組織的發展 與利益作為考量的依據（Anderson, 2000）。
馬政府為拚開放陸生來台以及採認中國學歷，雙管齊下，藍營 週一分別在立院教育委員會、內政委員會安排審查兩岸條例、大 學法、專科學校法等修正草案。面對藍軍兩路進攻，綠營已發出 甲級動員備戰，全力阻擋修法，朝野衝突恐怕難免。（施曉光，
2009）
Kingdon（1984）認為政治潮流（political stream）是影響政策制定的要 素之一，其中包含三項因素：1.國家氣氛的差異；2.政府內部人員的改變；
3.經過組織化的政治力量。Kingdon（1984）認為透過組織化後所形成的政 治力量，例如利益團體對於政府的壓迫、政治上的動員，或是政治菁英的行 為，這些經過組織的政治力量均可能會促使政策問題進入議程的地位，並影 響教育政策的制定。除了國內政治局勢的轉變，政府強硬決心的後盾也使陸 生來台持續擴大其政治潮流，雖然政府說帖為廣納各界意見並漸進推動，然而 實際作法卻是把各界說法當做跑龍套，預期直接強行修法將此政策強行闖關。
吳部長清基：必須先經過立法院修法通過後，我們才可據以擬訂 相關配套。
陳委員亭妃：也就是說，你們還是寄望立法院先修法通過，對不 對？
吳部長清基：是的。
陳委員亭妃：這樣的做法是錯誤的，你們應先讓人民相信陸生來 台、承認中國學歷不會影響到台灣學子的教育與就 業的權益，結果你們沒有這樣做，反而讓我們看到 一個鴨霸的教育部，欲藉立院的多數席次硬要將此 政策強行過關。從前面提到部長接受媒體的專訪 中，我們看到部長的見解應該不會是想在立法院新 會期中強行通過這項修法吧？還是會考慮馬英九所
訂定的時間表，在預定的時間內推出這項政策？
吳部長清基：因為學校方面比較急，所以，我們希望大院委員能 給予支持。
（2009/10/16，立法院公報，第98卷，第50期）
除此之外，對於行政或立法部門，關鍵人物的改變均可能會造政府政 治生態的變化，進而影響政策制定的過程。教育部長為教育行政單位的 首長，對於我國的教育政策具有重要的影響力，對於一個影響教育政策的 關鍵人物而言，教育部長的更迭對於教育政策而言往往也代表著一種轉折性 的變遷。前教育部長鄭瑞城除了承認陸生來台招不到好學生外，在此政策中 的定位往往被視為總統的魁儡：
管委員碧玲：不對，馬英九的速度跟你不一樣。在你整個報告中，
有關「陸生來台承認學歷開放證照」，如此重大爭 議的部分，只有占36頁裡面的4行字，你的報告完全 不談配套措施，也不去談你的審慎作業，完全沒有。
部長，你只承認他們來修學分一年，可是馬英九不 准，馬英九已經在講承認學歷了。這兩天馬英九說 的都是承認學歷，你有沒有聽到馬英九說要承認學 歷？
鄭部長瑞城：因為記者問他學歷部分，所以他就談學歷。
管委員碧玲：對，所以他要談學歷，他已經要承認學歷了，你擋 得住嗎？你擋得住馬英九嗎？
（2008/10/24，立法院公報，第97卷，第53期）
如此的定位，導致陸生來台政策遭受延宕，取而代之的是對此政策更 具魄力與決心的現任教育部長吳清基。吳部長上任後，也針對過去遭人詬病
的高等教育發展說帖，將之轉化成技職教育的部份。然而，無論說帖如何更 換，政策執行的決心仍不受動搖。
教育部長鄭瑞城去職，據聞與陸生來台政策的辯護能力不足有 關。新任部長吳清基昨日一上台便表示該政策視為施政重點……
對於前部長鄭瑞城任內始終推不動的陸生來台政策較偏向高教、
研究所，以吸引最優秀的學生為優先。吳清基則指出，台灣的技 職教育領先大陸，有一定的利基，在不影響台灣主體下，應積極 推動陸生來台。（陳至中，2009）
教育部長吳清基有信心，相關法案本會期一定會通過，吳清基指 出，教育部、陸委會和對岸尋求共識。（陳映竹，2010）
除了積極運用其他面向的說帖持續推廣陸生來台政策，與前教育部長 相較，更可具體的感受到現任教育部長對於陸生來台的促生。
教育部長吳清基有信心，相關法案本會期一定會通過，吳清基指 出，教育部、陸委會和對岸尋求共識。（陳映竹，2010）
依照Kingdon的說法，陸生來台政策形成的政策視窗，需要在「問題流 程」、「政策流程」與「政治流程」三者完整匯合之下，方能開啟。本段落 擬針對先前所敘的三個潮流的內容，利用構成因素、行動者、潮流發展策略 及潮流擴大與持續要素等四方面進行整理，以瞭解在這過程中，相關的政策 企業家如何利用其擁有合法性、人脈關係與堅持不懈的特性，將相關的問題 與解決方案連結，並向重要人物推銷其政策方案，以呈現出三個潮流完整的 匯合狀況，茲整理如下：
表2 陸生來台政策形成之潮流匯合
構成因素 行動者 發展策略 擴大與持續要素
問 題 潮 流
1.高等教育的擴張與品質低落 為重大事件
2.政治情勢更迭所帶來兩岸溝 通管道缺乏的危機
媒體 政府官員 專家學者 立法委員 大學校長
拋出美好的願景並 說明陸生來台乃是 為了兩岸交流暢通 的管道與刺激台灣 大學生的學習風氣
1.媒體持續報導 2.關鍵人物持續關注 3.轉化問題的關注焦點
政 策 潮 流
1.政府單位提出三限六不以消 除國民疑慮
2.私立大學招收大學生，公立 大學招收碩博生，營造對大 學而言的公平正義
媒體 政府官員
1 . 舉 辦 名 為 公 聽 會，實為一言堂 的相關論壇 2.維護國民權益的
說服策略 3.營造政策能回應
多方需求的假象
1.技術可行性。
2.國內氣氛與主流價值 3.政治上所獲得的支持度
與反對聲浪之大小
政 治 潮 流
1.我國總統對兩岸態度的差異 2.教育部長的更迭
媒體 政府官員 立法委員
1.政府與同黨立委 之政治動員 2.強硬闖關的立法
程序
3.更換教育部長
1.教育部長的支持 2.國民黨立委人數過半 3.政府推行此政策的決心
由上可知，政府其實就是陸生來台政策中最主要的政策企業家，不斷 修改符應問題的說帖，運用地方保護與維護國民權益的說服策略，並輔以過 半席次的同黨派立委的促使該政策闖關成功。Kingdon說明要匯合在一起，
政策之窗才能打開。時勢潮流的分析途徑也說明了著制度或政治變遷並無法 運用工具理性般「投入－產出」的思維理路與以解釋，結果取向的邏輯概念 往往無法具體描繪出決策者的行動選擇，取而代之的乃是一種「事後理 性」，即決策者往往是在行動後再尋求與界定真正的目的與偏好，並試圖 為先前行動合理化（March, 1989）。綜合分析陸生來台政策發展的過程，筆 者發現並無法用階段理論或是理性的統合結構來描述，因為其匯合的過程中 缺乏秩序性與一致性的邏輯推演關係，呈現出一種非理性且斷裂的政策制定 狀態，意即政策的產生乃是一種偶然而非必然的現象。
肆、綜合討論
Lyotard（2000:365）認為在後現代社會，教育與知識的獲得以非以往有 跟無的差別，取而代之的教育應是為一種「貨幣」與「投資」的概念，也因 此知識的追求在現今皆隱涵著「追求價值極大化」的潛在動機。以此觀點檢 視國際學生的流動便可獲得相互映證，在教育市場化的驅使下也正因為教育 為追求額外附屬價值的過程，國際學生的流動更呈現了世界系統中霸權力量 的階層化現象（Barnett & Wu, 1995）。在世界系統階層的框架下，也許各國 同學術領域學生在當下學習同樣的「意旨」，透過不同文化與語言的「
意符」加工與包裝，其知識隱含的額外價值便也存在著階級之分。
世界霸權力量的階層系統透過知識傳遞與通訊媒體存在於每個人的認 知中，因此在陸生來台政策被提出後，相關人士皆拋出一個疑問：「陸生真 的會來嗎？」而誠如前教育部長鄭瑞城認為，陸生出國留學仍會以歐美國家 為第一選擇。當透過多方說法與相關公聽會的檢證，政府單位也逐漸察覺所 謂的「三贏」是存在著許多矛盾與失周的地方，隨著「三限六不」等限制被 提出後，陸生來台之實際政策目標也隨之與教育和國際學生流動趨勢逐漸脫 軌。Salter和Tapper（1994）認為國家往往會運用各種方式來達成政策目 的，包括立法、財政、行政與最重要的－意識型態。
在過去大陸學歷開放政策上，行政機關對市場與教育的考量主要是伴 隨政治責任、政權穩定的前提之下。最早通過兩岸人民關係條例第二十二條 前，當時行政院長郝柏村說：
由於海峽兩岸關係尚不明朗，政府原則上暫不同意承認大陸學歷，即 使將來要承認，也應根據兩岸教育差距，由教育部舉辦甄試或鑑 定。（民生報，1991年6月19日）
教育部也以兩岸敵意仍濃、相關配套措施不夠周延等理由，將研議多
時的大陸學歷報備及採認等相關辦法退回原專案小組，無限期繼續研議（中 國時報，1998 年6月12日）。從行政機關重要的論述都顯示出政治框架是最 主要思考政策的前提。在兩岸人民關係條例制訂前，行政機關的立場大致上 都是一致持反對或不鼓勵的態度，然而此種反對的態度明顯是以國家安全或 兩岸情勢關係等政治考量為主，其不僅延後了社會文化交流的可能衝突 可能，更忽略了將來全球化下教育與市場之間衝突的問題，甚至陳水扁總 統還更加明確宣示任內絕不可能承認大陸學歷（聯合報，2005年9月5日）。
而根據鄭棋瑋（2006）的研究，大陸學歷認證與陸生來台之政策，在公眾論 述中最多的都是政治框架，其次是教育，第三是市場框架，這顯示出在政策 的討論過程中，政治考量是最重要的因素。
既 然 先 前 兩 岸 學 歷 政 策 中 ， 政 治 扮 演 最 關 鍵 的 角 色 ， 之 後 兩 岸 間 學歷認證與陸生來台政策也適逢2008年總統大選則產生戲劇性的轉變。
Stevenson（2000）認為公眾理性（public rationale）是政策發展中的關鍵因 素，因為政策的產生必須符合社會需求與闡述潛在效果，換言之，政策的理 性應包含幾個基本元素，分別是政策的本質、必要性與預期目標。在陸生 來台政策中的公共理性就如同問題潮流中不斷符應的問題說帖，政府不斷地 更換說法便是創造出符合社會需求與需要解決的問題，並認為此政策可為國 家利益、高等教育與青年學子帶來更美好的發展。而所謂的好與壞，就如同 Bourdieu（1993）所言，人所認知的世界是由分類系統架構來區分上∕下、
好∕壞、對∕錯，每件事物在人的認知體系中都有一個位置。然而，該位置 並非來的理所當然，而是經過無數有形或無形的鬥爭後，才能形成現存的位 置安排，也就是所謂的共識。而為了佔據一個正當被認可的位置。
政府透過修改符應問題的說帖，運用地方保護與維護國民權益的說服 策略，背後所潛藏的意識形態其實早已與「教育」逐漸脫鉤，取而代之的 則是希望社會大眾相信「陸生來台為萬靈丹」的說帖，為一種「兩岸友 好」的意識型態。此政策發展的過程就如同上述所提之「誤認」，誤認便 是期望透過集體的信任，使人們相信與自願接受權力者所界定的事物高下 之判，不加以懷疑地將之內化為理所當然的認知。該意識型態的形成也透過
政策與政治潮流逐漸強化，儘管陸生來台政策中存在著許多矛盾，然而意識 型態卻能夠調解與自然化事物本身的矛盾，並且以複雜的樣貌呈現（Hodge
& Kress, 1993: 210）。如同Althusser 及Gramsci 對我們的提醒，意識型態 是有作用的，它以自然的偽裝成社會共識，並設定主體位置。透過意識型 態在其中的運作，隱含於政策間的論述也並非單純的再現而是建構性的（
constitutive），它不斷持續創造主客體地位，其功能乃是支撐或顛覆權力關 係（Fairclough, 1995:73）。
國家的角色與作用力無所不在，且已滲透至社會整體結構制度並成為 其中的一部份（Yates, 2000; Torres, 2003）。「兩岸友好」的意識型態更以 陸生來台政策為其轉化媒介，該政策也如同Althusser（1972）所言之「國家 機器」將其意識型態植入高等教育系統中，並以「政治中立」的超然角色 自居。政府意識型態的實踐乃訴諸於論述，Foucault（1972/1991）認為，論 述不僅是言說的組合，它更具有赤裸裸的權力效果，而這種效果是以「自 然化」的型態運作，使人民臣服於社會控制的規範而不自覺，並利用「分 類」方式來定義好壞與善惡，界定我者與他者，彼此間不再對話或交流。
Fairclough（2000:158）更進一步認為論述為社會實踐，其內容反應「政治 操作」的過程，目的在指出政治如何藉精心製作的論述與修辭，動員背後的 同我族類。因此，由論述建構出的知識締造出「真理政權」，兼具認識論及 政治功能的雙重效果，對個體產生雙重制約的宰制功能，在此過程中，排除、
禁止、分類等策略，都是常見達成權力的方式（Foucault, 1972/1991）。
以陸生來台為例，陸生與台灣學生屬於兩個不同的分類，政府透過此 政策便企圖將所謂的「他族」歸屬同一個分類中，然而所謂的「我族」指的 是台灣方抑或是大陸方便無從得知。其次，在論述納入的部份，一開始許多 大學校長認為陸生來台有助於解決我國大學生源不足的問題，政府對此也納 入政策說帖中。直到最近，政府也逐漸納入「國際視野」、「地方保護」與
「技職教育」的說法，以使陸生來台獲取社會大眾的重視與信心。最後，在 排除了部份更可清楚窺見該政策矛盾之處如何被政府加以修飾與轉化，這也 如同Lyotard（2000）所言的「語言遊戲」。招收優良學生的意圖雖然不
變，然而當初自由市場競爭的假設已被排除，取而代之的則是「公私有 分」與「技職教育」的說法，而在野黨的政治意識型態操弄的指控也始終 被排除在外。陸生來台政策產生後，相關的論述場域彷彿像是一個競技 場，二元對立論述所持象徵系統結構，彼此互不相容，逕渭分明，並以各 式各樣的語言論述鞏固自己的立場。
伍、結論
本文運用時勢潮流模式為研究的主架構，並在文中整理與分析相關的 歷史言論與報章資料，期望能對還原陸生來台政策制定的過程，並作歸納與 剖析。最後，依分析架構之各種時勢潮流所得的研究結論如下：
一、我國政治氣氛扮演匯流的關鍵因素
不可否認，政治氣氛的轉換始終是影響陸生來台政策發展的重大因 素。在過去的政治氛圍中，該議題始終被擱置與排除。隨著2008總統大選 後，馬政府兩岸開放交流的主流意識便挾帶著此政策出現在現今社會脈 絡中，過往兩岸交流管道的缺乏變成為主要的問題意識。除此之外，政府 介入該政策的態度與決心也可明顯察覺其所持的意識型態，立委數過半、私 校大學校長的聲援與政府幕後黑手的串聯都促使該政策產生了戲劇化的轉變。
二、政府、社會與立法委員的多元角力態勢明顯
從問題潮流與政策潮流兩部分來看，可以發現政府不斷提供符應政策 推行的預期目標，此種不斷修正與轉化的手段也正是因為受到龐大社會輿論 與立院質詢壓力所產生的結果，而此多元角力競技場也可分為外部系統跟內 部系統兩個層面。以外部系統而言，社會關注的乃是大陸學生與當地學生資 源共享與稀釋的問題；以內部系統而言，立法院關注的焦點則往往集中在兩 岸的政治立場與交流形式。
三、陸生來台政策存在著非理性與斷裂的過程
單獨看待每一個潮流時其實存在了許多理性的過程，如為解決私校招 生不足問題而另謀其他出路，其過程是理性的；為維護國人受教權利與制 定三限六不限制，其過程是理性的。然而，當多元潮流匯流與政治因素出現 時，數個理性行為聚合在一起則成為一個片段與充滿斷裂的決策過程，此與 Kingdon所談的匯流途徑一致。由於陸生來台政策仍在研擬階段，筆者認為 陸生來台之政策之窗仍尚未完全開啟，無論是哪一股潮流，只能說明三股潮 流朝向匯流的視窗前進。此外，政府利用政黨政治意圖先修法再擬配套措施 的作為，則為最不理性的行為。
四、國家意識型態之介入導致此政策與教育脫鉤
國際學生的流動與市場化的高等教育是一個必然的趨勢，然而「兩岸 友好」的意識型態形成透過政策與政治潮流逐漸強化，儘管陸生來台政策中 存在著許多矛盾，該意識型態卻能夠調解與自然化事物本身的矛盾。政府藉 由論述建構出的「真理政權」也意圖對社會個體產生制約的宰制功能，就如 同Althusser 及Gramsci說明意識型態是有作用的。在此過程中，政府運用分 類、納入、排除等策略，並以說服、掩飾或操控的方式進行，使其能夠基於 自己的利益，間接改變社會大眾的認知與意向。
過往政策分析或是方案評鑑往往皆從結果導向的方式著手，此乃為一 種工具理性思維下的產物，深信資源投入必會產生預期結果。然而，隨著決 策階層與利害關係人層面的逐漸擴增，過往的分析途徑則常被詬病為一種「
黑箱作業」的取徑。本文主要意圖乃是關注於「政策發展的過程中產生了什 麼」，而非「政策最終成果為何」，透過過程階段的分析途徑也更能描繪出 整體政策的具體圖像。有關陸生來台政策的爭論與意見皆有其建設性，尤其 是許多在野人士所提出的擔心，更值得執政黨重視。也因為隨著陸生來台政 策的提出，讓相關教育單位與學者也因此更加重視國內大學過度擴張與品質 良莠不齊等問題。
如前所述，國際學生的流動雖呈現了世界系統中霸權力量的階層化現 象，同時也意味著其中存在著一個擬市場機制。從此角度思考，這整個世界 系統中也必定存在所謂的「推力」與「吸力」，國際學生出國的動機才有其 外衍的基礎。因此陸生來台不應只侷限於為陸生來而立的一廂情願政策，更 應以系統性的思惟促使高等教育的良好發展。然而，筆者深知加強整併與適 度退場調整國內高等教育體質的困難性，工程浩大與未知成效的未來也讓人 因此卻步。儘管如此，陸生來台如果只淪為一個短視近利的短期方案，其對 於台灣高等教育發展的效益也不禁讓人擔憂。
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