第四章 原住民族政治主體的內涵

第四章 原住民族政治主體的內涵

國家在原住民族地區推行現代化建設發展的結果，形成秩序井然 的部落社會，但在國家中央權力強大，而地方頭目、長老及貴族統治 力量削弱的環境裡，部落興衰變化極大，再加上都市現代化導致部落 人口流動，使得部落與國家關係充滿變數，傳統原住民族部落社會至 此進入大解構階段。部落大解構的同時，又是泛原住民族意識的出現，

每個部落之中，各有一個最高領袖，鄉長、議員、村長、代表，各自 代表不同的統治階層，完整的官僚體系漸次成型，部落人民開始被編 入戶口管理，過去頭目、長老、貴族與部落人民之間的階級關係化成 平等的公民關係，諸如權利、義務與規範，悉由國家行政體系的文武 官員負責執行。部落被動地接受外來的文化價值開始衝突不斷，使得 由原住民族部落大解構以後所形成的新社會充滿變數。本章將觀察在 政治上形成泛原住民族意識的部落聯盟階段，原住民族如何回應外在 環境政治力介入？以及行動的本質為何？並且分析由此反應而發展的 適應性問題。

第一節 近代國家政權的滲透與傳統部落治理

促進原住民族地區政治發展是國家現代化建設的目標之一。國家 現代化主要是以推行公共行政的形式表現出來，公共行政是國家統治 的活動，也是憲政生活的基礎。然而在原住民族地區建立現代化政權 制度，並非一蹴可幾，而是一項複雜的政治工程，在建立政權體制之 前，理先釐清國家統治與部落治理的差異性基礎，思考如何讓部落制 度在國家統治之下健全發展。

壹、行政首長制度挑戰部落首長權威

行政首長的特色是承擔明確責任、提高行政效率及強調科學決策

的模式，伴隨行政首長運行的是政令及法律條例，以確保權力運作的

規範性。從實施地方自治以來，國家在政府和相關事業機構逐步實行

首長制的領導方式，目的在讓國家政務、社會生活事務及經濟文化等

方面的管理上呈現出效率及秩序，而這種領導方式也讓原住民族地區

開始出現集體領導的風貎，考驗行政首長整合部落勢力的能力，因為行

政首長制的積極意義在於它要為其權力行使負責任，而傳統部落領導 人往往帶有人治的色彩。行政首長係經過國家長時期培養，並在政府 機構内進行培訓的工作，具備豐富的西方公共政策專業知識；而通常 原住民族部落傳統社會，分為頭目、長老、貴族、勇士、平民等身份，

階級為世襲制，部落集體行動取決於部落長者的意見，年長者的處事 經驗與智慧備受關注。依國家法律產生的地方行政首長熟稔行政管理 知識，卻不見得懂得原住民族傳統文化；部落長者熟悉文化傳承的意 義，但對公共行政原理全然陌生，在此一制度下，行政目標達成容易，

文化保護卻不易。

鄉村自治機關代替了過去頭目的業務及原始的社會組織，地方自 治各項會議取代過去的部落會議，地方有聲望的人士當選為鄉村長、

民意代表、調解委員會及擔任地方各項公職，對頭目制度的觀念已漸 趨模糊，地方自治機關極力爭取指導地方事務，過去的頭目和社會團 體多已無事可為。(張松，1953：17)蓋早期國家視原住民族傳統文化為 影響依法而治的因素，因此治理的核心是把原住民引入法治、有序的 行政體系之內來加以管理。國家行政整合了人民對公共的概念，統一 被統治者的公民資格，以國家和集體的表現方式，組成執行政令的組 織並運行之。按照這種認識，傳統部落權威面臨了遵循「政治性原則」

的抉擇：部落利益的授權來源是自下而上的；而行政官職的產生則為

「用人」制度，授權來源是自上而下的─它的用人標準並不由部落社 會(公共空間中)的勢力決定，因此不需要有利益連帶的支持系統存在。

這兩種權威都擁有權力並控制資源，但由於授權來源不同，背後支持 力量也不同。(張靜，1999：148)

到了近代以後，行政首長的治理讓部落問題更加複雜化。複雜化 的原因，一是部落政治組織趨於官僚化，二是隨著政黨政治發展，讓 維繫部落政治生活的部落制度隨之變化。官僚體系的文官考核制度，

讓在部落擔任官職的行政首長得到了保障其身份、職位的機會，而該

機會並非來自於部落成員所遵循的一套價值系統，而是來自於國家設

計的一套法則，該法則對部落的影響在於部落行政首長所遵循的服務

其政黨政治，每個政黨的黨綱對該黨所執掌的政府體制扮演指導角 色，黨綱就是意識型態，政黨意識型態具體化的政策悉數交由政府體 制內的公務人員去執行。在部落裡面，做為政策的接收者代表，首長 很難不去執行上級所交付的任務，因為首長的升遷、去留，與國家的 政策目標達成與否密切有關。從這個現象來看，傳統部落頭目、長老 的表現及重要性，遠不如部落行政首長，因為對於國家制度長期依賴，

部落頭目、長老已經與行政首長的治理理念保持密切配合。

…鄉鎮有鄉長有村長，這個都是對於現在原住民領袖的產生方式，按照 傳統的領袖有他的一套的方法，部落的族長(各族的族長)、長老到頭目等 等，這些政治權利也都有各族一套的方式。可是這個鄉村體制它是等於 是另外一個給它資源、很高的薪水、給它相對的權利去取代或壓制了傳 統的原住民族的傳統領袖的政治力量，所以這是透過這個讓大家來忽略 傳統的政治，那忽略這個傳統政治就等於讓原住民的民族集體，也就慢 慢的消逝，這是最大的遺憾。(受訪者 12，2006.10.30 訪談)

從上面訪談例子說明部落首長產生的政治意義，國家政治取代部 落政治，部落首長的權威來源是由上而下式的授與方式，而非透過凝 聚部落意識而讓權威的本質反映出文化的特色、一種由下而上產生首 長的方式。行政首長的強勢與部落傳統領導人的式微，讓兩者位置易 位，但是兩者並不能同時滿足部落成員對於要求傳統或現代的期待。

易言之，任何一種部落領導制度，不論是當代行政首長制，或者是傳 統領導人制度，均無法滿足大多數人的期待，多數人對任何一方領導 制度的接受，形成多數人對另外一種制度捨棄的零和遊戲(zero -sum)，

讓部落與國家關係產生不和睦現象。為了解決這個問題，新的訴求是 創造傳統部落政治與國家行政制度保持既分離又妥協的模式，讓部落 政治和國家行政各擁權威來源、但以某種方式保持聯繫的調和機制。

貳、地方控制與部落派系政治的產生

由於地理環境的隔絕，生產力發展十分緩慢，某些生活習慣與風

俗(如過時的獵首習俗)的存在及各族的來源不一，原住民在部落組織中

度過數千年的漫長歲月，直到光復後臺灣推行山地行政，設立鄉、村

行政制度，部落組織才漸漸式微，但部落的功能如在節日、祭儀方面

並沒有完全消失。(張崇根 2003：49)臺灣原住民族的部落組織，是以 地域為基礎建立的原始政治組織，也是最基本的自治單位，議會政治 的實施，帶動部落往政治動員方向發展，而政治動員的結果，讓國家 力量滲透部落組織，氏族部落的頭目或領導人的治理網絡，被派系所 支解，部落成員各自產生新的信仰價值，漸失對部落的向心力。

國家政治力介入部落，對部落組織的影響甚鉅，在經濟領域和文 化領域，國家的意識型態將家族儀式驅逐於部落生活之外。過去部落 集體式的生產方式也為國家追求資本的累積所取代，由氏族、親屬所 連結的生產關係轉型為資本主義社會之主僱式關係；在社會關係方 面，由於國家承擔了一些增進部落老弱殘疾者福利的責任，減輕傳統 部落家庭和家族的壓力，然而也讓家庭與家族的職能轉變；在政治方 面，在國家推行基層建設過程中，無形中將國家的意識型態散播於部 落中，因而轉移了部落成員的効忠對象，由對部落組織的支持轉而向 國家的支持。因此，立基於氏族、血緣、家庭及親屬而建立的地緣組 織，漸次被國家所取代。尤其當國家政黨政治發達，部落効忠的對象 多元化，政黨體系之內及政黨之間的競爭、分分合合，也漸次侵蝕部 落制度，部落因著不同政治利益考量，派系也隨之出現。

投票制度、選區劃分、政黨比例代表制等，影響政黨體系中的政 黨競爭。(高永光，2001：391-396)自從 1987 年解除戒嚴以來，新興政 黨成立，臺灣地區人民可自由加入政黨，尤其自國民黨執政初期，國 家在地方所建立的黨政組織取代家庭組織，選舉制度成為部落居民參 與政治的主要管道。山地各原始部落於 1946 年 4 月起，一律按照自治 制度編組為「鄉」 、 「村」 ，成立鄉公所及村辦公處，同(1946)年 10 月，

實行鄉村鄰長民選，繼而成立村民大會，選舉鄉民代表，成立鄉民代 表會，選舉縣參議，全項工作於 1946 年底順利完成，此外還由山地選 出制憲國大代表一人，省參議員一人。(張松，1953：70-71)選舉制度 已讓部落政治參與完全改觀，隨後在選區劃分制度下，將血緣、親屬、

家族等因素所可能產生的政治動員效應完全排除，如居住在海島地區

的蘭嶼雅美族被分別歸類為「山地山胞」與「平地山胞」 ，如賽夏族北

凡此種種皆暴露了靜態、僵硬的族群分類。(陳茂泰、孫大川，1994：

23)又如在重大選舉如立法委員，不分區的比例代表制委員產生，往往 是酬庸著對該政黨有貢獻的少數原住民族人士。從此看來，政治領域 讓部落制度沒落。然而，國家權力不斷深入部落政治之後，何以在不 利於家族政治存在的政治環境裡，仍然還是有派系的產生？國家在地 方建立一個群眾可普遍參與部落事務的政治模式，對於大部份的原住 民來說，政治是一個全然陌生的領域，在國家還沒有鼓吹政黨政治理 念之前，對於如何表現自己的政治理念不甚有概念，即使在有些時候 可以表達，但不知道要表達什麼？要如何表達？在部落制度與國家行 政制度已分道揚鑣情況下，依附於主流意見才是「政治正確」，盲從、

鄉愿的情形普遍表現於原住民族部落，而派系所支持的某個家族勢力 便可以坐大。

…政治對原住民而言，是漢人給的，或許原住民也有政治，但是我們的 政治卻沒有他們的那麼複雜，我們的政治可能是說舉手就好了，拍手就 好了，或者是說表決就好了，或者是說喝一杯酒就好了，或者是說怎麼 樣就好了，我們的政治好像是很自然的就表現出來了，沒有那麼多的規 範，如果把政治引入到原住民部落而產生很多的派系，那麼祭典怎麼做，

我信天主教、你信基督教，同時有三個宗教在邵族這邊，那祭典怎麼辦，

假如這樣的話你是宗教重要、還是信仰重要，信仰是宗教還沒有進來之 前就有啦，那是祖先啊，那其督教是我們的宗教啊，所以宗教和信仰要 分的很清楚，所以有三個宗教的話，你是要選擇祖先還是要選擇宗教，

對不對。(受訪者 18，2006.11.09 訪談)

…鄉村體制對原住民的影響的話，應該包括選舉制度那個東西吧，村長、

民代、鄉民代表、鄉長，我的感覺是說，我常跟我們噶瑪蘭部落講，有

幾個缺點，鄉公所說什麼我們就做什麼，習慣聽命於他們，但是我們要

思考一點是說鄉公所到底有沒有照顧或發覺我們的需要，假如說沒有的

話為什麼要聽他的，村長的選舉我們也知道，也有派系之分，像我們新

社那邊有分三個派系─噶瑪蘭、阿美、漢人，每到選舉會造成隔閡，選

舉會造成這個感情的不好，那這個是國家給我們的制度，這個制度不見

得適合我們原住民啦，那鄉民代表基本上也沒有多少變數啦，東海岸原

住民失業的問題，還有人口不願意回歸的問題，當然跟鄉的政策多少有

一點關係嘛，但是這樣的制度真的不適合我們噶瑪蘭族。(受訪者 20，

2006.11.14 訪談)

以上訪談指出政黨和政黨政策對現代社會的文化發展起著至關緊 要的作用。一方面，政黨總是以一定的意識型態作為支撐，並以此來 進行政治動員和社會整合；另一方面，社會中占統治地位的政黨意識 型態，影響或主導著文化發展方向。(石侖山、馬曉燕，2004：138)換 言之，非制度化控制是傳統部落社會主要的控制方式，包括祭儀儀式、

風俗習慣等控制構成了原住民族部落社會的價值體系，也發揮了社會 整合和控制的功能。政黨整合地方勢力的方式主要透過政黨控制來協 調社會各方面的利益，具體做法包括吸納社會精英、調節一般大眾的 需求及凝聚公眾利益、主導及設定政治議題。因此，政黨完善了制度 建設，並循行政系統建立社會組織之後，改變了部落過去的領導模式。

過去部落由同一個領導人領導的情況，已被政黨政治之下所成立的次 級或利益團體如社區發展協會、青年組織、婦聯會等組織所取代。

參、國家選舉與部落階級社會形式化

原住民族部落領導人分正、副職，大社 56 人，小社 34 人。清朝 時稱「土官」 、 「副土官」 ，酋長為全部落的最高統治者，執行部落會議 的若干決議。部落會議參加者為氏族酋長及年長者。長老會議的權力 極高，議決戰爭、議和、祭祀等重大事件。另有「村社」民眾大會，

遇有特殊事務時，由全「村社」之成年男子參加議決。(劉如仲、苗學 孟，1991：39-40)隨著政治發展以及社會分化，部落階級產生很大變化。

以卑南族而言，地方選舉的產生，原住民族政治菁英成為國家機 器支配地方的工具。過去代表部落的傳統政治力與宗教(社會)力的頭目 與祭司，不被政府所認可，而改由具教育成就、經濟成就者擔任代表 政治權力的公職，會所完全廢除，頭目亦名存實亡。(張家瑋，2004：

75)再以具有階級制度的魯凱族來說，地方公職人員選舉，無形中提供

一個不同於傳統部落以能力取得功績榮譽提昇地位之途徑。早期隨著

國民黨提名系統之展開，以及民眾服務站黨務運作，部落傳統社會結

構迅速瓦解，公職人員成為部落新階級表徵，從表 4-1 鄉長選舉具頭目

及平名身份者當選次數可以說明此消彼長的態勢。(黃世民，2004：

表 4-1 第 1 至 14 屆霧台鄉鄉長當選人背景資料

屆別 漢名 傳統階級 部落別 備註

官派 盧媽達 頭目 神山

1 盧德祥 平民 神山

2 盧媽達 頭目 神山

3 盧媽達 頭目 神山

4 巴信雲 平民 霧台

5 巴信雲 平民 霧台

6 顏金一 頭目 大武

7 顏金一 頭目 大武

8 杜國夫 平民 神山

9 杜國夫 平民 神山 任務去世

9 沙本賞 平民 霧台 補選

10 沙本賞 平民 霧台

11 柯啟川 平民 霧台

12 柯啟川 平民 霧台

13 杜傳 平民 霧台

14 杜傳 平民 霧台

資料來源：黃世民，2004：97

另以排灣族為例，從表 4-2 可知村落的權力核心重組，致使部落發 展逐步走向村長與神職人員合一的傳統頭目部落，綜合建立具有國家 體制、宗教制度及富有民族傳統色彩的現代化排灣族部落。(張金生，

2003：77)

表 4-2 排灣族權力核心頭目意義演變一覽表 國家權力介入後形成的權力人物 時代背景 神 權 時 代 傳 統 時 代

荷 蘭 時 代日治時代 民國時代

演變職稱

Pulingau (司祭長)

Mamaza ngijiang (傳統頭目)

保 留 傳 統日 警村 長神職人權 宗親會 理事長 生 活 型

態

唯神論之生 活方式，以 神意號召領 導

部落建立貴 族制度，眾星 拱月的王國 生活

國家權力尚未 介入部落組 織，採撫綏政 策

開始沒收 頭目的土 地，破壞社 會組織，並 分化奪權

官派時，其 地位如日 警，地方自 治後猶如 阿美族式 的頭目由 選舉產生

包辦巫師 與頭目之 部落地位

部落建立 權力共享 的機制，村 落頭目趨 於多元化 發展

資料來源：張金生，2003：77

以上指出了選舉制度全面施行於原住民族地區，保障了原住民族 的選舉權和被選舉權；票票等值的觀念完善了部落地區的投票制度，

卻也反映了選舉制度與傳統文化兩難兼顧的困境。從具有擔任日月(潭) 村村長經驗的以下邵族受訪者的談話，更說明部落因利益分化後所造 成的頭目地位式微：

…我是村長，這裡有頭目，我是代表行政體系的部落首長，村長跟頭目 的關係，我認為其實這個頭目制度的狀況我覺得是說他是世襲制的，他 只是象徵性的，主要是說一年之內的歲時祭儀的話有必要說他某方面是 扮演著象徵性的角色，那村長的角色其實他是因為我們這個地方因為不 是純粹的原住民，就是說他在行政體系方面在村裡面是要合而為一的話 是不可能的，因為我是日月村的村長而不是邵族的村長，而且漢族的人 比邵族還更多，要同時並存可以但是我追求的利益是全村的利益為主，

而不是以族群為主，當然在歲時祭儀或各方面的時候我的部分可以切割 出來說我是以邵族的身分來做這個事情，而不是以村長的角度來看。(受 訪者 17，2006.11.09 訪談)

原住民族部落正持續發展當中，一方面，長時期的環境適應使得

原住民族部落政治文化累積著豐厚的歷史經驗，近代以來隨著國家現

代化政策遞嬗，傳統原住民族政治文化受到了嚴峻的挑戰；另一方面，

臺灣憲政改革內容推陳出新，大規模的行政舉措，加上臺灣社會行政 控制與市場主導體制並行發展的過程，增添原住民族地區行政的複雜 性，使得各原住民族部落與上述日月潭德化社邵族部落社會一樣，進 入了解構、重構的循環歷程。

肆、部落政治受當代政治的衝擊與因應

受到當代政治的影響，傳統部落政治遺留下來深厚的心理特質是 疏離和逃避政治；維護自己正當權益的意識淡薄，習慣於被動地臣服 和順從，缺乏自覺地理性地參與政治的動機及參與政治實踐應該有的 基本政治技能和認知，這種帶有濃厚傳統特點和非參與特點的政治特 質，使得部落民主政治發展缺乏動力。(馬嘯原，2000：228)待現代國 家政權運行以後，國家要求在一國之內不分種族一起分享國家權力，

以國家形式統治臺灣的歷代政府，要求全國人民不分種族來共同分享 國家權力，並且透過法律明文規定，而且在社會實際生活中充分體現 出有別於傳統的進步觀點，使得在國家發展初期階段，對於權力的分 享和分配，仍然有矛盾及抗拒心理的產生，以及不適應現象。

政治現代化的關鍵有三：第一，政治現代化涉及到權威合理，並 以單一的、世俗的、全國的政治權威取代傳統的、宗教的、家庭的和 種族的政治權威；第二，政治現代化包括劃分新的政治職能並創設專 業化的結構來執行這些職能；第三，政治現代化意味著增加社會上所 有集團參政的程度。歸納言之，政治現代化是指政治的制度化、民主 化、政治職能的分化及政治參與的廣泛化。(朱昔群，2003：182)從以 下的談話可以瞭解原住民族部落文化受日本及國民政府政治文明建設 的影響：

…原住民部落解構的問題直接來自於生活指導、衛生觀念灌輸等等。早

期日本學者就對原住民自治生活有深入的分析及記載，當初日本人美其

名是關心及研究，然而實際上卻是要改造原住民族的文化傳統，否則很

難遂行其統治手段。因此，鄉村理念實則從日據時代開始，目的是要統

治，所以便進行解構文化，他為了解構，最好的方法是另立頭目，頭目

代表就是警察，所以叫做大人，… 。現在的行政體制，多少受國民黨統

治時期影響很深。國民黨執政時期，以黨領政是不爭的事實，國民黨在

各縣市設有黨部，以落實地方的黨政合一。在一條鞭式的政治制度裡，

由國民黨監督原住民，在原住民地區，由政府指派鄉長，鄉長也是新的 頭目。所以日據時期，原住民文化被解構一次，之後國民黨執政之後，

又進行第二次解構，現在原住民地區人稱的頭目，已完全不是頭目，所 以縣市監督鄉政是沿襲自日據時期及國民黨執政時期，與傳統部落頭目 治理方式不同。(受訪者 4，2006.09.13.訪談)

分析上述訪談，從國家立場來說，政治發展實現了人民當家作主、

依法治國的目標，然而，也要求原住民族付出對他們仍有價值的其他 部分。在部落成員積極參與由國家所安排的政治運作時，卻相對地壓 抑或否定傳統部落政治的價值元素。行政體制要求民主化、制度化、

公開化、參與化、監督化及決策科學化，使得部落結構分化、權力世 俗化，讓頭目、長老、祭司團體、會所及貴族階級等人士權力流失。

張家瑋(2004：164-167)從權力結構觀察指出，原住民族社區部落今昔 相比，其特徵包括：群體組織的增殖與分化、權力來源改變、權力概 念轉變、群體決策內涵改變、政黨影響力加大、族群融合有限等。國 家行政權與原住民族部落自主權各有不同的權力來源，權力運作方式 不同，權力行使的保障不同，權力規範的機制不同，權力行使的救濟 途徑不同，因此國家政權與傳統部落政權互有不可替代性。為調和兩 者之間的衝突，明確劃分國家行政事務與部落自治事務的範圍，採取政 治的方式和手段對各種社會矛盾和衝突進行檢討成為必要，透過政 治、經濟、社會、文化等手段和方式加以協調，消除長久以來存在於 國家體制內的排他性及從屬性的壓抑性格，建立國內各民族之間的自 由與和諧機制，亦即在原住民族部落的治理中，隱含著國家政權統治 與部落自我治理的意涵，依此方式，有時表現為部落組織既是國家政 權的組織，又是部落社會自治組織的結合體；有時表現為國家既在原 住民族部落建立國家的基層政權組織，又可讓某種原住民族地區的社 會組織具有自治的權力，賦予其在一定範圍內自我管理的權力。

小結

當代行政制度的設計注重經驗事實，一種施行於人類社會由來已

久的制度。政治制度設計與社會發展構成一種內在的互動關係，所以

行政制度反映在外的是隱含著該制度本身的歷史和邏輯的完整系統，

將之實踐於全體社會成員。然而在國家尚未介入部落政治生活以前，

原住民族擁有的頭目、長老、部落會議及貴族階級等制度，構成了原 住民族自我管理的模式。國家政權進入部落以後，建立政黨組織、實 施選舉及文官制度，推行一連串的政治改革，原住民族傳統治理模式 已被行政體制所取代，實現了國家政治現代化的目標，卻讓部落進入 前所未有的解構階段。從法理角度來說，長久以來族群關係的矛盾點 主要表現在：國家對部落的過度侵入，及行政權對部落傳統自主規範 機制的漠視，由國家所主導的現代化政治建設，形成了國家與部落之 間的行政支配型關係。在支配型行政體系之下，族群關係的矛盾與衝 突不斷。在當前的部落治理，原住民族地區的權力結構仍是以鄉、村 政府體系為主的國家主導型結構，但是源自於原住民族內部的社會文 化權力正在復興，要求憲政體制改革，以繼續發揚原住民族傳統政治 文化的長處，並使之與現代行政管理模式有效結合。在原住民族地區 推行政治現代化，將不可避免地要立足於原住民族既有的政治文化，

並確認它與該民族傳統的真正關係。

第二節 行政區劃與部落疆界的重合與抵消

將科學理性的決策模式應用在一般社會生活中，通常是摒除了階 級、種族、血緣、地域及政治意識，強調理性和平等，人們自然結合 與相處，實現多數人的利益。然而，這種不分界線的政策運用所產生 的正面與負面影響，同樣也是不分種族、血緣、地域。在現實環境中，

任何看似國家主權範圍內的政策執行，均有正面與負面影響。在負面 影響中，可能會因其不符合更廣泛的利益而遭到主流社會的集體反對 及干預其發展，影響國家在獲得政策上完全自主的正當性。上一節提 到，國家權力為全國人民不分種族來共同分享，並劃定行政區域，接 下來探討行政區劃與原住民族傳統領域的衝突點，以及為適應此衝突 而引發的部落轉型。

壹、行政區域發展對部落疆界的衝擊

行政區劃是國家根據政治、經濟發展和行政管理需要，對國家結

構體系所進行的空間安排，並進行政府管理行為。臺灣行政區劃進行 多次調整，行政區劃作為一種有意識的國家行為，在各時期的變革中，

在改進行政管理上產生正面效果，成為近世紀以來臺灣地區行政革新 的重要表徵。

清代領有臺灣初期，在已歸附的山地部落設置頭目，清康熙 22 年 (1683 年)在臺灣設立行政統治機構，對於原住民族居住地區，在原來 部落或氏族基礎上，按其地域分為若干「番社」，據余文儀《臺灣府 志》記載共計 277 社。(劉如仲、苗學孟，1991：18)日據時期臺灣總督 府於明治 29 年(1896 年)4 月 1 日以律令第 93 號公布的「臺灣總督府撫 墾署官制」公文中，明確區分理蕃政務與普通行政，將「生蕃」所居 住的地區劃為特別行政區域，而與本島(臺灣)人所居住的普通行政區域 區隔。對於蕃地之界定標準如下：一、以隘勇線為界限；二、以原住 民是否有出草之虞之危險地；三、依慣例，並劃分如表 4-3 及表 4-4 所 示。(林佳陵，1996：53-57)

表 4-3 蕃地編入普通行政區域之例

蕃地編入普通行政區域之例

時間 舊蕃社名 改正街庄名 出處

明治 37 年

恆春廳管內猪束社，八姑 角社、龜仔角社、蚊蟀社、

射麻裡社、貓仔社、龍鑾 社等 7 社

猪束庄、港口庄、

蚊 蟀 庄 、 射 麻 里 庄、鵝鸞鼻庄、網 沙庄

理蕃誌稿第 1 卷 頁 326-333

明治 40 年

苗栗廳下、馬那邦、大坪 林、無名地、大窩山

馬那那庄、大坪林 庄、南湖庄、大湖 庄、罩蘭庄

理蕃誌稿第 1 卷 頁 326-333

資料來源：林佳陵，1996：53

表 4-4 蕃社移住之例

時間 移住蕃社名 移住原因 移住地 蕃人情形 出處

明治 37 年

南投廳管下 南蕃卓社

地力疲瘠、缺 乏耕作地

埔 里 社 支 廳 管 內 五 城 保 過坑

智識高，瞭解貨幣 價值、土語

理蕃誌稿第 1 卷頁 373 明治

40 年

南投廳下濁 水蕃巒大社

為便利狩獵、

缺乏墾地 集集大山 理蕃誌稿第 1 卷，頁 520 明治

44 年

南投廳卓社 蕃

統治者勸導移 住以利水田耕 作甘蔗栽培

理蕃誌稿第 2 卷頁 253

明治 45 年

宜蘭廳南澳 蕃

依 賴 官 廳 保 護，求地味肥 沃之地

隘 勇 線 內 小 南 澳 及 蕃 社 坑中間

理蕃誌稿第 2 卷頁 293-294

大正 5 年

新竹廳アミ

ン蕃 尋求土地 竹 南 ─ 保 田 尾庄 170 番地

從事農耕，與本島 人無異，已負擔公 共課稅，進化程度 高

理蕃誌稿第 2 卷頁 158-159

資料來源：林佳陵，1996：53

探討上表可知對於山地地區之劃分標準過於主觀及寬濫。之後利 用頭目作為控制山地的工具，臺灣光復更於 1946 年 4 月根據山地交通 風俗及地理關係，著手編組鄉村鄰地方組織，將全省過去「理蕃區域」

編成 30 個鄉、162 村、1,690 戶。到了 1947 年 1 月宜蘭縣南澳鄉的金 岳村劃分為金岳、金洋兩村，臺東金崙鄉的金崙、多良兩村劃歸平地，

平地的加蘭、介達、比魯三村編入山地，改金崙鄉為金山鄉。又達仁 鄉增編安朔一村，共成為 165 村。民國 1948 年就原有的村，擴編 4 村 成為 169 村。民國 39 年度，為便於管理，又擴編 22 村。至 1950 年底，

共為 30 鄉 191 村。(張松，1953：73)目前原住民族地區，依其分布位

置分為山地鄉與平地鄉，由行政院原住民族委員會於 2002 年 4 月 16

日報請行政院核定「原住民地區」，合計共有 55 個鄉(鎮、市)，如表

4-5 所示。

表 4-5 原住民鄉鎮市一覽表

分布地區別 名 稱

山 地 鄉 臺北縣：烏來鄉；宜蘭縣：大同鄉、南澳鄉；桃園縣：

復興鄉；新竹縣：尖石鄉、五峰鄉；苗栗縣：泰安鄉；

臺中縣：和平鄉；南投縣：信義鄉、仁愛鄉；嘉義縣：

阿里山鄉；高雄縣：三民鄉、桃源鄉、茂林鄉；屏東縣：

三地門鄉、霧臺鄉、瑪家鄉、泰武鄉、來義鄉、春日鄉、

獅子鄉、牡丹鄉；臺東縣：海端鄉、延平鄉、金峰鄉、

達仁鄉、蘭嶼鄉；花蓮縣：萬榮鄉、卓溪鄉、秀林鄉 平地原住民

鄉(鎮、市)

新竹縣：闗西鎮；苗栗縣：南庄鄉、獅潭鄉；南投縣：

魚池鄉；屏東縣：滿州鄉；臺東縣：臺東市、卑南鄉、

大武鄉、太麻里鄉、東河鄉、鹿野鄉、池上鄉、關山鎮、

成功鎮、長濱鄉；花蓮縣：花蓮市、吉安鄉、新城鄉、

夀豐鄉、鳳林鎮、光復鄉、豐濱鄉、瑞穗鄉、玉里鎮、

富里鄉

資料來源：本研究整理

汪明輝指出原住民族傳統領域乃原住民族所賴以滿足激勵(stimu-

lus)、安全 (security)、及認同 (identity) 等需求之生存空間，係經過長

久以來遷移、佔領、分配、認知、利用與防衛等空間過程，以及氏族

組織與部落制度之社會運作過程所形構而成，其所意含的是社會與空

間或文化與自然之辯證互動所產生的社會文化生命體，是其世世代代

社會發展與文化傳承的根本。(林俊強等，2005：66)然而，自日據時期

起，國家威權藉由強制力，從原住民族手中取得對於傳統領域的控制

推行理蕃政策，使原住民族與其傳統領域日漸疏離，限縮原住民族生

存空間，對於奠基於傳統領域之原住民族部落文化、經濟與社會造成

巨大衝擊。(林俊強等，2005：66)當今行政區域發展加速了原住民族地

區的發展與族群之間的橫向流動，然而幾經磨合之後，也付出了犧牲

部落傳統文化永續發展的代價。

…現在在南王卑南族部落裡面，原住民和漢人的地理疆界已經很模糊 了，但是社會的疆界還在，怎麼說呢，以我們的部落為例，我們的部落 是互相雜居，百分之 52、53 已經是漢人了，我們自己原住民的人數是 47

％，可能再降一點也不一定啦，因為我們那裡是火車站所在的村莊，還 有也是史前博物館所在地，人口增多，但是我們原住民人口增加的速度 不如其他民族，因此我就說地理的空間是模糊啦，可是社會的疆域還 在，…那個界限還是很清楚地在日常生活的部分中去發現還是有不同的 互動中。(受訪者 13，2006.11.03 訪談)

臺灣在清朝以前並未呈現國家組織型態，歷來各次殖民政權的統 治力量不一，因此行政力量所及範圍也不一。從各種資料顯示，古代 臺灣並沒有明確的統治疆界，反倒是原住民族散居於臺灣島上各地，

各部落的疆界範圍自歷代以來就大體成型。

按國家政權機構建立之後，透過法制建構而讓國家對其統治領域 內包括陸域、水域、空域、海域等，取得完全統治管轄的權力。原住 民族傳統領域與今天的保留地制度對照來看，早期在日據時期，為能 掌握原住民族活動的範圍，實施「15 年繼續事業」的土地調查(1925 年)，在調查之前，當時原住民族的活動區域約有 166 萬公頃，調查完 畢後，制定《森林事業規程》(1928 年)，將土地分為三類：「要存置林 野」 、 「準要存置林野」(稱「番人所要地」或「高砂族保留地」)，以及

「不要存置林野」 ，做為原住民族生產、活動的場域，原住民族使用的 土地由原先的 166 萬公頃縮小約為 20 萬公頃，該制度沿用至今所稱之

「原住民保留地」 ，大幅壓縮部落發展空間，也出現異族混居的現象，

正如上述受訪者所言，原住民族與其他民族之間地理疆界模糊，社會 之間的差異仍然明顯。

貳、行政區劃分對族群分佈的影響

荷蘭據臺時期，以臺南為中心，將臺灣分成四個區域，分別是北 路、南路、東部以及淡水，並於每年製作《全臺臣服番社戶口造冊》

報告，列出各地區原住民族番社的領袖、名稱和住戶數。清朝時期，

清政府依漢化程度的深淺將原住民分為「土番」和「野番」，之後又

依歸化與否將其分為「熟番」、「化番」和「生番」。「熟番」大部

分居住在西海岸的平原上，被政府管轄，需要納稅和服勞役。而「生

番」則多指政府管不到的原住民族群，大部分住在山區和台灣東部。

原住民分布的顯著特點是大雜居、小聚居，各民族基本上都有自己的 聚居地域，居住山地與平地的原住民族共同構成了層次分明、特色顯 著的族群分布格局。清朝以前，因隨著漢人移民並開墾臺灣丘陵山地，

引發諸多原漢衝突，而在平地的拓墾中，管理原住民則成了一個十分 棘手而又迫切需要解決的問題。在平定臺灣之初，清廷政府尚未訂定 全面性的原住民族政策，以致於面對全島分布著許多原住民族的事 實，並無一體適用的原住民族政策，一直到清朝中期，經朝廷和地方 官之間反覆調整，才初步形成了治理原住民族政策。

清政府統治臺灣 210 年，對於山地原住民族一直採取消極的行政 措施，如豎石、土牛溝或是屯兵，將山地原住民隔絕於界外，如此隔 離的政策到了光緒元年(1875 年)，為了彰顯國家治權的勢力範圍，派 軍隊入山，企圖管理原住民。導致清政府政策的改變，來自於同治 13 年(1874 年)日本政府為懲戒南臺灣原住民因殺害琉球人而出兵等相關 事件，清政府遂以福建船政大臣沈葆楨籌劃善後事宜，以「開山撫番」

為要務，於當年 6 月籌備山後開墾事宜，12 月乃上摺請開舊禁。(盛清

沂：1993：370)然而光緒初年的山地行政，是為因應「開山撫番」的政

策需求，多集中於花東地區，真正對於西臺灣山地的整合，來自於另

一波山地行政的推動，即是光緒 11 年(1885 年)臺灣脫離福建省，獨立

一省後，首任臺灣巡撫劉銘傳於光緒 12 年(1886 年)設立「撫墾局」為

山地行政專責機構，藉由文官體制的介入，以便對山地原住民的領域

有積極性的介入。(施雅軒，2002：85)到了日本政府逐漸掌握平地的控

制權之後，為了防止漢人進入山地，於明治 29 年(1896 年)3 月由民政

局對各地方發出密令：「暫時禁止漢人進入山地，且要防止私下進入

者」，嚴密管理交換物品及取締日本人、漢人進入山地，3 月以敕令第

93 號發佈《臺灣總督府撫墾署官制》，設立撫墾署，於 9 月以府令第

30 號明文規定「除許可經營事業者之外，違者進出山地將施以禁錮或

罰鍰。」的處罰。(陳金田譯，1997：2-23)由於樟腦事業發達，以及出

入山地人員複雜，為保全山區樟腦事業開發及維護山地治安，早期山

地行政工作，實際落入殖產局系統及警察本署系統，負責各該職掌事 項。

原住民族的部落主權、部落疆界等勢力範圍概念，是自始以來伴 隨著上百年以上的推移結果，自然地景並未阻斷原住民的遷移擴散，

而諸如國家主權、國界等政治學概念，是近代以來才由西方傳入，造 成傳統原住民族部落社會形成了自成一體的國家觀。在此觀念下，只 有大致的疆界的概念，疆界的含義包含了地理、政治及文化等層面。

地理上，主要係指在一個相對穩定的空間裡，原住民族長期活動、氏 族部落之間相互交往的自然界限，屬於廣義的地理空間概念；政治上，

對外可以表現出該民族完全承載對外與其他民族之間的接壤、交往、

宣戰對峙及並存等功能，對內可以體現該民族之內向心力及部落之間 關係；文化上代表著在特定空間裡，該族群文化有自己的地域中心，

相對於外界族群，該民族本身與外界有著某種相對獨立、穩定的生活 方式以及立基於此地域中心伴隨而來之族群意識及價值觀念。

…氏族、族群不論是卑南、排灣，家族體制被強制遷出來的時間大概是 在日據時代的時候，所以從山區一路趕下來集中管理，那個時候是集中 式的管理，然後集中式的管理它已經造成了所謂的一個部落可能有五、

六個頭目誰大誰小的問題，…外來文化進來了，他們有他們的宗教信仰，

廟宇的存在然後他們自己的信仰中心也慢慢的成型了，原住民族群的開 墾、撥種、除草、進倉、收穫，摻雜像射鵝、狩獵、像河祭、海祭，這 些整個祭儀的貫穿是原來傳統它所存在的形式，只是這樣子的形式在原 住民文化的呈現上它有出現了所謂的它被次級化，所以文化因素對原住 民族發展的影響反而大於行政體制所造成的影響，另外一個是經濟的部 分，我認為蘭嶼幸運的是，蘭嶼很遠，像我們的部落延續到這樣，當都 市區塊一直擴展，商業行為、經濟體系之下大家都過的很好，這個時候 外面的力量就進來了，他透過經濟及法律體系進來了，所以與其討論行 政體系的東西，倒不如去討論這樣子的東西。(受訪者 15，2006.11.06 訪 談)

行政區域為行政關係的對應空間，行政區的變動反應出行政空間

的移動狀況。清代以來的領土擴張，主要是針對原住民族而來，如何

有效管控在地勢力以維護國家統治權的完整性，成為當時官吏們的重

要任務。但是，因為「劃界」所來的國家武力，使原本藉由族群競爭 所劃分的地域勢力遭到干擾，透過國家角色的介入，使民間的防衛成 本由國家所吸收，致使漢人有多餘的資金得以深入山區開發，縱然是 非法行為，卻使得擁有武力色彩的邊界區域得以向山地推移，從事土 地拓墾。(施雅軒，2002：87-88)因此居大多數的漢民族、日本人相繼 移入臺灣之後，原住民大多居住偏遠山區，面對現代民族國家、主權、

國界等概念出現時，統治者與原住民的關係開始變得敏感。

參、行政區劃分與傳統生活領域的衝突與調和

在荷蘭東印度公司進駐之前，原住民族從南到北、由東到西，依 次由平原、到丘陵、到森林、到高山，散佈範圍由島嶼中心延伸到海 岸等極為多樣性的地理空間結構，因此，不論沿海、低窪地、河谷、

山脈，都有原住民居住。而特殊地理景觀組成的地勢、地貎結構，以 及多樣性的動植物種類，豐富了原住民族聚落的環境生態。地理特色 構成了近代以來原住民族部落社會發展的環境條件，並對原住民族的 近代發展產生深刻影響，而受到了人口遷移、雜居、文化接觸等影響，

形成部份原住民地區複雜的人口及民族情況。

按國家與社會關係是一個具有多元角度的空間關係，組織界線只

是其中的一個邊界，而非全部，在其他邊界中，最重要的莫過於國家

功能(干預社會生活)的邊界。用理論術語來表達的話，就是國家(政府)

功能的合理範圍，亦即國家究竟應該管什麼？以及實際在管什麼？組

織邊界與功能邊界存在著既依存又相斥的性質關係，如果將組織邊界

的變化視為自變項，兩者之間的邏緝關係至少存在如圖 4-1 六種可能

性。(景躍進，2004：31-32)

組織邊界的變化 (以國家行政機構為參照)

擴張 緊縮

功能 擴張 A B

邊界 穩定 C D

狀態 緊縮 E F

圖 4-1 組織邊界的變化 資料來源：景躍進，2004：32

從圖 4-1 來說明國家政治與部落政治關係，A 表示隨著行政組織的 擴張，國家的功能亦隨之擴張，此在殖民時期國家及行政機構勢力往 原住民族地區發展尤為明顯；B 表示隨著國家機構的緊縮，其功能反 而擴張，此可反映當原住民族部落自治發展成熟、自治理念與國家行 政理念結合，國家可退居二線地位，不必凡事干涉；C 和 D 表示無論 行政組織的邊界是擴張還是緊縮，其功能邊界一直保持相對穩定，在 單一民族國家、或族群高度融合國家，此種現象特別明顯；E 表示在行 政組織邊界擴張的同時，國家干預的範圍卻在縮小，或影響力降低，

此可反映在原住民族自治逐漸成熟，而國家正釋出部分權力予原住民 族；F 表示在國家行政機構緊縮的條件下，其行政功能也相對衰退，此 可反映在前國家時期，氏族部落政治盛行，國家圖像尚未成型。

在以中央集權制為象徵的國家政治結構中，漢族社會在絕大部分 時間中都處在中心的位置，而原住民族社會都不同程度地處在邊緣社 會中，形成中心與邊緣的多層次關係和結構。這種關係和結構的存在，

使得少數民族社會作為一個邊緣社會，在近代社會變遷中，遭遇到的

社會變化的壓力和反應以及對待外來文化的態度，與漢族社會的情況

有很大差別。(錢寧，1999：40-41)居住在高山、河谷及沿海地區的原

住民族社會，其人口絕大多數終生生活在世居地，只有部落或氏族的

觀念與意識，因此，行政區劃分衝擊了傳統領域的生活觀。例如原住

民族對生態環境的認識，與行政區劃衝突劇烈，原住民族在長期的生

產、生活實踐中，逐步形成了對生態環境的保護、森林保護重要性的

認識，懂得了森林與水源、森林與農業、森林與村落居民、森林與日 常生活的關係，儘管其中充滿著宗教色彩，諸如圖騰崇拜、祖先崇拜、

萬物有靈的鬼魂崇拜等，但均是建立在生態環境保護基礎之上。(高立 士，2001：384)而行政區劃往往界定原住民族居住地的範圍，其規劃理 想的目標是：平衡城鄉發展(空間利益)、縮短貧富差距(社會結構利益)、

提高生活品質(自然價值)，原住民族所居住的邊遠地區大都被規劃為保 留區、保育區、保護區、閒置區、未定區或是尚未規劃區，經常被棄 放於國家各種規劃的主體考量之外。(鄭先祐，1999：25)

…過去我常對外界開玩笑說，我們是「魯凱共和國」(笑聲)，就是有感於 現在的行政體制，實在是不符合魯凱族的傳統部落組織，原住民族的人 名、地名，你不用它，它會消失，原住民的人、物要有名字，土地名稱 也不要輕易放棄，對於山川土地重新命名、家譜、族譜等傳統命名的恢 復，我們魯凱族是非常重視。魯凱族部落視同一個國家，各部落相互尊 重，各部落的命名仍沿用日據時代以來的名稱，鄉公所的命令下到各村，

它是公部門的運作，這個部分我們是要配合，但是關於傳統祭儀、傳統 生活方面，公部門是不能去改變它。(受訪者 1，2006.09.13 訪談)

原住民大多數仰賴土地以及土地上的資源做為生存的依據，土地 更是提供原住民部落文化、族群認同與凝聚力的來源。離開了土地及 土地上的自然資源，便失去了與大自然界連結為一體的憑據。(紀駿傑，

1999：19)廣闊的幅員、分散的人口與聚落、多元的民族結構及悠久歷 史傳統與多樣性的文化發展背景，使得原住民族成為臺灣地區一個具 有特殊發展地位的民族。歷次政權相繼進來之後，政府制定了象徵國 家權力的國旗、國徽、國歌，並在部落大為宣揚國家意識，在國家的 政府機構、行政管理部門中反對民族傾向，實行無差異的公平政策，

將基於宗教、種族、語言、血統和地域的因素排除在政策之外。解決

上述問題，應以全面、深入地了解和研究原住民族的文化傳統，尤其

是與周遭領域的認知、思想、知識、觀念及行為方式。原住民族文化

傳統深受天然環境的影響和制約，其政治生活及文化傳統是在社會生

活的實踐中形成和發展，與特定的生產方式、政治制度、宗教信仰和

婚姻習慣關係密切。

肆、地方政府與傳統部落政治勢力的關係

近半個世紀以來，原住民族逐漸走向現代化。剛開始時原住民是 被動和消極的接受現代化，後來逐漸有了主動的意識，接著便積極進 取地追求現代化，將現代化視為解決一切生活困境的妙靈丹。現代化 從一個口號，漸漸演變成一種不可逆轉的發展趨勢，甚至成為一種信 仰。雖然部落內部開始反思現代化所隱含的問題與陷阱，但是現代化 仍然具有基礎性共識，不論是政治、經濟、社會等，都朝著改革方向 前進，在原住民部落進行各項建設，厚實公民社會發展的基礎 。

從臺灣發展史來看，氏族(kinship)原來是由一個共同祖先流傳下來 的血親所組成的團體，而部落是數個氏族所組成，部落是氏族的聯合 又是氏族的超越，部落聯盟(confederation)在前國家社會政治系統中則 是最高層級的發展，凡是屬於有親屬關係和領土比鄰的部落，便會自 然的結成聯盟以為互相保衛。(趙中麒，2001：97-98)部落組織透過與 地緣的緊密結合，形成一種部落政治的歷史傳統，至於部落氏族、祭 司團體在地方上的勢力強弱，視其在部落政治體系中所扮演的角色份 量。基本上，原住民族部落是一個穩定的社會體系，家庭組織構成部 落社會的細胞單位，家庭居於部落成員與部落領導人之間的中介組 織，同時也是成員所賴以依附的單位組織。傳統的原住民族社會係以 部落作為政治共同體來運作，在臺灣地區實施行政改革之初，部落組 織的運作模式雖然在形式上已轉移到鄉、鎮、村、里等行政組織，但 真正發揮維繫部落社會秩序，使部落成員形成一個行動主體的力量來 源，仍是部落意識和宗族網絡。

隨著現代化政治發展，在政府強力主導下，原住民族地區採行了

多項建立官制和行政機構等的措施，結果，原來的部落制度被行政制

度澈底取代，新的行政制度包括設立村里辦公室、鄉鎮公所、鄉民代

表會等，此外省、縣還成立了議事大會。原住民族地區的行政制度設

立是由部落政治制度向國家行政制度澈底轉化的過程。然而，政治建

設具有發展市場經濟、啟發政治意識、創新政治制度、規範政治行為

等多重特性，部落在融入當代行政治理體系的過程中，普遍施行政治

建設於原住民地區，產生了因部落地區建設基礎要素薄弱，造成國家

制度「供過於求」─即制度內容推陳出新、接收者(原住民部落)應接不 暇的現象，最終因原住民配合度(能力)低造成基層政權組織和政府效能 低下的結果，此一現象反映出國家力量進入原住民社會，向來都是以 民族統一的認識施行各項政策，而未加以考察原住民族特殊生活習 慣，採取因俗而治的作法，正如以下受訪者所言。

…因為目前的鄉村體制都要經過選舉，雖然有一個制度在那邊，但是能 夠去影響地方發展的，都是從選舉體制開始，所以原住民族的發展在現 有體制之下受到相當程度的戕害，從鄉村體制可以看到原住民一次比一 次的分裂，所以對原住民族的發展有很大的影響。(受訪者 8，2006.10.09 訪談)

傳統的部落頭目、酋長、長老長期以來對地方上的行政具有很大 的影響力，在現代國家成立之初，他們仍是當地的傳統領袖、宗教和 政治首腦，與中央政府形成一種既互補又衝突的權力關係結構，這種 權力結構反映出原住民族作為一個傳統部落社會，正在進入解構的發 展階段。例如，村長、鄉長的官派指定或選舉產生，讓原來的部落領 導人無事可做，地方黨部的設立，大大削弱了部落領導人的權力，同 時，法律規範的出現顚覆了部落制度的影響力，更重要的是，山區許 多地方的土地所有權和使用分配權，實際上掌握在國家手裡。這些措 施從根本上動搖了傳統部落領導人在地方上的政治基礎，這無疑對國 家的整合和國家現代化的追求上產生影響。另一方面，由於歷史和風 俗習慣等諸多原因，原住民族的傳統力量在地方政治、經濟、文化等 各個領域中的影響力仍然存在，對傳統文化發展問題處理得宜，直接 關係到國家政治發展進程。

傳統政治缺乏文明性是國家要對原住民族部落推行政治現代化的

原因之一，加以部落位處邊陲地帶不易管理等諸多問題，因此國家要

求加快原住民族部落政治建設，實現民主化及科學化的政治運作，同

時，還要促進原住民族部落的經濟、社會發展。不過，文化多樣性是

一種歷史性的力量，不同族群的政治認同也具有層次性。原住民族在

納入國家版圖前後，對部落的認同出現了變化，這種變化主要表現在

象的認同和文化的歸屬成為原住民族政治生活中的認同標識。儘管國 家刻意將國家認同、部落認同和族群認同歸納成同一個認同體系，但 是在國家整體利益高於原住民族利益的情況下，讓三者的關係始終保 持著高度敏感。而後在《原住民族基本法》頒布及自治理念的推出，

原住民族的國家認同和政治認同趨於接合。雖然在國家架構下原住民 族分享了部分權力，國家與原住民族是否本屬隸屬關係，仍容有討論 空間。國家與原住民族、地方政府與部落政治的對話，應在國家利益 與原住民族利益地位平等的前提下進行，在認同國家和高自主性的架 構下，漢人與原住民族可以在不同的政治社會制度下和諧共處，在不 同的行政地域和社會制度之上進行國家認同。

小結

原住民族原來是以族群、部落、氏族、親屬為單位居住在相同的 境域，後來在行政區劃分之後，出現了同一行政區域內異族混居的現 象，同時也因為方便統治管理需要，由國家採取強制遷移，將同一族 群分散在不同的行政區域空間。然而，國家統治範圍始終無法與原住 民族分布的空間範圍達到一致，也就是說，國家很難以理想的政治現 代化建設成果完全取代各部落實行已久的各項制度，正如同源自於中 原文化的憲政制度，如何能適用於自然環境及社會文化特殊的臺灣原 住民族社會？當今不同民族同處於一個行政區域或同一民族分散於不 同的行政區域，乃國族主義歷史發展和近現代國家政治作用的產物。

在國家版圖上，同一個民族生活在若干個鄉、村，一個鄉、村包括有 若干個原住民族群，並有若干個原住民族跨越縣、市而居的現象已相 當普遍。同一族群雖然分屬於不同的行政區域，服膺有別於己身文化 系統的一套法律價值體系，並採取行動以維持由國家所制訂的典章制 度，但由於原住民族在歷史上形成了一個有共同語言、共同發源地、

相同生活方式及記憶、以及表現於共同文化上的心理素質的族群認同

感，亦即在政治現代化發展過程中，共同的歷史文化，仍然決定了不

同行政區域間族群意識的聯繫和認同。然而，隨著近代以來政治對於

人們社會生活的影響層面日增，新的社會意識型態不斷注入原住民族

社會，原住民族在政治、經濟和文化上受到外界的作用關係日深，處

在不同行政區域的原住民族，受到不同政治制度的影響，各方面的互 動更加明顯。因此，傳統一條鞭式的中央集權制度，逐步朝多元結構 的行政管理模式方向改變，並由多元行政管理制度模式逐步向原住民 族地區自治行政管理制度方向發展，將原住民族地方傳統政治制度與 現行行政管理模式做有效結合，完善原住民族地區的政治現代化與族 群關係發展。

第三節 國家法律與部落規範的衝突與整合

臺灣自古即屬原住民族多元共存的地區，原住民族具有獨特的民族 法律文化，在漫長的歷史發展過程中，原住民各族透過各種形式交往 結合成種種政治、經濟、文化關係。當今部落秩序受到雙重的制約，

包括由國家政權依立法程序制定的法制，以及由部落內部所確認的習 慣法或規範。本節探討重點在於原住民族受到國家推陳出新的政策施 行之後，法律價值如何衝突？國家法律如何蘊涵不同族群成員所欲追 求的各種價值，以促進法律觀念融合，合理化法律制度目標。

壹、現代法規範衝擊部落規章原型

習慣法源自於民間、出於習慣，由部落人民長期生活、勞作、交 往和利益衝突中顯現，因而具有自發性和豐富的地方色彩。由於習慣 法的知識主要是一種實用之用，所以在很大程度上為實用理性所支 配。(梁治平，1999：127-128)過去政治力量無法到達山地，原住民為 維持其生活圈內的秩序及保障他們共同的權益，迫於實際的需要累積 而成一套不成文的刑罰。大體過去山地刑罰採取報復主義，至於民事 糾紛多由頭目勢力者予以公平的調解。到了日據時期，原住民犯法由

「理蕃」機關斟酌實際情形，既不適用一般審判程序，亦無固定法規 根據，山地頭目自行以習慣解決，施行私刑的仍然存在。光復以後為 養成法治觀念，所有犯罪才送由法院審判。(張松，1953：18-20)

習慣法不同於國家法在於，國家法並不只是律典，而且也不盡是

立法的產物，它也包括國家各級有關機構訂立之規則、發布之告示和

通過之判決。國家法可以被看成是一種自覺維護和更具有一致性的菁

英知識傳統，有很強的符號意味，表現出相當顯著的文化選擇色彩。(梁 治平，1999：127-128)法制「現代化」傾向於澈底否認各地方的或非國 家的法文化傳統的價值，制度化的國家法律和「地方性知識」包括作 為地方性「法律」的糾紛和衝突解決機制之間，實際存在著很大的距 離，當代正式法律的運作邏輯在某些方面是與社會背景存在脫節的現 象。(周星，2001：544)

美國原住民族的司法體系是屬於原住民所有、原住民所享、原住 民所治，站在政治哲學的角度來說，是站在尊重原住民族的出發點，

在多元文化的價值觀之下，讓原住民有更多參與司法事務運作的機 會。(施正鋒，2005：274)傳統部落法律的執行，來自於部落權威人士，

權威(authority)大致分為兩類：一為官方權威，其來源於國家、政黨的 權力力量。另一為民間權威(folk authority)，其主要依靠年齡、經驗以 及其他一些傳統因素，並在積極參與社區的公共事務尤其是民間信 仰、社會秩序等過程中自然形成或顯露出來。(石奕龍，2001：355-363) 權威人士是在日常生活中自然形成的，多數依靠的是他們的年齡、經 歷以及他們是否有熱心，和對部落公共事務是否熱衷與盡力，以及在 公共事務中的表現和辦事能力等因素所決定。過去部落遇有糾紛，大 多向頭目、酋長、領導人等提出控告，如不能解決，再召開會議進行 調解，再由長老開會決議，裁定其善惡，正確與錯誤，一經裁定，必 須絕對服從。犯罪者負責賠償，備酒肉以謝罪。(劉如仲、苗學孟，1991：

48-49)從以下訪談可知，國家法律的設計，衝擊了傳統部落規範制度，

也削弱部落領導人的權力：

…其實政府在對於部落的事務不瞭解，不瞭解就是說，原住民社會來管 理原住民社會，原住民的一個社會固然也是國家的一部份，也應該受限 於國家的法律，可是這個法律常常就是說跟原住民的習性或者是生活方 式有牴觸啊，我們是少數，又不得不服從多數啊，所以權利與義務的關 係，義務比較多，權利反而比較少，原住民的生活和自然是非常契合的，

所以法律保障並沒有啦，限制過多了，比保障的多，想要讓部落要做什 麼就做什麼，是難上加難啦。(受訪者 6，2006.10.06 訪談)

原住民族習慣法有長久的歷史、文化和生活背景，有助於部落社

會秩序穩定和進行社會內部管理，成為部落成員認可和遵循的法規 範，同時也在維護部落社會秩序中產生了國家法律所無法達成的作 用，吳宗金(2004：76-79)指出習慣法有以下功能：

一、裁判功能：

道德法律評價的裁判作用是透過社會輿論、傳統習慣和內心信念 對行為進行善惡判斷，從而認可某種行為是否道德和是否合法。

二、教育功能：

民族習慣法的教育功能是指幫助人們正確認識個人與他人，個人 與社會的關係，明確自己的責任和義務，讓人們懂得區分什麼是 善、什麼是惡，學會做人的道德。

三、調節功能：

刑事習慣法的調節功能包括：倡導善行、排通障礙、制止惡行。

具體來說，又表現在以下幾個方面：第一，組織管理生產，防止 和懲處破壞生產的違規犯罪行為；第二，加強社會治安，懲治壞 人壞事；第三，維護戀愛自由，調解婚姻家庭糾紛。

由上可以推斷，原住民族習慣法是法律規範，對部落成員具有強 制的法律效力；同時習慣法又是道德規範，不同於法律由國家制定、

認可和強制執行，是在一定地域、一定社會組織中自發形成和約定俗 成的產物。

承認原住民族習慣法的法律效力和有條件地適用原住民族習慣

法，可保障其生活權利。當代法律是西方各國的現代化進程中形成的

一整套有系統的法治理論及相對應的制度安排。法治的最高形式是憲

政，它與市場經濟、民主政治和多元主義的價值互為一體，是現代西

方各國治理國家、管理社會的一套基本模式。現代法治作為西方各國

現代化過程中的一套系統理論及制度安排，主要體現為三種基本原

則：法律至上原則、法律面前人人平等原則、人權與自由原則。(陳剩

勇，2005：43-48)茲舉「法律至上」為例說明，法律至上原則與傳統部

落頭目權力的衝突，在現實原住民族部落的具體表現是：法律的權威

性在部落成員間的認同度低落，若干作為規範部落人民的法律在施行

行為的法令，強制施行的結果，引發部落成員的反彈，故一般執法者 僅消極地去推行法令規定事項。

貳、法制的產生影響人民傳統法治觀

臺灣原住民法的思想來自強烈的「崇祖」觀念，按在生活條件缺 乏變化的社會裡，遵循著由經驗累積而來的慣例行事，乃穩當的生存 之道。原住民法是透過世代間口耳相傳的方式記錄法規範的內容，既 不仰賴文字，更無有系統的法律知識，以致能夠被傳達到的人數及內 容皆相當有限，故僅適合於「部落法」 。(王泰升，2004：22-23)臺灣原 住民族的法律為習慣法，世代相襲，並已成為全部落和全氏族人所承 認，其效力不亞於成文法。此外，宗教祭儀中神意之禁忌，也與習慣 法交錯在一起，都為部族人民共同遵守，即使偶有違犯不受具體處罰，

但要遭到神罰，所以它能起到法律的作用。習慣法與宗教神意促使原 住民族一般都較忠實守法。(劉如仲、苗學孟，1991：47-48)

原住民族習慣法與文化和歷史傳統有著密不可分的關係已如前 述，長期以來，維持部落秩序穩定，仍有賴於習慣法的存在。國家法 律和原住民族習慣法的相異點在於：國家法律具有一致性、規範性、

普遍性、強制性等特點，部落法則具有多樣性、特殊性、倫理性、自

發性等特徵。現代國家法制的運行，使得原住民族社會進入快速轉型

階段，部落與國家法律的矛盾和衝突也時有出現，綜合言之，主要表

現如表 4-6 所示。

表 4-6 國家法與部落法之差異比較

種類 差異 一致性與差異性 法律文化 法律適用性 權力來源及作用

國家法

依 法 行 政 是 國 家 對 人 民 行 為 進 行 管理的職能，是一 種國家活動，自國 家 法 律 制 定 開 始，施行對象涵蓋 全體國民，法律要 求人人平等。

早期國家法律的制 定受傳統儒家倫理 思想影響，充分表 現禮治主義思想，

形塑了統治者對法 律的控制，並透過 法律制度、內涵以 及 人 們 的 行 為 模 式，實現統治者的 意志。

國 家 法 律 因 著 主 流 社 會 的 經 濟 、 政 治 、 社 會、宗教等因素 制 定 後 普 遍 施 行。

權 力 來 自 於 社 會，又可凌駕於 社會之上，有時 可 以 武 力 為 後 盾執行強制力。

部落法

原 住 民 族 習 慣 法 有 別 於 國 家 法 之 處，要求在人權保 障 領 域 應 給 予 其 特殊的法律保障。

原住民族法規範是 在生存、發展的漫 長過程中逐漸自然 形成，是原住民族 歷史及社會發展的 產物。

而 擁 有 傳 統 習 慣 法 的 原 住 民 族社會而言，國 家 法 是 繼 受 法，一套移植於 其 既 有 的 生 活 制 度 之 上 的 新 的規範。

公 共 權 力 主 要 來 自 於 原 始 公 有 制 和 全 體 社 會 成 員 的 道 德 力量。規範效力 僅 及 於 其 共 同 成員，不及於他 族。

資料來源：本研究整理

從上表中我們可以看出，原住民族部落法律雖然是習慣法，但隨 著上百年以上的生活經驗證明，其體系已經相當完備，從某種意義上 來說，他可以和成文法相比。前面提到原住民族部落法律規範主要目 的在於維繫部落整體和個人利益，違反部落公約者將受到懲處，同時，

部落法律還保護個人財產，任何出於占有他人財產的不法行為，均要

受到追究並處罰。此外，部落法律中設有長老會議以進行調停糾紛的

工作，其功能猶如調解委員會，職司民、刑事案件的調處業務。氏族

長期存在於部落社會，隨著在現代化國家發展進程，氏族部落結構並

没有消失，對部落成員在面對國家法律所表現出的行為模式產生影

響。部落習慣法規範效力的持續性，與其適用於部落環境的本質有關

之外，深受原住民在服從、平等、自由、民主、妥協等方面傳統觀念

的影響。原住民族傳統觀念經過原始起源和理性思考等辯證發展過

程，形構一個理性與實用綜合體。

…很多法律站在我們原住民部落立場來看的話不是很適合，以我自己的 觀點來說，講歸講，法律歸法律，我們提出去的問題上面執法者不重視，

這個就是他的法律面錯的觀念，法律好的一面是教育，教育大家都有一 個可以打破傳統的公平競爭方式。(受訪者 19，2006.11.09 訪談)

陳卯軒(2003：81-82)指出法律價值衝突的原因包括：一、個體思 維方式及知識能力的不同；二、社會條件的不同；三、由於價值判斷、

法律實施行為中的不確定因素。過去法令的制定，為顧及大多數人民 的權益，一般是輕視習慣法，因此原住民部落習慣法在法制化進程中，

是一種被壓制和漠視的知識體系。而對於部落習慣法的漠視，倒不是 起因於該部落法本質上的缺陷，而是隱含著統治者的意識型態及文化 策略。國家法的支配型態，投射到法的制定及施行，會讓原住民族在 日常生活中遇到道德、宗教、習慣等方面的衝突而顯得不適應，這些 不適應會衝擊到原住民族的法律意識和信仰。

維繫原住民族部落社會秩序是以該部落社會規範為依據而實現，

抽離該社會規範的因素，欲達到該社會的有序生活勢將事倍功半。在 原住民族部落中，國家法律被期待應符合該地區一定的道德標準，才 能獲得正當性而發生效力。為調和國家法與部落法的衝突，兩者之間 的合理互動顯得必要，可消除國家法律在實踐上可能面臨的障礙。道 德標準可以體現在所制定的法律内容、立法根源、執行態度、受規範 成員的守法意識等方面，均隱含著原住民部落習慣法的精神。國家在 法律施行過程中，避免過度偏倚於國家統治優位，發揮國家本位與部 落道德規範整合治理的功能。

參、法律一體適用不考慮原住民族的特殊性

前面在國家法與部落法的比較中提到，國家法一致性的特性，不 考慮原住民族的特殊性。清朝順治 3 年(1646 年)頒布的《大清律集解附 例》「化外人有犯」條明確規定：「凡化外人犯罪者，併依律擬斷。」

並註明： 「化外人既來歸服，即是王民，有罪併依律斷，所以示無外也」 。

這就從根本上明確了國家法律在全國範圍內，對所有少數民族的法律