第二章 地方政府稅課自主之理論基礎
第一節 地方財政理論
地方政府財政自主之目的，在於使地方政府能按地方的需要而自己決定獲得 充足的財政收入，以支應各項公共支出；在財政收入上尤其立基於租稅自主之原 則，使地方政府有自行決定課徵租稅的權限，如增加稅種、提高稅率及附加稅等；
同時輔以上級政府的補助金，以完全達到財政收支平衡之目標。此外，在支應地 方建設之支出上尤應注意促進區域經濟之發展，提供迫切的地方公共財，訂出一 最適的各種地方稅稅率，而有益於地方區域之發展。
地方政府與人民接觸較為密切，容易洞悉居民需求，且地方公共財大都具有 地方色彩，因此地方政府可以依其本身之自然、人文環境特色，提供各種財貨以 滿足人民需求，由於地方政府較易依據人民的偏好來提供財貨，也使地方公共財 的提供更具效率。在民主政治下，地方政府的另一個優點是地方政府猶如一開放 的經濟體系，人民可以在各地區間自由移動，以選擇適合其偏好的地區居住，
C.M.Tiebout（1956：416-424）認為經由居住遷移的自由，人們以行動表達了他們 的偏好型態，此種『以足投票』（voting by feet）的機制下，可以決定地方的最適 預算規模及地方人口，一方面使各地公共支出水準分別滿足各個居民的需求；另 一方面由人民的自由遷移顯示了人民對地方公共財的偏好，結果每個地方的人民 都會選擇最能符合自己偏好的地區及其公共服務，作為定地點，大家各得其所，
如此地方政府可依人民享受地方公共財之邊際利益課徵租稅，以支應公共財之提 供，促使地方公共財提供達到最佳效率。亦即他認地方政府為了吸引人民係處於 一種彼此競爭的狀態，由地方居民透過「以足投票」來替代財貨市場的價格機能，
達到地方政府收入（租稅）與支出（財貨勞務）的最適均衡。
壹、地方財政之內涵
一、地方財政的意義
所謂地方財政，眾說紛紜，不一而足，不過大致是指地方政府為辦理地方自 治事項，在憲法或法律的授權下，自行決定其財政收入、支出與管理而言。基於 國家職能的垂直分化形成政府層級，由於國家事務紛繁，地方事務實無法由中央 全權處理，因而必須授予各級政府一定的事權與責任，讓其發揮功能，提供居民 各種公共財及勞務，以滿足人民所需。除了小國寡民的城市國家僅有一個層級政 府外，大部分國家不論其為專制政體抑或民主政體，皆有各層級政府之設。地方 財政，顧名思義，即為地方政府之需要而來。
地方政府與中央政府是相對稱的，依現制在台灣地區除了中央政府屬一級政 府外，地方政府則包含省（直轄市）、縣（市）及鄉（鎮、縣轄市）等三級。然為 簡化政府層級，提升國家競爭力，乃於八十六年進行修憲。依八十六年七月二十 一日公布施行之憲法增修條文第九條規定，自八十七年十二月二十日起調整台灣 省政府之功能、業務與組織，並停止省長及省議員之選舉，雖仍賦予省政府監督 之職權，但已形同虛級化。是以，此一規定影響至深，例如縣（市）政府的地方 職權將可大幅提昇，而中央與地方行政系統的組合及分工授權亦將重新建構（李 永彬，2001：14-21）。
二、地方公共財的性質
所謂地方公共財，乃指為滿足某一特定區域人民公共慾望的財貨。因此，地 方公共財在該區域內，必具有一定程度的非排他性與非敵對性，屬「非純粹公共 財」（impure public goods）的一種，亦為地方財政非常重要的一環。其與國家公共 財（national public goods）之區別在於二者所產生利益的範圍大小不同，前者利益 侷限於某一特定區域；後者利益則遍及全國。一般而言，地方公共財具有下述特 性（李怡慧，1988：3-4）：
（一）利益遞減性：地方公共財通常具有不可移動性。在空間上，居民由該財貨 所享受到的利益程度，將隨著距離該財貨中心位置的遠近而遞減，如消防、
（二）規模經濟空間性1：地方公共財的受益空間有一定限度，但在該限度內地方 公共財並不具有排他性，若超過該限度，享用人數增加則會產生擁擠效果。
因此，大多數公共財的提供有一定最適規模，如游泳池、圖書館等。
（三）利益外溢性2：地方公共財在其有限的受益空間內不具有排他性。因此地方 政府提供公共財的利益常會超過其轄區之外，使得其他地區亦享受到該利 益，如防洪計畫、衛生醫療、地方教育等。然而利益的外溢效果，卻使得 地 方 政 府 在 獨 立 決 定 公 共 財 之 提 供 水 準 時 ， 無 法 達 到 薩 繆 森
（P.A.Samnelson）之柏拉圖最適水準。
（四）地方色彩性：各地方自然資源、人文環境不同，使得各地方政府可以依照 該區自然、人文環境來提供不同的財貨以滿足當地人民之需求。
三、地方財政與國家財政的區別
地方財政內容與國家財政相類似，有公共支出、公共收入、公債發行，亦有 預算制度的運用；地方財政的活動，如對政治的配合、社會的影響、經濟的效果，
亦與國家財政相類似。但兩者不同之處，在於地方財政之財政規模較小，公共經 濟活動範圍亦較小；此外，由於地方政府提供的公共財，因其效益僅及於某一地 方轄區的居民而未能普及全國，例如地方的公共教育、環境保護、公園道路、社 會救濟等，故亦稱之為地方公共財或環境財（林錫俊，2000：8）。由於中央與地 方在功能權限上的不同，因之地方財政與國家財政在收入、支出及財政運作上有 許多相異的特色。茲簡要分述如次（張正修，2001：24-25），並將其彙整如（表 2-1-1）：
1 此處所稱「規模經濟」之意旨，舉例而言，如對某種公共事業（以路邊停車收費服務系統為例），
可能就一個地方政府所轄區域內之需求來說有經濟規模存在，但超越轄區之外，即不符規模經濟，
因此，地方政府應可自己提供這種勞務。惟其如跨越兩個以上地方政府轄區仍有規模濟時，則可由 數個地方政府聯營或共同經營或由上一級政府辦理等，因之，舉凡公共事務之提供其實均可經過理 性、彈性評估分析，而決定提供單位。
2 所稱「外溢效果」（spill-over effect），例如垃圾處理，一般屬地方政府權責，但若蓋焚化爐、
垃圾掩埋場等於鄰近行政區域邊界，則會產生「以鄰為壑」的問題，其污染擴及他區，產生外溢不 經濟效果，此時地方政府可能透過「議價」方式解決；但如其外溢性牽涉很多地方政府時，則會因 議價成本太高而由上級政府介入處置，故仍須視其外溢程度而定財政負擔範圍與執行機關；反之，
如防洪計劃、衛生醫療、地方教育等，則會產生外溢經濟的效果。
（一）國家財政收入來源大多採量能課徵，依人民所得之多寡課徵稅金；而地方 財政則偏重於量益原則，以受益為課徵稅收、規費等之對象及依據。
（二）國家財政收入彈性大，籌款方法較多，較適合「量出為入」的原則；地方 財政收入彈性較小，較宜以「量出為入」為主、「量入為出」為輔。由於 地方收入彈性小，為穩固其財政基礎，其收入應儘量足夠支應其經常支出。
（三）國家財政支出如國防、外交、國際貿易與金融政策等，關係全國人民利益，
其效果較屬無形且難以估計；而地方財政支出屬提供本地居民享用的財貨 與勞務，如教育、住宅、供水、下水道、垃圾、警察、消防、公園、娛樂 設施、環保、地區性交通、社會福利等，其效果多顯而易見。
（四）國家財政基於憲法及其他相關法律之規定，其財政權限較大，大宗稅收如 關稅、所得稅等，均屬國稅，而國防、外交、司法等經費支出，亦均屬國 家支出之範圍；至於地方財政權限較小，其活動多集中於道路排水、文化 教育、衛生保健、社會福利等項目。
（五）國家財政因涉全國財政收支之專屬、主導與執行，其財政規模較大；地方 財政則屬地方性事務，雖亦龐雜瑣碎，但其財政規模個別上自然較小。
（六）地方財政並非單一團體之財政，而是多數地方自治團體財政分立組織，故 其自治團體受限於天然資源條件、社會經濟條件、團體規模及行政權能的 不同而形成多樣性，其財政運作方式自隨之相異，以顯因地制宜之特性。
例如：離島地區與山地之醫療設備或是水電設備等，就必須依其自然條件 採取各種不同之措施，與都會區之處置方式自屬不同，財政考量自異其趣，
故其多樣性與國家財政之一致性自屬不同。
上述地方財政與國家財政之特性僅係原則性、規範性之區分，實際運作中常 受利益範圍、人口移動、交通考慮、執行效率、決策成本、區域聯合、創新措施、
規模經濟、外溢效果（spill-over effect）或人民偏好等因素的影響，而隨政策轉移，
故其界限或權責並非一成不變，僅係其基本特性及角色本質之不同而已。因之，
表2-1-1 地方財政與國家財政特性一覽表 分類
屬性 國家財政 地方財政
課徵方式 量能課徵 量益原則
財政彈性 彈性大，籌款方法較多 彈性較小 支出效果 關係全國人民利益，效果較無形
且難以估計
提供本地居民享用的財貨與勞 務，效果顯而易見
財政權限 基於憲法及其他相關法律之規 定，財政權限較大
財政權限較小
財政規模 涉全國財政收支，財政規模較大 屬地方性事務，財政規模較小
財政特性 一致性 多樣性
財政功能 具有穩定、分配及配置的功能 具有配置的功能
資料來源：作者自行整理。
四、地方財政之功能
美國財政學者馬斯葛雷夫R.A.Musgrave（1984：6）認為公共部門應具備三個 主要功能：1.穩定的功能，即維持就業與物價的穩定；2.分配的功能，即合理調整 所得與財富的分配；3.配置的功能，即建立資源的有效配置。然而，就地方政府的 財政功能而言，則僅在資源配置功能上的效果較為顯著。以下分別就其各功能分 析如下：
（一）穩定功能（economic stabilization）
維持總體經濟穩定的主要工具是貨幣政策與財政政策。就前者而言，地方 政府並未擁有發行或收回通貨的權力；就後者而言，由於地方政府相對於 全國而言，在貿易及遷移上較具開放性，在此種開放狀態體系下，地方的 邊際輸入傾向頗高，從而造成大量的「輸入漏損」（import leakages），致使 乘數效果極小，是以地方政府若採取財政措施將導致效果不彰。簡言之，
具穩定功能應屬中央政府的職責。
（二）分配功能（income distribution）
若某一地方政府想藉由移轉政策促使所得從富人移轉至窮人，因而對富人 課稅，而對窮人補貼。但因在同一國內，人民擁有自由遷移的自由，此種
地方政府的分配政策將使富人遷出此一行政區域，並鼓勵窮人遷入，最後 使得該地區的平均所得較前降低，甚至可能形成當地區全為窮人的同質性 社區。而且由於國際間人民移動的自由性可能遠比國內來得小，因此，所 得重分配政策由中央執行較能獲得成效。
（三）配置功能（resource allocation）
通常地方對公共財需求之變動最能作有效且立即的反應。由於大部分的公 共財皆具有地方公共財的特性，且不同地方人民對地方公共財的偏好往往 並不相同，如「地方分權理論」所示（Oates,1972：19）：若某種地方公共 財，無論由地方或中央來提供的成本皆相等，則由地方政府各自在轄區內 決定提供水準，將遠比中央在各地區提供齊一的水準更具效率，而人民也 可藉著遷移尋求滿足偏好的財貨組合。是以，地方政府在配置功能上可謂 大有發揮之餘地（轉引自盧貞秀，1999：11-12）。
五、地方財政理論的要點
由上所述，地方財政理論可歸納出下列要點：
（一）地方政府的功能，在於秉持因地制宜原則
地方政府的功能在提供各種公共服務以滿足境內居民需要，並由享受利益 之境內民眾分擔這些支出經費。但由於各地區人民偏好及經濟、自然環境 各不相同，所決定的收入與支出內容往往各轄區間不一致，這種不一致，
一方面可刺激地方政府彼此比較、競爭和模仿；另一方面人民亦可以遷移 來反映其對各地方收支決策的偏好，因而可提高地方行政效率。是故，在 經濟效率上，地方政府較優於中央政府，而地方財政自主的結果也遠勝於 任何上級政府的干涉。
（二）地方性公共財通常具有不可移動性
當一國之轄區大到一定程度時，地方性公共財所提供之服務範圍便會隨著 與該財貨中心所在位置距離的增加，而逐漸呈現利益遞減的現象。除了因
出（tax export）等情形，此時便無法按相等受益程度，提供有效率的公共 財服務水準予全國各地居民。故當所提供的服務受益範圍擴及全國人民且 稅基幅員廣闊又具高度流動性，或是稅源易流失至轄區外時，受益原則便 不再適用。而是應基於納稅能力的公平概念，對其累進課徵，並藉由所得 重分配的方式，維持全國一致性的服務水準與各區域間均衡的發展，以避 免各地區人民之福利水準過度懸殊，此時便應由中央負責較為妥當。
（三）地方政府在提供公共財時常有外溢效果
地方政府在提供公共財時常有外溢效果，再加上同一國度裡資源分配、經 濟發展各地不一，各地不免有貧富差距的現象，因而上級政府基於效率或 公平的角度，有以補助制度來協助地方公共支出的必要。
職是，地方財政應以地方財政自主為主要處理原則，唯基於社會公平與經濟 效率考量，中央補助制度仍有其存在的價值。然須注意的是，補助制度存在目的 乃在彌補地方財政自主所受到之扭曲，而非否定地方財政自主的精神。另外，也 應兼顧中央與地方政府職權關係的區別與強化其各自功能，才能使地方自治與地 方自我負責兩者平衡發展，而有助於消滅中央與地方對立衝突發生機會的可能性。
貳、地方自治之內涵
一、地方自治的意義
地方自治的意義，學者看法各有不同，不過大致上可定義為「一群生活在某 一特定地區居民，基於生活上的共同需要，在國家憲法與法律的監督之下，透過 選舉的型態，推舉議員組成議會或政府，依據居民自己意思，運用地方上的財力 與資源，增進地方福利，改善地方環境，以及處理地方上的公共事務等，即謂之 地方自治」（董翔飛，1997：17）。
就法律的觀點而言，地方自治是指一個國家特定的行政區域的居民，基於國 家的授權或依據國家的法令，由地方居民自組法人團體以自籌地方財源的方式處 理該區域內公共事務的一種政治制度。
從財政的觀點來看，地方自治的主要內涵，在於一方面讓地方居民有『權』
自行決定對何種地方公共財（local public goods）之享有的程度，使其得以因地制 宜並符合當地居民的偏好；另一方面則有『責』自行籌措適足的財源，以支應提 供地方公共財貨和勞務所需之經費。換言之，『利益的享有』與『成本的負擔』
必須是相對應的，才能消除財政幻覺，落實地方自治。因此，財政制度的設計，
如果忽視地方自治的基本特性，就不能解決錯綜複雜的財政困境（魯炳炎，2003：
163）。
事實上，地方自治包含兩層意義：一為「團體自治」，一為「住民自治」。所 謂團體自治，係指國家領土內，另有地域團體，其具備獨立於國家的法律人格（公 法人），可依自己的意思與目的，由本身的機關自行處理地方公共事務。一般談論 省縣自治或鄉鎮自治時，乃是以地域團體為對象，指的就是團體自治。住民自治，
重點則在於「人」，要求由地方的住民，依自主意思處理地方行政事務。因此，團 體自治可以說是出於自由主義的精神，追求免於國家干涉的自由；住民自治則係 本於民主主義的原理，強調人民的自我實踐。一般而言，這兩層意義在歷史上雖 有其不同的歷史背景，如：英美基本上重視的是住民自治，而歐陸強調的則是團 體自治，但二者之間實際上很難加以完全劃分。在目前立憲主義的國家，基本上 皆兼涵了團體自治與住民自治二者。
二、地方自治的重要性
國父謂：「地方自治者，國之礎石也，礎不堅，則國不固。」美國學者吉姆•
布萊斯（James Bryce，1924：133）亦說：「民主政治最好的學習和民主政治成功 的最佳保障乃是實施地方自治」（The best school of democracy , and the best guarantee for its success, is the practice of local self government.）。事實上，奧斯汀•
倫尼（Austin Ranney，1975：517-519）亦認為許多民主政治論者都主張以高度地 方自治作為達成民主政治的健全手段，顯然地方自治應可被視為真正民主國家政 府組織的主要目標。由此可見，地方自治對於民主政治的健全，實有其深遠的意
尤其地方自治之有效實施，仰賴自治意識之凝聚與提昇，而自治意識之培養，
則須靠公民社會的組織及活動形成，兩者相輔相成，不能偏廢。因此，公民經由 對公共事務的關切、關懷、與熱心參與，「公民意識」及「公共意識」才能成長 起來，而「公民能力」、「公民責任」亦才能發展茁壯，民主的行政亦才能落實
（張世賢，2000：74）。
三、地方自治的功能
地方自治的功能可分為兩大面向探討：一為政治社會的民主功能；一為財政 經濟的效率功能。茲分述如下（劉豪聖，1998：23-25）：
（一）政治社會的民主功能
政治權力的分化與制衡是保障人民權益，防止政府濫權方式之一，而依現 代權力分立理論，政治權力的分化包括水平式與垂直式兩種。所謂水平式的權 力分化，乃是指行政、立法的相互制衡；而垂直式的權力分化則是指中央與地 方政府的分權與自治。地方政府以較接近直接民主理想的方式實施地方自治，
自行管理地方的事務，如此不但可以平衡全國性代議制度所形成的結果與地方 民意之間的落差，並可形成制衡中央政府濫權的一股政治力量，以確實保障人 民的權益。此外，地方上的民眾因為關心與自己有切身利益相關的地方事務，
並經由民主方式參與地方自治，無形中加強對民主政治的體認，提高民主的素 養，增加民眾對政治的參與感，這是政治學習及政治社會化的最佳管道。因此，
透過地方自治的傳達，可使中央在整體施政上考慮到各地不同的需要，使政策 能同時兼顧國家整體利益與地方特殊需求的考量，化解中央與地方的對立和衝 突，並使政府資源的浪費減至最低，無形中亦裨益地方政府財政收入。
（二）財政經濟的效率功能
從財政與經濟的觀點而言，地方自治的重要性在於促進資源配置的效率 化。由於各地風土民情的差異，惟有針對各地的特殊需求從事公共服務的提供，
才能真正滿足當地人民的需要，而不會流於公共服務的過度提供或不足，造成 資源的浪費或錯置。茲因地方政府著重其轄區內人民對公共財的偏好，並建立
成本效益的觀念，以經營企業的理念，針對轄區選民對公共財偏好的優先順序，
以有限的資源做最有效率的運用，提供最符合當地人民需要的公共財組合，並 使消費及納稅者的成本負擔與公共財所提供的效益能有明顯的連結；加上政府 必須對資源管理的策略有精確的分析，並嘗試公共政策的創新及確實的付諸實 行，此乃目前盛行的「新公共管理」的觀念，讓政府具企業精神及發揮最高行 政效能。為達成這些目的，地方政府必須具備有相當程度的自主性，而這也正 是地方自治的精義所在，故地方自治的貫徹落實是地方社會之福、民眾之福。
參、地方自治與財政責任的關連性
學者貝農（Bellone）和伍樂（Goeral）認為，如果人民參與政治的權力和能力 不足，政府的企業精神必然無法保持長久；而一個尊重公民的民主，必須讓公民 有更充分的機會參與公共事務，藉由公民參與及提高公民意識的具體作法，將可 使民眾心中自然而然產生「享受與付出必須對等」的自主觀念，亦即享用公共資 源也須有相對代價的付出之受益付費觀，如此一來，地方自主財政的推動亦將更 為順利（轉引自江岷欽、劉坤億，1996：129）。
地方財政與地方自治間之互動，最主要應明定地方公共財之範圍，清楚劃分 中央與地方財政之權限，並應遵循兩個原則：即地方政府應有相當程度的自主權 來決定提供哪些種類、數量之財貨與勞務；地方政府對於某些稅賦之稅率應具有 決定權，甚至享有開徵新稅之權。所以地方財政自主性之高低是地方自治落實之 主要關鍵（莊世鳳，1999：230）。
在地方自治權限中，地方政府主要有行政權、組織權、立法權、財政權等權 限。這些權限中最重要者當屬財政權，因財政為庶政之母，凡事非錢莫舉，為推 動地方教育、民政、警政、消防、社會福利、救助、衛生、環保、文化及各項建 設等自治事項的資金來源，必須要有充裕的財源收入以資挹注，否則即是空談。
是故地方自治與地方財政兩者實係一體兩面、相輔相成，試就其兩者之關係略敘 如下（劉豪聖，1998：33-34）：
一、從地方自治的財政責任而言
以地方財政的觀點言，地方自治團體存在的目的乃是為了提供適當與適量的 地方公共財，以滿足當地人民的需求。因此，地方自治的主要內涵，在於一方面 使地方居民『有權』自行決定對何種地方公共財之享有程度，使其得以因地制宜 並符合當地居民的偏好；另一方面，地方政府則『有責』自行籌措適足的財源，
以支應地方公共財貨與勞務所需之經費。此二者分別代表「利益之享有」與「成 本之負擔」，需緊密聯繫，相互對應，方能落實地方自治的理想。同時，當一個 國家的轄區大到一定程度時，地方公共財的服務範圍，囿於規模經濟原則，便無 法按相等受益程度，提供全國人民享用。此時在政治上即必須藉著地方自治的實 施發揮效益，在經濟上也需要利用地方自治的方式，由各轄區在一定水準內，自 行決定其地方公共財之內容，其間關係係環環相扣，密不可分。
二、從地方自治與財政自主相互配合而言
地方財政自主（fiscal autonomy）是謂各地方轄區內的居民依地方自治的需要，
可自由決定轄區內公共事務支出的範圍與規模大小，同時上述費用的財源籌措也 由該轄區內的居民自行分擔，以增進地方財政的自我負責性（accountability）。因 此，倘若費用來源主要是仰賴上級政府補助或借貸，則財政自主性低，不利自治 事務的推動。而地方政府之所以須有充裕的自有財源，即在提供完善的地方公共 服務與建設，以滿足人民的需要。
地方財政權係地方自治權的一環，我國地方財政權係依據憲法所規範並授權 中央政府制定之相關法律3，賦予地方自治團體一定的責任與權利，而欲使其實現 此一責任與權利，就必須同時賦予一定的財政自主權為其施政的後盾，而在財政 上有足夠自我收支管理之權限，因為地方自治是國之礎石，若無足夠的地方財源，
勢必不利於地方自治的落實與發展。換言之，地方財政自主的重要性在於協助地
3 「財政收支劃分法」第一條開宗明義規定：「本法依中華民國憲法第十章及第十三章有關各條之 規定制定之」；又「地方制度法」第一條亦規定：「本法依中華民國憲法第一百十八條及中華民國 憲法增修條文第九條第一項制定之」，依照上開規定可知，我國對於地方財政權的權限來源，係根 據憲法及其授權中央所制定之相關法律規範之。如「地方稅法通則」、「規費法」均屬之。
方政府執政者，有效的推動其施政計劃，同時藉由地方人民對自治建設之需求與 監督，即可避免浪費，提高行政效率。
職是之故，地方自治的落實，需要地方財政充裕為前提；而地方財政充裕與 否，也需要地方自治是否貫徹執行作為後盾，如地方政府經常為財源所困，將造 成地方政府職能的萎縮，因之，地方自治權限愈擴張，地方財源宜愈充裕，但若 中央將自治權限下授給地方，財源收入卻未同步下放，則將產生地方事繁而財源 不足，政務無法運作的窘境，是故其兩者之間應表裡一致、相互配合，始可發揮 其預期功能與正面效益。
另外，我國地方制度法於 88 年 1 月 25 日經總統明令公布，條列地方政府各 項應辦事項，該法中並明文規定地方政府應維持適當的自有財源比例。因此，就 憲法保障地方自治的精神與法律上的明文規定觀點而言，地方政府應有適當自有 財源當無疑問。再就事實觀之，地方政府之所以須有自主財源主要的原因是因應 地方自治的需要。地方事務如基礎教育、醫療、衛生防疫、社會治安、交通建設、
環境保護…等等，都是與地區居民日常生活息息相關的事項。地方政府的施政措 施與居民的生命財產都有著直接或間接的關係。然而要提供完善的地方公共服務 與建設，滿足人民的需要，就必須要有足夠的財源，否則即使巧婦也難為無米之 炊。
因此，惟有地方財政自主，才能增強地方政府在施政上的推展，更有助於民 主政治的落實。也因為有財政自主性，地方政府才得以提供符合人民所需求的公 共財，也才能同時得以課徵各項收入以支應其財政支出，是故唯有財政自主，才 能真正落實地方自治，達到中央與地方分權的目標。顯然可知，地方財政能否自 主，實為地方自治成敗之關鍵。
綜上所述，地方自治的首要課題在於地方事務由地方自主負責，而自治事務 的執行則必須要有充分的財源以為因應。根據我國憲法的規定，中央與地方權限
之劃分是採取均權制，換言之，憲法列舉各級政府的事權，以保障地方自治的權 利。這種均權制度在精神上是整合地方分權與中央集權的特性，地方政府擁有充 分的自治權，同時也具備國家官署與自治團體的身分，與中央的關係既是代理關 係又是伙伴（夥伴）關係。因此，在財政上，中央政府與地方政府應各自擁有足 夠的財源實施自治權，同時中央對於部分需要地方執行的統籌事務，則以補助款 或委辦費委託地方辦理該等事項。然而在實務上，我國各級政府間權限的劃分通 常是透過個別法律的規定，而法律制定與修正的職權卻又在於中央的立法機關，
因此，地方的行政部門和立法機關並無參與該決策的權力，所以在實務上，地方 自治的落實受到很大的限制。
是以，面對當前層出不窮的地方財政問題，首先需考慮的基本前提即是：地 方政府的定位為何？亦即由地方政府的性質與功能來設計其財政制度。故今若欲 貫徹憲法上地方自治之理念，賦予地方政府實質之自主權而非扮演單純的派出、
統治機關之角色，便需明確界定地方政府的職能範圍，就地方財政制度之設計，
做根本性、結構性的改革，方不致落得今日『頭痛醫腳』之窘境。
第二節 地方財政調整理論
財政為庶政之母，各級政府為使政事能順利推展，實須有適當之財源以應支 出。而地方政府相對於中央政府而言，由於各項自有財源之彈性小，無法支應日 趨膨脹之公共支出而有「垂直之不均」需仰賴上級政府之補助；而又因各地方地 理、人文、工商經濟發展程度不一，同級政府間之財政狀況良窳不同而有「水平 之不均」。因此，現代國家在地方財政上，必須在「確保全國統一之行政水準」
與「區域間稅基不均衡」之間進行調解，以促進地方自治團體財源之均衡化，並 確保其財源，中央藉由統籌分配稅款改善地方財政狀況的財政補助制度乃應運而 生。
其次，補助金乃是上級政府對下級政府的一種移轉支付（intergovernmental transfers），主要在於解決改善這兩種不平衡的現象，使得各級政府得以提供最基 本的公共服務水準，並改善外溢效果所造成的無效率。日本財政學者藤古謙二曾 表示：『國庫補助金制度一方面係中央政府對地方政府實施行政統治之有利手段，
另一方面則是中央政府補助地方財政或調整地方政府財政不可或缺之制度。』由 此可見，補助金是中央與地方政府財政關係的重要樞紐。
職是，地方財政調整理論乃中央為解決地方政府患寡又患不均之問題而生。
我國上、下級政府間之財源移轉分別有「補助款」及稅收重新分配之「統籌分配 稅款」制度。前者又可分為「一般補助」及「特定補助」；後者則可分為「中央 統籌分配稅款」及「縣統籌分配稅款」。
壹、統籌分配稅款
一、統籌分配稅的意義及爭議
統籌分配稅款制度是透過上級政府，藉由層級或同級間財源之移轉，而將上 級政府或同級政府間之部份稅款做一重新分配，以調劑不同級或同級政府間之財
份稅款為財源，再按各種分配方式或分配標準，對府際間之財源作一重新分配，
是以，統籌分配稅款之財政功能主要為保障地方稅源，加強地方財政自主權；解 決政府間水平之財政不均；調劑不同層級政府間之財政不均衡及地方公共財之外 溢效果（蘇詩雅，1998：8-10）。
統籌分配此一名詞始於民國四十年頒布之財政收支劃分法，當時只有省統籌 分配稅款，之後陸續修正財政收支劃分法及台灣省地方自治綱要，才有中央（民 國七十年修正之財政收支劃分法規定）及縣統籌分配稅款（民國五十二年修正之 台灣省各縣市實施地方自治綱要規定），直到民國七十年才有完整之分配流程。
我國統籌分配稅款完整之分配流程主要分為兩個階段，以精省前後作為區分，精 省前，統籌分配稅款分為中央、省及縣統籌分配稅三種。中央統籌分配稅源乃取 自北、高兩市營業稅收50﹪；省統籌財源則來自省稅收及縣（市）稅收；而縣統 籌財源為縣稅收。精省後，統籌分配稅只有中央及縣統籌分配稅，中央分配稅財 源有部份國稅及縣（市）稅收，而縣統籌財源仍為縣稅收。
目前各地方政府財政普遍惡化，收支差短問題難以彌平，必須依賴中央統籌 分配稅款及補助款予以彌補。於是各級政府均各憑手段，以爭取中央政府之支持，
亦造成各級政府為了統籌分配稅款比率之調整問題而爭論不休。綜觀目前我國中 央統籌分配稅制之爭議，大致可歸納以下幾點：
（一）脫離統籌分配稅款之本質
統籌分配稅制存在之原本目的，除為消除地方政府財源不足外，另一重要 目的在於「縮小城鄉差距，平衡城鄉發展」但依修正後之統籌分配稅款分配辦 法規定，直轄市、縣（市）及鄉（鎮、市）分別獲百分之四十三、百分之三十 九及百分之十二，而統籌分配款之主要來源為營業稅及所得稅均屬於成長稅，
使得直轄市與縣（市）及鄉（鎮、市）財政差異隨國內經濟成長而更形加大，
與均衡區域發展之政策相違背。
（二）統籌分配稅款之分配比率有可議之處
因統籌分配稅款之分配比率因直轄市與縣（市）大不相同，造成國民因居 住地域不同而受國家照顧之權利有別，違反對待公平原則。
（三）中央直撥統籌分配稅款與鄉（鎮、市）有綁樁之嫌
以地方自治單位之觀點，中央統籌分配稅款之分配應止於縣，不應擴及鄉
（鎮、市），中央越過縣級政府而直接補助鄉（鎮、市）統籌分配稅款，此制 有政治上之考量，以補助之名行綁樁之實。
（四）統籌分配稅款之財源應再擴大
依中央統籌分配稅款之規定，其稅款分配來源為營業稅及所得稅，極易受 經濟之波動，因此應穩定及擴大統籌分配稅款之財源，實為當務之急（高安邦，
2001：39-40）。
二、學者對統籌分配稅款的看法
就統籌分配稅款的重要性而言，有學者提出地方稅收與地方依職能所做的支 出不必然對稱，因為稅收劃分與支出劃分之考量並不相同，因此原則上的劃分並 不一定保證中央有剩餘或地方有短絀，或有利於雙方或任一方，而在實際情況，
發展的結果多是不利於地方政府。為解決此種問題，在非聯邦體制國家多由地方 政府就中央稅源保留部分百分比以為地方財源，或由中央就各地稅源統籌分配；
在聯邦制國家則由地方立法訂定與中央平行或不相平行的稅目外，亦可輔以統籌 分配稅的實施（林健次、蔡吉源，1999：1-11）。趙揚清認為地方財政困難之主因 在於實質收入不及支出規模的成長，因此贊成以統籌分配款做財政調劑（趙揚清，
2002：76-77）。徐文友則認為透過統籌分配稅款方式，提撥給地方政府支應其基本 地方建設所需經費，應可解決地方政府財源困窘的問題（徐文友，1999：17-18）。
蘇詩雅也指出統籌分配稅款是以同級或上級政府之部份稅款為財源，再按各種分 配方式或分配標準，對府際間之財源所作的重新分配，其財政功能主要為保障地
方稅源、加強地方財政自主權、解決政府間水平之財政不均、調劑不同層級政府 間之財政不均衡及地方公共財之外溢效果（蘇詩雅，1998：8-10）。
但另有學者反對，如周玉津認為「統籌分配」，其本質乃「集權」的變體，不 僅使財源的撥付手續更加麻煩外，更深深影響地方自治的發展，故主張各級政府 稅源的劃分，應採獨立稅制，以順應多元化時代的潮流，落實地方自治（周玉津，
1990：8-10）。仉桂美亦認為統籌款雖可縮減城鄉差距，但地方相對喪失財政自主 空間，自營業稅改為國稅後，尤為明顯（仉桂美，2001：48-62）。就統籌款分配來 源而言，魏文欽表示應將營業稅、土地增值稅、所得稅、貨物稅涵蓋在內，並應 避免地方政府反對將前兩項稅款納入統籌分配稅款中（魏文欽，1995：93）。
其次，統籌分配稅款規模的大小，亦常是學者爭議的話題。部分學者認為現 行統籌分配稅款仍有改善的空間，應擴大統籌分配稅款的規模，如林全（1995）、
朱澤民（1996）、黃細清（1997）與黃耀輝（1999）等人。而孫克難（2002）則對 統籌分配稅款的餅到底要做多大，表示疑問。若將統籌分配稅款擴大一倍，在實 質上乃迫使統籌款與一般補助款合併，此似乎也符合許多財政學者的期望，如林 全（林全，2000：6）。然而統籌分配稅款擴增一倍，而一般補助款一年約只有1,000 億元，全部併入仍然不足約 500 億元，此不足的財源應如何籌措亦是個問題。
對於分配方式，有學者表示分配公式應考量財政需要、財政努力及財政能力 等因素，並以公式化、制度化來加以分配（謝豫珍，1999：34-40；趙揚清，2002：
138-147）。另有學者強調統籌分配稅款分配應制度化、透明化，不該受人為因素影 響而主觀撥付（李顯峰，1998：18-20；陳清秀，1997：62-90）。沈傳光則是考量 其「基準財政需要額」減「基準財政收入額」的差額來加以分配，更具意義。由 於基準財政需要額包括正式編制人員(含教育、警政人員)人事費、社會福利支出（含 全民健保、農保及中低收入戶、老人生活津貼）及基本建設等三項，對於改善貧 窮縣（市）的財政，可謂助益良多（沈傳光，1999：21-24）。而陳清秀以基本需求 和特殊需求為分類，認為統籌分配稅款應兼顧各地方團體的「法定基本任務需求」
(全國各地方基本的統一行政服務水準)與「法定特殊任務需求」（如直轄市的特殊 功能需求等），採公平合理的分配；另外，對於特殊貧窮的地方，透過前述分配仍 無法適當滿足其基本的財政需求時，則由中央政府再另外給予特別補助金（陳清 秀，2002：95-101）。
另外，韋端則主張應將統籌分配稅款與補助款統一公式分配給直轄市及縣
（市），一舉打破過去直轄市、縣（市）雙軌分配，且在分配公式中應設計提高財 政努力的誘因項目（韋端，2002：148-149）。朱澤民亦認同，以公式入法取代比例 入法，不再區分直轄市與縣（市）二大部分，讓直轄市與縣（市）站在同一立足 點上（朱澤民，2002：28）。對於鄉（鎮、市）財政經費的統籌分配，徐文友則主 張中央不宜藉由統籌分配款來直接資助各鄉（鎮、市）所需，而應直接撥付給各 縣，由各縣（市）政府來分配，因為縣比中央更了解其轄區內的各鄉（鎮、市）
政府（徐文友，1999：17-18）。蔡吉源、林健次甚至認為中央政府將統籌分配款分 配對象增加鄉（鎮、市）層級，乃是利用國家稅課收入在基層撒錢，俾在選舉時 為特定候選人綁樁，充分顯現第三世界國家政治落後民主顛躓的特色，因此建議 取消中央直撥鄉（鎮、市）統籌款之部分（蔡吉源，2000：1-20；蔡吉源、林健次，
2001：1-26）。然而，朱澤民卻持反對的立場，認為中央宜將各鄉（鎮、市）獲分 配之部分，「直接」撥付給鄉（鎮、市），將可避免統籌款項被「截留」（朱澤民，
2002：28）。
對於特別統籌分配稅款，韋端主張考慮取消 6﹪的「特別統籌分配稅款」，以 免淪為行政院的私房錢（韋端，2002：148-149）。林健次、蔡吉源對特別統籌分配 稅款的設置亦有相似的看法（蔡吉源、林健次，2001：1-26）。林全則提出省政府 對於地方緊急計畫或重大事件支用，必須有所保留部分的統籌比例，但對於中央 保留部分卻嚴加撻伐，認為此乃中央政府公然介入地方政治的最壞立法。（林全，
1995：152；2000：6）
至於分配比率，有學者指出統籌分配稅款的分配方式偏重北、高兩直轄市而
分配稅款的 47﹪分配給稅源豐沛的北、高兩直轄市，35﹪給二十一縣（市），12
﹪給 309 個鄉（鎮、市），此種分配方式相當不合情理。因為北、高兩市所得之統 籌分配款約占 1/2，而其他各級地方政府則共分另外的 1/2。就人口比例而言，此 分配方式，使北、高兩直轄市的平均每人可支出額度約為其他各縣（市）的 3.65 倍。因此並未改善城鄉的財政差距，平衡地方發展，反而有重視都市建設而輕忽 鄉村發展的傾向。有鑒於此，有學者建議統籌分配款應根據人口比例劃分，亦即 直轄市人口約占全國人口18.85﹪，所得的稅款應該為 18.85﹪，其餘 81.15﹪則應 分配給其他地方政府，如此，才可解決水平不均的問題（轉引自劉彩卿、陳欽賢，
2001：30）。
就分配用途而言，朱澤民認為統籌分配稅款不應指定用途，以符合所謂「提 升地方財政自主」、「錢權同時下放」的原則（朱澤民，2002：17）。呂秋走袁亦表 示中央應以救窮方式，不指定用途的所得重分配，讓地方政府自由決定其用途（呂 秋走袁，1997：124）。
貳、補助款制度
一、補助款的意義及種類
地方財政困難是現今世界各國普遍遭遇之難題，無論實施聯邦制或單一制國 家，雖憲法中明文規定財源劃分方式有所不同，但皆藉助補助款制度或財政平衡 措施來調劑地方財政盈虛，因而補助制度之運用已成為各國政府解決地方財政問 題行之有年之主要政策工具。在英、美等先進國家，補助制度亦常為其上級政府 用以達成國家各項財政、經濟及社會政策目標。我國長期以來在各級政府間亦有 補助制度之採行，但由於我國除地方稅目少，稅收彈性小外，地方自闢財源之能 力與意願礙於法令規定與政治因素而受限，以致於地方政府財政困難之問題尤為 嚴重，對於補助制度之依賴更為深切，因此目前補助款已成為我國各級地方政府 之主要財源之一。
根據憲法第一百四十七條明定：中央為謀地方之經濟平衡發展，對貧瘠之地 方政府應酌予補助；憲法第一百六十三條規定：國家應注重各地區教育之均衡發 展，並推行社會教育，以提高一般國民文化水準，偏遠及貧瘠地區之教育文化經 費，由國庫補助之。而依據地方制度法第六十九條及財政收支劃分法第三十條規 定，中央對地方之補助方法應由行政院定之，且補助時需明定補助項目、補助對 象、補助比率及處理原則；又中央政府得酌予補助地方政府之事項以計劃效益涵 蓋直轄市、縣（市）或二以上縣（市）之建設計劃、具有示範性作用之重大建設 計畫及因應中央重大政策或建設需由地方政府配合辦理之事項（林玉春，2000：
49）。
補助款依其是否指定用途，可區分為「一般補助」及「特定補助」兩種型態。
茲略述如下：
（一）一般補助（general grants）
一般補助又可稱為總額補助（lump-sumgrants）、無條件補助或非選擇性補 助，是指補助款用途未受限制之補助方式，接受補助之地方政府可依實際需要 對該項補助款自由運用。此總額補助方式有助於政府財政能力趨於均衡，使各 地方政府所提供之公共服務皆得以維持一定之水準。一般補助是解決地區間財 政能量不均問題之主要方法，通常依其公式決定補助款之分配。分配方式主要 考量人口數、每人所得、租稅努力程度等指標為分配依據。
雖然各地方政府一般均能獲得補助，但貧窮地區可能獲得補助相對較多，
因此，上級政府給予下級政府一般補助時，不僅全面增加下級政府之財政能量，
且區域間財政能量不均之問題亦可減輕或消除，對補助款之用途不加規定及限 制，有助於保障受補助政府之財政自主權，並可避免地方支出之扭曲。
（二）特定補助（specific grants）
特定補助又稱為專案補助（categorical grants）、有條件補助或選擇性補助，
指補助款用途受特別指定之補助方式，受補助之地方政府須將該補助款用於上 級政府所允許之支出項目上。此種補助多用於中央極關切且較不為地方政府重 視之項目上，而多與國家目標、政策有關。特定補助之分配方式可分為依公式 或計劃而分配者。依計劃分配之特定補助由符合申請補助標準之地方政府對補 助款提出申請計劃，各地方政府彼此競爭，最後由上級政府裁量補助款應如何 分配，因此這種補助方式最具中央集權之特色。
至於按公式分配之特定補助，依上級政府對配合之要求與否，可再區分為 配合補助與非配合補助。配合補助是指上級政府要求地方政府，必須提供一定 比例配合款之補助方式，亦即補助者僅對補助對象支出總額之一定比例予以補 助，因而此類補助亦稱為比例補助，此種補助方式常用以鼓勵地方政府增加特 定公共服務項目之支出水準。例如利益具外溢效果之公共服務，為避免地方政 府因低估其效益而扭曲資源之配置，則上級政府可採配合補助之方式加以矯 正，將公共財產生之外部利益內部化。非配合補助即定額特定補助，是由上級 政府對地方政府提供一固定金額之補助款，並對該項款之用途加以限制，但不 要求受補助地方政府支付配合款之補助方式。由於此種補助方式可使地方政府 減少部分原先對該補助項目之支出，因此可將此部份之經費用於支應其他公共 支出，故地方政府常因而在一定程度減少對地方稅之徵收。
二、學者對補助款的看法
就補助制度問題，有部分學者表示地方財政依賴上級政府之補助心太重，而 上級政府補助往往缺乏客觀的標準與方向，對於地方的租稅努力又無特別之要 求，使得地方政府對其原應掌握的稅基或稅源鮮少重視，造成各地方公共財之供 求無法配合（景祥祜、沈鑼志，1998：64；陳恆鈞，1999：13）。有些學者亦發現
補助款收入越高，反而顯著地增加財政赤字比重。是以，為解決長久存在的財政 問題，主張地方政府必須努力增加自有財源，而上級政府僅需就其不足之部分予 以適度補助即可（劉彩卿、陳欽賢，2001：135-157）。
對於補助款之性質，有學者認為宜區分為二：即一般補助及專案補助。前者 目的為補足地方基本需求，即一般人事行政支出，因此應參考各地方的財政能力、
都市化程度、財政努力、財政需要及貧窮程度等因素來加以分配。至於後者則局 限於地方不易負擔且外部性的重大支出，或上級指派配合之事務等，則可申請專 案補助（李顯峰，1998：18-20）。
對於補助款之建議，有學者主張中央對省（市）政府的補助制度，規定基本 建設補助額應按各行政區之經濟榮枯、財政良窳等之差異而給予不同之基本補 助，並應改變補助方式，將補助金轉換為貸款金（陳恆鈞，1999：15）。亦有學 者建議應整合統籌分配稅與一般補助制度，予以制度化與透明化，特別是各部會 項下的補助款應納入一般補助款併同統籌支用（趙揚清，2002：143）。蔡茂寅則 建議補助支出之對象與程序，應在憲法上制定規範，例如國庫不得補助特定宗教、
政府間補助應遵守平等原則及程序正義、政府對私人之補助與限制、補助政黨及 義務教育之範圍等（蔡茂寅，1999：132-138）。而魏文欽則建議將指定用途補助 改為一般用途補助，以擴大補助款的運用彈性與資源分配效率（魏文欽，1995：
93）。蔡吉源、林健次亦有相同意見。此外，也建議中央除了法定之補助款及統 籌分配款外，依法不得對個別地方做額外的補助（蔡吉源、林健次，2001：21）。
至於補助款的落實情形，財政部長林全表示，中央已訂定「中央對直轄市及 縣市政府補助辦法」作為補助款編列與執行之依據。九十年度為配合中央補助制 度之改進，乃將中央各機關原編列補助地方政府之各項計劃型補助款重新檢討，
並依其性質將部分改由農業發展基金及離島建設基金編列，且將原屬於地方之一 般經常性支出、基層建設、小型工程、基本社會福利及教育設施等，改由行政院 直撥補助給台灣省各縣（市），同時依客觀之衡量指標及參酌各縣（市）之財政能
力、透明化及制度化之原則予以分配。另外，屬於計劃效益涵蓋面廣、跨越二以 上縣（市）、具示範性及配合中央重大政策或建設（如捷運、污水下水道）等之計 劃型補助款，仍維持由中央各機關續予編列。此即表示一般補助原本為行政院各 部會所編列，現則由行政院依據制度化、透明化及財政能力等指標統一進行撥款，
而計劃型補助則仍由各部會負責編列（林全，2000：9-26）。
參、財政補助制度之探討
目前各地方政府財政普遍惡化，收支差短問題難以彌平，必須依賴中央統籌 分配稅款及補助款予以彌補。於是各級政府均各憑手段，以爭取中央政府之支持，
但亦造成各級政府為了統籌分配稅款比率之調整問題而爭論不休。如前所述，目 前我國中央統籌分配稅制之爭議，大致可歸納為：1.脫離統籌分配稅款之本質，2.
統籌分配稅款之分配比率有可議之處，3.中央直撥統籌分配稅款與鄉（鎮、市）疑 有綁樁之嫌，4.統籌分配稅款之財源應再擴大等數點。為落實統籌分配款設立之精 神，並促進區域均衡發展，使全體國民能一起享受經濟發展之成果，北、高兩市 之統籌分配比率應逐年下降；同時為平衡城鄉差異，中央政府應重新檢討原有之 行政區域劃分，將縣及省轄市合併甚而調整部分鄉（鎮、市）之所屬縣別，使各 縣能有平衡之發展；並將統籌分配稅款之分配止於直轄市與縣（市），以達分層 負責之目標；此外，擴大統籌分配款之來源並建立一套透明化之統籌分配公式，
使各級政府之財政狀況能趨於一致，才能真正落實地方自治（陳欽賢、劉彩卿，
2001：44-45；高安邦，2001：40-41）。
其次，地方財政困難是現今世界各國普遍遭遇之難題，無論實施聯邦制或單 一制國家，雖憲法中明文規定財源劃分方式有所不同，但皆藉由補助款制度或財 政平衡措施來調劑地方財政盈虛，因而補助制度之運用已成為各國政府解決地方 財政問題行之有年之主要政策工具。在英、美等先進國家，補助制度亦常為其上 級政府用以達成國家各項財政、經濟及社會政策目標。我國長期以來在各級政府
間亦有補助制度之採行，但由於我國除地方稅目少，稅收彈性小外，地方自闢財 源之能力與意願礙於法令規定與政治因素而受限，以致於地方政府財政困難之問 題尤為嚴重，對補助制度之依賴更為深切，因此目前補助款已成為我國各級地方 政府之主要財源之一。
根據憲法第一百四十七條明定：中央為謀地方之經濟平衡發展，對貧瘠之地 方政府應酌予補助；第一百六十三條規定，國家應注重各地區教育之均衡發展，
並推行社會教育，以提高一般國民文化水準，偏遠及貧瘠地區之教育文化經費，
由國庫補助之。而依據地方制度法第六十九條及財政收支劃分法第三十條規定，
中央對地方之補助方法應由行政院定之，且補助需明定補助項目、補助對象、補 助比率及處理原則；又中央政府得酌予補助地方政府之事項以計劃效益涵蓋直轄 市、縣（市）或二以上縣（市）之建設計劃、具有示範性作用之重大建設計畫及 因應中央重大政策或建設需由地方政府配合辦理之事項（林玉春，2000：49）。
由上述可知，補助款制度雖可解決地方財政問題，但亦可能造成中央與地方 財政關係成為「中央控制－地方依賴」的體制與財政赤字的逐年擴增。在此依賴 體制下，由於各級地方政府向中央要錢之成本較低、效益較高，故向中央要錢比 向縣民增稅或減少開支對各縣（市）長來說被視為是更優良的財政策略。因此，
若要改進台灣地方財政，即必須改變此種依賴中央之財政體制；而要使地方政府 自主財源充裕，即必須制訂合理化與公式化的統籌分配款與補助款之分配方式；
並授與地方增加稅目、調整規費等法定之權利。而中央政府之補助款也應公式化 及加重地方財政自主性或將補助款加入租稅努力與租稅貢獻4等激勵因素，並應依 財政收支劃分法之規定，善用補助款之獎懲條款，以激勵地方政府努力開闢財源，
落實地方財政自我負責的觀念，達到健全地方自主財政的目標（蘇金錢山，2000：
23）。
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總而言之，補助制度之實施對於解決地方財源之不足所引起之問題確有助 益，因而有其存在之必要。然而在實際運用時，上級政府對於補助款之用途往往 加以限制，此將影響補助地方政府之支出決策行為，以致地方政府所提供之公共 服務可能無法充分反應地方人民之偏好，而導致資源配置產生扭曲。其次，補助 制度在改善地方財政困境之同時，亦蘊含侵害地方自主權之重大問題，地方自治 因地制宜之精神與功能也將被破壞。再者，補助制度也可能造成地方過分依賴上 級政府補助之心態，由於財政集權化之趨勢，使地方財政缺口日益擴大，形成非 依賴上級政府補助即無法彌補財政缺口之情形。然而，上級政府對於收支無法平 衡者即給予補助，勢將容易養成地方依賴上級政府補助之心理，使地方政府一昧 競求補助收入之增加，卻不事增加自有財源開闢之努力。
有鑑於此，當中央政府考慮運用補助制度改善地方財政困境之同時，應避免 使補助款之支付淪為中央控制地方自治與地方行政之工具，而導致中央集權之情 勢；更應避免補助款之支付，成為地方政府永久之財源，而使地方養成依賴之習 性。因此，補助制度之建制，應以保障地方自治之精神為基礎，並促進地方財源 之培養為目標，以確實收健全地方財政之效。
第三節 地方財政自主性相關理論
目前地方財政所面臨的問題是「患寡又患不均」，地方政府普遍叫窮，財富分 配亦不均，再加上有錢的地方政府沒有權，有權的地方政府沒有錢，使中央政府 有較大的操控空間，造成地方自治無法落實（黃耀輝，1999：14-17）。而地方自治 團體要能發揮「自治功能」，除須有優秀人才服務地方社區，建立公共參與（public participation）的服務性地方政府，尚須有較為充裕的財源，以從事公共建設（紀 俊臣，1999：235）；其次，地方自治為民主政治的基石，財政又為庶政之母，顯 見若沒有自主的地方財政，亦當沒有真正的地方自治可言（黃世鑫，1999：53），
而地方自治是否得以推動與發展，又繫於地方財政是否充裕作為判斷。再者，自 治團體存在之目的，乃在彌補中央的不足，而就近辦理地方公共事務，因地方之 事由地方人士來辦理，較能符合地方人民之需求，而其辦理地方自治所需之經費，
亦需由地方自治團體來籌措。因此，地方財政之最終目標，乃是取之於民而用之 於民，如地方自主財源不足，事事依賴中央，才能達成目標，則必受中央指揮控 制；同樣地，若地方自治事少，而機關委託事務繁多，則必會受中央機關之監督 控制，而影響其地方自主性，可見地方財政對地方自治影響之深遠。
然而，基於各地方自然地理條件不同，經濟環境情況互異，稅課（源）懸殊，
其地方財政嚴重的縣市，縱將其境內之國稅、縣（市）稅、鄉（鎮、市）稅全部 提供使用，亦不敷其預算基本財政之需，甚至連人事費亦有所不足。此種「水平 不均」之現象，並非利用「共分稅」之制即能弭平，而是需仰賴統籌分配稅款之 挹注。因此，在地方財源不足情況下，如何提高財政自主性就顯得相當重要。
壹、地方財政自主性之意義
所謂地方財政自主性（fiscal autonomy）是指各地方政府轄區內的居民依地方 自治的需要，可自由決定轄區內公共事務支出的範圍與規模大小，同時上述費用 的財源籌措也應該由該轄區內的居民自行分擔。因此，倘若費用來源主要是仰賴
上級政府的補助或借貸，則財政自主性低；反之則愈高。是故地方政府之所以須 有自有財源最主要的原因即在於因應地方政府自治的需要。常言道：『地方自治 者，國之礎石也。』是以，若無足夠的地方財源，勢必不利於地方自治的落實與 發展（許登芳，2001：162）。
由地方自治的觀點言之，「地方財政自主」意謂地方政府對其經濟行為上所擁 有的獨立行使的主權，亦即『地方政府經濟行為的總稱。』其自主之內容則應同 時包括支出和收入兩方面，若僅在支出決策制定上自主，將導致非最適的地方支 出規模，且由於各地方政府經濟發展之不同，某些地方政府即使在財政收入方面 有自主權，亦不能解決其收入不足之困境（吳淑姿，2003：26）。
是以，地方財政自主並非意謂地方政府一切支出所需之經費，皆要獨立自負 籌措而不需上級政府補助。亦非意謂地方在其各項支出上皆可獨自決定，實需配 合經濟社會結構的變遷來決定其自主之程度，才能使得各地區人民得到最大的滿 足（周台龍，1993：136）。
貳、地方財政自主的內容
地方財政問題之研究最重要的是在界定地方財政自主，舉凡中央與地方政府 之層級設計、行政區劃分、權限劃分、財源分配、財政收支劃分、財政調整（即 補助金制度）、地方預算之編製執行監督及決算等項目，均為研究地方財政自主應 重視的範圍。
在一個多層級政府的組織架構中，中央政府與地方政間財政權限的適當劃分 是非常重要的，因為不同性質之任務需由不同層級之政府來擔任，才能有效地達 成公共部門預算政策的目標。其次，中央與地方財政收支如何劃分亦左右了地方 財政收支架構，而財源之分配則是為了配合各級政府支出上的需要，使其可以順 利完成其任務。因此，倘若地方財政收入不足以支應其財政支出時，則應藉由各 類補助金作為財政調整來達成各類任務。經由上述方式，地方政府在其自治權限 內才能發揮其財政自主之功能，為地方居民創造最大的福利。
從地方財政而言，地方自治乃是指該地區的民眾能夠自行決定其財政規模及 公共支出結構（亦即錢花在哪些用途上？），再依一定之公式或條件計算其所能獲 得之補助（含統籌分配稅款在內）後，其餘之財源就必須自籌。是以對地方政府 而言，地方財政含有某種程度的自我負責性（accountability），亦即應「量出為入」， 並使每一塊錢的支出都能發揮其應用之價值（value for money）；因此所謂地方財 政自主不應曲解為「地方政府財源不足時，上級政府即應予以補助；補助後上級 政府亦不要干擾地方的支出用途」，而造成依賴、甚或浪費之情事發生。是以中央 與地方的邊際生產力（或邊際效用）應趨於一致，才是財政資源適當分配的原則
（朱澤民，2002：29）。
對於地方財政自主的探討，經濟學者與政治學者採用的研究方法有所不同。
經濟學者較注重規範的分析，即地方財政自主如何能達到最適效率的狀態；政治 學者則比較關心制度面的探討，即經由不同的政策制定過程，來觀察地方財政自 主於實現時所呈現的差異（周台龍，1993：134）。而地方財政自主的精神則在於 經由民主政治的程序，由選民在眾數決原則之下，決定地方公共支出之最適規模。
地方財政自主是當前地方財政的重要課題，而地方政府由於財政的自主性，
才會對其施政上之政策作其成本效益的分析，使公共資源的配置作最佳分配，以 提高財政績效，在此民主自治的社會上，以爭取人民的支持，故完全由地方開闢 自治財源及有自行課稅的自主權，是達到財政自主的最終工作。
參、相關學者對地方財政自主性之看法
一般在論述地方自治權時，必須依據憲法或法律上中央與地方權限的劃分，
賦予地方政府一定的責任；為促使實現此一責任，則必須同時賦予一定權力、或 保障一定權利，而財政自主權則是所賦予之權力或所保障權利之一部份。故地方 財政問題之研究最重要的目的乃在界定地方財政自主（local fiscal autonomy）之意 義（黃世鑫，1989：3）。
