第二節 菸害防制法的修法進程

第三章 程序委員會及院會一讀---

董氏基金會推動「菸害防制法」修訂的立法形成期

立法院程序委員會主要功能在於排定各種提案進入議事日程，而院會一讀則 在於確定將法案排入各委員會的議程，因此可以說程序委員會及院會一讀是法案 的「立法形成期」。而在「立法形成期」中，除了高度政治性的爭議法案外，一 般而言，各法案均能夠迅速而順利的通過程序委員會及院會一讀的審查，而送入 各委員會進行實質的法案審查。以下，本文將檢視董氏基金會在「立法形成期」

中，如何理解國會運作文化，並運用各式議題倡導策略推動菸害防制法的修訂。

第一節 立法過程與國會運作

一、立法程序

（一） 法案來源

立法院審查之法案來源主要來自於三大方面：

1. 政府提案：政府機關會依組織調整或政策執行需要而草擬法案，送交 立法院審議或備查。由於立法之複雜性與專門技術性，故大部分的重 要提案多來自政府單位，尤其是行政院。

2. 立法委員提案：通常係因選民陳情、選區壓力、利益團體遊說、特定 選票需求、或與行政部門持不同專業觀點等因素之考量，立法委員會 主動針對不合時宜或窒礙難行之法案條文提案修法，或針對行政院版 草案提出對照法案。甚至亦有因行政部門不便主動提案，而委請立委 提案的特殊考量。國會全面改選後，立法委員提案已逐漸取代行政院

提案，成為立法院最大宗的法案來源，甚至有淪為「選民服務」的形 式。

3. 黨團提案：立法院各政黨黨團，亦可依據其政黨利益、選票取向或意 識型態等相關之政黨立場宣示型態，提出黨團提案。

（二） 立法程序

法案（法律案、預算案）須經三讀會議決，才算完成法定程序。主要流程為：

1. 程序委員會

程序委員會（以下簡稱程委會）主要功能在於排定各種提案進入議事日程，

並確定議案的提案手續是否完備、內容是否符合立法院審議職權等形式要件¹³； 換言之，程委會的工作在於負責安排院會議程，扮演著「交通警察」及「議場司 閽」的角色¹⁴。

程委會共有委員 36 人，由各政黨（團）依其在立法院席次之比例分配之，

但每一政黨（團）至少1 人；並設置召集委員 3 人，由委員互選產生，並輪流擔 任會議主席。程委會原則上每週舉行例會兩次（通常為週二、週五），並於會中 同時討論政府提案及委員提案¹⁵。程序委員如無異議，即將法案列入院會報告事 項進行一讀；如有異議，則將議案退回，或經表決程序後交付院會一讀。

2. 一讀會

一讀會（first reading）係指議案介紹之宣讀。根據立法院職權行使法第 8 條

13 根據立法院程序委員會組織規程第 4 條，程序委員會共有六項職掌工作：一、關於各種提案 手續是否完備，內容是否符合本院職權之審定。二、關於議案之合併、分類及其次序之變更。三、

關於政府提案、委員提案討論時間之分配。四、關於政黨質詢、立法委員個人質詢時間之分配。

五、關於院會所交與議事程序有關問題之處理。六、關於人民請願文書，形式審核、移送、函復 及通知之處理。詳可參見：立法院網站，網址：http://www.ly.gov.tw。

14 Walter J. Dleszwk 著，湯德宗譯，〈國會程序與政策過程〉，台北：立法院秘書處，1992 年 3 月。

15 立法院程序委員會組織規程第 2 條、第 3 條、第 6 條。詳可參見：立法院網站，網址：

http://www.ly.gov.tw。

規定：「第一讀會，由主席將議案宣付朗讀行之。」¹⁶，意指只要由主席將議案 宣付朗讀完畢，一讀程序即告完成，即可交付相關委員會審查。

但在一讀程序中，若有黨團或15 位委員以上連署，提出異議，則可將法案 退回程序委員會重新提出，或經表決交付相關委員會審查。此外，若有出席委員 提議，40 人以上連署或附議，經表決通過，得逕付二讀¹⁷。

二、國會運作與政治文化

（一）程序委員會

1. 一般而言，法案若為行政部門亟欲推動者，則可商請執政黨籍程序委 員會委員護航支持，並同時向關心該法案的朝野立委進行說明，遊說 爭取「不反對」—只要程委會中無人提出異議，法案即可順利排入院 會報告事項進行一讀。

2. 相反地，法案若為行政部門所不樂見，亦可在程序委員會中透過執政 黨黨團提出異議，將法案退回。但如該法案具有敏感性，則可能引發 朝野對立，最後訴諸表決。

3. 依照前述程序委員會之功能，僅在審查法案形式要件是否完備，但在 實際的國會運作上，程委會卻是攸關法案能否進入審查的第一道關 卡，也是各黨派必爭之地。而程委會對於法案排入審議與否的依據，

除一部份取決於行政部門對於該法案的態度外，另一部份則是端視各 政黨是否願意推動該法案。

（二）一讀會

1. 通常行政部門提出之法案，執政黨會全力支持，使其順利完成一讀，

交付委員會審查。但如該法案屬具爭議性或為在野黨所不接受者，則

16 立法院職權行使法第 8 條。可參見：立法院網站，網址：http://www.ly.gov.tw。

17 同上註。

在野黨亦會動員防堵之，最後訴諸表決退回或付委。

2. 反之，若為行政部門所欲封殺的相關立法委員提案，行政部門通常會 商請執政黨（或同盟政黨）以黨團名義提出異議，將法案退回程委會。

然，同樣地，如屬具爭議性者，在野黨亦有可能會要求表決，並以人 數優勢闖關付委審查（如直航條款）。

3. 另有一種運作方式，即若某一陣營在人數上佔有多數優勢（無論執政 或反對黨）、或是已獲各黨派高度共識之法案¹⁸，則可依立法院職權行 使法第8 條「…有出席委員提議，四十人以上連署或附議，經表決通 過，得逕付二讀」之方式，省去了委員會審查階段。

18 例如 2003 年 4 月在台灣迅速蔓延的「嚴重急性呼吸道症候群」（簡稱 SARS），行政院為了因 應SARS 疫情帶來衝擊及影響，在 4 月 27 日即提出「SARS 防治及紓困暫行條例草案」，並在立 法院獲得朝野極高的共識，而能夠在5 月 4 日直接逕付二讀，並迅速完成三讀，即為一明顯的例 證。

表3-1：「立法形成期」的國會運作與政治文化

制度與程序 策略與文化

階段

發動 程序 文化 策略

提案

政府 立院 --立委 --黨團

政府提案（以行政院為主）

--部會研擬

--送行政院法規會 --送行政院院會審議 --送立法院提案 立委提案

--1 人提案、30 人連署即成案 黨團提案

„ 立院提案居多

„ 立院提案優先於政府提案

„ 委員連署提案，只是交互幫助 的平台，並不代表一定支持或 反對

„ 立委成為請託提案的主體

„ 黨團主要是政治性提案

„ 壓力團體必須積極介入政府提案 前的公聽會或諮詢等修法工作

„ 透過立院提案壓迫政府的立法怠 惰

程 序 委 員 會

贊成：

反對：

1 人發言反對 黨團發言反對

贊成：

--無異議—依原意見通過

--交付審查（列入院會一讀報告事項）

反對：

--無異議 --退回 --有異議 --表決

„ 程委會原只決定程序，但在立 院文化中可決定任何議案是 否可排入議程

„ 爭議性法案容易在未先行溝 通的情況下被阻擋

„ 程委會為泛藍穩定多數，不易 闖關成功

„ 可針對個別立委請託贊成或反對 提案

„ 爭取黨團支持（特別是泛藍陣營）

較有運作空間

„ 有法案代言立委直接作為程委護 航

--多數贊成—退回

--少數贊成—不通過—依原意見通過 一讀 贊成：

黨團或 40 人以上連 署

反對：

15 人連署提案 黨團提案

黨團或 15 人連署提 出復議

贊成：

--交付委員會審查 --逕付二讀

反對：

無異議

--退回程序委員會不予審議 有異議

--表決

--多數贊成—退回 --少數贊成

--不通過—依原意見通過付委 --提出復議

--再表決 --另定期處理 --凍結 --定期表決

--多數贊成—退回 --少數贊成--不通過

（依原意見通過）

„ 院會文化第一條—能不表決 就不表決，盡量以協商解決爭 議

„ 一般程委會決議之議程不容 易被更動（付委或逕付二讀）

„ 非爭議性法案若有反對，一般 也不容易逕行表決，而多以協 商解決

„ 「復議」制度原極少在一讀會 動用，但近來已被少數黨用以 進行法案凍結

„ 逕付二讀法案並不常見，通常 是共識極高且亟具急迫性法 案

„ 若支持法案通過，沒有策略就是最 好策略

„ 若反對法案通過，則應尋求黨團支 持，以提出異議或復議方式處理

第二節 菸害防制法的修法進程

一、推動修法的醞釀

（一）「菸草控制框架公約」的通過

世界衛生組織（簡稱 WHO）「菸草控制框架公約」¹⁹（Framework Convention on Tobacco Control，簡稱 FCTC）係於 2004 年 6 月 2 日於我國行政院院會通過，

並送交立法院審議，並於同年6 月 9 日立法院第五屆第五會期第二十一次會議決 議通過「逕付二讀」。據了解，行政院之所以亟欲迅速通過 FCTC，係因 FCTC 為WHO 目前極力推動的重要公約，政府為求能夠儘速加入 WHO，遂有「以先 行批准FCTC 強化我國加入 WHO 立場」之構想。另，由於 FCTC 的內容同時涉 及「國際公約」、「菸害防制」及「菸草課稅」三塊領域，與立法院外交、衛環、

財政三委員會相關。行政部門為求能夠儘速通過，避免掉立法院委員會審查階段 外交、衛環、財政三委員會聯席審查的爭議（若三委員會聯席審查，該公約可能 因「菸害防制」及「菸草課稅」分別與目前正在審議的「菸害防制法」和「菸酒 稅法」掛勾而造成爭議），遂要求立法院民進黨團提案「逕付二讀」。立法院並在 2005 年 1 月 14 日通過批准 FCTC，政府並於 2 月 28 日正式宣佈生效。

華岡法學基金會董事長林信和指出，依照FCTC 之規定，各締約國應經由國 內之相關立法、行政或其他措施及國際合作的程序，遏止全球性的菸害問題；林 信和教授強調，依 FCTC 規範，公約批准國三年 2008 年時必需落實執行 FCTC 的規範有：標示菸品容器應標誌警示圖文，菸品禁止使用「Mild」、「Light」及 其他虛假、誤導、欺騙之字眼等措施；2010 年時 必需落實執行 FCTC 的規範有：

19 根據世界衛生組織(WHO)公佈，全球已達 100 個國家通過批准國際「菸草控制框架公約」(簡 稱FCTC)，亦即全世界 62 億人口中已有 71.8%、將近 45 億的人口將依法可獲得 FCTC 規範的保 障，免於菸草的荼害；WHO 預估，2005 年一年，全球死於菸害超過五百萬人，WHO 指出：各 國政府若不加強菸害防制工作與立法，到2025 年時，全球每一年將有一千萬人死於菸害，至於 健康及財產的損害，則根本無法估計。

全面禁止菸品廣告促銷及贊助等措施。

（二） 行政院菸害防制法的兩階段修法政策

在 FCTC 通過之後，行政院即積極展開菸害防制法的修法工作。2005 年 2 月24 日，行政院政務委員傅立葉邀集相關單位進行菸害防制法草案審查，並初 步決定了「二階段修法」的策略。傅立葉政務委員及財政部與健保局等相關單位 在會中提出「第一階段僅修訂菸品健康捐單一條文（由五元漲至十元）、第二階 段在進行全面翻修」構想，主要有幾點考量：

1. 為因應行政院健保「多元微調」的改革方案²⁰，希望能夠在最短的 時間內調高菸品健康捐。

2. 研判整份菸害防制法草案送立法院審議，將可能受到較大阻力；而 菸品健康捐調漲在上屆立法院草案修正中已有共識，即使重新送案 也較能獲得朝野支持。

3. 菸害防制法草案中仍有許多爭議之處尚待與社會各界（包括菸商及 反菸團體）進行協商，且政府已通過FCTC 公約，宣示反菸決心，

但對於法案修正不宜冒進。

行政院即在此項政策的指導之下，分別於3 月 8 日和 4 月 18 日分別向立法 院提送菸害防制法第一階段、第二階段的修正草案。

20 有關行政院對於健保改革方案的研擬，以「多元微調方式」進行，同重節流與開源並重，不 會集中於單一項目或群體。其中，「開源」可分為下列六大方向：

1.原應由公共衛生支出之法定傳染病、預防保健及教學成本等經費，將逐年回歸由公務預算編 列（毋須修法）。

2.投保金額上限同意由現行 87,600 元調整為 131,700 元，但其級距應與勞退新制一致。

3.軍公教投保金額佔全薪比例，同意依照微調原則由全薪之 82.42％調至 87.04％。

4.菸品健康捐同意由目前每包 5 元調至 10 元，但應與立法院各黨團加強溝通。

5.空污費原則同意提撥一部份作為全民健康保險安全準備。

6.代位求償範圍同意擴大至公害、食物中毒或重大交通事故等事件。

二、 法案的提出與審議：程序委員會與院會一讀

（一） 行政院版第一階段菸害防制法修正草案的提出

行政院採上述「兩階段修法」之策略，先行處理菸品健康捐問題，於 第一階段提出菸害防制法第四條之一（菸品健康捐）及第三十條（生效日 期）條文修正草案，除將菸品健康捐自五元調高至十元外，並將「菸品健 康捐」主管機關由財政部移轉至衛生署；另，同時亦提案修正菸酒稅法第 二十二、二十三條，並與菸害防制法第一階段修正草案併案提交立法院審 議。

行政院版採兩階段的修策略考量為：菸品健康捐調漲的政策方向，自 上屆立院菸酒稅法草案審查即已有所共識，社會輿論普遍也持贊成意見，

「調漲」勢在必行，因此可乘勢為之。支持院版「調漲菸品健康捐」單一 條文修法，正面來說，代表政府「確有響應反菸活動」，既能夠部分舒緩反 菸團體要求修法嚴格管制的壓力、延遲整部菸害防制法法案翻修造成的衝 擊，也能夠讓立法委員迴避掉「擁菸」或「反菸」的標籤，同時也是菸商 早有心理準備的政策措施，基本上是多贏的策略。

（二） 各版本菸害防制法修正草案的提出 1. 無黨聯盟立委顏清標版菸害防制法修正草案

無黨聯盟立委顏清標提出菸害防制法第四條之一、第三十條修正草案，列 為入3 月 15 日程序委員會報告事項第二十案並獲通過，3 月 18 日院會報告事 項，院會一讀順利通過後，交付衛生環境及福利委員會審查，其內容主要是有 關將「菸品健康捐」由現行的「從量課稅」，改變為「從價課稅」之主張。

2. 董氏基金會版菸害防制法修正草案

董氏基金會版菸害防制法修正草案係由丁守中、吳志揚、黃劍輝等三名立 委掛名提案（本文以下均稱為「董氏基金會版」菸害防制法修正草案），並獲得 三十位立委支持連署，排入2005 年 3 月 22 日程序委員會議程，並獲通過，列 入3 月 25 日院會報告事項。院會一讀順利通過後，交付衛生環境及福利委員會 審查。

董氏基金會版本菸害防制法草案之主要重點訴求包括了：

1. 真正防治二手菸害：室內公共空間及工作職場全面禁菸。

2. 執行菸盒警示圖文：菸品容器最大外表面積 60% 應標示菸害礙於健康 之警示圖文。

3. 調整稅捐及提昇菸價：每包菸品徵收 15 元的健康福利捐，並且限制菸 商不得以小包裝販售。

4. 禁止菸品廣告及促銷：禁止任何菸品廣告及促銷活動。

（三） 行政院版第二階段菸害防制法修正草案的提出

行政院版第二階段菸害防制法修正草案排入2005 年 5 月 3 日程序委員會議 程，並獲通過，列入5 月 6 日院會報告事項。院會一讀順利通過後，交付衛生 環境及福利委員會審查。

行政院版第二階段菸害防制法修正草案相關修法的主要內容為：

„ 「原則」上公共場所全面禁菸，但仍有特殊的營業場所會有「例 外」的可能（如PUB 等）。

„ 相較於董版在「禁菸場所十公尺內易不得吸菸」的規定，院版 並無此類規定，署長並認為在執行上有極大困難。

„ 相較於董版要求「全面禁止菸品廣告」，署長亦表示可能有違憲 之虞，而主張援引FCTC 的精神修法即可。

„ 對於青少年、孕婦吸菸的管制和香菸的販賣，院版與董版的方 向則較為一致。

茲將本階段的修法進程整理如下表：

表3-2：「立法形成期」菸害防制法修法進程表

時間 事件

2005.01.14 立法院通過批准國際「菸草控制框架公約」（FCTC）

2005.02.25

執行近 8 年、不符需求之菸害防制法，行政院提出先修正其中有 關菸稅的第四條，其餘再說，民間團體抗議行政院「兩階段修法，

要錢不要命」。

2005.03.13 號召 100 個 NGO，民間提案修法。

2005.03.14 衛生署應菸商要求召開修法公聽會。

2005.04.17 行政院版全面修正的「菸害防制法修正草案」出爐。

第三節 董氏基金會的議題倡導策略分析

一、總體倡導策略

（一）困窘策略

董氏基金會在於醞釀菸害防制法修法之初，即利用「菸草控制框架公約」作 為其修法訴求的藍本，正當化其推動修法的論理，並「道德化」董氏基金會版菸 害防制法的修法精神及目標、以訴求菸害防制的正當性，並藉以設定了菸害法制 法修法的框架，主張要與國際上主流趨勢的「菸草控制框架公約」接軌，否則就 是「反對修正菸害防制法的菸商利益團體」（D2），藉以困窘其他欲參與修法的提 案委員或利益團體。

此外，董氏基金會也利用困窘策略，揭露出衛生署以「兩階段修法」作為的 缺失，希望能有效地刺激行政院對此一政策進行改變：

「行政院提出兩階段修法，其實只是為了第一階段的菸品健康捐，我們對於 政府未能真正有心推動菸害法制感到非常地失望，因為會儘速要求行政院提 出第二階段的菸害防制法修正草案」（D1）

（二）資訊策略

誠如上述，董氏基金會除了利用「菸草框架控制公約」（FCTC）道德化其倡 議修法的正當訴求外，也將「菸草框架控制公約」透過各種宣導方式訴諸於大眾，

企圖灌輸民眾應以 FCTC 作為菸害防制法修法判準的訊息。其即透過記者會的方 式表示：

「為有效控制菸害造成的全球性的健康、社會、經濟與環境問題，WHO 於 2003 年 5 月世界衛生大會通過全球第一個公共衛生公約「菸草控制框架公約」

（WHO The Framework Convention on Tobacco Control，簡稱 FCTC），揭 示締約國應透過立法、行政及國際合作之方式遏止菸害，包括實施菸品價格 策略、免於二手菸暴露、管制菸品成分、規範菸品包裝及標示、禁止菸品促 銷廣告及贊助、施行戒菸治療及管制非法貿易等措施。而 FCTC 亦將於 2005 年 2 月 27 日於各締約國正式生效。台灣雖尚未加入 WHO，但立法院已於本 會期（1/18）二讀通過 FCTC。在 FCTC 的趨勢下，政府相關法規應將主動遵 循此國際標準加以修正，以善盡我國際社會成員責任，捍衛國民健康權。」

此外，董氏基金會亦不諱言，其是以 FCTC 內容之相關規範為藍本，提出董 氏基金會版的菸害防制法修正草案，並串連丁守中、吳志揚等反菸委員率先提出

「完整版」的菸害防制法修正草案：

「民間版的菸害防制法修正草案，基本上就是比照著『菸草控制框架公約』

的規範來進行修法，因為台灣也已經接受了『菸草框架控制公約』，我們對 於菸害防制法的修訂內容，當然也要儘速和國際潮流接軌……我們不但以 此來砥礪自己，也希望藉此來督促衛生署」（D1）

（三）聯盟策略

董氏基金會深知其長期以來反菸拒菸的鮮明形象，雖然以深入社會大眾民 心，相對的，也可能造成倡議菸害防制法修法時的力量過於集中而單薄，對此，

在 2005 年 3 月 13 日，由董氏基金會號召 100 個「非政府組織」NGOs 組成「台 灣拒菸聯盟」，倡議民間提案修法。董氏基金會表示：

「由主婦聯盟、消費者文教基金會、新環境基金會、華岡法學基金會、台灣 國際醫學聯盟及董氏基金會等民間團體，率先呼籲醫藥、環保、衛生、教育、

婦女等民間團體站出來，聯合推動並監督制定一份符合國際『菸草控制框架 公約』規範之『菸害防制法修正草案』。」

二、行動倡導策略

（一）直接代表

董氏基金會版的菸害防制法草案，由董氏基金會董事丁守中委員、董氏基金 會終身義工吳伯雄之子吳志揚委員「直接代表」董氏基金會於 2005 年 3 月 17 日正式連署提出。其中，丁守中委員對於菸害防制法修訂的各個會議（程序委員 會、院會、委員會、朝野協商等等）無役不與，不僅立場極為堅定地捍衛其所堅 持的立場，也被董氏基金會視為是在立法院推動菸害防制法修訂和反菸運動最堅 定的支持者：

「丁守中委員真的很幫忙，菸害防制法的修法過程中他是全程參與，也是無 怨無悔的付出，也幫民間版的菸害防制訪推動說了很多話」（D2）

「董氏基金會就是把丁守中當成是他們在立法院的直接代言人呀！」（L2）

而以丁守中為首的「直接代表」，不僅在本階段發揮強大的影響力，也貫穿 了整個菸害防制法修法的遊說過程，可以說是董氏基金會在本次菸害防制法修法 過程中一個顯著的直接行動議題倡導策略。

（二）人情請託

當然，除了上述以丁守中委員為「直接代表」的倡議策略外，董氏基金會亦 動員了許多在立法院支持反菸運動的立法委員參與此次菸害防制法的修訂。此由 董氏基金會版的菸害防制法修正草案在提案之初，獲得了共計 61 為跨黨派立法 委員的連署支持即可看出：

「民間版菸害防制法的在立法院的連署，一共獲得了 61 為不分黨派、不分 藍綠的立委的支持連署，可見得菸害防制法的修法，在立法院是獲得大部分 委員的支持的。」（D1）

同時，在程序委員會審議民間版菸害防制法修正草案時，包括了民進黨籍程 序委員黃劍輝、盧天麟均為其請命，希望朝野能夠共同支持民間版菸害防制法付 委，推動菸害防制工作。

而在 2005 年 4 月 18 日立法院第 6 屆第 1 會期衛生環境及社會福利委員會第 8 次全體委員會議中審議董氏基金會版菸害防制法修正草案時，亦多位委員發言 主張要求行政院版第二階段菸害防制法修正草案應儘速提送立法院併案審查，以 利共同討論整部菸害防制法的修法方向。例如吳志揚委員即發言指出：

「我們看不慣菸害防制法制定至今，衛生署只拿出了第四條和第三十條的修 正案……菸害防制的真正重點，行政院沒有提出相對應的條文，希望行政院 能夠儘速將全案的修正案儘速送來立法院審查。」

（三）影響輿論

在董氏基金會醞釀提出菸害防制法修正草案的整個過程，其最重要的策略之 一，即是利用記者會等輿論宣傳，形塑菸害防制法修正草案與「國際菸草控制框 架公約」的連結，以強化菸害防制法修法的正當性：

「2005 年 2 月 23 日，董氏基金會接獲 WHO 正式承認的國際組織--「菸草控 制框架公約聯盟」（FCA）通知，表示已通過台灣國際醫學聯盟(TIMA)、董氏 基金會的入會申請，與國際近兩百個組織共同扮演監督各國執行 FCTC 進展 之角色。董氏基金會將努力在 FCTC 的基礎之上，推動菸害防制法的修法工 作。」（董氏基金會，新聞稿）

同時，董氏基金會也善用媒體輿論的壓力，一方面尋求與行政院（衛生署）

的串連，另一方面則是試圖壓迫行政院版「全版」菸害防制法修正草案的儘速提 出。

「然而次日卻驚聞行政院決定，將推動「菸害防制法修正草案」分兩階段實 施，即第一階段只做每包菸品加徵五元健康福利捐之修法推動，待其立法通 過後再進行所有菸害防制的修法。這種美其名為＂兩階段＂修法，實際是放 棄菸害防制全面修法的堅定立場，以交換菸商同意加徵健康福利捐。為此，

董氏召開記者會，抨擊行政院「要錢不要命，罔顧國人健康」，並函請謝長 廷院長，應以全民健康為依歸，確實重視及致力於菸害防制修法。」（董氏 基金會，記者會新聞稿）

第四節 董氏基金會的議題倡導策略評估

一、目標評估

評估董氏基金會本階段的議題倡導策略是否成功，基本上可從其是否順利達 到其所設定的兩項戰略目標加以剖析。

（一）儘速讓行政院版菸害防制法草案提送立法院審議

儘管行政院原先擬定了兩階段修法的政策目標，但就在2005 年 4 月 18 日立 法院第 6 屆第 1 會期衛生環境及社會福利委員會第 8 次全體委員會議中，丁守中 委員即要求衛生署要在一週內將全版的行政院版菸害防制法修正草案提送立法 院審議。而行政院雖未能在一週內即快速地提送法案，但也在 4 月 27 日通過行 政院院會，並提送立法院，於 5 月 3 日程序委員會中順利排入議程、5 月 6 日完 成院會一讀，交付衛生環境及社會福利委員會審查。其間花費不到二十日，且與 行政院原本預期的兩階段修法政策目標有所落差。就此而言，董氏基金會確實達 到了其所設定的政策目標：儘速讓行政院版菸害防制法草案提送立法院審議。

（二）儘速讓菸害防制法修正草案付委審查

此外，董氏基金會始終憂慮其他利益團體的阻力，可能導致董氏基金會版菸 害防制法修正草案無法順利地排入議程。事實上，其他利益團體確有可能在程序 委員會及院會一讀時透過各種「提出異議」的議事手段杯葛董氏基金會版菸害防 制法修正草案的順利付委，但在董氏基金會訴諸於「菸草框架控制公約」的「困 窘策略」道德化和正當化訴求下，進一步轉化成立法委員「直接代表」和「人情 請託」的行動策略，復以從FCTC 通過後即不斷的形塑及影響輿論，基本上凝聚 出了一股推動菸害防制法修法的力量與聲浪，而使得董氏基金會版的菸害防制法 草案、行政院版的菸害防制法草案、以及各委員所提出的菸害防制法草案均毫無 爭議和阻礙的順利通過程序委員會及院會一讀，而達到董氏基金會本階段「儘速 讓菸害防制法修正草案付委審查」的戰略目標。

二、策略評估

在此，本文將進一步深入評析董氏基金會的議題倡導策略與其達成戰略目標 之間的相關關係。另言之，本文必須更加深入的去理解，在本階段董氏基金會議 題倡導戰略目標的順利達成，究竟是議題倡導策略奏效，還是立院文化使然？

一、立法院議事文化的默契

首先，在立法院的政治生態中，立法委員提案或重大的民生法案，一般不會 在程序委員會或院會一讀被阻攔。董氏基金會透過「直接代表」策略，由丁守中 委員領銜提出菸害防制法修正草案，基本上已經滿足了上述的立院政治文化條 件—既是委員提案、又是重大民生法案。以立法院長期以來的議事文化，董氏基 金會版或其他版本的菸害防制法修正草案能夠在程序委員會及院會一讀中暢行 無阻，其來有自。

「如果可以讓所有版本的菸害防制法都進來討論，我們也是樂見其成……甚 至連蔡正元委員的『檳榔害』，只要委員覺得有需要，我們也覺得可以討論 呀！」（E1）

「在立法院，只要不是有重大爭議的政治性法案，程序委員會一般是不太會 擋委員提案的……如果又是重要的民生議題，那就更不用說了！」（L1）

換言之，董氏基金會在本階段所設定的「困窘策略」，其實只是透過「道德 化」強化了菸害防制法「不被阻擋」的力量，而與大力宣導「菸草框架控制公約」

的「資訊策略」，也只是正當化了董氏基金會版菸害防制法修正草案的內容。但 各版本的修正草案之所以均能夠順利且迅速的付委，與其說是董氏基金會此二項 策略運用的成功，不如說是立院議事文化使然。

二、特定時空背景因素的推波助瀾

除了上述立院議事文化的深層因素之外，另外一個值得注意的，則是菸害防

制法修正草案提出的特定時空背景。

首先，行政院在當下確有提高「菸品健康捐」的壓力，從而加速了法案的提 出和推動：

「衛生署在立法院黨政協調會報中表示，行政院仍主張先前審查第一階段之 院版單一條文菸害防制法修正案，並建議將董氏基金會版本的修正草案與行 政院第二階段修法的草案併案審查。」（L1）

此係因為行政院版第一階段「菸品健康捐」之修法目標在於填補健保財政缺 口，因此對於衛生署而言，第一階段的菸害防制法有其急迫性。而對於行政院第 一階段菸害防制法修正草案中「調漲菸品健康捐」的修法內容，由於可以轉嫁至 消費者身上，其實相關利益團體並不會有特別反對的立場：

「菸品健康捐的調漲，對於菸商來講沒差啦……反正羊毛出在羊身上，最後 還不是透過漲價，轉嫁在消費者身上，所以他們根本不在乎」（D1）

「其實支持院版『調漲菸品健康捐』單一條文的修法，正面來說，代表政府

『確有響應反菸活動』，既能夠部分舒緩反菸團體要求修法嚴格管制的壓 力，也可以延遲整部法案翻修造成的衝擊，同時也是菸商早有心理準備的政 策措施」（L1）

「我們也不反對菸害防制法啦……立法院本來就是一個公開討論的場合，既 然社會有這樣的期待，那就放進來討論呀！」（D4）

然而，就在董氏基金會及丁守中委員在 4 月 18 日衛環委員會要求衛生署承 諾儘速提送第二階段菸害防制法的前一天（4 月 17 日），衛生署也已經完成了菸 害防制法第二階段修法的內部研議工作，而將提送行政院院會審查確認。換言 之，行政院隨後不久即提出第二階段的菸害防制法修正草案，究竟是董氏基金會

在議題倡導策略運用上的成功，還是行政院早已確定的修法進程，仍值得商榷。

「其實那時候行政院最在意的讓『菸品健康捐』盡快的可以調漲，挹注全民 健保的缺口……我們是多管齊下，就看看哪一個做法比較快」（E1）

因此，可以說，在行政院調漲「菸品健康捐」的壓力之下，菸害防制法的提 出自然有其急迫性，特別是配合台灣加入「國際菸草控制框架公約」，衛生署對 於菸害防制法的翻修也進行的如火如荼，而能夠順利配合董氏基金會及相關反菸 委員所要求修法進程。而在特定時空背景的推波助瀾下，也讓董氏基金會在本階 段的議題倡導戰略目標得以順利達成。

第五節 小結

在本階段，董氏基金會所設定的議題倡導戰略目標有二：一為「儘速讓行政 院版菸害防制法草案提送立法院審議」，二為「儘速讓菸害防制法修正草案付委 審查」。為此，董氏基金會在總體倡導策略上採取了「困窘策略」、「資訊策略」、

「聯盟策略」，在行動策略上使用了「直接代表」、「人情請託」、「影響輿論」三 項議題倡導策略，以求達到上述兩項戰略目標。

就結果論，不僅行政院版菸害防制法修正草案快速提出、各版本的草案也在 短時間內順利通過一讀付委，董氏基金會的議題倡導目標達成。就策略分析，董 氏基金會「困窘策略」的道德化訴求，讓相對利益團體的「延滯策略」在本階段 缺乏發揮空間，而「資訊策略」、「人情請託」、「直接代表」、「影響輿論」等遊說 行動策略，基本上也凝聚出了一股推動修法的力量與聲浪。然而，若深究深層的 立法文化與國會運作，則必須指出，董氏基金會在本階段議題倡導的成功，基本 上除了立法院在程序委員會和院會一讀「不阻攔法案」的議事文化使然，同時也 是行政院為了提高「菸品健康捐」的壓力，加速了法案提出和推動的時空背景因

素的推波助瀾。因此，可以說董氏基金會在本階段的倡導成功，是其議題倡導策 略及立法文化相得益彰所致。