台東縣村（里）幹事人力的運用與管理

國立台東大學區域政策與發展研究所 公共事務管理在職專班碩士論文

台東縣村（里）幹事人力的運用與管理

研 究 生:李弘宇 撰 指導教授:李玉芬 先生

中華民國九十七年五月

謝 辭

歷經二十餘載未曾品嚐學生情境，心中懷著忐忑不安的心態進入 台東大學區域及發展研究所進修，所期待的是否能夠接受挑戰完成心 中的夢想，於此二年的學程中充滿著報告及考試前的緊張、同學間相 互合作激勵的情誼、師長耳提面命的叮嚀、熬夜不眠不休趕進度的瘋 狂、餐敘及縣外教學同學間的歡樂，充實的日子總是在不知不覺中消 逝，雖不願提早回憶，然回顧近五十載人生過程中，我很肯定及自信 的說： 「台東大學區研所是我知能的來源及同學間革命情感的牽繫，如 此美麗活潑又可愛，有你真好」 。

書寫謝辭中不禁讓人回憶起學程過程中感謝靳菱菱老師、蔡西銘 老師、王鴻濬老師、王聖銘老師等認真教學的態度。分組成員美珠副 班長的活潑、孕婦美娟大腹便便可愛模樣、家興為人師表之帥氣等及 二年來班長建民兄的熱忱負責任的態度另人銘感五內。於論文寫作過 程中更為感謝孫本初老師、侯松茂老師及所長李玉芬老師不吝指導，

使學生能順利完成本論文之寫作。無論於學程中或於論文寫作中皆有 關山工商文璉主任關懷的叮嚀，感謝之意無以名狀，謝謝你、我的貴 人。另再行感謝東河鄉公所民政課所有同仁及所有訪談對象的長官和 老同事、朋友對我的協助。

謝辭結語：孟穎、宗軒爸爸的課業已完成了，你們呢？加油喲！

惠敏有妳的忍耐及支持使我才能順利畢業，感懷在心，謝啦！

李弘宇 謹誌

中華民國 97 年 6 月 30 日

台東縣村（里）幹事人力的運用與管理

作者：李弘宇

國立台東大學區域政策與發展研究所

摘 要

本研究以台東縣各鄉鎮市公所村里幹事為範圍，從人力資源的配 置、勤務訓練與安排、人力的管理等 3 個面向進行探討。本研究係採 質性研究，以半開放式進行，針對服勤機關鄉鎮市長、民政課課長、

業務承辦人、服勤單位村里長及村里幹事等 5 種對象進行深入訪談。

研究發現如下：

一、

村里幹事人力資源的配置方面：村里幹事配置勞逸不均，就兼 任村里業務造成該村里長的不滿，且業務繁雜造成兼任村里幹事易產 生消極態度，代理人機制於兼任村里業務時無法落實啟動，洽公民眾 找不到村里幹事易造成民怨。

二、

勤務訓練與安排方面：村里幹事安於現狀不願訓練，其因素在 於勤務項目繁多造成村里幹事無所適從，就勤務訓練即時不斷充實本 職學能也與升遷無因果關係而無法結合。

三、村里幹事人力的管理方面：村里幹事工作無定量，當面對 村里民服務時無法受服勤時間上的限制，在服勤時間簽到退亦難以管 制，就此情形鄉鎮市公所無法有效掌控村里幹事服勤狀況，致使村里 幹事產生怠惰及在外兼業的情況，時有與里長間相互掩護執行私人事 務之行為，另村里內高風險通報及各項查報體系，皆加諸村里幹事身 上並要求負起成敗責任，公所內承辦人有權無責、基層村里幹事有責 無權，導致其抱怨連連、心生不滿，業務量大到無法負荷，只好以變 通方法花錢請人代勞，以減經本身業務負擔。

根據以上研究發現，研究者分別對服勤機關鄉鎮市公所、民政課、

服勤單位村里辦公處村里幹事與未來研究者提出具體建議，作為爾後 村里幹事人力運用與管理策略之成效參考。

關鍵詞：村里幹事、人力運用、管理

Examining Utilization and Management of Manpower of Village Secretary –A Case Study of Taitung County

Lee Hong Yu

Institute of Regional Policy and Development, NTTU

Abstract

This research focuses on the allocation of human resource, on job training, and management of village secretaries in Taitung County. The qualitative data were collected from interviews with people from a variety of occupations such as township mayors, chiefs of Civic Affair Section, officers who in charge of village secretaries, village mayors, and of course village secretaries in semi-open way. The findings are as follow:

1. Allocation for village secretaries: The allocation of village secretaries is sometimes unbalanced. Some of them are responsible for two or more villages. The one who take charge of more areas often shows negative attitude toward business. As a result, it brings dissatisfaction from village mayor and inhabitants. Moreover, due to insufficiency of current substitute staff system, residents sometimes can’t find village secretaries when they need services.

2. On job training: Village secretaries preside over the varying businesses and the number of training they took is irrelevant with promotion.

Consequently, they lack of motivations and time in attending on job training.

3. Management: Firstly, since the sites which village secretaries are

working in are often far away the main office (township office), it is

difficult to check whether they work on time or not. In addition, from

the interviews, we found that village mayors sometime will cover their

illegal absence. Secondly, a number of heavy affairs namely disasters

inform system and social assistance system are also belong to their

scope of business. Such a varied works they should take that it breeds complain from basic clerks, village secretaries. According to interview, we found that, from the perspective of village secretaries, the best way to reduce loadings is to hire someone sharing them.

Based on the finding, we propose some suggestions for people whose works are associated to manage village secretaries and those who are interested in the field of utilization and management of manpower of village secretary.

Keywords: village secretary allocation, manpower utilization,

management

目 次

第一章 緒論………1

第一節 研究背景………1

第二節 研究動機目的與問題………1

第三節 名詞釋義………3

第四節 研究範圍與限制………4

第二章 文獻探討………6

第一節 我國村（里）幹事制度產生與發展………6

第二節 村（里）幹事相關研究成果………9

第三節 人力運用與管理策略之理論………12

第四節 台東縣村（里）幹事人力運用及管理實施現況………19

第三章 研究設計………40

第一節 研究取向流程與架構………40

第二節 研究方法與工具………43

第三節 研究對象………49

第四節 研究的信效度………56

第五節 資料分析步驟………59

第六節 研究倫理………60

第四章 訪談結果的分析………62

第一節 村里幹事人力資源配置. ………63

第二節 村里幹事勤務訓練與安排………77

第三節 村里幹事人力的管理………91

第五章 結論與建議………103

第一節 研究發現………103

第二節 建議………107

參考書目 ………115

中文部分 ………115

英文部分 ………118

附錄一 訪談大綱專家效度檢驗函………119

附錄二 訪談同意書………120

附錄三 訪談紀錄………121

附錄四 訪談內容確認信………171

附錄五 臺東縣台東市里區域暨鄰編組調整方案總說明………172

附錄六 臺東縣加強村里幹事服勤管理暨督導考核實施要點………175

表目次

表 2-1 國內村里幹事相關文獻彙整表………9

表 2-2 臺東縣各鄉鎮市村（里）幹事編制員額表………21

表 2-3 村（里）幹事服務事項………25

表 2-4 村（里）辦公處應建立基本資料………26

表 2-5 臺東市里幹事查報事項明細表………26

表 2-6 里辦公處核發人民申請證明事項處理期限、程序手續一覽表…28 表 2-7 台東縣村里幹事服務督導考核重點要項………37

表 3-1 臺東縣各鄉鎮市村（里）幹事、鄉鎮市長、民政課長人數 分佈統計表………50

表 3-2 研究資料蒐集期間研究對象範圍………51

表 3-3 深入訪談對象類別與人數彙整表………52

表 3-4 受訪者基本資料………54

表 3-5 建構效度之專家學者名單………58

表 4-1 台東縣村里幹事人力運用與管理問題及其解決對策對照表 …62 表 4-2 台東縣村里幹事勤務訓練的內容彙整表………77

表 4-3 台東縣各鄉鎮市公所具有獨立村里辦公處所統計表…………80

圖目次

圖 2-1 鄉（鎮、市）公所組織體系架構圖………20

圖 2-2 台東縣村（里）幹事男女比例圓形圖………22

圖 2-3 台東縣村（里）幹事地區配置比例園形圖………23

圍 2-4 執行業務作業流程圖………24

圖 3-1 研究架構圖………41

圖 3-2 研究流程圖………42

第一章 緒論

本研究計畫係針對台東縣各鄉鎮市長、民政課課長、村里業務承辦人、村（里）

幹事及村（里）長等對象實施個別訪談，藉以瞭解台東縣村（里）幹事人力的運 用與管理運作方式，本章共分為四節，主要在於闡述研究背景、動機、目的、及 名詞解釋與研究範圍、限制等。

第一節 研究背景

由於村（里）幹事的工作性質特殊，業務項目繁雜，不論是服勤方式、主辦 事項或協辦事項，均非採一成不變固定式，常會因法令修改、環境變遷、制度改 造、民眾的需求、首長的領導型態等因素影響，而需富有彈性、多樣化和多元性，

各項權宜措施乃應運而生。尤其村（里）幹事平日要反映民意、探求民瘼、家戶 訪問、社區發展、排解糾紛、服務村里民等瑣事，不勝枚舉，其與鄉鎮市民接觸 的機會、頻率和範圍，顯然比其他公務人員均有過之而無不及，而領導者的領導 型態及村（里）幹事對組織之承諾，鄉鎮市公所之工作績效有相當程度之影響。

二十一世紀的人力資源發展中，員工是組織最大的資產，亦是組織中最寶貴 的資源，然也是最大的問題根源。在各種資源之中，唯人力資源可產生輸入(如用 人的成本)大於或小於輸出(如工作績效)。而如何激發員工最大潛能，並使其發揮 最大的效能，是組織生存於快速競爭的環境中，所需面對的重要課題;人力資源管 理的最大目的，是在使組織內的「人」，都能發揮所長，把「事」做好。如何才能 達此目的，因管理哲學不同，而有不同的方法與原則（趙其文；2002）。

人性化所強調「人是管理的中心」，人力資源居於一切行政資源之首要地位，

是「機器受制於人，而非人隸屬於機器」。更重要的是不能以處理科技的方法來處 理人事問題，不能用操縱機器的方式來管理人員。人力資源的有效運用，乃是現 代組織再造的中心問題，而組織績效是否充分展現，端賴組織成員的潛力是否有 效發揮;由於生活背景、人格特質和價值觀念不同，其需求的內容及期望的水準，

極為錯綜複雜;且身為各管理階層的領導者，己不可能利用權威力量，就能夠指揮 員工樂於自動自發努力貢獻於自己的工作崗位，而領導者必須深入瞭解員工行為 本質，而採適當措施，以激發員工的工作意願，從而提高工作效率與效能，以達 成組織之目標及工作之績效。

第二節 研究動機目的與問題

壹、研究動機

研究者現為鄉公所民政人員，對於鄉鎮市公所的組織架構與業務功能，就現

行實務中公所與村（里）鄰組織系統與村里幹事配置及人力的運用相當瞭解，此 外，在行政過程中村里民的期待與需求常與鄉鎮市公所產生密不可分的關連性，

這些因素都是促使研究者對本論文各議題分析探討的動機與素材。

自民國 88 年 01 月 25 日總統公佈實施之地方制度法後，地方政府立即以最短 的時間內擴編組織，尤其鄉鎮市公所普遍皆將民政課內之職掌有關社會業務、原 住民業務等，分別脫離民政課，單獨成為社會課及原住民行政課，等同於課室層 級，就權限上自然水漲船高，為應業務所需本當配置適當的成員，然礙於財政因 素，員額未得全員編足，但業務需有人為始能執行，在員額未補足前、未有經費 再行雇用人員補缺時，村（里）幹事自然而然為考量遞補業務承載之不二人選。

其過程久而久之成為慣例。村（里）幹事除按規定本應辦服務事項計 12 類、隨時 需更換（新）表冊計 19 件，及執行民政課所交辦之民政業務外，就公所整個層級 而言則村（里）幹事亦需配合執行其它課市室協辦事項，如社會救助申請、農情 查報、各項活動支援、入營通知書親自送達並簽字等等皆須處理。上述事項尚不 含天災，如此種種繁重情事如何處理？或如何處理好？此為本研究動機之一。

就上所述原係民政課業務分出獨立自成一課後其業務就不應再由民政課辦 理，否則失去其擴編之原意，村（里）幹事係民政課編制而有一半以上的時間在 執行它課室之事情：依此情形已產生之情況有：（一）、民政課長強勢作風凡非本 課室業務一概不予村（里）幹事配合。（二）、除非內政部修改村（里）幹事服務 要點否則非村（里）幹事服務要點所規定之事項拒絕執行之。（三）課員室內辦公、

村（里）幹事在外疲於奔命，兩相比較產生心態失調。此三種情況係組織編制瑕 疵所造成內部管理失調？此為本研究動機之二。

近年來由於國內貧富差距呈現 M 型趨勢，加上經濟不景氣影響，使得弱勢族 群與城鄉差距相對增加，台東縣除台東市市區集中外各鄉鎮皆地處偏遠或離島地 區，地理環境特殊、交通不使，致使人口向外遷徙、人力資源貧乏及原住民地區 隔代教養等問題，村（里）幹事之投入台東市區及各偏遠鄉鎮村里展開為民服務，

就業務量而言是極為沉重，何以鄉村離島型一村一幹事比率高、而台東市區皆呈 現一幹事兼二里（含以上）為常態，何以差距如此大？此為本研究動機之三。

貳、研究目的

本研究係以台東縣各鄉鎮市作為個案，從政策執行、人力資源角度來進行思 考與資料蒐集，以瞭解實務上村（里）幹事人力運用及管理的相關議題，俾益於 未來提供鄉鎮市長、民政課長、村（里）長，在運用村（里）幹事人力推展與為 民服務工作事務上之具體參考。

本研究主要在於瞭解台東縣鄉鎮市公所如何運用村（里）幹事為民服務工作 其人力運用與管理運作方式？其在人力運用及管理措施運作上出現哪些困境?相關 之因應措施又是如何?再對現況進行問題分析，最後提出具體建議。基於上述各因 素訴求，本研究期望達到以下之目的

一、經由相關檔案文件與訪談資料，檢視台東縣村（里）幹事人力運用及管理 之現況。

二、發掘台東縣村（里）幹事人力擔任為民服務工作之困境、因應措施及分析 衍生問題之原因。

三、期望由本文的探討與分析，研擬對台東縣村（里）幹事人力運用及管理問 題的解決策略。

四、根據研究發現結果，提出結論與建議，提供鄉（鎮、市）長、民政課長、

業務承辦人、村（里）長等對村（里）幹事人力運用及管理解決策略，作 為未來村（里）幹事人力推動為民服務工作之成效參考。

叁、研究問題

期藉此研究過程中，對於相關理論與議題思考，為政策執行實務工作面，尋 求問題探究與改善的建議，達成實務與研究的整合，並且由具體實務管理層面切 入村（里）幹事實施的課題，反應出政策擬定與制度設計層面的問題。

研究者目前從事民政為民服務管理工作，經常與台東縣境內各村（里）辦公 處實地訪視，從中瞭解到村（里）幹事為民服務人力運用與管埋，囿於現行法令 的因素及主客觀環境影響對村（里）幹事的人力運用上有許多的期許，在管理上 亦有諸多的無奈，這些心聲均能感同身受。再加以台東縣地處山多平原少及離島 地區村（里）幹事為民服務性質亦有所差異。因此，以本身從事對村（里）幹事 的管理工作經驗及平日觀察，將台東縣村（里）幹事人力運用與管理區分為「村 里幹事人力資源的配置」、「勤務訓練與安排」、「村里幹事人力管理」等三個面向，

作為研究問題之探討方向。研究問題包括下列數項：

1、鄉鎮市公所規劃對村（里）幹事人力配置各區（平地鄉、山地鄉、市區、離 島地區）差異性有何不同?

2、村里業務人力運用現行勤務與安排就落實執行度有何問題與解決策略?

3、對村（里）幹事人力的管理有何問題及解決因應之方法?

第三節 名詞釋義

本研究依所探討問題相關之重要名詞加以解釋，為方便本文討論，將「村里 幹事配置」、「人力運用」、「管理」之名詞予以定義及解釋分述如下:

壹、村里幹事之配置

村里辦公處，由政府配置村里幹事執行村里工作，除山區仍按一村里一幹事 為原則設置外其餘由（鄉、鎮、市、區）長視各村里業務繁簡情況，在不影響村 里業務正常推行下，統籌適當調配，其編制納入鄉（鎮、市、區）公所內。村里 幹事除執行鄉（鎮、市、區）公所交辦及村里福利建設事項外，並接受人民申請

服務事項。村里應辦事項，甚為繁雜瑣碎，村里鄰長既無給職，自無以使之與有 給職之公務員兼負同等責任，其行政工作由村里幹事負責辦理，故村里幹事實為 為民服務及政令下達之基層執行者，是開拓地方自治之先鋒，更是便民利民之尖 兵，其職責極為重大（臺灣省政府民政廳，1998）。

貳、人力運用

「人力運用」是運用人力資源，從事人力需求與分配的作業，這一套作業必 須包括選拔、配置、任用、工作或職務設計等，並將人力資源之確保、開發等環 境條件與作為融入其中，形成一個完整的人力運用體系。其目的在於保持人力用 於需要的地方，另一方面則是在於求得適當人力的需求量，以維持其有效與經濟(蕭 維民，2001；Cascio，1998；Dessler，2000）。

參、管理

人們一旦合起來達成某種目的，就創立了一個組織。組織的成敗取決於其取 得資源和使用資源的有效程度。結合與指揮資源的使用，以達成特定目的，這種 工作就叫做管理（management）。管理工作集中注意力於組織的維持，以使組織能 完成其任務。另一方面，管理工作包括以技術、人員和金錢而努力去成就工作績 效和人的滿足感。

管理一詞學者的定義不盡相同，但一般意義是指有效的透過人們完成事務的 程序。管理在本質上就是人類系統中一種安排、控制與指導的活動過程。換言之，

管理是經由組織成員以有效率的方式使用資源、完成事務的處理成序。管理者的 主要任務在於成事，而不在於自己去做事。管理的現象並非僅存在於政府部門，

它普遍存在於各部門如工商企業部門、社會各部門的團體組織之中。（陳德禹，

1993）。

第四節 研究範圍與限制

壹、研究範圍

本研究以台東縣各鄉鎮市公所之現職村（里）幹事為研究對象，由臺東縣政 府民政局及各鄉鎮市公所資料得知，至 96 年 12 月份台東縣 16 個鄉鎮市公所村（里）

幹事之在職人數為 104 人。在文獻調查分析方面，除請台東縣政府民政局協助提供 法規制度層面，有關村（里）幹事職權功能的書面資料，及研究者在鄉公所多年 之工作經驗及對村（里）幹事工作性質之瞭解加以彙整外。相關的研究報告、參 考用書及論文亦在蒐集分析之列，惟國內對村（里）幹事的研究相當的少，僅得 參酌專家學者們的專論，經多方蒐集、客觀評定與相互比較，並取其精華，加以 融會貫通，本研究範圍主要是以台東縣村（里）幹事人力運用及管理之成效與困 境，並針對發現之問題，提出具體建議與因應之道。本研究從為民服務工作實務

出發，看待「村（里）辦公處」與「鄉鎮市公所」等公部門組織，在村（里）幹 事這特殊人力資源，瞭解其在既有組織運作之下，如何進行人力資源管理工作，

並對「人力運用」與「管理」兩個相輔相成的概念與措施，進行瞭解討論。

貳、研究限制

本研究雖然在架構、資料收集及分析上儘量克服各項困難，但是此實證研究 之過程仍有下列之研究限制:

一、無法做全面性之研究

本研究僅限於台東縣各鄉鎮市公所村（里）幹事為研究對象，而村、里幹事 為全國性地方制度，其間存在著都市、鄉村型態，其民眾對村、里幹事之認知及 服務需求截然不同，本研究訪談對象僅以台東縣鄉鎮市公所為例，就轄內村（里）

幹事之公所首長、民政課長、業務承辦人、村里長及村（里）幹事為深入訪談對 象。無法更廣泛綜合進行全面性之研究，故研究所建構的研究成果受到區域限制。

二、交辦及臨時事項多樣性就執行面受個人時間、財力、人 力諸多限制

村里幹事除本業務職掌應辦事項亦需接受公所內如財政課、社會課、農業課、

建設課、原住民行政課等課室特定協辦事項及臨時事項之執行。因個人時間、財 力、人力限制，全面實施是有其困難度。

三、村（里）幹事服勤時間掌握不易

服務於台東縣村（里）幹事因服勤村辦公處多屬偏遠山區，交通不便之特性，

因此，各有不同之勤務分配，如常有休假、事病假與補假的情形，甚至服勤時間 過於分散不定（下鄉為民服務），致訪談時間不易安排，易造成不便。

本研究設計雖力求完善，惟仍不免有所限制，然透過適當方法加以蒐集與整 理，仍使本研究具備相當參考價值。各相關單位及關心民政村里業務實施現況的 先進，仍可藉由本研究結果獲知台東縣村（里）幹事服勤現況，人力運用與管理 的困境與因應措施。期待本研究對村（里）幹事有正面幫助，並以具體建議供轄 內鄉鎮市公所首長、民政課長、業務承辦人及村（里）幹事在人力資源運用與管 理上有實質的參考價值。

第二章 文獻探討

村里辦公處，由政府配置村里幹事執行村里工作，除山區仍按一村里一幹事 為原則設置外其餘由（鄉、鎮、市、區）長視各村里業務繁簡情況，在不影響村 里業務正常推行下，統籌適當調配，其編制納入鄉（鎮、市、區）公所內。村里 幹事除執行鄉（鎮、市、區）公所交辦及村里福利建設事項外，並接受人民申請 服務事項。村里應辦事項，甚為繁雜瑣碎，村里鄰長既無給職，自無以使之與有 給職之公務員兼負同等責任，其行政工作由村里幹事負責辦理，故村里幹事實為 為民服務及政令下達之基層執行者，是開拓地方自治之先鋒，更是便民利民之尖 兵，其職責極為重大（臺灣省政府民政廳，1998）。

文獻探討之目的，是將文獻整理成可用且與研究有關之架構，能顯示出目前 之研究是建立在以往的基礎上，因此本研究在形成研究動機及確立研究目的後，

進行文獻回顧及探討，期能對與本研究有關之理論，研究方法、研究架構等提供 價值性之參考，依循本計劃所欲探究問題之核心，在於村里幹事人力的運用與管 理研究，以目前所查詢的專書、論文、期刊、研究報告等，均有類似的研究主題。

可供學生作為參考及對照。現分別敘述如下：

第一節 我國村（里）幹事制度產生與發展

壹、村里幹事制度的規劃構想與政策背景

一、規劃構想

村里為我國實施地方自治行政體制中最基層的組織，因其擔負傳達政令，為 民服務職能，適時解決並反映民眾困難及心聲，為政府與民眾間最直接接觸單位，

村里行政業務推行之良否，直接關係到人民權益的維護及政府整體施政之形象。

國父遺教昭示：「地方自治者，國之礎石也，礎不堅，則國不固」，又曾以造房子 的方法為例指出「建設民國要從下面做起」。足見 國父之重視地方自治為建設國 家之基礎，而且其建設必須由下而上，始能永固毋墮，克鞏萬年。

村里行政業務推行之良否有賴村（里）幹事。村里行政自當以村里長為中心。

村里應辦事項甚為廣雜煩瑣，村里長難以單獨負責執行，為此乃有村里幹事之設 置，用以襄助。村里實際行政工作由村里幹事秉承村里長之命辦理。村里幹事對 鄉（鎮、市、區）公所之交辦事項，除應即時向村里長報告知悉外，亦有待村里 幹事全力執行。故村里幹事實為為民服務及政令下達之基層執行者，是開拓地方 自治之先鋒，更是便民利民之尖兵，其職責極為重大。

二、政策背景

本省之村里制度肇始於周初井田制度，我國歷代各朝對「村里」之稱呼或有 不同其作用則不外乎為兵制、賦稅、警衛、戶政。運作方式則有抽丁、納糧、糾 察、自衛、防盜、人口、勸農、尚武和興教等。一則以輔助政府行政權之行使，

一則為自治，以減少政府之負擔。

台灣光復前所稱之「保正」相當於現在的村（里）長，其為地方上德高望重，

民治風範，當選後並須得州知事（在廳為廳長）之認可，以協助維持地方安寧秩 序。光復初期，行政長官公署，為便於推行政令，乃依據中央民國廿八年九月十 九日所頒之「市組織法暨縣各級組織綱要」之規定，民國卅四年十二月六日頒布

「臺灣省省轄市組織暫行規程」，同月十一日公佈「臺灣省縣政府組織規程」，廿 八日頒布「臺灣省各級民意機關成立方案」規定應於民國卅五年一月底前成立里 辦公處，並改原有之街庄為鄉鎮，鄉鎮以下，廢除保甲，改為村里鄰。村里同為 一級在鄉為「村」，在鎮為「里」，其下均稱「鄰」。村里設村里辦公處，置正副村 里長各一人，均為無給職，由村里民大會就公民推舉之，任期為一年，里設里幹 事一至三人，村設村幹事一人。村里幹事得為專任，納入鄉鎮市區公所之編制，

但若徑費不充裕，得由副村長里長或國民學校教職員兼任，縣轄市公所並得依市 之自然區劃，合若干里設里聯合辦公處，設主任一人，由里長互選之。民國四十 八年起，再將村里長任期改為四年，同年修改地方自治綱要，將有關村里組織各 項納入「鄉鎮縣轄市公所」節內規定，俾符體制。（臺灣省政府民政廳，1998）。

村（里）長為此基層組織的領導人員，由於係民選產生，且為無給職，是以 擔任村（里）長者多為熱心公益，造福桑梓，犧牲奉獻，服務社會為職志者。更 有因平日績效良好，嗣後獲得支持而更上層樓，當選其他公職人員，擴大服務層 面。村里長由村里內公民選舉產生，為無給職之地方公職人員，應受鄉（鎮、市、

區）長之指揮監督，辦理村里公務及交辦事項。村里行政自當以村里長為中心，

村里幹事則為政令及交辦事項的執行者，為貫徹村里服務工作，兩者自應密切配 合。

貳、村（里）幹事種類與資格條件

一、村（里）幹事的種類

就村（里）幹事進用管道分類有「內陞」「外補」及「考試分發」等三種類，

分述如下：

（一）內陞

「內陞」依據公務人員升遷法第五條規定旨意現職之公所編制內職 員，鄉(鎮、市)長若考量機關特性與需要可職位異動遷調職員為村(里) 幹事之權責，亦即首長可對職員陞任較高之職務或遷調相當之職務，

其優點在於將表現較優之助理或辦事員調陞較高職等之村（里）幹事

以為激勵肯定之意。其缺點即有懲罰之意思，就如社會課課員在職位 上表現不適任另予調整職位任村（里）幹事。

（二）外補

依據公務人員任用法第二十二條規定係本機關職務出缺時，除依法 申請如業務需要時，得指名商調之，其特性在於因個人因素，離開現 機關而商調至其它機關任同職等之職務，其條件需它機關與本機關皆 需同意為要件，較具有自由意志。如台東市公所民政課員商調至東河 鄉公所接任村幹事之職即為外補。

（三）考試任用

依據公務人員任用法第十三條規定即參加國家考試經考村（里）

幹事科職系經合格錄取後依原職系分發至公所擔任村（里）幹事之職，

其特點需經國家考試合格始得任用。

二、村（里）幹事資格條件

依據公務人員任用法規定村（里）幹資格條件可分積極條件及消極條件兩種 始能任用，其分述如下：

（一）積極條件

依據公務人員任用法第二十七條規定：如喪失中筆民國國籍者、具 中華民國國籍兼具外國國籍者、曾犯內亂罪、外患罪，經判刑確定或通 緝有案尚未結案者、曾服公務有貪污行為，經判刑確定或通緝有案尚未 結案者、依法停止任用者、褫奪公權尚未復權者、受禁冶產宣告，尚未 撤銷者、經合格醫師證明有精神疾病者；均不得用為公務人員取得積極 條件係為必要條件。

（二）消極條件

依據公務人員任用法第九條規定：公務人員之任用，應依法考試及 格、依法銓敘合格、依法升等合格。

由上述所知村（里）幹事必取得積極條件及消極條件兩種資格始能任用。

第二節 村（里）幹事相關研究成果

有關村里幹事研究及論文較為缺乏，經蒐集相關文獻計 6 篇，現將相關文獻 整理，如（見表 2-1）：

表 2-1 國內村里幹事相關文獻彙整表 作者\出版

年份 研究主題 研究對象 研究方法 研究重點 蔡得雄 2001

工 作 認 知 與 激 勵 因 素 對 工 作 績效之相 關研究一 以 高 雄 市 區 公 所 里 幹 事 為 例

（ 碩 士 論 文）

高 雄 市 區 公 所 里 幹 事為對象

文 獻 探 討 、 專 家 訪 談 普 查 及 問 卷 調 查方式進 行

旨在探討如何激勵政府區 級機關里幹事士氣，藉以 提其工作績效，增進其工 作意願，結合民眾力量，

扮演政府與民間橋樑，善 盡為民服務職責，提升基 層機關行政效率。

王啟東 2003

臺 灣 地 區 村 里 功 能 與 角 色 之 研 究 （ 碩 士論文）

里辦公處

、 社 區 發 展 協 會 、 公 寓 大 廈 管 理 委 員 會

制度研究 途徑、文 獻研究法

、訪問調 查法

里辦公處沿革及變遷，解 嚴後職能與角色的改變背 景 ， 和 基 層 選 舉 制 度 探 討，及受外在組織影響。

另外對國內外社區組織，

我 國 的 社 區 發 展 協 會 沿 革，公寓大廈管理委員會 其功能與角色，在平時運 作上，對里辦公處的衝擊 及相互競合之處，進行論 證與分析。

廖宗侯 2005

我 國 社 會 救 助 制 度 中 村 里 幹 事的審查 行 為 與 影 響 因 素 之 探 討 － 以 台 中 縣 為 例 （ 碩 士 論文）

台 中 縣 村 里 幹 事 為 研究對象

探 索 性 質 化 研 究 ， 使 用 非 隨 機抽樣法 中 的 立 意 取 樣 方 法。

研究目的是要探索村里幹 事面對可能的低收入家戶 的社會救助審查之行模式 及相關影響因素，以及對 制度的看法及相關問題。

表 2-1 國內村里幹事相關文獻彙整表（續）

莊慧鴛 2005

台 北 市 里 鄰 組 織 運 作 之 研 究

（ 碩 士 論 文）

里 長 、 績 優 里 幹 事 及鄰長

文 獻 分 析 法 及 實 地 訪談法。

今日臺北市的里鄰組織的 行政功能基本上是以政府 間由上而下的層級節制方 式運作，其以三種運作模 式交互運用，完成其組織 目標，此將有助於於地方 才基層組織的強化，使地 方 基 層 組 織 能 更 健 全 發 展，則政府、地方與市民 三方面將共蒙其利

伍晉弘 2006

領 導 型 態 、 組 織 承 諾 對 工 作 績 效 影 響 之 研 究 一 以 高 雄 市 區 公 所 里 幹 事 為 例 （ 碩 士 論文）

高 雄 市 各 區 公 所 之 現 職 里 幹 事 為 研 究 對象

採 用 問 卷 調查法

研 究 者 希 望 探 討 領 導 型 態、組織承諾對工作績效 的影響，同時檢驗組織承 諾在領導型態與工作績效 中所發揮的中介效果:針 對研究結果提出建議，作 為管理上的參考。

廖南貴 2007

地 方 制 度 法 中 村 里 行 政 人 員 角 色 功 能 與 定 位 的 探 討 一 以 花 蓮 縣 為 例 （ 碩 士 論文）

村 里 自 治 行 政 人 員 、 村 里 組 織 與 社 區組織

以 文 獻 研 究 法 、 深 度 訪 談 法 與 問 卷 調 查 法 為 主。

以 花 蓮 縣 村 里 行 政 人 員 (村里長與村里幹事)做普 查式的問卷調查，再佐以 六個深度訪談個案，並將 村里長與村里幹事、村里 辦公處及社區組織的角色 功能項目作為競合關係的 比較，提出實證分析之調 查結果，作出短期及中長 期等八項建議。

資料來源：研究者整理

蔡得雄（2001），經過實地訪談反映的綜合意見，和問卷調查的統計分析，並 採質、量兼顧，結合理論與實務之觀點，獲致的結論與建議，應可發掘問題所在，

洞悉里幹事心聲，激勵其士氣，提供妙方，對症下藥，足可改變民眾刻板不良的 印象，以順應顧客導向的潮流，創造高品質的服務績效，改善與提升區公所的地

位和功能，以臻政府司再造組織變革的目標，這是本研究的貢獻。

王啟東（2003），研究架構，主要以結構功能論，作為理論與實證對話之基礎，

用社區主義的觀點，來前瞻未來基層組織的走向。論文首先敘述世界各國近年所 興起的社區主義理論與觀點，以及我國村里的沿革，尤其是政府遷台至解嚴後，

村里長收入大幅提高，及引各方競選使角色世俗化，更強化了樁腳的角色。又面 臨社區發展協會及公寓大廈管理委員會其功能的競合之形成及演變過程，與今後 之動向，設想做一分析，最後，透過理論層次、制度比較，以及實務層面，提出 理論反思、研究發現與前瞻評估。

廖宗侯（2005）對村里幹事在面對清寒家戶及辦理社會救助調查時，其工作歷 程包含更多交互影響及動態循環的過程，因此，研究村里幹事在執行社會救助初 審的影響學因素，希望進一步了解村里幹事在現行政府科層體制、福利制度及社 會救助法規運作，形成自己的價值觀及貧窮歸因。並反映出來面對清寒家戶的態 度及行動。及對初審制度及審查行為產生基礎性的影響。

莊慧鴛（2005）經研究得知，臺北市的里鄰組織受到其組織內部結構的變遷與 強化、成員的充裕與參與、及經費的分配之不同所產生的質變，及其與其他地方 基層組織如社區發展協會及公寓大廈組織的互動，所產生的循環回饋效應，以及 政府部門的配合與支持，業已經由其開放的系統自行透過輸入、轉化、輸出的流 程來完成其組織目標。這種基層組織的運作模式，正逢啟萌階段，政府有必要給 予全力的協助，並透過各種技術性的指導與支援，讓臺北市全部的里鄰組織也能 儘速跟進，一起成長萌芽。如此將有助於地方基層組織的強化，使地方基層組織 能更健全發展，政府、地方與市民三方面將共蒙其利。

伍晉弘（2006）以高雄市各區公所里幹事為對象，希望探討領導型態、組織承 諾對工作績效的影響，同時檢驗組織承諾在領導型態與工作績效中所發揮的中介 效果，並針對研究結果提出建議，作為管理上的參考。

廖南貴（2007）以花蓮縣村里行政人員(村里長與村里幹事)做研究分析基於對 局理論一競合關係為概念建構模式，配合角色功能理論及社區發展理論為輔助，

採用靜態的文獻分析法配合動態的「問卷調查法、深度訪談法」，針對各項與本論 文相關資料，予以研讀、分類、比較、整理。並將村里長與村里幹事、村里辦公 處及社區組織的角色功能項目作為競合關係的比較，提出實證分析之調查結果，

綜合前述文獻回顧的學理研究、基層組哉現況探討及實證分析等，依序簡要整理 各項研究發現。筆者從政治、法律、社會、及行政四個面向觀察後，提出短期及 中長期等八項建議，期能對我國村里制度之改革，有所裨益。

由前述文獻可歸納出村里幹事在工作投入及經驗學習與人力資源管理運用成 效等各方面，所探討的問題包括有：

（一）里幹事配置合理化殷切孔急，有關村里行政區域調整方案應提供台東縣政 府修改村里幹事配置合理化之法規，建立合宜之制度，明確訂定村里長與 村里幹事之關係，確立村里幹事行政中立之立場，以符合現在之時勢，加

強機關之服務功能。

（二）有關村里長村里幹事之定位及功能之重疊，應可供縣府當局予以重新思 考，對村里幹事之工作簡化、人力的分配做適宜的調整讓村里幹事之考核、

管理能落實。

（三）加強工作簡化之推動，講究民眾導向的施政，以提昇工作效率，村里幹事 工作項繁雜，約有三十二項之多，作業程序又瑣碎，令人詬病，唯有村里 工作事項業務單純化，明確規範里長與里幹事關係，儘快調整里鄰編組合 理化等措施，確實值得政府當局儘速研議，取得共識，付諸實現。

綜上所述所有相關文獻中得知，村里幹事相關文獻仍不多見，研究者發現多 數散見在論文的部份章節中，或是文章的片斷，尤其是實務上的描述，更少有文 獻加以整理，缺乏較完整求證考驗，信度及效度可議。

第三節 人力運用與管理策略之理論

本節以人力資源與民政工作管理的相關理論與研究為基礎分別採討人力運用 及管理的意義與重要性、操作面人力運用及管理、人力資源管理效能之策略、人 力規劃管理與特質等幾個部分，以瞭解與本研究相關的理論基礎知識，茲分述如 下。

壹、人力運用及管理的意義與重要性

廣義的管理概念，認為管理即是在管理學範疇內的所有作為，每一個組織均 由人所組成，而管理者的工作就是要指揮及協調這些人，包含對於組織內各項結 構的設計、變革、衝突、環境與文化等一連串的處理(黃英忠，1999；Cascio,1998）。

所以，「人力運用」通常被涵蓋在廣義的管理之內做討論。Heery Fayo 指出，所有 管理者都在執行管理程序中的 5 種管理活動:他們規劃、組織、用人，領導與控制 等 5 項功能(林建煌，2002)。「人力運用」的範圍則包含有人力資源規劃、組織及 任用等三項管理功能，另外領導與控制等兩項功能，則可靠人為操作面的管理措 施與作為來達成。

若將「管理」視為狹義的管理作為與措施，則「人力運用」與「管理」兩者 是可以加以區隔或分開討論的，人力運用和管埋兩者應是具有先後次序的概念，

人力運用在先，管理措施在後，在人力運用的方式架構下，有相對應的管理措施 產生，以下就「人力運用」及「管理」兩部分說明之

一、人力運用

人力運用是運用人力資源，從事人力需求與分配的作業，這一套作業未必包 括選拔、配置、任用、工作或職務設計等，並將人力資源之確保、開發等環境條 件與作為融入其中，形成一個完整的人力運用體系。其目的在於保持人力用於需

要的地方，另一方面則是在於求得適當人力的需求量，以持其有效與經濟（蕭為 民，2001；Cascio,1998；Dessler,2000）。管理者為使人力能獲得充分運用，必須規 劃所需的人力、尋找人力、選擇運用的方式、工作與人力的搭配等(Desser,2000 )。

人力運用的邏輯是:人力能被運用，表示人力資源沒有浪費；若是人力未能適當應 用，則顯示人力資源的浪費，如失業、工作時數不足、所得偏低或教育與職業不 相稱的情形等問題都是要避免的(林建煌，1999)。透過人力的妥善運用，組織可以 達成下列目的(張添洲，1999):

（一）

（二）

（三）

（四）

二、管理

人們一旦合起來以達成某種目的，就創立了一個組織。組織的成敗取決於其 取得資源和使用資源的有效程度。結合與指揮資源的使用，以達成特定目的，這 種工作就叫做管理(management)，管理工作集中注意力於組織的維持，以使組織能 完成其任務。另方面，管理工作包括以技術、人員和金錢而努力去成就工作績效 和人的滿足。

管理一詞學者的定義不盡相同，但一般意義，是指有效地透過人，完成事務 的程序。管理在本質上就是人類系統中，一種安排、控制與指導的活動過程。換 言之，管理是經由組織成員以有效率方式使用資源、完成事務的處理程序。管理 者的主要任務在於成事，而不在於去做事。管理的現象並非僅存在於政府部門，

它普遍存在於各部門如工商企業部門、社會各部門的團體組織之中。

唐振楚的看法是:管理(management)一詞，每易與行政（administration）一語相 混淆，實在二者頗有不同，各有其領域。他認為，廣義言之，若干人以合作的努 力達成共同任務謂之行政。管理乃是在行政過程中所使用的制度與方法，管理的 對象包括人、財、物、事的處埋與連用（陳德禹，1993）。正確的管理方式，則可 以為組織達成下列目的（陳德禹，1993）：

（一）、提高行政效率與效能，達成組織的使命。

（二）

並力求以最少的人力、物力、財力來達成管理的任務。

（三）、使機關組織有系統運作：組織能有系統地運作，就須建立系統的秩序， 這 就涉及制度化與標準化。建立制度，在使行政工作納入規範中，循一定程

序辦事，使機關組織內的每一份子，有共同遵守的標準，避免各種分歧的 現象。另一方面，為使有效分工，則須講求專業化。

（四）、達成合法的政治目標：行政管理乃是實現合法政治目標的工具或手段。

由以上可知，在人力運用及管理的課題，若能妥適規劃及運用得當，則可為 組織建構完整的組織目標、增進組織績效、激勵組織中的個人與建立良好之組織 文化與聲譽等優勢，對於整體組織的影響很大。鄉鎮市公所與管理者對此人力資 源，如何妥善的運用及管理，成為一項重要的課題。而政府部門因應財政壓力，

出現強調人力精簡與彈性化運用多元人力的浪潮，更顯人力運用及管理的重要性 (施能傑，1999；Berman，2001)

貳、實作面之人力運用及管理

人力資源管理範疇中，晚近出現策略性(strategic)的取向，主要著重在可應用於 實際人力資源的實務運作的整體性觀點，指組織為了因應環境變化及不同的方案 策略，而進行人力資源的預測與需求規劃，達成內在與外在的適應，取得優勢，

使組織中的人力運作能符合組織的目標(張火燦，2000；Dale,2000)。以下就將實作 面人力運用及管理的內容要項，區分並列述於下：

一、人力運用方面

人力運用的部分，主要在於確立人力運用的策略，並從事人力需求的規劃與 分配，這一套作業，主要包括「人力」，「工作」與「組織」三方面的分析(吳美連、

林俊毅，2002；張添洲，1999)，因此，以下將人力運用的部分，區分為人力資源 規劃、工作設計、組織設計等三個要項

（一）人力資源規劃

管理者藉由從事人力資源規劃的過程，瞭解人力的需求與任用的標準，完整 的進行人力資源規劃(林建煌，1999 )，可以有下列優點：

1、提供人力運用的方向:

2、降低改變所造成的衝擊 3、將浪費與重複降至最低 4、設定準繩，以利執行，

人力資源規劃(human resource planning)，包含人員的需求、招募、調配、任用、

訓練等重要課題的規劃，經由定義組織之目標，或落實政策與法規的執行對於組 織內外的資源、機會與威脅，來進行環境評估，建立起達成目標的整體策咯。或 是另外透過有系統的方法，分析工作內容性質與被管理者應具備的能力要求與差 異，作為人力資源開發過程的依據(張火燦，2000；張添洲，1999)，以招募及任用 合適的人員。

（二）工作設計

工作設計（job design），則是經由工作分析，必須決定所必須完成的任務內容、

執行的人選、任務編組、工作流程及清楚的工作說明，合併或擴充而產生新的工 作或進行工作輪調(job rotation)，並且鼓勵被管理者將工作視為有意義且重要的。

在工作設計中有幾項重點要素，經由工作特徵模型（job characteristics model）對於 工作的主要構面的分析，可以得知工作設計應考量包含(林建煌，1999):

1.技術:視要求活動多樣性的程度而定，所以工作者可使用若干不同的技術與 才能。

2.任務的一致性:視一個工作要求完成作業的完整程度而定。

3.任務的重要性:是否具重要性，視工作任務影響生活與其他人工作的程度而 定。

4.自主性:視工作任務是否提供自由、獨立、個人可自由排定工作進度與決定 完成工作的步驟。

5.回饋:視工作的成果，是否能使個人直接清楚得知自己工作表現程度而定。

（三）組織設計

組織被視為一個重要的研究對象，也是為民服務工作推展的重要媒介場域與 對象，在民政工作與行政管理中，亦被視為重要的環境課題。組織設計（organization design）包含工作時間表的選擇，如彈性時間、核心工作時間與休息時間的設計，

以及管理者的權責、層級與運作的體制等（Weick,2001）。組織設計的重點如下(張 添洲，1999):

1.事權統一、講求效率:組織中的各個執掌劃分，必須有橫向與縱向的區別，

組織內部有明確的權責層級，以求事權統一，使之有效率:

2.結構精簡、加速決策:組織內減少層級，可以縮短溝通流程，使決策迅速，

水平式的管理也可以讓被管理者得到相對的重視與平等。

3.協調配合、維持平衡:組織要能有效發揮功能，達成目標，需要各單位的協 調與配合，而非消極性的相互牽制，

4.機動靈活、維持彈性:組織的設計必須隨著環境變遷、組織的成長、目標、

政策的不同而有所調適，隨時因應各種突發事件、配合業務需要，而對於組 織結構加以調整。

二、人力管理方面

管理的技術層面，主要為建立目標，讓被管理者能主動參與，建立評估目標 的回饋機制，並且連接目標達成與報酬的關係，其內容要項主要包含:領導與控制、

激勵與報酬、組織氣候等三部分(林欽榮，2002；Kamoche，2001)。

(一)領導與控制

領導主要是帶領被管理者，朝確認的工作目標邁進的作為，對於被管理者的 生活與工作進行適度干預與問題解決，並透過管理的循環 PDCA，進行規劃、執行、

查核、與行動的循環來達成工作流程或任務的轉變(李聲吼，2000；Dessler,2000)。

控制則包括工作的執行、進度與工作品質的控制或督導等傳統管理者行政監 督的角色作業，以及不當行為修正的紀律管理。事前的控制是預測可能發生的問 題，事中控制是在問題發生的當時去修正它，事後控制則是當問題發生後後才去 修正它(林建煌，1999)。其目的在於確認目前的工作結構，推行目前的工作方式以 促使被管理者表現出符合組織要求的作為，並且藉此瞭解組織工作目標達成狀 況，作為擬定或修改未來目標的依據(張添洲，1999；黃英忠，1995)。

(二)激勵與報酬

人帶著期望與需求進入組織，因此領導者使用激勵技術的前提，就是必須要 瞭解被管理者的生活、動機與個人的需求，透過與報酬相互聯結的方式，達成其 需求的滿足，降低期望與工作的落差，而使得壓力與緊張減少，進而讓被管理者 更認同工作(林建煌，1999)

報酬依其類型可以區分:內在報酬與外在報酬，內在報酬(intrinsic reward )，係 指心理性的報酬，主要來自於被管理者得之於特定工作角色的自我滿足與成就 感；外在報酬(extrinsic reward)，則主要是指實質的利益，如薪資、獎金、保險、福 利品、旅遊等(張添洲，1999)。而酬賞的制定均需要講究組織內外部的公平性，並 且依據客觀的工作狀況與技能表現來進行調整，而通常以績效考核(performance appraisal)作為依據，即管理者對於被管理者某一段時間內之工作情形或完成某一任 務的行為，進行能力、表現、資質及態度上，進行有系統客觀性的評鑑(張火燦，

2000；黃英忠，1999)。

(三)組織氣候

組織氣候(organization climate )係指個人在工作單位中，對於組織內的人、事、

物或工作態度、行為模式等環境因素，所產生的感受或知覺。組織氣候的形成，

須長期的經營，包含組織上下的溝通、成員的參與感、對工作的使命慼、團體士 氣、員工對組織的認同感與歸屬感及衝突的管理等(張添洲，1999)。其中溝通相互 彼此的信任及願意傾聽為基礎；參與感的獲得，則可能包括參與工作計晝、參與 考核、參與工作績效的評估等事項(Cascio,1998):團隊衝突管理，則特別用在成員不 同背景的團體之中，當意見不一時，為避免演變成人身攻擊或發生其他衝突，管 理者必須小心處理，收集資訊，根據事實討論，將幽默加進決策過程(李聲吼，2000)。

將人力運用及管理之概念，應用至村（里）幹事的實施層面來看，在村（里）

幹事實際運作的範疇，鄉鎮市公所、民政課與村（里）幹事之間的互動關係，主

要由屬於鄉鎮市公所的民政課統籌規範與監督及負責人力運用的規劃與權責劃 分，再交由村（里）辦公處執行，民政課直接負責管理村（里）幹事並要求執行 後需定期或緊急回報，村（里）幹事對於這樣直接的人力運用及管理方式應有所 參與及回應。

參、村（里）幹事人力規劃管理與特質

人力運用與管理主要牽涉到組織內部管理與人力資源的課題，當前村（里）

幹事被視為一項人力資源時，其本身的人力特質，則成為環境面以外，影響實施 成效的重要因素。在村（里）幹事實施面向中，面對這個特殊的職系類別，要能 有效重用與管理人力資源，必須有哪些考量或注意哪些議題?又有哪些運用方式與 管理措施，才能使這群人力資源的特質適切配合?茲將村（里）幹事人力運用規劃、

管理與特質等三方面相關理論與研究探討如下：

一、村（里）幹事的人力規劃

村（里）幹事的規劃方案、資源連結、服務對象與項目的選擇、組織設計與 運作、工作流程的設計、人力需求數的安排、人力的維持及訓練的進行等都是屬 於人力運用的範圍。可將之區分為下列二者：

(一)人力資源規劃與配置

人力資源規劃部分，包含:服勤單位辦理業務的規劃過程與組織架構的運作如 人力需求的提報、辦公處所類型的選定、民政課與村（里）辦公處的權責劃分、

相關社會資源之結合等。而人力配置的部分，則主要包括村（里）辦公處處所的 選定、村（里）辦公處人數的分派，以及村（里）幹事人力調派的機制。

(二)工作安排與訓練

工作安排，係民政課課長指派村（里）幹事之服勤項目與工作流程的設計，

亦即從事推行政令，反應民意、推行村、里育樂活動、辦理社會救助、福利服務 及其它建設事項、分送有關役政通知單、徵集令及辦理役男身家調查及兵役資料 調查等相關之各項工作項日與內容，可能是支援性服務、庶務性工作或直接服務 等不同的工作性質。而訓練的部份，則包含村（里）幹事各種職前訓練、在職訓 練、管理幹部甄選，以及管理人員研習等重要內容(內政部，2006）

二、村（里）幹事的管理

村（里）幹事管理的部份，其生活管理、勤務分配、服務品質、考核、獎懲、

意外事件處理等相關管理措施都包括在內。依其性質可區分為下列二者：

(一)生活管理

生活管理的部分，包含: 村（里）幹事之辦公處所環境安排與輔導管理、執勤 服裝的穿著要求、工作與休息等時間的安排、村（里）幹事生活上之餐飲、醫病、

交通等管理的配套措施，以及村（里）幹事個人的情緒輔導等工作。

（二）服勤管理

服勤管理的部分，包含:差勤、服勤內容要求、服務品質、管理的互動及請假 與重大意外事故之處理等，其中對於村（里）幹事生活上的輔導、鄉鎮市公所民 政課對村（里）幹事及村（里）辦公處不定期訪評、意外事件的處理、意見反映 與申訴制度、每季及年度考核等要項，分別由鄉鎮市公所民政課與村（里）辦公 處各就其職掌辦理。

三、村（里）幹事的人力特質

依據公務人員考試法暨公務人員任用法村（里）幹事係國家考試及格依法正 式任用之專職人員，有別於志工的自願支援性角色，歸納其人力特質如下：

（一）國家考試及格依法正式任用之公務人員

村（里）幹事係依據公務人員考試法經國家考試及格並依公務人員任用 法任用之公務人員，依法其職業受法律之保障，因此其身份具有永業性。

（二）背景經歷多元化

村（里）幹事未進入公務體系前所經歷之背景資料呈現出多元性，如剛 畢業之學生尚未有社會歷練就直接進入公部門、再如從事企業數十載後 轉戰公務體系，因此村（里）幹事之背景資料多樣性教育階段從高中至 研究所都有、年齡從 20 至 65 歲皆可、貧富不拘等等。

（三）執行民政業務不受專職所限

村（里）幹事系執行民政體系中的業務，而民政業務所執行事項大多屬通 才事項，其不需高深之專業技能即能執行交辦及特定事項，

（四）職務流動性大

村（里）幹事職務流動性大，亦即反應在機關首長可因才適才適所將村（里）

幹事調至它職，表現好晉升職等、表現不佳則調離現職。

（五）當地人任職村（里）幹事職務流動性小，此為退休、養老、

待退之心態所致。

綜合以上對村（里）幹事人力特性探究，可發現村（里）幹事在整體人力來

看是屬於素質呈現一定標準以上、能擔負一定責任、永業性的人力，而這些特殊 不同於志工與非自願性短期作工作人員的特質，也都會對村（里）幹事整體工作 意願、認知與態度造成一定的影響。

因此，鄉鎮市公所申請、商調或聘用村（里）幹事員額時應考慮機關實際需 求，在工作任務分派，若能以專長專用為優先，則能提升其對組織認同感與優良 行為的表現並鼓勵村（里）幹事參與鄉鎮市公所的訓練，激勵村（里）幹事對工 作的期待，及加強各層級對村（里）幹事服勤的督訪，則我國為民服務民政政策 則更能落實，造福鄉鎮市民。

第四節 台東縣村（里）幹事人力運用及管理 現況

本節透過相關檔案資料文件與受訪者訪談內容，從人力運用與規劃及管理現 況等 2 大範疇，檢視台東縣村（里）幹事人力運用及管理現況。

壹、人力運用與規劃配置

村里辦公處，由政府配置村里幹事執行村里工作，除山區仍按一村里一幹事 為原則設置外其餘由（鄉、鎮、市、區）長視各村里業務繁簡情況，在不影響村 里業務正常推行下，統籌適當調配，其編制納入鄉（鎮、市、區）公所內。村里 幹事除執行鄉（鎮、市、區）公所交辦及村里福利建設事項外，並接受人民申請 服務事項。村里應辦事項，甚為繁雜瑣碎，村里鄰長既無給職，自無以使之與有 給職之公務員兼負同等責任，其行政工作由村里幹事負責辦理，故村里幹事實為 為民服務及政令下達之基層執行者，是開拓地方自治之先鋒，更是便民利民之尖 兵，其職責極為重大（臺灣省政府民政廳，1998）。

一、政策推動與人力資源結合

依據民國九十年五月二十二日修正公布「台東縣東河鄉公所組織自治條例」

第五條規定:本所設下列課、室，分別掌理有關事項：民政課、財政課、建設課、

社會課、農業課、原住民行政課、主計室、人事室、托兒所。復依民國八十九年 十月九日修正公布「台東縣加強村里幹事服勤管理暨督導考核實施要點」第六點 規定「為使事權統一，運用靈活，村幹事承鄉長之命，受民政課長之指揮監督及 里長督導辦理村公務於執行其他各課業務時，受有關課長之指導。」鄉鎮市公所 組織體系架構（見圖 2-1）：

村里幹事係村（里）辦公處之基本成員，而村（里）辦公處亦係鄉（鎮、市）

公所之第一線即最基層面對民眾的職員，其所於組織地位（見圖 2-1）：

圖 2-1 鄉鎮市公所組織架構 資料來源：台東縣東河鄉公所，2001 年

因此，依照現行規定，村（里）幹事的角色界定和定位，相當明確，勿庸置 疑村（里）幹事為鄉鎮市公所編制內公務人員，隸屬民政課，現行職等為委任三 至五職等，其中二分之一得列薦任第六職等，台東縣各鄉鎮市現行編制員額全縣 應有 147 位，里幹事實際員額因各區狀況不一，目前統計結果，僅進用 104 位，差 額 43 位，未達滿額階段，部分則係精簡未用。雖然，村里幹事的角色和定位，法 有明定，但以實務觀之，里幹事似乎因職等低，工作繁瑣，常因各村里特性、地 理環境、人口素質、和里長的作風等不同，必須便宜行事因應，難免發生角色和 定位的混淆，也易被誤解，而有所詬病。

就現況分析而言，村（里）幹事的角色像小媳婦般、又像奴僕般、更像夾心 餅乾般；地位卑微，公婆太多，指揮層級亦多，無所適從，難以應付；不論大小 事情，均交代村（里）幹事跑腿打雜，郵差送件、社會福利的案件特別多，甚至 某些村（里）長觀念偏差，以為村（里）幹事是其下屬，可以任意差遣，造成許 多無謂的誤會和糾葛，就村（里）幹事的角色和定位，於法令未修以前，應以現

鄉鎮市長

秘書

托 兒 所

財 政 課

農 業 課 人

事 室

主 計 室

原 民 課

民 政 課

建 設 課

社 會 課

圖

書

館

殯 葬 管 理 所

村 辦 公 處

清

潔

隊

有規定為範疇，業務切忌複雜化，發生排擠作用，村（里）長亦應充分尊重，促 使村（里）幹事的功能充分發揮。

二、人力現況

依據「台東縣加強村里幹事服勤管理暨督導考核實施要點」第二點規定:「村 里幹事之配置，以一村里一幹事為原則，並得由鄉鎮市長視各村（里）面積大小，

戶數多寡、交通狀況、業務繁簡情形，統籌適當調配。」，但依本縣十六個鄉鎮市 公所現有村里數觀之，應有 147 編制員額數，但村（里）幹事實際僅進用 104 位，

尚不足 43 位，各鄉鎮市公所現行村（里）幹事編制員額（見表 2-2）及村（里）

幹事男女比例圓形圖（見圖 2-2），但因各村里戶數和人口數不一，全市有一村（里）

幹事兼任兩村里之情事者，亦有下里服務並兼辦業務者，調任內勤支援業務工作 等，足見各鄉鎮市公所村（里）幹事的配置與現有辦法規定原則並不一致。

表 2-2 台東縣各鄉鎮市村（里）幹事編制員額表

鄉 鎮 市 別 村 （里） 數 編 制 員 額 現有數 差額 臺 東 市 46 46 22 （24）

東 河 鄉 7 7 7 （0）

成 功 鎮 8 8 5 （3）

長 濱 鄉 6 6 6 （0）

池 上 鄉 10 10 7 （3）

關 山 鎮 7 7 5 （2）

鹿 野 鄉 7 7 4 （3）

延 平 鄉 5 5 5 （0）

卑 南 鄉 13 13 8 （5）

太 麻 里 鄉 9 9 7 （2）

達 仁 鄉 6 6 6 （0）

金 峰 鄉 5 5 5 （0）

大 武 鄉 5 5 5 （0）

海 端 鄉 6 6 6 （0）

綠 島 鄉 3 3 3 （0）

蘭 嶼 鄉 4 4 3 （1）

總 計 147 147 104 （43）

資料來源：臺東縣政府民政局 96 年 12 月村（里）業務觀摩手冊

圖 2-2 台東縣村（里）幹事男女比例圓形圖

資料來源：臺東縣政府民政局 96 年 12 月村（里）業務觀摩手冊研究者調製

三、人力需求與員額規劃

(一)人力需求

有鑒於村（里）幹事之工作係以包辦方式處理，不論交辦、主辦或協辦事項，

亦不分上班、下班、白天、晚上，祗要在限期內完成即可，所以村（里）幹事之 上班非常自由而靈活，相對也較難以管理。加以工商忙碌之社會中，要利用白天 為村里民服務，實際上困難重重；且民眾知識水準日益提高，政府近年來又強調 e 化之成果，民眾對政府服務資訊之取得非常方便，村（里）幹事之人力配置有待 調整。

因此，台東市公所為健全里組織，有效運用人力，促進基層行政效能，以具 有前瞻性及符合彈性原則，合理調整里行政區域，擬具「台東市里行政區域調整 方案」，送請台東市民代表會九十三年第二次定期大會(九十三年十一月開議)審 議，但因受到基層里長反對聲浪過大，致被代表會刪除結果並未通過。原希望藉 此消除新舊社區人口數額相差懸殊現象，避免里幹事工作量勞逸不均益形嚴重，

影響工作品質：復以部分里界參差交錯，對現代都市建設有所阻礙，破壞都市景 觀在所難免：另以里鄰長福利有增無減，增加市公所財政負擔頗重，村（里）幹 事配置之合理化，先決條件，應再修法或修改相關規定，將各里戶數確定明朗化 及合理化，其配置仍以一里一幹事為宜。

(二)員額規劃

依據「台東縣加強村里幹事服勤管理暨督導考核實施要點」第二點規定:「村 里幹事之配置，以一村里一幹事為原則，並得由鄉鎮市長視各村（里）面積大小，

戶數多寡、交通狀況、業務繁簡情形，統籌適當調配。」，但依本縣十六個鄉鎮市 公所現有村里數觀之，應有 147 編制員額數，但村（里）幹事實際僅進用 104 位，

男 73 人

占 70.19%

女 31 人 占 29.80%

其村（里）幹事地區配置比例圓形圖（見圖 2-3）尚不足 43 位，除財政因素或政 治考量外，就提高效率、效能立場加以員額規劃，幹事調整分配至各課室之工作，

除了業務更專職外，其工作性質與其他課員相同，可屏除工作上之差異，對課員 士氣亦不致造成影譽，又便於管理，工作表現不佳時，可依其表現及特性予以工 作之輪調，及作績效之考核何以區公所員工擠破頭也要擔任外勤里幹事，不外上 班時間自由、又有津貼、沒有業務壓力，今如能打破傳統，將里幹事之工作重新 分配，此項變革實為當局展現魄力之一大挑戰。

另調整村（里）幹事之工作性質分配至各課室、將送達工作業務委外辦理，

村（里）幹事辦理專職業務，讓業務專業化，由里長查報、發覺服務事項，加強 里長服務之功能，如此應可精簡人員，並可提高工作品質，又可加強里長在里內 之服務功效，更便於人員之管理及落實獎懲及考核，使其達到公平化，確實值得 當局深思熟慮。

圖 2-3 台東縣村（里）幹事地區配置比例圓形圖 備註：A 山地鄉：海端鄉、延平鄉、金峰鄉、達仁鄉、蘭嶼鄉

B 平地鄉：台東市、關山鎮、成功鎮、長濱鄉、東河鄉、池上鄉、

鹿野鄉、卑南鄉、太麻里鄉、大武鄉 C 離島地區（不含蘭嶼鄉）：綠島鄉

資料來源：臺東縣政府民政局 96 年 12 月村（里）業務觀摩手冊研究者調製

貳、管理現況

一、勤務分配

（一）服勤派遣原則

平地鄉 76 人 占 73.07%

離鳥地區 3 人 占 0.29%

山地鄉 25 人 占 24.04%