二、德國地方議會職權之行使

上有必要再行檢討」¹⁶⁶。

﹙四﹚結論

日本之地方議會職權，從功能上分類有：1.議決權：即決定地方公共團體的意思，

議會對「議決事件」行使其決定的權限。 2.選舉權：依議員共同的意見，對特定地位者加以選出及做出決定的權限。3.監視權：對於執行機關實施行政執行事

件的監視、制衡的權限。4.意見表示權：議會有本身意思、見解表示的權限。5.

自律權：對議會內部事項的自律決定，處理權限。

依以上之日本多年來地方自治法理論，介紹日本地方議會職權行使及實務之運作

情形，對於地方議會之職權範圍，使有初步之認識，可作為我國未來規劃地方議

會職權之參考依據。

(一)德國聯邦體制

第二次世界大戰後,德國在美、法、英、蘇四強占領下草擬憲法(Grundgesetz基本

法)，國家體制採聯邦體制。依基本法第七十九條第三項規定，聯邦體制不得更改，為憲法永久條款(Ewigkeitsklausel)。換言之，不得藉由修憲程序予以修改，

為修憲界限之一¹⁶⁷。聯邦國體制屬德國立憲重要原則之一，因此，值得對其立

166川村毅，議會　權限概說，收錄於山本信一郎編，新地方自治法講座6 議會，行政學會，

　　　　　，平成9年8月，頁135-138。

167 依德國基本法第79條第3項規定：「本基本法之修改，不得影響聯邦制度、影響各邦在立法之基本參與或影響第1條至第20條所規定之基本原則」。

憲

原則作一簡要說明。

1.立憲原則

依德國基本法第二十條規定，德意志聯邦共和國為民主社會聯邦國家(第一項)，

一切國權均來自國民,國權由國民以選舉及人民議決,並由立法、行政及司法機關分別行使之(第二項)。立法應受合憲秩序之拘束，行政及司法應受法律(Gesetz) 及法(Recht)之拘束(第三項)。由此條文，可以導出，德國國家秩序之基礎 (Grund-

lagen staatlicher Ordnung)有四：其一，聯邦主義。其二，民主主義。其三，法治

主義。其四，社會主義。上述四者，即為德國立憲重要原則，茲分述於次。

(1)聯邦主義

聯邦體制係指一種國家體制，其總體的政治單位固然具有國家的特徵，但其下一

級的政治單位也是國家，雙方都具國家性，然而為確保各自的獨立性，聯邦與邦

個別必受到一定的限制。聯邦國家中，聯邦與邦有關立法權、執行權、財政權、

監察權、考試權、司法權等等的劃分及合作是聯邦體制的核心問題¹⁶⁸。以德國聯

邦國家體制為例，它是由許多邦共同組成，各邦被稱為Staat(亦可譯為國家)，

亦

有國家性及獨立性，各邦有各自的憲法(Verfassung)，在地方自治的憲政精神下，

分配聯邦政府與各邦政府間之權限。德國目前有十六邦：Baden-Württemberg、

Bayern、Berlin、Brandenburg、Bremen、Hamburg、Hessen、

Mecklenburg-Vorpo-

mmern、Niedersachsen、Nordrhein-Westfalen、Rheinland-Pfalz、Saarland、

Sachsen、

168 黃錦堂，德國聯邦體制之研究，收錄於氏著,地方自治法治化問題之研究，月旦出版公司，

84年，第339頁。

Sachsen-Anhalt、Schleswig-Holstein、Thüringen。其中柏林、布萊梅、漢堡是由一個城市組成一邦，稱為城市邦(Stadtstaat)。若以中華民國憲法本文之建制比較之，上述三個城市邦類似直轄市，其餘十三邦則類似省的建制。在各邦之外，

設

有聯邦政府，各邦政府與聯邦政府間之關係，依基本法第三十條規定：「除基本法另有規定或許可外，國權之行使及國家任務之完成，皆係邦之事宜(Sache der Länder)。」由此可見，國家任務無論立法、行政、司法、財政，原則上均屬於各邦，聯邦的權限只限於憲法有明文規定的範圍。一般認為，聯邦國家比較能落

實民主由下而上之精神，可以擴展人民自治、自律之空間，較易達到主權在民的

境界，為民主先進國家所戮力維繫的制度。

德國基本法之內容，除了基本權利一章外，大都規範聯邦政府組織與職權，及聯

邦與各邦之關係。規定邦以下地方組織之事宜，最主要的是基本法第二十八條之

規定：「各邦之憲法秩序應符合本基本法所謂共和、民主及社會法治國之原則。

在各邦、各郡(Kreis)及各縣市鄉鎮(Gemeinde)，人民應有依普通、直接、自由、

平等及秘密選舉所選出之代表。於郡及縣市鄉鎮選舉中，具有歐洲共同體成員國

國籍之人，依歐洲共同體法之規定，亦有選舉權及被選舉權。在各縣市鄉鎮，

其

公民大會(Gemeindeversammlung)得代替被選出之團體(民意機關)。」(第一項)，

「保

障各縣市鄉鎮得以其自己之責任，在法律範圍內，有規定地方公共團體(örtliche Gemeinschaft)一切事項之權，各市鄉鎮聯合(Gemeindeverband)於其法定權限內並

遵照法律規定，亦有自治權。自治行政之保障包括財政自我負責之基礎，縣市鄉

鎮徵稅權所屬經濟有關稅源即屬該基礎。」(第二項)，「聯邦保障各邦之合憲秩序，應符合基本權利及本條第一項與第二項之規定。」(第三項)。其餘大多於財政劃分事宜(例如第一○五條第三項、第一○六條、第一○八條第四項等)。因此，

德國地方政府組織權限，必須進一步從邦憲法及縣市鄉鎮法令中探悉。

(2)民主主義

德國之一切國權皆源自人民，此係民主主義與主權在民的最高表現，德國民主主

義最重要的表現，乃在於人權的尊重，其基本法即將人權保障列屬第一章。

關於基本人權的性質，基本法第一條作概括性規定：「人之尊嚴不可侵犯，一切國家機關均有尊重及保護此尊嚴之義務(第一項)。下列基本權利直接有法律效力

，而拘束立法行政及司法(第三項)。」該條所定之原則是德國基本法的一個根本規範，即使以修憲的程序亦不得變更之(第七十九條)。

德國基本法所承認的基本權利，規定於第二條至第十七條。關於基本權的保障，

德國基本法原則上採取美國式的直接保障主義，即關於基本權的一切條文可以限

制立法權(參照第一條第三項)，但在另一方面，又倣威瑪憲法之例，採取間接保

障主義，准許法律限制基本權。例如：人身自由(第二條)、意見自由(第五條)、

集會自由(第八條)、秘密通訊自由(第十條)、遷徙自由(第十一條)、財產權(第十四條)，均得以法律限制之。惟法律只得為一般性而非個案性的規定，並且不得影響到基本權的基本內容(第十九條)。

(3)法治主義

立法應受合憲秩序(Verfassungsmäßige Ordnung)之拘束，意即立法之作為不得偏離憲政基本精神,譬如前述之民主、聯邦精神皆屬之，行政權及司法皆需受實定法及實定法以外之具有法規範要素之非實定法，譬如法律原理原則等之拘束，

以

避免重蹈希特勒時代「形式法治國」之覆轍。

(4)社會主義

有關社會國理念之社會主義，重點係在強調財產權之保障並非絕對，而係帶有社

會主義的色彩，例如：基本法第十四條第二項規定：所有權負有義務，其行使應

同時有助於公共福利。第十五條規定，為達到社會化的目的，土地、天然資源及

生產手段得依法移屬於公有或其他公營機關。又第九條第三項規定，以保護並改

善勞動與經濟條件為目的之結社權，應受保障；凡限制或阻礙上述結社權之協定

為無效，等是。惟德國基本法之社會主義的色彩，比威瑪憲法較為緩和，而其保

障也不像威瑪憲法那樣周密而已。社會國理念，比較強調分配，藉以化解因極端

自由主義所生之社會對立、階級對立，以達追求實質的社會正義。

2. 聯邦政府組織

(1)總理及內閣

德國聯邦政府採取所謂內閣制，其在聯邦政府中雖設有總統，政府之實權仍掌在

內閣總理手中。內閣由聯邦內閣總理及聯邦內閣閣員組織之(第六十二條)，內閣

總理經總統提名，由聯邦議會不經討論選舉之(第六十三條)，而內閣閣員則經內

閣總理提名，由總統任免之(第六十四條)。就內閣總理與內閣閣員的關係而言，

總理的地位與閣員的地位，有若干重要的差異。第一，內閣閣員的任免須經內閣

總理提名，這表示內閣閣員之進退，乃以內閣總理之意思為標準。基本法第六十

九條第二項規定：內閣閣員無論何時，應隨內閣總理的辭職而辭職，亦出於同一

理由。第二，政策之一般方針由內閣總理決定，而內閣閣員則在此一般方針範圍

內，掌理自己專管的職務，各負其責(第六十五條)。內閣為行政機關，因此，

在

國家各種活動之中，除去立法與司法，其他活動都可以視為內閣的權限。

(2)聯邦議會

聯邦議會(Bundestag)為立法機關，亦稱為眾議院，其議員由人民依普通、直接、

自由、平等、秘密選舉法選舉之。凡德國人民年滿二十一歲者有選舉權，而滿二

十五歲者有被選舉權。其詳細的選舉法，由聯邦法律定之(第三十八條)。聯邦議

會之任期為四年，每四年舉行選舉一次(第三十九條)。議會議員為全體人民之代

表，受委任或指令之拘束，而僅服從其自己良心(第三十八條第一項)。議員有這

個特殊的地位，因之他們得享有許多特權，例如：言論免責權(第四十六條第一項)、身體不可侵權(同條第二、三、四項)、證言拒絕權(第四十七條)、及職務執

行的自由權(第四十八條)等是。聯邦議會是代表全國人民的機關，其他國家主要

機關，例如：總統、內閣總理、聯邦憲法法院法官，均由其單獨或與其他機關共

同選舉之，故具有特殊的地位。聯邦議會的主要職權為立法權、財政同意權、

監

督權三種。質言之，聯邦議會為聯邦的最高立法機關，凡其所議決之法律案，

如

聯邦參議院(Bundesrat)表示同意(只限於依憲法規定須經參議院同意之法律)，或不提出異議，或其所提出異議被聯邦議會否決，則可成立為法律(第七十八條)。

聯邦議會關於政府的預算有議決權，而關於決算有審查權(第一一○條、第一一四條)。就監督權言之，聯邦議會可用質詢、調查、不信任投票等方式，監督政府 (第四十三、四十四、六十七條)。

(3)聯邦參議院

聯邦參議院係各邦得參與聯邦立法行政之主要機關。參議院由各邦政府選派的各

該邦政府官員組織之。每邦至少可派三個代表，人口超過二百萬者，可派四個，

超過六百萬者，可派五個，每一代表有一個投票權，代表的任期不定，可由各邦

政府隨時調動(第五十一條)。

先就立法言之，參議院可向聯邦議會提出法律案(第七十六條)，法律案雖由聯邦

議會議決，但參議院對於聯邦議會的決議，可用兩種方式加以牽制。其一，是同

意權的行使，德國基本法對於法律之有關於聯邦與各邦之關係者，或對於各邦

在文檔中地方議會職權行使法制之研究 (頁 123-143)