國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
看法，深入相當數量的國軍高級軍官之心，維持到憲政實施以後，甚至及於中華 民國在臺灣的時期。
四、抗戰時期的國防／軍事體制
（一）戰時體制下的軍事委員會
國民黨人在 1930 年代就改組中央軍事機構的研究，遲遲沒有獲致結論，
1937 年 7 月抗日戰爭即告全面爆發。10 日，軍事委員會修訂組織系統，將原 本直隸國民政府的參謀本部、訓練總監部、軍事參議院改隸屬於軍事委員會，
但未作多少較顯著的調整。1048 月初，陳誠謂「最高統帥部之組織，迄今尚無 決定」，「歷年作戰，雖有作戰序列，而實際各師仍直接於鈞座一身。此次國際戰 爭，時間空間均難確定，必須健全機構，慎重人選，一洗過去因人設事疊床架屋 之弊」105，問題似可見一斑。為了因應新的戰爭情勢，國民黨方面始於同月中下 旬討論通過大本營組織條例，規定由軍事委員會委員長行使陸海空軍最高統帥 權，並授權委員長統一指揮黨政軍。惟蔣介石旋以國民政府並未對日本宣戰為由，
認為無成立大本營的必要，故最後仍以軍事委員會作為最高統帥部。106
軍事委員會既成為國軍的最高統帥部，其組織乃隨之進行調整。9 月，軍 事委員會完成初步改組。軍事委員會委員長之下，設參謀總長、副參謀總長、秘 書長、副秘書長、侍從室等，以及第一部（作戰）、第二部（政略）、第三部（國 防工業）、第四部（國防經濟）、第五部（國際宣傳）、第六部（民眾訓練）、軍法 執行總監部、後方勤務部、衛生勤務部、國家總動員設計委員會，以及農產、工 礦、貿易三個調整委員會等單位，可說涵蓋了黨政軍各方面的業務。惟前揭單位 和國民政府原有機構頗多重疊，甚至部長同為一人，例如軍事委員會第三部部長 即為行政院實業部部長吳鼎昌，其下的職員也多自借調而來。107抑且，國民政府原
104 周美華編，《國民政府軍政組織史料》，第1冊：軍事委員會（一），頁75-76；陳之邁，《中國 政府》，第2冊（上海：上海書店，1991年影印本），頁23。
105 陳誠著，何智霖編輯，《陳誠先生回憶錄：抗日戰爭》，頁428-429。
106 張瑞德，〈軍事體制〉，張憲文、張玉法主編，《中華民國專題史》，第11卷：抗日戰爭與戰時 體制（南京：南京大學出版社，2015），頁196。
107 陳之邁，《中國政府》，第2冊，頁24。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
有的參謀本部、訓練總監部、行政院軍政部依舊存在。如此，國防／軍事體制不 無疊床架屋、職權不清的疑慮。108
及至1938 年 1 月，軍事委員會於武漢再次進行改組，大要為國民黨黨務重歸 黨的系統，第三、四部則合併於行政院經濟部及其他有關各部。尤值注意者，原 有的參謀本部、訓練總監部終告撤銷。參謀本部與軍事委員會第一部合併為軍事 委員會軍令部，訓練總監改組為軍事委員會軍訓部；另外，原軍事委員會政治訓 練處改組為政治部，繼續隸屬於軍事委員會。至於原隸屬於行政院的軍政部，形 式上仍隸屬行政院，但同時接受軍事委員會的指揮。109經此改組，軍事委員會的 直轄單位約有軍令部、軍政部、軍訓部、政治部、軍法執行總監部、航空委員會、
海軍總司令部、後方勤務部、銓敘廳、軍事參議院等。以後，軍事委員會的組織 隨戰局仍持續有所改組與擴充，但基本上工作已偏重於軍事方面，110並始終維持 軍令、軍政、軍訓、政治為4 個主要部的格局。111
綜上所述，抗日戰爭時期國民政府以軍事委員會為戰時最高統帥部，取代舊 有的參謀本部、訓練總監部、行政院軍政部分工模式。軍事委員會以軍政部負編 裝之責，軍令部負作戰運用之責，軍訓部負訓練之責，政治部負政工之責，後勤 部負補給之責，各部再由參謀總長指導協調。112藉由新的軍事運作模式，軍事委 員會委員長蔣介石也正式集軍政、軍令大權於一身。蓋軍事委員會於1932 年成立
108 錢端升等著，《民國政制史》，上卷，頁290-291。
109 1938年1月，國防最高會議通過修正軍事委員會組織大綱，將軍政部與軍令部、軍訓部、政治部 並列。但1943年修訂的軍事委員會組織大綱已明訂「軍事委員會設置軍令部、軍訓部、政治部、
軍法執行總監部、後方勤務部、海軍總司令部、軍事參議院、航空委員會、撫卹委員會、辦公廳，
並指揮軍政部」（底線標註為筆者所加）。另外，同時期修訂的軍政部組織法，仍規定「軍政部 直隸於國民政府行政院」。參見周美華編，《國民政府軍政組織史料》，第1冊：軍事委員會（一），
頁80、91；周美華編，《國民政府軍政組織史料》，第3冊：軍政部（一）（臺北：國史館，），
頁185。
110 錢端升等著，《民國政制史》，上卷，頁291-292。
111 自1938年1月起，軍事委員會均以參謀總長、副參謀總長、軍令部部長、軍政部部、軍訓部部、
政治部部，以及軍事參議院院長為當然委員。軍事參議院的性質較為特殊，可暫置不論。從此可 知，軍令、軍政、軍訓、政治四部部長的地位，確實較軍事委員會內其他部門首長為高。參見周 美華編，《國民政府軍政組織史料》，第1冊：軍事委員會（一），頁84、91。
112 羅列，《戰後我國國防組織之研究》（臺北：國防研究院，1963），頁30。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
之初，委員長縱可直接行使軍令權，但軍事委員會理論上尚須與參謀本部進行協 調；至於軍政事務，委員長實無直接行使之權，理論上得由軍事委員會以合議方 式決定，再交行政院軍政部等有關部會執行之。及至抗日戰爭爆發，軍事委員會 不僅直接指揮軍令、軍政，即所有軍事事務亦逐漸從合議制轉向「獨任制」發展。
蔣介石的權威水漲船高，且得到法律承認。113
蔣介石主持獨立於國民政府五院之外的軍事委員會，以委員長身分獨攬軍 政、軍令大權，在政治上的合法性，應是基於應付戰爭時期的非常狀態。因之，
抗日戰爭爆發前，部分人士受德國軍事顧問影響，所設想的撤銷軍事委員會、將 軍政與軍令俱劃歸行政院管轄的方案，似乎已顯得不復合乎現實。但即令如此，
新的軍事委員會整合軍政、軍令之模式，某種意義上仍是呼應了德國國防／軍事 體制的發展。1941 年春，蘇聯軍事顧問團團長崔可夫（Vasily Chuikov）曾建議中 華民國最高當局改組中央軍事機構，並主張恢復舊有的參謀本部。軍事委員會參 謀總長何應欽聞訊，提出反對，堅稱軍事委員會統轄軍令、軍政、軍訓、後勤等 部及航空委員會，而參謀總長位列各部會廳之上，與世界最先進陸軍國（德國）
創立統帥機關、廢止參謀、軍政、軍訓三權分立、廢止陸海空三軍分立的趨勢，
原則實相符合，且適合本國平戰二時的軍事要求。114
可是，前揭軍事委員會的制度設計，嚴格說並非出於從容研究得致的結果。
1939 年 7 月，時任軍事委員會政治部部長等要職的陳誠，致函蔣介石，對於三年 前的國防部組建案未能落實表達惋惜，並語及「二十六年七月抗戰以後，中央軍 事機構雖陸續有臨時之調整，但並非按照整個之計劃，分歧如故，鬆懈依然，實 際癥結無以異昔」。115而即使是堅稱現制適合國內需求、且能呼應德國先進制度的
113 陳之邁，《中國政府》，第2冊，頁25。
114 「何應欽上蔣中正呈」（1941年5月18日），《蔣中正總統文物》，國史館藏，典藏號：
002-080200-00295-023。其實，在同年9月，軍事委員會辦公廳主任商震提出「中央軍事機構調 整意見」，基本上重提了戰前的方案，仍主張參照德國國防部組織，建議軍事委員會改組為國防 委員會，國防委員會委員長總攬全國黨政軍一切事宜，其下設置軍令、軍政、後方勤務、政治等 部以及陸、海、空軍總司令部。參見「商震上蔣中正呈」（1941年9月12日），《蔣中正總統文 物》，國史館藏，典藏號：002-080102-00001-010。
115 「 陳 誠 上 蔣 中 正 呈 」 （ 1939 年 7 月 7 日 ） ， 《 陳 誠 副 總 統 文 物 》 ， 國 史 館 藏 ， 典 藏 號 ： 008-010101-00001-124。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
參謀總長何應欽，亦於 1941 年 5 月坦言「（軍事委員會）各部機構組織及彼此權 限之劃分不無欠妥，各部聯絡亦不夠緊密，故在辦理全盤計畫上難免暴露弱點」。116 此種中央軍事機構重複、彼此權限劃分不清的問題，確有趨於龐大複雜的傾向。
例如，軍事委員會辦公廳設置之初，權責頗重；抗日戰爭爆發以後，軍事委員會 於各部之上設置新制參謀總長，導致辦公廳的功能有欠明確。再如，軍政部設有 交通司，但在後方勤務部運輸統制局成立以後，機構已顯重複。又如，軍政部軍 法司與軍法執行監部的業務有待釐清，中央各軍事學校畢業生調查處也和銓敘廳 的業務產生重疊。117類似問題不勝枚舉。
自然，蔣介石以軍事委員會委員長身分領導對日作戰，還是有可觀的成就。
戰爭期間，陳誠曾說「抗戰以來，軍令統一，為我國建軍歷史上最偉大之成功」118， 良非虛語。惟無可諱言地，純就軍事觀點論，前揭的軍事運作模式難謂系統分明，
頗有調整的必要。而蔣介石既以戰時體制的形式獨攬軍政、軍令大權，也意味了 國家尚須尋求另一套可長久的方案。種種問題，若再連結到戰時國防最高決策機 構的運作，更可清楚明瞭。
（二）國防最高決策機構的尋索
抗日戰爭時期，軍事委員會的定位為軍事最高統帥部。在軍事最高統帥部之 上，則是所謂的「黨政軍統一指揮機構」國防最高委員會。國防最高委員會的性 質，涉及國民黨訓政理論、政府體制等問題。但從軍制學、軍制史的眼光看，或 近似於近代歐洲各國常以國防委員會（Council of National Defense）或其他相近名 義的形式，所成立的最高國防決策機構。蓋第一次世界大戰爆發後，世界各國多 已深知總體戰的發展趨勢。亦即，相較20 世紀以前的戰爭大多侷限於軍事動員，
20 世紀的戰爭則須傾全國人力、物力方可應付。歐陸各國遂陸續成立各種統合機
20 世紀的戰爭則須傾全國人力、物力方可應付。歐陸各國遂陸續成立各種統合機