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防部長，顧祝同任參謀總長才不了了之，國民黨也很快完蛋了」，意即在此。159
四、國會與軍事機構的新關係
（一）軍事機關的威信下降
政府當局在行憲前後調整國防部組織架構，另有一個重要想法，那就是預期 修正後的組織法，將較易獲得立法院的通過。160只不過，政府當局將很快得到事與 願違的結果。在探討立法院何以反對當局提出的國防部組織法以前，應先說明行 憲前後的軍事機關威信下降問題。
訓政時期，國民政府治下原無民意機關之設。1928 年 10 月成立的立法院，委 員來自遴選，與行政院同為國民政府的一部分，同向國民黨中央執行委員會負責，
與行憲後的民意機關性質差異甚大。161及至抗日戰爭全面爆發，國民政府為求政治 團結，設立容納各黨各派參加的國民參政會。國民參政會的性質是全國最高民意 諮詢議政機關，和民意機關仍稍有距離。在這樣的情況下，政府的施政，包括軍 事方面，受到的外界監督確實相當有限。參與國民參政會工作10 年之久的雷震，
便回憶稱：國民參政會每次大會，均討論軍事問題，惟初期參政員總是避免批評 軍事問題，更不願指責軍事措置不當，以免有挑戰蔣介石威信之虞，故多半只是 批評兵役辦理不善云云。162
不過，雷震所說的參政員避免直接批評軍事之情形，至少在抗日戰爭中後期 已見鬆動。163抗日戰爭結束，政府當局預備行憲，軍事委員會改組為內閣部會性質 的國防部。國防部依慣例，仍向國民參政會報告施政。164而國防部的施政報告，隨
159 郭汝瑰，《郭汝瑰回憶錄》，頁228。
160 〈社論：國防軍事制度的調整〉，《申報》，1948年6月17日，版2。
161 羅俊強，〈行憲第一屆立法委員之研究（1948-1949）〉（臺北：臺灣師範大學歷史研究所碩士 論文，2000），頁13-54；陳之邁，《中國政府》，第2冊，頁67。
162 雷震著，薛化元主編，任育德、楊秀菁執行編輯，《中華民國制憲史：制憲國民大會》，頁43。
163 例如，1945年5月國民黨召開六全大會期間，中委王崑崙公開發言稱：第十軍軍長方先覺於去歲 衡陽失守後投降日軍，外傳係身負日軍使命，潛返重慶接洽和談；蔣介石聞言，對王深不以為然，
竟至當眾「拍案怒駡」。參見《蔣介石日記》，未刊本，1945年5月10日；唐縱著，公安部檔案 館編注，《在蔣介石身邊八年：侍從室高級幕僚唐縱日記》，頁508，1945年5月10日條；黃旭初，
《黃旭初回憶錄：李宗仁、白崇禧與蔣介石的離合》，頁273-274。
164 例如，1947年1月1日，國防部次長林蔚赴國民參政會報告，並聽取參政會駐會參政員之審議意見。
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著國軍剿共軍事失利，會場逐漸出現硝煙更濃的局面了。1947年5月24日，雷震饒 富意味地記下一個場景：「（國防部次長林蔚）開始說明軍事設施及整編情形。錢 公來（按：東北籍國民參政會參政員）聽得不耐煩，起立聲稱『今日軍事情形惡 劣，全國人心不安，希望速即報告軍事戰況，不必瑣瑣碎碎報告軍事設施』云。
詢問案亦甚多，對軍部甚不客氣。此為過去未有之現象。政府威信之下降，於此 亦可見一班〔班〕。」165
及至1947年11月至1948年1月間，行憲政府第一屆國民大會代表、立法院立法 委員的大選相繼完成。這兩次選舉，不乏各種舞弊、糾紛情形，但仍不失為激烈 的競爭過程，亟具政治、社會意義。新選出的中央民意代表，絕大多數為國民黨 黨員，卻通常沒有受到黨組織的嚴密約束或控制，面對各種外交、政治、軍事、
民生議題，往往各有立場，彷若百家爭鳴。166尤有甚者，許多來自地方的中央民意 代表，心繫鄉梓的利益，不能苟同中央政府的若干決策與作為，進而對中央政府 發出質疑，確使最高當局承受一定的壓力。167
1948年3月29日，第一屆國民大會於南京開幕。4月12日，國防部長白崇禧進 行軍事報告，參謀總長陳誠並未出席。168白崇禧報告畢，國民大會代表紛紛要求發 言，大多認為報告詳於總體戰政、軍、經的協調問題，以及組織地方武力的計畫，
較少觸及實際作戰情形。若干國大代表對報告未提到東北、華北，尤表不滿，首 先提出質疑。時遞送發言條者達237人，大會主席團乃宣告明日繼續檢討軍事。13 日，大會繼續討論軍事，因要求發言者甚多，故採按地區分配、每地區兩人的方
駐會參政員同意維持最高國防委員會核定的預算總數，但提出糾正事項如下：（一）對收繳物資 應儘量利用，以補助預算之節減。（二）凡可緊縮之單位，須注意裁併或緊縮。（三）行政方面 應減少士兵空額、軍官總隊應暫緩收訓非現役人員、徵兵弊病應設法革除、退伍士兵應集團運送 回省、非軍事公館不宜派憲兵守衛等。參見「國防部參謀會報紀錄」（1947年1月6日），〈國防 部參謀會報案〉，《國軍檔案》，檔號：003.9/6015.4。
165 「雷震日記」，1947年5月24日，收入雷震著，薛化元主編，任育德、楊秀菁執行編輯，《中華 民國制憲史：制憲國民大會》，頁354。
166 羅俊強，〈行憲第一屆立法委員之研究（1948-1949）〉，頁215-221。
167 1948年9月14日，蔣介石曾記曰：「聞立法院明日提議增高公教人員待遇，不顧財政實際困難，
並自違其憲法，徒使行政當局為難。立、監兩院近複不顧國策與現狀，專以地方觀念與個人權利 為主，對大局與國事皆置之不顧，痛心極矣。」見《蔣介石日記》，未刊本，1948年9月14日。
168 較詳細的要點，參見國民大會秘書處編，《第一屆國民大會實錄》，頁153-159。
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式進行。綜合觀之，國大代表大多申述共軍在家鄉的竄擾情形。169
其時，因戰況發展緣故，國大代表發言者以北方籍居多，東北籍國大代表尤 其憤激。例如，東北籍國大代表吳叔班公開質疑：「陳（誠）總長的辦法與白（崇 禧）所說的完全不一致。白部長主張建立地方武力，可是陳總長主張取消地方武 力，他到東北當行轅主任，把我們所成立的保安隊完全取消，使共匪到處流竄，
人民不能安身。被取消的保安隊軍官軍士，無以為生，致走入歧途。這樣增加共 匪實力，使人民遭受更大的苦難，大會是不是應追究責任？」國防部方面當即予 以委婉解釋，惟眾人並未信服。170其後，多位國大代表群起發難，以激烈字眼攻擊 陳誠，場面火藥味濃厚，甚至出現了「殺陳誠以謝國人」、蔣介石應效仿「諸葛斬 馬謖」故事的呼聲。171
蔣介石聞知國民大會軍事報告的風波，曾疑心係白崇禧「故意暗示挑撥」所 致，甚為不滿。172幾經波折，白崇禧與陳誠雙雙交卸了職務，易之以何應欽和顧 祝同。然而，何應欽、顧祝同作為行憲政府的第一任國防部長、參謀總長，面臨 了更難以承受的民意機關壓力。6月11日，行憲政府首屆行政院向立法院作施政報 告，立法院隨之行使其質詢權。法學家周叔厚形容說：「此次質詢權之行使，在立 法院尚屬首次，且在外表上，場面亦頗熱鬧」，「新閣組成後，物價飛漲，士氣較 前更為消沉，是為政院之最大弱點；攻擊批難此點者，群不遺餘力」。173可以說，
國防部根本是立法委員行使質詢權的焦點。
無論如何，民意機構對軍部甚不客氣的態度，應是過去未有現象。其背景為，
1948年的國民黨政權，既面臨轉折年代，同時也迎來徬徨無措的動盪時期。一方 面，隨著憲政體制的開始運轉，國民黨籍政治人物脫逸中央統制的傾向愈趨明顯；
國民黨籍民意代表的自主行為，及其牽涉的黨、團派系紛爭，尤使蔣介石感到無 力。另一方面，內戰戰場上，國共兩軍逐漸攻守易勢；政府部門的威信因之降低，
169 見《申報》，1948年4月13、14日版1各篇報導；國防部編，《國民大會代表軍事檢討詢問案之答 覆》（南京：國防部，1948），頁3-108；國民大會秘書處編，《第一屆國民大會實錄》，頁146。
170 國防部編，《國民大會代表軍事檢討詢問案之答覆》，頁89-90。
171 參見《申報》，1948年4月13、14日版1各篇報導；《蔣介石日記》，未刊本，1948年4月13日。
172 《蔣介石日記》，未刊本，1948年4月13日。
173 周叔厚，〈立法院質詢權的探討〉，《周論》，第2卷第3期（1948年），頁5-6。
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基本上是無可避免。174處此情勢，政局充滿變數，而政軍關係問題亦產生更大的不 確定性了。
（二）國防部組織法的審議與擱置
立法院對於國防部的不客氣態度，勢必直接衝擊國防部組織法的立法問題。
以法制角度言，國防部的成立，係在一黨訓政時期下的1946 年 5 月 29 日，根據
「黨政軍統一指揮機構」國防最高委員會的決議，於 6 月 1 日「先行成立」。至其 組織架構，則是根據同時期通過的國防部組織綱要。該綱要明文規定，在國防部 組織法公佈以後，本綱要即行廢止。175換言之，立法程序尚待完成。
11 月 26 日，行政院例會通過國防部組織法草案。17612 月 28 日，國防最高委 員會通過行政院呈擬的國防部組織法草案，決議交立法院審議。177首部國防部組 織法草案，於焉成形（圖表4-4-2-1）。然而，立法院真正進行審議工作，要在 1 年 多之後。其原因，大約與1947 年初國防部成立組織職掌綜合檢討委員會，國防部 組織架構變動仍多有關（參見第三章相關討論）。
1948 年 3 月 16 日，立法院召開例會，正式審議國防部組織法草案。當天會議 全場洋溢反對草案之聲，咸主將草案退還行政院重行擬定。例如，立委彭醇士、
王俊強烈質疑，草案與原定的「以軍屬政、權能劃分、陸海空軍一元化、權責分 層、參照世界各國進步制度、適合國情」等立法原則相違背。立委陳長蘅則從財 政方面著眼，質疑軍費既佔全國預算十分之七以上，審計部卻不能過問軍費，如 此審計部不妨廢除，由國防部包辦。178
174 參見王良卿，《改造的誕生》（臺北：國立政治大學歷史學系，2010），頁211-284；劉維開，
〈憲政體制下的權力競逐－蔣中正在1948年的政治困境〉，黃自進、潘光哲主編，《蔣介石與現
〈憲政體制下的權力競逐－蔣中正在1948年的政治困境〉，黃自進、潘光哲主編，《蔣介石與現