不對稱管制措施

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從現行不對稱管制檢視，中華電信在推行套裝服務前，所面臨之第一道管 制為固網零售價格管制。電信業者或有線電視業者推行固網服務費率前，必須 向主管機關申請核可或備查，其中以第一類電信服務之市場主導業者－中華電 信受管制程度最高。根據本研究訪談得知，主管機關原則上皆會核准其他業者 提報之固網服務費率，僅針對市場主導業者之寬頻上網費率實施價格管制。相 較於其餘業者實施費率的彈性空間較大，中華電信則必須定期向主管機關申請 核准套裝服務費率，經營模式處處受限的情形下，將導致主導業者缺乏推展服 務與創新服務動力，成為台灣套裝服務發展停滯之主要因素之一。回顧上述台 灣業者推展套裝服務之限制因素，本研究將結合以下套裝服務組成要素：分別 為市話、固網以及影音內容之市場不對稱管制，檢視現行相關管制措施能否因 應現今匯流趨勢，抑或是未能趕上市場潮流，反而對台灣套裝服務發展形成阻 礙。

第三節、不對稱管制措施

不對稱管制為主管機關經市場分析後證實存在市場主導業者，對其施以事 前不對稱管制，以平衡市場主導業者之市場優勢，促進市場往有效競爭方向發 展。以下本章節將分別檢視套裝服務組合要素：市話、固網以及影音內容市場 現行相關管制措施，並結合產官學專業人士之訪談，探究現行相關法規對於促 進套裝服務發展以及市場競爭之實施成效以及待改進之處，並進一步提出本研 究見解。

一、市場界定與市場主導者認定

我國現行電信法管制架構下，主管機關主要針對第一類電信主導業者實施 不對稱管制。根據第一類電信事業資費管理辦法第 2 條第 1 項，現行針對第一 類電信事業市場主導者之認定標準須符合下述情形之一：（一）指控制關鍵基本

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電信設施者。（二）對市場價格有主導力量者。（三）其所經營業務項目之用戶 數或營業額達各項業務市場之百分之二十五以上者。主要依業務類別界定相關 市場範圍，以及營業額及用戶數判別市場主導者。在上述認定標準中，因第三 項量化的判斷標準於實際操作上的可行性最高，因此主管機關向來主要援引市 佔率作為市場主導者之主要判別依據（潘科諺，2013；劉孔中，2010）。然而，

現行市場界定程序及市場主導者認定，僅以業務類別區分之，未審慎考量業務 類別間是否具有替代性，忽略實質市場發展與消費者需求。且匯流趨勢與科技 發展使各業務類別之替代性提高，業務區別單一判定方法之適用性已然不足。

以套裝服務之搭售策略（bundled strategy）為例，當消費者基於套裝服務 之便利性或價格折扣等優點，對於套裝服務之需求性明顯提升，可與個別服務 之需求區別時，可視為套裝服務有條件形成一獨立市場，當套裝服務需求尚未 明顯成形，個別服務於消費需求仍存替代性時，仍應維持個別服務市場界定之

（莊春發等，2011）。在跨業經營及服務匯流趨勢中，固網業者與有線電視系統 等業者皆可透過固定線路提供通訊、數據及影音之整合服務，對於消費者而言，

各業者服務使用目的差異不大。以往因接取技術與類型而劃分為不同服務市場，

因匯流趨勢與技術提升，服務或地理市場界線不再分明。

在消費者認為服務間具有相互替代性的前提下，不同服務類型亦可能被納 入同一市場。以公平競爭法之市場界定程序為例，其納入產品需求替代性、供 給替代性以及供給競爭範圍，並透過「假設性獨占者檢測」，以服務價格微幅調 漲（SSNIP）劃分市場範圍。為此，市場界定程序應納入科技變遷因素，先明 確界定匯流趨勢下的市場範圍，並針對特定市場之競爭情形進行詳盡調查，了 解市場是否缺乏有效競爭或獨佔情形，再以適當管制措施介入，未來市場管制 應以促進市場公平競爭為核心，以免過度干預反而不利市場創新與發展（蕭景 騰、江耀國，2008）。

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總結上述市場界定與市場主導者認定標準之相關討論，於服務與科技匯流 趨勢下，現行以傳輸設備及業務別區分之市場界定面臨適用性挑戰，本研究認 為應參考歐盟與競爭法之市場界定程序，透過服務需求性與替代供給性，將產 品市場範圍具體化，並透過定期市場檢視市場範圍是否有調整之必要，有效反 映市場動態外，也為後續市場主導業者認定以及實施事前規範打下堅實基礎。

以第三章歐盟與英國市場界定實例觀察，先行對市場施以產品可替代性、價格 微幅調漲或市場調查等工具，結果為對於套裝服務不須過早劃分獨立市場範圍，

因此建議沿用現行個別市場界定，不應貿然實施多餘管制，以批發市場管制為 主。

二、電信服務市場之不對稱管制

（一）價格管制

現行台灣針對固網市場之價格相關管制措施，可見於現行電信法第 26 條以 及第一類電信事業資費管理辦法（2013 年 2 月 7 日修正版本）第 3~11 條，針 對第一類電信事業主導業者之零售與批發價格課以「價格上限管制」，其中批發 價格依零售價格扣除可避免成本及費用，不得高於促銷方案，當上述兩方案制 定出的零售費率不一致時，則適用較低方案。價格調整上限管制主要目的在於，

電信服務市場為特定市場主導業者獨佔優勢，以及市場缺乏有效競爭時，為有 效促進市場競爭與兼顧新進業者發展，主管機關介入管制電信業者零售價格，

強制主導業者調降服務價格，取回市場主導業者因不當調整服務費率，從缺乏 競爭之市場與消費者獲取之超額利潤。價格調整上限制使業者得保留在規範價 格上限內獲取之額外利潤，促使業者藉由提升經營效率以及創新誘因，並同時 透過管制獨佔業者服務價格將市場利益合理分配。

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另一方面，價格調整上限制可防止電信服務主導業者於市場開放初期，以 低於成本價格之定價策略快速搶佔市場規模，使其餘新進業者難以與其公平競 爭，接續再將服務價格拉抬至獨佔市場利潤之水平，讓消費者無法享受市場多 元服務。藉由價格調整上限制度以防止業者透過費率不當調整策略，藉以維護 市場公平競爭（劉孔中，2007）。整體來說，為避免價格擠壓造成不公平競爭，

實施價格管制之重點，避免市場主導業者設定過低零售價，或者過高批發價，

使零售價與批發價之間價差是否讓其餘競爭業者存有獲利空間（陳人傑，

2015）。

然而，基於價格管制對於業者商業行為影響甚鉅，管制機關實施相關市場 事前管制應合乎其目的正當性與比例性，避免遏止市場創新發展以及管制失靈 之情形發生，主管機關實施價格上限制之正當性基礎應建立於：

一、開放市場自由化後業者仍占有顯著市場獨佔優勢

二、開放市場自由化後市場仍處於無競爭或市場失靈之情形。

現行第一類電信事業之主導業者資費管制採用之公式為：

[(Pt－Pt-1) ÷ Pt-1] × 100% ≦ (△CPI－X)

計算公式中△CPI 為行政院主計處於每一實施年度前最新公布之台灣地區 消費者物價指數之年增率，X 指調整係數。X 值由 NCC 負責訂定並公告，主管 機關 NCC 訂定價格上限調整上限制之 X 值係數訂定衡量重點包含：業者生產 效率、國際市場趨勢參考 X 值範圍，國際各業務平均降幅幅度及保障消費者權 益等 4 大因素。每次訂定調整係數Ｘ值適用年限為 3 年，逐年依照該調整係數 調降受管制服務之價格（NCC，2006）。

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根據 2013 年 2 月公告之第一類電信事業資費管制之 x 值係數 5.1749%，以 及行政院主計處公布之 2014 年公布之消費者物價指數(△CPI)為 1.20%，中華電 信 身 為 第 一 類 電 信 事 業 主 導 業 者 ， 其 寬 頻 月 租 費 調 降 服 務 至 少 應 為 3.9749%(△CPI-X)。其寬頻網路零售服務（光世代以及 ADSL）之月租費之降幅 為 3.99%至 4.30%，約新台幣 5 至 23 元，而批發租費降幅約 4.05%至 8.75%，

該費率調整幅度試用期間將從 2013 年 4 月 1 日至 2016 年 3 月 31 日，為期三年 連續調降服務資費，合計降價幅度將達 11.37 至 22.86%。以中華電信 ADSL 電 路零售月租費（速率 8M/640K）為例，月租費自 2012 年 4 月至 2015 年 4 月 1 日連年調降，定價由 384 元下調至 334 元，降幅達 13%（圖 4-2）。

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圖 4-2 2012-2015 年中華電信 ADSL 電路零售月租費（以 8M/640K 為例）

資料來源：本研究改編自 NCC 公布中華電信 ADSL 電路零售月租費調降資料

（2012~2015）

1. 零售價格管制

現行套裝服務之第一道市場競爭管制為零售價格管制，依照現行電信法採 價格調整上限制，業者實施套裝服務費率前必須向主管機關申請核可或備查，

其中以第一類電信服務之市場主導業者管制程度最高。從目前台灣套裝服務市 場趨勢觀察，現今市場以結合影音服務與寬頻網路之二合一服務為主，其中電 信業者之寬頻服務資費便適用於電信法以及第一類電信事業資費管理辦法之服 務資費管理項目，第一類電信事業主導業者於推出相關服務資費時，須事前向 主管機關遞交資費規劃與相關成本分析等資料，由主管機關核定相關服務費率。

未來若套裝服務納入更多元類型，第一類電信事業資費管理辦法第 9 條羅列之 服務項目，包含市內通訊、寬頻上網與行動通訊月租費等判定存在市場主導者

未來若套裝服務納入更多元類型，第一類電信事業資費管理辦法第 9 條羅列之 服務項目，包含市內通訊、寬頻上網與行動通訊月租費等判定存在市場主導者