事前管制

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定之市場界定架構。因此，應可理解為歐盟目前對於仍延續現行個別服務市場 劃分標準，分別審視個別市場之競爭情形研判是否施加事前管制，並未針對套 裝服務趨勢延伸新管制措施。

三、 事前管制

（一）實施市場事前管制原則

實 施 市 場 事 前 管 制 前 ， 歐 盟 主 管 機 關 首 先 藉 由 三 階 段 檢 驗 標 準

（three-criteria test）檢視市場競爭環境，逐步檢視若市場競爭環境符合該三項 條件時，市場事前管制才具有介入之必要性。而各會員國監理機關經由上述三 階段檢驗國內市場現況後，除歐盟執委會於相關市場建議之事前管制市場名單 外 ， 可 進 一 步 判 斷 是 否 針 對 特 定 市 場 實 施 事 前 管 制 措 施 （ Commission Recommendation, 2014, recital 18）。

標準一為高度市場進入障礙，現有市場主導業者藉由現有市場優勢，如規 模經濟以及關鍵設施／服務，使新進業者較難以公平條件與其競爭，最終導致 消費者也無法享受到市場有效競爭之成果，因此需仰賴管制機關適時介入

（Commission Recommendation, 2014, recital 12)；標準二、服務市場短期內不會 呈現有效競爭，該項檢測之目的藉由觀察市場績效、市場動態變化、市場利潤 分配、市場結構、沉沒成本等指標，了解市場在缺乏事前管制情形下是否可達 成有效競爭。基於市場動態變化相當快速，以匯流服務發展為例，服務匯流趨 勢與跨業經營帶動市場整體環境變化，包括服務市場供應鏈、服務價格競爭與 服務品質等市場觀察指標，主管機關必須審慎選擇市場觀察時段，以精準反映 市場發展現況（Commission Recommendation, 2014, recital 11)；標準三、僅依賴 競爭法無法有效處理市場失靈問題，當現行競爭法若無法有效處理市場失靈問 題，事前管制介入藉以將市場導向有效競爭，而實施事前管制必須符合有效彌 補市場失靈之目的性（Commission Recommendation, 2014, recital 16）

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然而，因事前管制對業者商業行為介入甚深，管制機關應審慎衡量事前管 制介入之比例性與目的性，藉以避免管制失靈之情形發生。歐盟執委會也於市 場主導者指導原則（2002/C 165/03, para. 32）中也指出各國主管機關應審慎評 估事前管制之適用時機，當創新服務與市場需求情況尚未明瞭時，事前管制過 早介入恐對新興市場之正中環境形成過程造成負面影響（unduly influence），主 機關須審慎使用在新興市場的任何事前管制措施（EU, 2002）。

（二）套裝服務市場之事前管制原則

歐盟針對新興服務市場之管制，原則上不貿然實施事前管制，以事後競爭 法 導 正 機 制 為 主 。 相 關 管制 原 則 可見 於普 及服務 指令 （Universal Service Directive）（2002/22/EC）第 8 條，即便既有業者可能佔有先行優勢（first mover advantage），基於鼓勵市場投資與創新，不應針對新興市場實施過度管制。基 於歐盟地區套裝服務市場仍處於市場成形階段，架構指令（2002/21/EC）說明 中特別指出（retical 27），事前管制應該做為彌補競爭法不足之工具，且達成促 進市場競爭之目的時就應適時退場。而新興市場之發展初期，服務型式複雜、

服務市場需求程度以及未來發展皆呈現高度不確定性，不應貿然以事前管制介 入之。此外，市場分析與 SMP 認定指導方針（2002/C 165/03）第 32 條也指出，

未經審慎評估並過早實施事前管制，對於成形中之新興服務發展恐形成不良影 響，管制機關因為擁有定期評估市場競爭狀態後，事後介入之管制權力，必須 審慎評估對於新興市場實施事前管制的必要性（EU, 2002）。

藉由上述歐盟相關指令以及指導方針之可觀察，歐盟對於新興市場是否合 適實施事前管制持保留態度，強調管制機關須經由審慎評估，若貿然實施之事 前管制措施，恐扼止市場發展與創新機會。然而，當市場發展處於不公平競爭

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狀態時，主管機關才進一步考慮針對市場主導業者實施管制，藉以導正市場競 爭秩序。根據普及服務指令（2002/22/EC）第 17 (2)條，當市場主導業者可能透 過超額收費、掠奪性定價、以及提供不合理之套裝服務（unreasonable bundle services）等不公平競爭策略，進而提高市場進入門檻，形成市場不公平競爭情 形。因此，管制機關於審慎評估後，以促進市場有效競爭與公共利益為目，有 權針對市場主導業者實施零售服務管制，透過服務資費管制、服務地理範圍限 制等措施，藉以平衡主導業者之不當市場優勢。然而，管制機關評估應事先評 估相關批發市場管制與競爭法無法有效促進市場競爭以及公共利益時，零售市 場之相關管制才有其必要性與正當性，應將零售服務管視為最終管制措施（as a last resort）。

歐盟市場以上游批發市場為主之管制思維，藉由審視市場垂直供應鏈關係，

並針對批發市場之主導業者施以事前管制，能有效降低市場進入門檻。當批發 市場管制失靈，仍無法有效控制主導業者之市場優勢與不公平競爭情勢時，零 售市場之事前管制才有介入之必要（Gurpegui＆Kordasiewicz, 2007）。藉由上游 市場之管制措施，將有助於引導下游市場往有效競爭發展，而終端用戶也能享 受到最終競爭成果（Explanatory note, 2014, section 4）。

2. 關鍵設施接取

套裝服務之批發市場管制核心為上游關鍵設施之可複製性，歐盟市場相關 管制機構於市場報告陸續提出建議。ERG 於 2004 年管制架構建議報告（ERG Common position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory framework）中即指出，於針對套裝服務趨勢之供給與需求關係複雜，套裝服務 應以個案方式審視，尤其針對主導業者之關鍵服務是否可為其餘競爭者複製之 重點（ERG, 2004, section 5.3.1.）。BEREC（2013, p.10）同樣指出，管制機關須

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確保上游場之關鍵服務得被公平取得，其餘競爭業者有能力於下游市場提供替 代服務，進而促進套裝服務零售市場有效競爭環境。

為避免市場主導業者對其他競爭方施以非價格因素之差別待遇（如：服務 品質、必要資訊、拖延審理等），並有效落實上游批發市場之關鍵服務／設施可 複製性，歐盟執委會於 2013 年 9 月發布之「寬頻服務投資環境公平競爭規範與 成本計算建議」（Recommendation on consistent non-discrimination obligations and costing methodologies to promote competition and enhance the broadband investment environment, 2013/466/EU），提出相關管制原則包含：

(1) 落實公平接取

為有效促進主導業者平等提供關鍵批發服務要素，使其餘業者有能力與其 在下游市場競爭，歐盟執委會建議「投入要素均等」（equivalence of inputs, EoI）

應為最有效管制手段，相較於（Equivalence of Output, EoO）管制更落實透明化 及資訊對等原則（point 13）。「投入要素均等」原則要求受管制業者提供給第三 方接取之批發服務，必須與自身服務條件相同（same），藉由同等系統、運作 過程與必要服務資訊，必須提供同等價格與服務品質。當管制機關評估 EOI 原 則不適用時，則採用 EOO（equivalence of output）管制，EoO 為受管制業者提 供給第三方業者之批發服務，可與自身提供下游服務條件相比較（comparable）， 並未強制規範須以相同條件提供批發服務（point 17）。

(2) 確保技術可複製性

為確保關鍵設施之可複製性，尤其在未實施「投入要素均等」管制前提下，

管制機關應要求市場主導業者遵循公平接取原則（non-discrimination），受管制 之批發市場關鍵要素可為第三方業者公平接取。藉由公平接取原則，小型業者 與新進業者可有效複製主導業者優勢服務，進一步增加在下游零售市場競爭力

（第 11 條）。

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根據普及服務指令（Directive 2002/19/EC）第十條管制目的，管制機關應 確保第三方業者接取主導業者批發服務之公平性，當新興零售服務或是套裝方 案推出時進行科技可複製性測試，並確保相關因素皆被納入檢驗（point 20）。

當管制機關實施科技可複製性測試時，應考慮主導業者推出新興服務可能形成 之市場獨佔，因此規範第三方業者取得批發關鍵要素之時間應具有合理性，避 免主導業者刻意拖延核准時間，藉以阻擋競爭業者有足夠時間推出競爭服務，

取得不當先機優勢（point 21）。此外，為保持下游零售市場之公平競爭環境，

管制機關應確保第三方可獲取關鍵服務要素之技術與商業必要資訊，而必要資 訊內容應由個案裁定之（第 12 條）。

(3) 成本計價方式與無差別待遇原則

考量新興科技發展趨勢，歐盟建議各會員國管制機關採用「由下至上長期 增支成本加成」（Bottom-up long-run incremental costs-plus, LRIC+）的計價方式，

預估業者因應科技或需求量變化進而投入建設及網路容量所需成本（第 31 條）。 針對市場主導者實施無差別待遇原則時，管制機關應採用績效指標（Key Performance Indicators, KPI）有效落實與監督（第 19 條）。受管制批發服務相關 績效指標包含：服務受理過程、服務供應、服務品質、錯誤修復時間、受管制 批發服務轉換過程（第 20 條）。

3. 設施型競爭與服務型競爭管制並進

觀察歐盟寬頻網路政策趨勢，為鼓勵新進業者參與市場競爭，透過實體線 路（如：市內用戶迴路）以及非實體線路（如：Bitstream）開放接取管制，讓 新進業者不會因高建設成本卻步，藉由既有業者線路提供零售服務。根據歐盟 2007 年相關市場建議報告中指出，因投資成本高昂、缺乏時間優勢及法令保障 不足等因素，新進業者難以快速複製既有業者之既有網路優勢，形成高市場進

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入障礙。以有線電視系統為例，雖然傳輸技術及寬頻上網訂閱率逐漸提升，仍 無法與既有固網業者規模比擬，因此評估現行有線電視系統未有強制開放接取

入障礙。以有線電視系統為例，雖然傳輸技術及寬頻上網訂閱率逐漸提升，仍 無法與既有固網業者規模比擬，因此評估現行有線電視系統未有強制開放接取