套裝服務市場不對稱管制之之比較分析

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第二節、套裝服務市場不對稱管制之之比較分析 一、電信市場之不對稱管制

檢視英國與台灣整體電信市場環境，市場有長期掌握市場優勢的特定主導業 者，為有效促進電信市場公平競爭，兩國主管機關皆針對主導業者實施不對稱管 制。進一步比較英國與台灣主管機關之電信不對稱管制作為，其目的皆為營造市 場之公平競爭環境，針對市場主導業者施以不對稱管制，以平衡其市場優勢，引 導電信市場早日形成良好競爭環境。以套裝服務內容中的固網服務而言，英國及 台灣主管機關皆針對固網市場主導業者實施不對稱管制，然而，英國不對稱管制 以促進市場競爭為管制核心，透過上游批發市場管制，引導下游零售市場往良好 競爭邁進，並透過鬆綁零售市場管制，達到促進市場活絡發展的目標。相較之下，

台灣現行不對稱管制因上游批發市場管制不彰，至今仍持續實施零售價格管制，

對主導業者經營策略施以限制，不利於台灣整體套裝服務市場發展。以下針對英 國及台灣主管機關之電信市場不對稱管制，比較兩國主管機關之管制思維以及管 制成效。

(一) 市場範圍劃分

英國主管機關Ofcom為營造電信市場之公平競爭環境，定期進行各項電信服 務之市場競爭現況分析，並因應市場趨勢變化進行相關管制調整。以整體套裝服 務管制思維而言，英國主管機關Ofcom承襲歐盟之管制精神，對新興服務場採取 不過度干預原則，在市場範圍方面，衡量服務需求性與替代供給性，將產品市場 範圍具體化，並透過定期市場檢視市場範圍是否有調整之必要。目前因市話、寬 頻等個別服務具有一定比例之需求程度，Ofcom未針對套裝服務劃分獨立市場，

維持現有通訊、固網、影音服務之市場管制措施。此外，Ofcom 透過三階段檢 驗標準（three-criteria test），藉以檢視市場競爭環境是否需事前管制介入之。藉 由定期檢視市場，界定市場主導者並施以適切管制，達到維護市場公平競爭之目

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的。

台灣主管機關對於套裝服務之市場範圍劃分仍維持既有管制措施，市場劃分 方式以業務類別區分第一類及二類電信事業，而市場主導者判定因素則以市佔率 作為主要判別依據，業者所經營業務項目之用戶數或營業額達各項業務市場之百 分之二十五以上者，即認定為市場主導業者。然而，台灣現行市場界定程序及市 場主導者認定方式，持續沿用業務類別區分方式，未能有效反映匯流發展趨勢以 及業務類別間之替代性特徵，現行業務區別單一判定方法之適用性已然不足。

(二) 零售市場管制措施

以整體固網市場管制措施而論，英國主管機關Ofcom之管制思維主要可分為 兩個面向：一是強化上游批發市場之競爭程度，二是放寬對於零售市場之管制，

整體管制目的在於確保上游市場之關鍵服務以及設施公平接取，鬆綁零售市場之 事前管制，達到促進市場競爭、維持業者投資及創新誘因之雙贏目的（表5-1）。

在電信服務零售市場管制部分，英國主管機關Ofcom將零售服務管視為最終管制 措施，以批發市場管制為主，並於2006年8月起決議解除對BT實施之市話服務零 售價格管制，以英國現行套裝服務方案通訊及寬頻上網服務中，已無零售價格管 制之實施。Ofcom藉由市話市場現況及競爭程度分析，認為市話零售市場之競爭 程度已明顯提升，消費者選擇更多元，轉換服務成本也更低，認為市話服務市場 之零售價格管制已完成階段性任務，決議於 2006 年 8 月起解除 BT 於固定通 話市場之零售價格管制，以批發電路服務市場（Wholesale Line Rental, WLR）管 制為主，藉以促進業者升級服務與投入創新意願（Ofcom, 2006）。

觀察英國電信服務之零售價格趨勢，可間接驗證英國主管機關Ofcom解除零 售價格管制之成效。以2015年英國套裝服務市場價格為例，各主要業者皆採取價

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格促銷策略，凸顯牌告價及促銷價之差額藉以提升消費者訂閱意願。整體英國家 戶之市話、固網、影音、行動通訊的整體花費也比 2014 年低 10.64 英鎊，相 較於 2011 年低了約 60 英鎊以上。整體來說，套裝服務零售市場之自由化競爭，

各業者經營策略及費率之彈性空間大，持續投入創新服務推展意願高，整體套裝 服務持續蓬勃發展。而消費者也成為最終受益者，可享受套裝服務之價格優惠，

以及向單一業者訂閱整合性服務，獲得統一維修、單一帳單之便利性（Ofcom, 2015）。

以台灣現行零售價格管制而言，主管機關透過對於市場主導業者實施嚴密管 制，藉以改善現行市話及固網市場競爭程度不足之現狀。然而，以套裝服務多元 性特質而言，橫跨市話、寬頻上網、付費影音及行動通訊等服務範疇，以及不同 速率及頻道方案組合，大幅提升業者定價策略之複雜度。而現行零售價格之審理 過程將更加複雜繁瑣，管制失靈之風險也隨之提高，並延遲台灣整體套裝服務發 展時程。而根據本研究訪問其餘市場競爭業者對於零售價格管制之態度，期望主 管機關持續透過零售價格管制，達到限縮主導業者市場優勢之目的，以致台灣現 行套裝服務市場呈現削價競爭情形，未見創新及多元發展。

(三) 批發市場管制措施

為促進套裝服務整體公平市場競爭環境，英國主管機關Ofcom針對通訊及固 網批發市場之市場主導者實施一系列管制措施，包含針對市場主導者開放網路接 取，要求主導業者必須以公平、無差別待遇原則提供各業者租用，確保市場各業 者皆能以公平條件取得營運所需資源，以同等條件與主導業者競爭。以無差別待 遇原則而言，Ofcom承襲歐盟「投入要素均等」原則，要求提供垂直整合產品／

服務之主導業者，管制業者提供給第三方接取之批發服務，應比照自身服務、以 及提供相關企業及商業合作夥伴之同等價格與服務品質。

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在批發價格管制方面，Ofcom則針對固網市場主導業者BT實施批發價格上限 管制，藉以維持市場批發價格透明化及公平原則。避免主導業者因掌握瓶頸設施 或其餘難以被複製之服務關鍵要素，透過不當調漲批發服務租用價格，對於下游 市場競爭對手形成價格擠壓，並增加其營運成本負擔。

另一方面，為確保固網市場之關鍵設施可複製性以及落實公平接取原則，英 國主管機關Ofcom自2001年起，決議向固網市場主導業者BT實施用戶迴路細分化 規範，除要求BT開放市話用戶迴路接取外，並透過價格上限管制訂定各項服務 之批發價格，確保市場各業者可以公平條件租用BT市話線路，進而向終端用戶 提供零售服務。此外，因應次世代寬頻網路發展，Ofcom計畫進一步針對BT佈建 之虛擬光纖用戶迴路實施細分化管制，透過針對光纖批發價與零售價之價差制定 規範，避免BT不當提高批發服務價格，造成垂直價格擠壓之不公平競爭行為，

進而促進次世代網路市場之公平競爭環境（Ofcom, 2015）。

台灣現行針對套裝服務之管制措施，針對主導業者實施網路開放接取規範，

要求市場主導者依管制開放用戶迴路、批發線路出租、網路互連等。以現行批 發價格管制而言，因現行未能有效落實成本計價方式，主管機關以「零售價格 扣減法」方式實施之。然而，零售價格扣減法有其實施困難性，基於寬頻零售 價格方案多元，計算基礎之制定程序複雜，至今仍難以達成有效施行目的。

為降低新進業者進入市場障礙，藉以促進市話及固網零售市場之競爭程度，

台灣主管機關另針對市話主導業者實施市內用戶迴路細分化規範。然而，因市 場主導者長期經營市內網路通信市場，已建立品牌聲譽與用戶忠誠度，加上市 內用戶迴路實施時機點過晚，整體通訊市場趨勢以往行動通訊服務轉移，其餘

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新進業者難以有效獲利。其次，現行市內用戶迴路細分化難以有效落實，以致 其餘業者無法公平接取關鍵設施。市內網路通信市場持續處於一家獨佔情形，

中華電信於市內網路用戶數占有率為 94.1%，總計 1,123 萬用戶數（中華電信，

2015）。從上述市內通信及網路市場占有率觀察，從 2000 年推展固網民營化起，

迄今新世紀資通、台灣固網及亞太電信等固網業者之市占率與市場主導業者仍 相差甚遠，主導業者中華電信仍占有九成以上的市話佔有率。

從經營策略以及獲利程度考量，面臨行動通訊趨勢以及用戶通訊習慣轉移之 雙重挑戰下，市話市場規模以及利潤持續下滑。固網業者以及有線電視系統業 者在無利可圖的前提下，不願冒險投資市話服務，以致現行台灣市話市場仍維 持特定業者獨大局勢，在市場無法有效競爭之前提下，消費者難以享受多元服 務選擇以及最佳服務品質。

基於上述批發市場管制實施效果不彰，台灣主管機關僅能持續針對主導業 者之市話與寬頻上網費率實施零售價格管制，針對市場主導業者套裝方案的固 網語音、寬頻上網服務實施價格管制，透過對於市場主導業者之較嚴密管制，

基於上述批發市場管制實施效果不彰，台灣主管機關僅能持續針對主導業 者之市話與寬頻上網費率實施零售價格管制，針對市場主導業者套裝方案的固 網語音、寬頻上網服務實施價格管制，透過對於市場主導業者之較嚴密管制，