第三章 不適任教師處理之救濟程序
第二節 不適任教師之救濟程序與教師申訴
第一項 前言
有權利即有救濟，乃現代法治國家的原則。因此針對不適任教師 處理過後，當教師權益受到損害時，應有救濟制度提供權利的保障，
然而過去「派任」之教師被認為係公務員而受到「特別權力」關係理
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論61之束縛，並不得爭訟。整體而言，教師之權益救濟管道並不完整，
而有補充的必要。教師專業自主與自律日益受到重視後；進而產生「公 教分途」62之主張，希望擺脫公務員體系之法令束縛及特別權力關係 之支配，以求得教師專業自主的權利及空間。
在「不適任教師處理及救濟」過程中，教師申訴制度乃基於教師 之權益救濟若交由專業自治處理，較能符合前開所述權益救濟的「完 整性」與「專業性」。只要教師權益受到學校或主管機關之侵害，不 論是否屬於公法上之侵害抑或私法上之侵害（不論是否為行政處分；
亦不論是否有關聘約的事項），教師均得尋求該救濟途徑。且此項制 度的落實可以減少教育現場司法爭訟的頻率，穩定校園秩序，因此制 度之設計與落實應該更符合教師專業自治的標準與需求。因此本研究 將就教師申訴制度作討論，並試圖找出現行申訴制度中需要改進之點，
以檢視此制度保障密度是否合乎教師權利救濟的要求。
第二項 教師申訴制度的設立
民國84年，以「公立及已立案私立學校之專任教師」為主要規範 事項之《教師法》，通過並經公布實施，在第九章「申訴及訴訟」（第 二十九條至第三十三條）規範下，專屬於教師之申訴制度正式誕生；
並以教育部嗣後訂定發布之《教師申訴評議委員會組織及評議準則》
61依學者通說「特別權力關係」有五項特徵：一、當事人地位不對等；二、義務不確定；三、有 特別規則；四、有懲戒罰；五、不得爭訟。有關特別權力關係之起源與演變，參閱吳庚，《行政 法之理論與實用》，台北市：三民，2003 年 10 月，增訂八版二刷，頁 220-243。
62所謂「公教分途」，乃指教師人事制度係獨立於公務員之文官制度以外，而採取不同的管理制。
請參閱瞿立鶴，〈教師法是規範教育人員人事制度的基準法—教師法草案評議〉，收於《教師法 定身分權》，台北市：全國教育會，1992 年 12 月，頁 90-92。另外，我國從「軍公教一體化」到
「公教分途」之演變與緣由，參閱周志宏，同前揭註 17，頁 160-165。
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(以下簡稱評議準則)，為其主要之規範。
觀察現行教師申訴制之內涵，主要即係為了追求教師權益救濟之
「完整性」及「專業性」所設計。基於「專業性」之特徵，其得進行 行政訴訟制度所無之合目的性審查；63亦不限於訴願制度之僅止於對 於行政處分之救濟。進而促進教師權益救濟之「完整性」。
第三項 教師申訴程序
以下就教師申訴程序在法律規定上應遵守的事項作論述，並比較 行政救濟程序中之相關規定，另援引研究者所在桃園縣所設立之申訴 評議委員會相關組織規範作為實務上探討之案例，
壹、 教師申訴程序之性質
一、教師申訴程序與行政程序
教師申訴制度所涉及之案例類型為教師在教學現場上所遇到的 各類相關處分事宜，必須針對教師加以救濟及保障，進而發展的一套 制度，至於在校園中對於不適任教師的處分行為是否適用《行政程序 法》相關之程序保障，則對照大法官解釋491號關於「公務員懲戒」
是否適用行政程序一般，有著不同的見解，是因《行政程序法》第三 條第二項第六款及第七款：「行政機關為行政行為時，除法律另有規 定外，應依本法規定為之。…下列事項，不適用本法之程序規定︰…
六、學校或其他教育機構為達成教育目的之內部程序。七、對公務員
63行政法院僅得進行合法性審查；而申評會除得審查措施之合法性外，亦可審查其適當與否(即 合目的性審查)。教師法第二十九條第一項規定：「教師對主管教育行政機關或學校有關其個人之 措施認為違法或不當；致損及權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」
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所為之人事行政行為。…」，在解釋文中，大法官將「正當法律程序」
適用於公務人員懲戒免職之「行政程序」的保障，因為其涉及公務人 員的免職，因此若其不適用相關的《行政程序法》保障，並不足以保 障人民憲法上的工作權，因此被宣告為違憲。64為與其他相關的人事 行政行為不牽涉工作權之剝奪不同，而教師的免職亦有剝奪工作權的 性質，並非僅止於「學校或其他教育機構為達成教育目的之內部程序」，
因之依法理推論也必須有踐行「行政程序」的必要性。。
所謂「行政程序」，自學理上言乃公行政作成各種行政行為之程 序，65亦即，行政機關為了履行任務而為行政決定或行為，所採行之 程序或過程有關的活動。66至於，《行政程序法》第二條第一項規定：
「本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分、締結行政契約、
訂定法規命令與行政規則、確定行政計畫、實施行政指導及處理陳情 等行為之程序。」係以羅列該法所規範行政行為之方式，作為定義。
目前實務上採行公立學校教師與學校之間的聘約關係係行政契約67
（例如：最高行政法院91年判字第2282號判決）68，因此教師與學校 之間聘約因屬於行政契約，故所衍生的法律關係之處理應適用行政程 序規範。
而依《評議準則》第二條規定：「本準則之主管機關，在中央為
64參閱湯德宗，《行政程序法論---論正當行政程序》，臺北 ：元照：二版，2005 年 2 月，頁 191-192。
65參閱陳敏，同註 47，頁 727。
66參閱蔡進良，〈行政程序中之正當法律程序---憲法規範論〉，政治大學法研所博士論文，2003 年 6 月，頁 13。
67行政契約係指雙方當事人（通常一方為行政機關）意思表示一致，而發生公法上的法律效果（權 利義務變動）之法律行為。
68最高行政法院 91 年判字第 2282 號判決：公立學校教師與學校之聘約關係，由於適用法規如教 育人員任用條例等多具有強制性、公益性與公法性，且契約之標的內容乃為實現國家高權之任 務，故學界通說向來係以行政契約之公法關係定其屬性。
第三章 不適任教師處理之救濟程序
教育部；在省為省政府、在直轄市為直轄市政府教育局；在縣(市)
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濟程序。
貳、 教師申訴程序之當事人
教師申訴程序之當事人有申訴人及申訴相對人，分別詳述如下：
一、申訴人
申訴人必須具備申訴人之資格，始得提起教師申訴。《教師法》
第二十九條故規定「教師」得提起申訴；惟究竟須具備何種條件之教 師始符合資格？其他非屬於教師之各類學校人員中，哪些亦得準用申 訴程序？必需闡明之。
以下係目前高級中等以下學校依法令規定或實務解釋，具申訴人 之資格而得提起教師申訴者如表3-1所示：
第三章 不適任教師處理之救濟程序
表3-1 具申訴人資格一覽表 資料來源：本研究。 字第0920157049號函
得參照《教師法》第二十
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二、申訴相對人
申訴相對人係於申訴程序中與申訴人對立之一方。原則乃為對申 訴人作成措施之「主管教育行政機關或學校」(以下簡稱機關學校)。
若申訴人不符申評會之申訴決定，依《教師法》教師法第三十一 條第二項前段之規定提起再申訴，其「再申訴相對人」 仍係為原措 施之機關學校：並非為申訴決定之申評會。惟若係機關學校不服申訴 決定，依《教師法》第三十一條第二項後段及《評議準則》第十條之 規定，其亦得提起再申訴。此時即轉變為「再申訴人」， 而原申訴 人即轉變為「再申訴相對人」。
三、申訴相對人不適格
學者研究曾對於此點檢討現行法律，因並無明訂若有申訴相對人不適 格如何為之較為合理之問題，而申訴案件有三十日之申訴時間限制，
72且申訴案件相對人必須依法律之規定認定，非申訴人可以選擇，教 師若不熟悉時間規定，再重行對適格之申訴相對人提起申訴，對當事 人權益損失甚大！《行政訴訟法》第一百零七條第二項即規定，若於 行政訴訟上有類似情形，行政法院應予原告補正之機會，因此在申訴 人誤列申訴相對人之情形，其已行使申訴權，並無怠於行使權利的情 事，依法理上推論申評會是否即應先命申訴人為補正，逾期不補正始 可駁回。如此始能適切保障申訴人之權益，亦不致於造成申評會太大 的負擔，也可符合保障教師救濟權利之精神。將來修法時是否應將規 範明確化，才能使教師申訴達到其立法之目的。
72評議準則第十一條參照。
第三章 不適任教師處理之救濟程序
參、 教師申訴程序之標的
以下說明教師個人權益問題可利用教師申訴程序的相關法律構 成要件：
一、必須為教師法上所規定之「措施」
《教師法》第二十九條第一項規定：「教師對主管教育行政機關 或學校有關個人之措施，認為違法或不當，致損其權益者，得向各級 教師申訴評議委員會提出申訴。」因此，申訴之標的，即係機關學校 之措施。其要件為：
（一）措施不必具有具體的法律效果
法條上所提及之措施須使教師之權益產生取得、喪失或變動之效 果。也就是以實際發生權益變動之情形，因為自文義上言，措施應可 包含具體與抽象之行政行為，惟實務上，以往申訴所處理之措施僅限 於具體行政行為；73申訴標的並不包含行政命令等抽象之行政行為及 學校所作成之解聘、停聘或不續聘決定尚未經主管機關核准者而未對
法條上所提及之措施須使教師之權益產生取得、喪失或變動之效 果。也就是以實際發生權益變動之情形，因為自文義上言，措施應可 包含具體與抽象之行政行為，惟實務上，以往申訴所處理之措施僅限 於具體行政行為；73申訴標的並不包含行政命令等抽象之行政行為及 學校所作成之解聘、停聘或不續聘決定尚未經主管機關核准者而未對