改進建議

根據上述結論並省察我國不適任教師處理的相關作法，其所適用 程序根據目前相關規範及組織運作執行上必須充分考慮保障教師權 益的各項措施，若能於現況上加強其具體之作為，應是當務之急，本 研究建議目前可採行的改進方向為：

（1）就「懲處」要件之明確性部分：不適任教師處理及免職所 適用法律規範，對人民權利產生剝奪效果，必須加強明確性，例如：

在《教師法》第十四條中規定的各項要件，尤其是「行為不檢，有損 師道」及「教學不力，不能勝任工作」這兩款的確有其模糊之處，將 其遽以認定為教師解聘、停聘或不續聘之事由，並不適宜，其相當於 公務員之「懲處」處分，所適用之規範必須考慮是否具有法律明確性，

基於對人民權利的保障，在憲政體制下必須得到充分的注意，也是決 定人民權利應否遭受剝奪的必要考量，因此能夠若能在相關規範加以 釐清與修正，例如：對於教師免職及懲處之相關規定於修法時考量參 酌「公務員懲處」之相關保障措施，以釋字第 491 號解釋文為例：「公 務人員之懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁。此項懲戒得視其性 質，於合理範圍內，以法律規定由其長官為之。中央或地方機關依公 務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分，為 限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律 定之，方符憲法第二十三條之意旨。公務人員考績法第十二條第一項 第二款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職。

同條第二項復規定一次記二大過之標準由銓敘部定之，與上開解釋意 旨不符。又懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須

第六章 我國的不適任教師處理及救濟程序改進之建議

非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確 認，方符法律明確性原則。對於公務人員之免職處分既係限制憲法保 障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機 關內部組成立場公正之委員會決議，處分前並應給予受處分人陳述及 申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關 等，設立相關制度予以保障。」中針對公務員的考績及懲處免職均須 符合解釋文中之要求，並且針對條文明確性及懲處的程序規定作適度 的調整與修正，至少其規範必須明確到能符合「受規範者可以預見」、

「可由司法審查加以確認」是可參考的改進方向，使受規範的教師非 常明白自己所受的規範範圍，或經由與教師專業團體的協商，共同訂 定一套教師自律的規範模式，使所有教師可以有所遵循，例如：參酌 專門職業人員之懲處認定，在懲處構成前，由專業的教師組織做詳細 確實之認定以昭公信，而專業教師組織所協議形成的「教師自律公約」，

似乎應該要能在懲處行為的認定上產生效果，而並非只是宣示性的口 號。且規範中對教師工作權的剝奪，勢必影響教師原有收入的狀態，

屬於人民財產權的保障，亦是人民的基本權利，更何況《憲法》第十 五條明文規定：「人民財產權應予保障。對人民財產權之限制，必須 合於憲法第二十三條所定必要程度，並以法律定之，其由立法機關明 確授權行政機關以命令訂定者，須據以發布之命令符合立法意旨且未 逾越授權範圍時，始為憲法之所許。」，因此針對法規範的明確性，

實有其必要。

（2）「懲處」規範及其執行應該符合正當法律程序：雖然釋字第 396 號解釋文所涉及的討論為公務員懲戒制度，但僅為懲戒處分，因 為「公務員身分」之特殊就必須踐行「行政處分之正當程序」，而教 師相關工作權的處理程序，有更甚於公務員懲戒（仍有工作權）的工

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作權被剝奪，卻無一套更為精確又可保障基本權利的措施；且依憲法 第七十七條之規定，公務員懲戒屬於「司法權」，而掌理懲戒之「公 務員懲戒委員會」也是司法機關，因此仍未直接涉及「行政程序」。

然而「懲戒」在性質上本具有「紀律罰」之性質，設計上乃是為了維 護行政一體，讓行政首長能夠有效的指揮下屬，具有強烈的行政權色 彩，而不適任教師處理的程序，並非司法程序，若僅為行政程序或校 內決議的程序，原來制度的設計就缺乏司法上該有的保障，若其使用 之規範保護密度不足，教師十分容易因此遭受權益上的侵害。我國的 公務人員考績法設計了一套「懲處」制度，使行政主管長官仍具有實 質上的懲戒權，釋字第 298 號解釋也承認其合憲性。拿「懲處」與「懲 戒」這兩套制度相比，其規範的內容完全相同，處罰程度也無分軒輊。

如果「懲戒」中的「申誡」、「記過」必須遵循正當程序，難道「懲處」

中的「免職」可以恣意為之而無任何程序要求？因此本文以為，公務 員之懲處處分，雖然並非狹義的「懲戒」，仍然可為釋字第 396 號解 釋的「射程」所涵蓋。當然，由於「懲處」仍有司法審查之機會，所 以處分程序本身或許無須如司法審判程序般嚴格。不過仍需遵守「正 當法律程序」則應無疑義。¹⁴⁴從釋字第 396 號解釋，可作為「正當法 律程序」拘束「行政程序」的基礎。質言之，大法官不但明示承認「正 當程序」為憲法基本原則，也默示著此一原則可適用於「行政程序」

之上。而不適任教師處理亦是一種行政程序，因此乃建議在修法時就 程序相關規定上加強考慮符合行政處分中「正當法律程序」的各項作 為。

「懲處」處分應踐行「準司法程序」：前述兩點我們說明了不適

144參閱廖元豪同前揭註141，頁 268。

第六章 我國的不適任教師處理改進之建議

第六章 我國的不適任教師處理改進之建議

第六章 我國的不適任教師處理及救濟程序改進之建議

任教師處理相關規範必須有明確性並加強對於「正當法律程序」的考 量，究竟所謂「正當法律程序」的考量必須達到何種境界，「他山之 石可以攻錯」若觀諸美國相關制度的設計，在不適任教師處理的過程 中所使用的規則，在學區教育委員會執行時，均期望教師相關懲處規 定能符合「準司法程序」之要求，何謂「準司法程序」呢？美國法律 對於行政程序要求嚴謹程度，使得大部分的重大決定，都要踐行準司 法的正式聽證，例如：對於不適任案件調查的嚴謹程序從發現不適任 案件的學校端即已開始，其中對於證據取得方式、當事人訪談筆錄部 分要求嚴謹的逐字稿、繼而對聽證程序要求、證人詰問方式、言詞辯 論、交互質詢、聘請律師、書面表示意見、中立的裁決者、聽證紀錄 的排他性、證明責任以及其他依據之相關證據，均有細微的規範，這 一套公正的作為，可以避免許多不必要的爭執與議論，而相較於我國 的作法，美國的制度在程序上對教師人權的保障較為完整，也避免處 理錯誤的情形。

在國內，與教師性質相同公務員，就同一類型的處分規定就有較 明確的做法，在釋字第 396 號解釋中：「公務員因公法上職務關係而 有違法失職之行為，應受懲戒處分者，憲法明定為司法權之範圍，…

依《憲法》第八十二條及本院釋字第 162 號解釋意旨，則其機關應採 法院之體制，且懲戒案件之審議，亦應本正當法律程序之原則，對被 付懲戒人予以充分之程序保障，例如：採取直接審理、言詞辯論、對 審及辯護制度，並予以被付懲戒人最後陳述之機會等，以貫徹《憲法》

第十六條保障人民訴訟權之本旨。」，因釋字第 396 號解釋，是懲處 相關之行政處分規範中與「行政處分之正當程序」最有關聯性的一號 解釋。本號解釋指出，為貫徹憲法第十六條訴訟權之規定，懲戒程序

「應本正當法律程序」之原則，對被付懲戒人予以充分之程序保障，

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相當詳盡的說明了，「正當法律程序」在「公務員懲戒」這個領域，

所應具有的內涵，而同樣的懲處規範在教師權益保障上，應該有所適 用。才能確實落實保障的功能。

因之教師懲處相關個案中踐行「準司法程序」，若有相當於公務人員 懲戒或考績所適用的專法並比照懲戒案件所應遵循的重要保障措施，

並採取直接審理、言詞辯論、對審及辯護制度，予以被付懲戒人最後 陳述之機會、並參酌美國相關規範加入對於處理程序中的筆錄、聽證 程序、筆錄逐字稿、答辯程序、相關證據及證人的嚴謹要求。也是達 到正當程序規範中重要的作法。

（3）關於「懲處」處分的機關：美國在教師聘約的授予及解聘過程 中，學區教育委員會扮演著舉足輕重的角色，幾乎所有案件，在由學 校校長提出之後不適任教師個案後，便開始在學區教委會做審議及執 行後續程序的的工作，甚至在最後解聘之時，有些州甚至必須經行政 法法官在嚴謹的程序過程認定後，並具備所有準司法程序上的各項程 序，經過嚴謹的聽證流程，具備所有該有的證據、證人的檢證，聘有 律師並可交互詰問，才能真正解聘一個不適任教師，亦始能剝奪他的 工作權，正充分彰顯了「正當程序」保障在美國法治中的重要地位，

而反觀我國在我國教師解聘的過程中，教師經由學校老師兼任的教評

而反觀我國在我國教師解聘的過程中，教師經由學校老師兼任的教評