中小學不適任教師之處理及救濟制度── 以憲法正當程序原則為中心

全文

(1)國立台灣師範大學政治學研究所法律與生活教學碩士碩士學位論文. 中小學不適任教師之處理及救濟制度── 以憲法正當程序原則為中心. 指導教授：廖元豪博士. 研究生：鄭麗禎撰. 中華民國一百零一年二月. i.

(2)

(3) 誌. 謝. 猶記剛考上時的欣喜雀躍，在研究所開始修課的第一天瞬間消失無蹤，因為學校希望我回去接受行政職務的安排，這使暑期班的研究所課程在工作、家庭、學業之間面臨重要的抉擇，第一時間原本是要辦休學的，卻因著陳教授文政的一席話，讓我打定主意開始了第一個學期的課程，於是每天清早從桃園飛奔至師大上課，再披星戴月的回家，暑期生活也在白天上課，晚上看公文的程序中度過，而難得的假日仍必須伴隨著舉辦國高中教師甄試、撰寫高中優質計畫、準備課程計畫、撰寫所內各科報告、教育一個剛上小一的孩子以及無數的家務事中度過。這坷坷絆絆的歷程，焠鍊自己必須去承擔許多以往不曾體會的責任，但也使人生得到了進步的空間。本論文得以順利付梓，首先感謝恩師廖教授元豪的悉心指導，隨著論文的進度幫我掌舵，提醒我各種論文作法，協助我整理思緒，使我不至於偏離研究的主題；感謝論文口試委員陳教授文政、劉教授定基，在口試中為我的論文所作的建議與修正，使我的論文更為完整；更感謝所有授課老師的春風與薰陶。在論文寫作的過程中，除了恩師的指導之外，南崁國中 i.

(4) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心. 的同事們所給予的鼓勵與幫助，讓我的工作順利不少，謝謝他們常在我情緒低潮時給予我支持與安慰，以過來人的經驗提供我許多訊息；在論文的格式上替我解答許多使用電腦程式上相關的問題；為我的論文發表會模擬口試情境；並提供申評會相關的案例資料。這一路走來雖然艱辛，所幸得到家人的支持與諒解，尤其是外子志澄與小女戴嘉在這五年中體恤與協助，讓我可以在無後顧之憂的情形下，順利完成學業。選擇一個與自己大學所學相關的題目，無非是提醒自己，勿忘曾經學習過的專業領域，但也期許自己在教師相關法令上成就一些小小的品質。最後，謹以本論文獻給我的父母，感謝他們在我生命中所辛苦付出的一切。. 鄭麗禎 2012/2/10. ii.

(5) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science Thesis:The Institution of the Treatment and Recovery for incompetent Teachers of the Elementary and High Schools’Teachers. -- Focus on the Principle of the. Constitutional Due Process of Law. Adviser:Bruce Yuan-HaoLiao Ph.D. Graduate Student: Li Chen Cheng February 2012 Taipei, Taiwan, Republic of China. iii.

(6) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心. 校所名稱：國立台灣師範大學政治學研究所論文題目：中小學不適任教師之處理及救濟制度── 以憲法正當程序原則為中心畢業時間：2012 年（一百學年度第一學期碩博士學位論文摘要）研究生姓名：鄭麗禎. 指導教授：廖元豪博士. 論文摘要：本研究首先從我國現行法律規範中，檢討「不適任教師」處理及救濟問題，以憲法正當程序原則作為基準，希望對於現行規範有所建議。從現實面觀之，在現行規範架構下，雖然政府機關已逐漸建立相關機制，推動不適任教師處理流程法制化，但檢討目前所適用的法律規範，尚未健全完整，不明確的規範恐有剝奪教師本身憲法上工作權的可能性，因此更不容草率的實體及程序規定恣意行使。在檢討中小學不適任教師之處理及救濟制度時，討論方向如下：第一章緒論；第二章不適任教師之概念及其爭議；第三章不適任教師處理之救濟程序；第四章不適任教師處理及救濟中之正當法律程序的理論依據；第五章美國不適任教師處理及救濟制度；第六章我國的不適任教師處理及救濟制度改進之建議。研究者研究此問題之主要核心著眼於「不適任教師法律定義不明確」及「不適任教師處理及救濟程序在規範上未臻健全」因而與憲法正當程序原則相牴觸的相關探討，期從人權保障及程序正義上著墨，並參考美國的處理方式與程序，希望提供些許思惟觀點，作為今後處理相關問題之參考。本研究在檢討目前的不適任教師處理相關問題後，所給予的建議為：（1）就「懲處」要件必須明確（2）「懲處」規範及其執行應該符合正當法律程序（3）應設立關於「懲處」處分的專門機關（4）教師申訴法令必須加以修訂使其完備（5）檢討目前申訴制度的適用方式。. 【關鍵字】不適任教師、正當法律程序、教師申訴、憲法. iv.

(7) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science Title of Thesis:The Institution of the Treatment and Recovery for incompetent Teachers of the Elementary and High Schools’Teachers. -- Focus on the Principle of the. Constitutional Due Process of Law. Student: Li Chen ChengAdviser: Bruce Yuan-HaoLiao Ph.D. Abstract: This study is to examine the appealing procedure, based on the constitutional due process of law, for teachers who are deemed incompetent. Although the procedural and appealing mechanism for incompetent teachers has gradually been set up, the appealing procedure for incompetent teachers has not yet been stated clearly in the current laws and regulations. As a result,the incompetent teachers’ constitutional rights may not be protected. The structure of this study is as follows: Chapter 1, Introduction; Chapter 2, Definition of incompetent teacher and issues; Chapter 3, The appealing procedure for incompetent teachers; Chapter 4, Due process of law for incompetent teachers who wish to make an appeal; Chapter 5, The US practice; Chapter 6 Recommendations. This study focus on the possible breach of “due process of law” which is caused by the unclear legal definition of v.

(8) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心. “incompetent teacher” as well as the vague legislation procedural wise and on appealing. This study stresses on human right protections and procedural justice. It also refers to the US practice which provides some different view points in dealing with the similar issues. On completion of reviewing the issues regarding incompetent teacher, this study has made the following recommendations: (1) Clear legislation on the elements of punishment, (2) “Due process of law” to be applied on the legislation and its enforcement (3) To establish an organization in charge of such punishment (4) Review the current legislation on appealing (5) Review the current procedure on appealing. 【Keywords】Incompetent Teacher,Due Process of Law, the Appealing Procedure for Incompetent Teachers， Cconstitution. vi.

(9) 目次. 目次. 頁次. 第一章緒論 .................................................. 1 第一節研究背景與動機 .............................................. 1 第二節研究目的 .................................................... 4 第三節研究方法 .................................................... 6 第一項文獻探討法 ................................................ 6 第二項比較研究法 ................................................ 6 第四節研究範圍與限制 .............................................. 7 第一項研究範圍 .................................................. 7 第二項研究限制 .................................................. 7 第二章不適任教師之概念及其爭議................................. 9 第一節不適任教師之概念 ............................................ 9 第一項「不適任教師」的定義是不明確的法律概念 ................... 10 第二項法律明確性原則之要求 ..................................... 14 第二節現行法令中對於不適任教師的判別標準 ......................... 23 第一項不適任教師處理之相關法律 ................................. 24 第二項不適任教師處理其他補充規定 ............................... 28 第三節「不適任教師」認定上之爭議 ................................. 31 第一項教師法第十四條第一項第七款--「行為不檢有損師道」 ......... 31 第二項教師法第十四條第一項第十款--「經學校性別平等教育委員會調查確認有性侵害行為屬實」 ............................................ 36 第三項《教育人員任用條例》第三十一條、第四十三條修正草案 ....... 45 第三章不適任教師處理之救濟程序................................ 47 第一節不適任教師之處理程序 ....................................... 47 第一項第一階段各分期 ........................................... 47 第二項第二階段分期 ............................................. 54 第二節不適任教師之救濟程序與教師申訴 ............................. 56 第一項前言 ..................................................... 56 I.

(10) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心. 第二項教師申訴制度的設立 ....................................... 57 第三項教師申訴程序 ............................................. 58 第三節教師申訴制度實務檢討—以桃園縣申評會為例 ................... 68 第一項申評會性質與組織概述 ..................................... 68 第二項申評會相關法規運作實務與現象之探討----以桃園縣申評會為例..............................................................70 第四章不適任教師處理及救濟中之正當法律程序的理論依據 ............. 79 第一節前言 ....................................................... 79 第二節美國憲法正當法律程序簡介 ................................... 81 第一項正當法律程序條款之簡介 ................................... 81 第二項美國法院正當程序相關保障內涵及其限制 ..................... 84 第三節我國正當法律程序理論基礎 ................................... 87 第一項憲法層次之正當程序--正當程序之大法官解釋 ................. 88 第二項法律層次之正當程序--行政程序中之正當程序保障 ............. 91 第四節正當法律程序國內相關案例之舉隅 ............................. 95 第一項蕭曉玲案 ................................................. 95 第二項其他教師人事處分相關案件 ................................ 101 第五節小結 ...................................................... 103 第五章美國不適任教師處理及救濟制度 ........................... 105 第一節美國法令中對於不適任教師之定義 ............................ 105 第二節美國對於不適任教師處理之流程與救濟 ........................ 109 第一項不適任教師處理流程 ...................................... 109 第二項相關的救濟及程序保障事項 ................................ 113 第三節美國不適任教師處理及救濟制度與我國的比較 .................. 117 第六章我國的不適任教師處理及救濟制度改進之建議 ................. 123 第一節研究發現 ................................................... 123 第二節改進建議 ................................................... 129 參考文獻..........................................................139. II.

(11) 表次. 圖表目錄. 表次表 3-1. 申訴人資格人員一覽表........................................64. 表 3-2. 各類型委員所需之資格一覽表..................................72. 表 4-1. 大法官解釋所揭示之「行政程序」上之「程序正當程序」內涵分析 .96. 表 4-2 2010 年中央申評會評議書中高級中等以下學校處理考績相關申訴案件統計 ................................................................... ................................................................. 104 表 4-3 2010 年中央申評會評議書中高級中等以下學校處理再申訴案件統計……………………………………………………………………………………105 表 5-1 我國與美國不適任教師處理模式之比較............................................................122-125. 圖次圖 5-1. 美國不適任教師處理流程圖...................................114. 圖 5-2. 美國教師申訴處理程序圖.....................................119. III.

(12)

(13) 第一章緒論. 第一章緒論本研究旨在從我國現行法律規範中檢討「不適任教師」處理及救濟問題，以憲法正當程序原則作為基準，期從法律層面與保障人權的觀點著手，希望對於現行規範有所建議。從現實面觀之，在現行規範架構下，雖然政府機關已逐漸建立相關機制，用以促進並推動不適任教師處理流程法制化，但若適用規範若尚未健全完整，對於主管教育行政機關(以下簡稱主管機關)而言，在處理「不適任教師」之解聘、停聘、不續聘案件中，不僅常難採取有效且適切的處理方式，以達到教育目的之圓滿達成；由教師角色觀之，不明確的規範恐有剝奪教師本身憲法上工作權的可能性，因此更不容草率的實體及程序規定恣意行使。研究者研究此問題之主要核心著眼於「不適任教師法律定義不明確」及「不適任教師處理及救濟程序在規範上未臻健全」因而與憲法正當程序原則相牴觸的相關探討，期從人權保障及程序正義上著墨，提供些許思惟觀點，作為今後處理相關問題之參考。本章共四節，第一節為研究背景與動機；第二節為研究目的；第三節為研究方法；第四節為研究範圍與限制。. 第一節研究背景與動機「不適任教師處理」一直是教育界長久討論的問題，也因為社會發展從威權到民主，從禁忌到多元，有關教育問題的呈現與相關議題討論的方向不斷的推陳出新。近年來，隨著社會的發展腳步及對於教育品質要求的日益殷切，伴隨著多元的意識形態挑戰了舊有的威權體 1.

(14) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心. 制，教師地位在社會中產生了動搖，教師的權威受到了極大的挑戰，教師素質的改進與檢討成了社會共同關注的議題；根據《親子天下》的調查顯示，中小教師和校長認為要提升教師素質最應優先處理改善的三件事，分別為：不適任教師的淘汰、教師的培育系統、教師的在職訓練1，這幾個問題出現，所代表的意義是在現今教育環境之下「教師的素質」必須被檢視，因此，不適任教師處理在現今中小學教育中被視為是改善與維繫教師素質之核心工作。在法令規範上，《教師法》中對於不適任教師處理之規定，以往並無適切且有系統的處理流程。在社會觀感上常認為教育界普遍存在著「師師相護」的情結或者一致認為有關單位「處理牛步」。根據教育部人事處統計，從87學年度到94學年度，全國總共有292名不適任教師被停聘、解聘或不續聘；在2004年一項由立委程振隆就高中以下校長，以不具名方式進行的非正式調查，不適任教師遠比教育部公布的數字高出85倍之多，可想見此問題之嚴重性。 2 在過去，因為《師資培育法》及《教育人員任用條例》等法令保護之下，對於教師幾乎沒有淘汰機制可言。3備受矚目的「不適任教師」問題應該如何有效處理？一直未能臻於明確，朝野立委一致呼籲教育部建立「不適任教師的處理機制」，除修改教師法外，更應明定不適任教師的定義及處理流程，強化學校校長及縣市教育局的責任。而教育部亦表示，將透過修法調整教師評審委員會的委員組成結構，並且簡化提報流程。. 4. 1. 江昭青、張瀞文、何琦瑜，〈四大危機挑戰教師素質〉，《親子天下》，第五卷，頁 88-95，2009 年。 2. 參閱韓國棟，〈六年後國小教師需求量「零」〉，《中國時報》，2005 年 6 月 9 日，版 A4。. 3. 參閱楊惠芳、楊昭瑾報導，〈不適任教師處理機制，朝野有共識！〉，《國語日報》，2006 年 11 月 4 日，版 4C。 4. 同前揭註 3. 2.

(15) 第一章緒論. 直至民國94年，因《教師法》的修正，公立學校教師聘任走向歷史新頁，傳統的統一分發改由各校教評會擁有聘任權，另外，老師的解聘同樣須取得教評會通過。但由各校教評會運作狀況觀之，校內教評會都是由同儕老師組成，重視人情的文化讓老師很難「下得了手」。因此這個機制似乎只強化了教師的聘任，對不適任老師的處理，卻停滯不前，並無法在不適任教師之處理上有太多增進的實益。再加上受規範教師本身對於法令嫻熟程度不一致，很難有能力捍衛自身權益，因此在教師解聘中具有決定權利之教評會在法律及處理程序上的考慮與執行欠缺專業嫻熟的情形下，而使得深深影響教師工作權保障的「不適任教師處理」事件，常常或因不明瞭相關法令而錯失處理的時效；或因處理不當而使教師權益受損，而這兩者皆有違法令設置的宗旨及期待。對於各界要求處理不適任教師的聲浪日益提高，不斷質疑教師素質並要求建立不適任教師的退場機制，教育部及各縣市教育局陸續採取增訂相關「處理要點」及「注意事項」做為因應，並通令各校加強實施，以期逐漸建立官方對於不適任教師處理的模式。例如；教育部98.7.28台人(二)字第0980122490號函「一、查現行《教師法》規定，對於不適任教師之解聘、停聘、不續聘及資遣，明定應經學校教師評審委員會審議通過，並經主管教育行政機關核准。實務運作上囿於不適任條件認定困難、相關證據蒐集不易、學校教師評審委員會法制及實務作業有待加強，或基於同仁情誼等因素，致處理不適任教師之功能未能彰顯。故本部除透過行政措施(不適任教師之處理績效)作為補助各縣市政府之重要參考依據、舉辦處理疑似不適任教師研習班、完成「疑似不適任教師處理專區」、訂頒《處理高 3.

(16) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心. 級中等以下學校不適任教師應行注意事項》及《專科以上學校教師解聘、停聘、不續聘案處理流程》落實改善，另針對不適任教師之處理，積極研修《教師法》，以加強啟動機制，俾掌握時效及強化處理流程。二、惟修法完成前，為避免學校教師評審委員會怠於處理教師停聘、解聘、不續聘之案件，損及學生受教權，爰請各校於知悉教師涉有《教師法》第十四條第一項各款情事之日起，學校教師評審委員會宜於二個月內完成審議，並請各主管教育行政機關善盡督導之責。」但這些法令及相關規定的內涵及實質成效究竟如何？對於所面臨的不適任教師處理問題是否可以真的具體落實呢？針對不適任教師處理及救濟在現行法令的架構下進行，是否符合「憲法正當程序」原則，此為本研究中關注的重點。. 第二節研究目的本研究之提出乃基於上述不適任教師在我國目前處理狀態、發展情形與面臨之困境，針對我國教師在《教師法》及相關法令的規範下，對於中小學不適任教師之處理與救濟程序的內容上做法規與實務的對照及探討，在研究過程中試圖藉由了解法令中不適任教師之定義、類型及處理流程，進而探討近年來不適任教師處理及救濟規範在法令上之修訂情形，並且針對不適任教師救濟程序中常用的申訴及行政救濟程序在法理上之一般規範，與憲法上之正當法律程序做比較，以了解此一制度的設計，能否符合實務上的需求？更希望關切的是基於「法治國原則」，人民的工作權剝奪需要具備合理明確的原因並經過正當合法程序，現今處理與救濟程序能否充分保障教師在工作上應有的權益？尤其現行法中規定教師工作相關權益的決定上，各學校教師評審委員會（以下簡稱教評會）具有舉足輕重的角色，但是每年經由 4.

(17) 校內教師投票改選的教評委員，雖有上述教育部發函督促於「不適任教師處理」上必須有積極合法之作為外，實務上，各校在教評委員選舉時，能否客觀的針對教師自身權益的維護，選出相當適宜的人才，並在處理程序中，完全依法行事，這其中確實存在著疑問，畢竟，教師是否「不適任」，本來就存在著許多需要專業判斷的情形及嚴謹的認定程序，而一般教師若為兼任之學校各項委員會委員在鎮日為課務操心奔忙的情形下，是否有餘力或相當程度法學素養的經驗值可以充分了解每一件案例的前因後果，進而做出客觀而正確的評價，這的確存在著不少疑問？而若不能有客觀精準的判斷，則教評委員會是否會因為個人或團體的立場而做出有利於當事人而對於教育環境不利的決定？反之，對於受工作權剝奪的當事人，是否在此種不夠專業的認定上，可能失去可以為自己權益爭取的機會，這的確是需要充分花費心思去斟酌的地方。而若教師權益真的受到了剝奪，則與中小學教師權利救濟最有關係的地方教育行政主管機關與教師申訴評議委員會（以下簡稱申評會），其組成人員與組織，其設立及執行是否均合乎法令上的依據，此教師所設計的教師權利救濟管道，又能否完整的保障教師的權益？有鑑於上述問題，研究中除了舉出現行法令規範並做法規上之探討之外，另舉出申評會的組織與實例以為對照。再則，針對目前中小學不適任教師處理的相關案例，是否有因處理不當而導致爭議的情形？研究中將舉出實例作為討論的依據，並做法理上關於正當程序的分析。最後，針對「不適任教師」處理與救濟的程序，其他國家有無我國可以參考及改進的部分？研究中將舉出美國法令規範中的現行程 5.

(18) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心. 序做為參照，希望藉由國外可供參考的實例與做法，找出對於我國之現狀可以建議改進的部分，. 第三節研究方法本文以法律事實、法律規範、法律效果及改進建議作為主要分析架構，以此原則貫穿各章節，並以《教師法》及其他教師相關法令及程序規範作為分析對象，並使用以下研究方法：. 第一項. 文獻探討法. 本文之研究方法，以文獻探討法為主軸，首先蒐集不適任教師處理及救濟程序等等相關理論及研究資料，對應有關憲法及行政程序法中正當法律程序相關之論述，並加以回顧及探討，據以擬訂本文之研究方向。其具體方法係廣泛蒐集相關之論文、期刊、專書論著、研究報告、研討會資料、會議記錄、中央申評會及各縣市政府申評會評議之個案彙編、政府出版品及公報、美國教師權利救濟相關法令等等，作為本研究之主軸。. 第二項. 比較研究法. 以往我國不適任教師處理程序十分含糊籠統，近幾年迫於社會輿論之壓力與實際之需要擬訂相關措施，但仍著重行政目的或政策目標之完成，缺乏適切明確法律定義、專業合適組織、具體適切的權責規定及過程監督之法定程序規範。若欲將不適任教師處理之議題法制化， 6.

(19) 應探討其正當法律程序之性質、功能、定位問題，因此可就美國相關之理論與實務經驗做為借鏡，因此將引述相關美國規範及案例做為研究之方向。. 第四節研究範圍與限制. 第一項. 研究範圍. 本研究中所提及的「不適任教師」是以高級中學以下之中小學教師為研究對象（含高中及高職），其他階段之教師與教育人員則不在本研究範圍內。本研究中所提及有關不適任教師處理相關法令及規範係以現行《教師法》、《教育人員任用條例》、《處理高級中學以下不適任教師應行注意事項》、《公立高級中學以下學校教師成績考核辦法》與教育部及各縣市教育局陸續增訂相關不適任教師之「處理要點」及「注意事項」為主要討論範圍。在針對實務上之正當程序相關個案討論中，研究者將之分成兩大部分，在國內部分主要著重於研究者所任教之桃園縣申評會組織及鄰近之台北市中小學不適任教師處理之相關個案作為研究參考之案例。在國外參考資料部分，主要以美國中小學相關規定為主要參照對象。. 第二項. 研究限制. 就個案蒐集而言，中小學不適任教師處理個案蒐集所遇到的限制在於：依現行《教師法》第十四條第一項之十一款認定標準中，在第七款及 7.

(20) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心. 第九款認定部分，係屬於各校教評會依權責認定並決議，此部分的個案若未經過申訴，因主要係由各校校內自行處理認定，將不易經由公開管道取得相關資料；其餘第一至五款及第七款為經由主管機關處理部分，係屬於依事實認定部分，若已有具體事實及狀態，則較不易有爭議。但現況因各校校內處理情形及各地主管機關的處理程序並未能完全公開透明與一致，因此若非涉及實務上探討研究，難以發現悠關教師權益保障的相關個案討論，實務上仍屬不易蒐集之狀態；而第十條因牽涉到隱私及學生權益、教師尊嚴等等，相關案例討論過程及處置結果更難以由公開管道取得，此為本研究所遇到的限制。囿於各縣市教師申評會之資料並不易公開與查閱，導致相關資料在廣泛蒐集及比對上並不容易，不若大專以上申訴案件屬於中央層級，因此每年均可經由教育部所編印之中央教師申訴評議委員會所處理案件之相關資料作為參考，而行政法院審查此類案件亦作了詳細的裁判法理解析，可資應用者較廣。而中小學所發生者，若非經由再申訴之程序而達中央申評會，始可經由此類評議書有一窺端倪之可能，並且在中央處理的案件為數甚少，比較之下，中小學不適任教師處理部份的文獻蒐集，有其先天的限制存在，從此現象觀之，在法律架構與實務運作情形相對模糊的程度之下，欲將中小學「不適任教師處理」問題法制化、或使程序正當與透明化仍有相當大的進步空間。. 8.

(21) 第二章不適任教師之概念及其爭議. 第二章不適任教師之概念及其爭議第一節不適任教師之概念研究現行法令上不適任教師處理問題，主要基於研究者在國中任教多年，並於教學歷程中發現，近年來不適任教師案例的討論日益增多，且因社會價值觀的多元化及複雜化，較之以往對於此類相關案例處理有更高的社會期待，而當中小學教學現場發生不適任教師處理事件時，學校本身及主管機關常很難在現行法令規範中尋求有效且具有相當妥適性的解決方式；教師本身就自身權利保障，亦似乎很難在現行法規範上充分認知並找出相關攻防策略以得到權利之最基本救濟；相關判例對於處理程序也並未能建立一套標準化的流程或模式。觀諸其他與教師同質性較高且屬於政府機關人員 5，或相關專門職業人員6. 5. 《公務人員懲戒法》中政府機關公務員對於違法及廢弛職務的認定標準雖然仍有不明確處，但其處理方式的法制化則較教師懲戒健全，因為公務人員懲戒有專責之公務員懲戒委員會，其所採取的評議方式及認定標準，比其教師要完整許多。其要求為公務人員懲戒委員會受理懲戒案件後，先通知被付懲戒人於指定期間內提出申辯書，如屬監察院之彈劾案件，尚須將被付懲戒人提出之申辯書繕本函送監察院轉知原提案委員添具意見。並配受委員及二位審查委員就移送事實、申辯意旨及調查證據之結果，認定被付懲戒人有無違失責任，製作審查報告書提委員會審議，在審議會會期數日前將審查報告書繕本分送全體委員，以便會前調卷查閱。審議會係由委員長擔任主席，依當日提案議程，宣示案由，書記官朗讀審查報告書後，配受委員作補充說明，並由審查委員陳述意見，主席再按委員席次由後向前，逐一點名、發言經充分討論後，以過半數委員之多數意見，通過審查報告，如其結果為不受懲戒，即行成立議決；如其結果為應受懲戒，再由配受委員提出處分標準，復由主席逐一點名表決，經出席過半數以上委員之同意，始成立議決，如遇有二種意見同數時則由主席決之。懲戒處分重輕之標準，則依公務員懲戒法第 10 條所列 8 款情形，予以謹慎之審酌。 6. 關於專門職業人員懲戒部分請參閱《醫師法》第二十五條：「醫師有下列情事之一者，由醫師公會或主管機關移付懲戒：一、業務上重大或重複發生過失行為。二、利用業務機會之犯罪行為，經判刑確定。三、非屬醫療必要之過度用藥或治療行為。四、執行業務違背醫學倫理。五、前四款及第二十八條之四各款以外之業務上不正當行為。」第二十五條之二：「醫師移付懲戒事件，由醫師懲戒委員會處理之。醫師懲戒委員會應將移付懲戒事件，通知被付懲戒之醫師，並限其於通知送達之翌日起二十日內提出答辯或於指定期日到會陳述；未依限提出答辯或到會陳述者，醫師懲戒委員會得逕行決議。被懲戒人對於醫師懲戒委員會之決議有不服者，得於決議書送達之翌日起二十日內，向醫師懲戒覆審委員會請求覆審。醫師懲戒委員會、醫師懲戒覆審委員會之懲戒 9.

(22) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心. 發生在職業上對於廢弛職務之認定，均有法律明文規定的專門機關（例如：公務人員懲戒委員會、醫師公會、會計師懲戒委員會），詳實的處理程序，因此，在不適任教師的認定標準及處理程序的加強上的釐清與討論上的確具有必要性。. 第一項. 「不適任教師」的定義是不明確的法律概念. 「不適任教師」之認定在現階段教學現場上的確具有定義明確化的需求，教育學者對於相關定義經過十分詳盡的推敲與琢磨，以求可以達到妥適性，卻似乎未能有一個明確的論述方向，且觀諸目前依教師相關法令規定所謂不適任教師處理模式，有幾項急待處理的要點：其一，在法律定義上：「不適任教師」並非法律專有名詞，而其認定須透過個案案例及實務之解釋，因此在不同的情形下常會產生認定上的模糊，而依《教師法》第十四條之規定，不適任教師認定後，其處理結果會影響教師本身在工作上產生解聘、停聘、不續聘或資遣的法律效果，對於教師工作權影響甚鉅，並進而影響教師身分的得喪變更，因此有必要就「不適任教師」定義作詳盡討論。且因為不適任教師處理牽動了法律上的權利義務關係，因此在概念上必須能符合法. 決議，應送由該管主管機關執行之。醫師懲戒委員會、醫師懲戒覆審委員會之委員，應就不具民意代表身分之醫學、法學專家學者及社會人士遴聘之，其中法學專家學者及社會人士之比例不得少於三分之一。醫師懲戒委員會由中央或直轄市、縣 (市) 主管機關設置，醫師懲戒覆審委員會由中央主管機關設置；其設置、組織、會議、懲戒與覆審處理程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」及《會計師法》第六十一條：「會計師有下列情事之一者，應付懲戒：一、有犯罪行為受刑之宣告確定，依其罪名足認有損會計師信譽。二、逃漏或幫助、教唆他人逃漏稅捐，經稅捐稽徵機關處分有案，情節重大。三、對財務報告或營利事業所得稅相關申報之簽證發生錯誤或疏漏，情節重大。四、違反其他有關法令，受有行政處分，情節重大，足以影響會計師信譽。五、違背會計師公會章程之規定，情節重大。六、其他違反本法規定，情節重大。」之懲戒原因，懲戒程序相關規定見諸同法第六十四條：「會計師應付懲戒者，由會計師懲戒委員會處理之。會計師懲戒委員會應將交付懲戒事件，通知被付懲戒之會計師，並命其於通知送達之次日起二十日內，提出答辯或到會陳述；屆期未提出答辯或到會陳述時，得逕行決議。會計師依前項規定提出答辯時，應將答辯書稿抄送原移送懲戒之全國聯合會及業務事件主管機關。」 10.

(23) 第二章不適任教師之概念及其爭議 7. 律上相關之定義標準。過去亦有學者指出，因為不適任並非法定名詞，並不容易界定有「明顯不適任」與「不明顯不適任」的情形 8，因此找出不適任教師的明確定義將為處理這項問題的首要工作。法律中有許多條文之用語所含之概念具多義性,適用時往往須進一步解釋者,稱此為「不確定法律概念」，不確定的法律概念，尤其是概括條款，其主要功能在使法律運用靈活，顧及個案適應社會發展，並引進變遷中的倫理觀念，使法律能與時俱進，實踐其規範功能。準此以言，概括條款涉及立法及司法，法官與法律的關係。就立法及司法而言，概括條款係留給司法者造法空間，在某個意義上，可以說是預先設計的法律對特殊案件個別性的讓步，使法律的適用更能接近社會事實，與法律外的規範體系建立更密切的互動關係。概括條款的遁入，必須給予必要的克制，否則將使法律制度，法律適用及法律思維鬆懈或軟化。在我國學者吳庚大法官的解釋中：「不確定法律概念是指法律所規定之構成要件事實，常使用不明確之概念，因此在涵攝事實關係時，可能發生多種不同的意義，但其中只有一種符合立法本意，係屬正確，因為只有一種正確，故法院對於不確定的觀念，原則上可以加以審查；行政機關將抽象之不確定概念經由解釋，而具體化的適用於特定事實關係，例如：…公務員之考績….、專業性及獨立性委員會所作之決定等事項，應認為行政機關有相當的判斷餘地，並受法院之尊重…。」因此若要將教師相關的案件引用法律中之「不確定的 9. 法律概念」於具體化的各種事實關係，則必須使具有不適任教師處. 7. 此為學者曾憲政提出（目前任職新竹教育大學校長），同前揭註 3。. 8. 參閱趙曉美，由維護學生的學習權談處理不適任教師的心理障礙與突破。網址： www.hre.edu.tw/report/new/articles/articles-20030409-01.doc線上檢索日期：2011/8/4。 9. 參閱吳庚，《行政法之理論與實用》，臺北：三民（九版三刷），2006 年，頁 114-117。 11.

(24) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心. 分權利之委員會具有專業性及獨立性，並可藉由法院加以審查，始能補足其法制弱化的可能性。其二，在實務上：行政包庇，才是無法有效處理的癥結。曾憲政亦指出，很多校長最想處理的是「唱反調的教師」，而不是「不適任教師」10。因此在法律定義上認定的模糊，會使得實務上的運作有著許多弊病。其三，在學說上：許多學者及法律人士認為，若沒有事先合理的對不適任教師加以定義，管理者對不適任教師處理時將是非常棘手且困難重重11，管理者若無適切的標準，更遑論在整體救濟程序上給予適切的保障。經文獻蒐集所得到「不適任教師」定義，列舉如下：我國各界研究者對於不適任教師定義及定義所屬之性質分析眾說紛紜，有著重在教師心理問題層面，認為問題教師是指一位心理不健康，而有某種程度心理病症，且影響到師生、同事間的關係，和在教學及工作上應有的表現；12或有以能力、資格及義務上做為考慮，認為法律字典中指出「不適任」，係指欠缺能力、知識、法定資格，或不能妥適履行其應盡的義務； 13大多數研究著眼於「教學工作」14，或以考績結果作為一種認定的法定標準；15或認為因為個案情況不一，其實很難量化。 10. 同前揭註 3.. 11. See Roney R. K.& Perry I. O., Where the buck stops:Tenure Laws and incompentency. 61NASSP BULL. 30 (1997). 12. 參閱彭駕騂，《教師的.心理衛生》，台北：五南（初版四刷），1994 年，頁 54-55。. 13. 參閱秦夢群，〈教師工作權之研究—以法院教師解約判例為主〉，《國立政治大學學報》，第 72 卷， 1996 年，頁 21-26。 14. 指出不適任教師為無法勝任教學的工作者。參閱鄭文嵐，〈不適任教師之處理〉，《師友》，第 355 卷，1997 年，頁 52-54。或認為所謂「不適任」的充要條件定為「不能盡其教學的本份」。如遲到早退不當一回事，上課敷衍了事、胡扯亂言。參閱楊蕙芳，國語日報，〈正視「不適任」教師問題〉，《國語日報》，2005 年 6 月 18 日，4C 第二版。 15. 教師在學校工作中，由於教學及班級經營問題、情緒問題或人際關係問題，出現異於常人的言行舉止，引起師生、家長多次強烈不良反應，經輔導後，仍無法改善，送考績會評列考績四條 12.

(25) 第二章不適任教師之概念及其爭議. 但以上幾項說法均難以在法律上作為客觀處理和認定的適切標準，. 16. 更遑論在將來權利救濟能有更明確的方向。因此，在文獻蒐集中，就教育研究者對於「不適任教師」一詞所做的分析，可以發現不論是其針對名詞定義所推衍出之詮釋抑或對於現階段實務觀察所歸類的各種型態(參閱附錄 1)，均在在說明因為切入角度不同，每一種定義的著眼點有著不同的面向，綜合其中各類型所產生的較適切說法，研究者覺得，若要明確的定義「不適任教師」，則以下說法是目前所知較為合適的：「不適任教師係指任教於本國之中小學教師，在教育工作上因個人生理、心理或社會因素，無法勝任教學、輔導學生或學校行政工作，且上述相關行為持續一段時日後，管理者依規定經多次輔導，其本人仍無能力或意願達到教師職責的最低標準，經相關評議程序後，應停止其教職工作，或教師行為經法律上認定為嚴重不當，查證屬實後不需進行輔導，為顧及學校社會公益及學生受教權之法益，管理者應立即停止其教職工作」。17 此說法涵蓋了目前法令上用來認定不適任教師的幾種態樣，例如：第一、教師不適任因素：包含了生理、心理及社會因素等等，在具體個案探討時也須同時針對這幾個層面考量，因為教師所需要的教學能力必須多元考量且能履行教師應有的責任（包含教學、輔導學生及學. 三款以下，或送教評會審議，認為不適宜再繼續留校擔任教師及教學工作，而應即時停聘、解聘或不予續聘者。參閱林翠香，〈不適任教師的個案輔導與行政處理〉。國立高雄師範大學教育研究所未出版碩士論文（未出版），2002 年，頁 30-32。 16. 指通常被列不適任教師者，個性、品德、操守、身體狀態比較多；而教學能力比較少。每個個案狀況不一，很難量化。參閱鍾華，〈談到不適任教師，學校、教師會、家長會同聲一嘆〉，《師說》，第 128 卷，1999 年 4 月，頁 12-14。 17. 參閱李秀娟，〈我國中小學不適任教師處理模式之研究〉。高雄：國立中山大學教育研究所碩士論文（未出版），2004 年，頁 11。. 13.

(26) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心. 校行政工作）。第二、時間的累積：這項定義說明了時間的累積在不適任教師認定時具有的意義，因此不包括暫時性狀態，也使得教師不會因為一時受到誤認而喪失了工作保障，這也合乎法治國家應有對個人權利之保障。第三、對於管理者的要求：不適任教師的處理不僅要求教師本身，在行為並不明顯時，希望同事可以提供必要的輔導協助措施，以排除各種造成不適任的模糊因素，因為我國針對不適任教師處理在此部分須由校內教評會作評議程序，此評議結果對於教師本人有可能產生工作權被剝奪的法律效果，因此校內的輔導措施有助於使教師調整自己不適任情形的機會，針對教評會及主管教育行政機關後續的處置依法律可具有正當程序及合理的理由（例如：經輔導後確定該教師的確沒有能力或意願達到該有的最低標準）。第四、時效性要求：在教師本身權益與社會法益權衡之下，若教師行為經法律認定嚴重不當，將可直接產生法律效果。因之，此一定義除了對於教師本身能力及意願欠缺之關注外，並認為不當情況之持續性、強度及管理者輔導的方式也是觀察重點，並特別採取程序上必要的考量。. 第二項. 法律明確性原則之要求. 「不適任教師處理」因關係著教師的工作權，應與社會通念上許多性質相類似的行業（例如：同樣受到國家機關聘僱的公務員、或具有專門職業要求的專門職業人員）一樣，關於其懲戒必須具有相對的嚴謹程序。因此研究中將引用這兩類職業的懲戒規定作為參照，檢討懲戒相關法令明確的必要性。教師是否屬於公務員？由現行法律中檢討之，可發現關於公務員的概念，因為規範目的及對象不同，其範圍並非一致，因此必須由教 14.

(27) 第二章不適任教師之概念及其爭議. 師職務上所產生的行為加以認定，關於「公務員」的範圍其中最廣義的，就是《刑法》第十條18、《國家賠償法》第二條所稱的：「稱公務員者，謂依法令從事公務之人員。」由於國民教育是屬於義務教育，中、小教師在從事輔導管教行為時，即屬於依法令從事公務的人員。又《國家賠償法》第二條所稱「公務員執行職務行使公權力」的行為，並不限於具有強制作用的高權行為，其他像是國家提供給付、服務、救濟、照顧等所為的行為，亦被認為是行使公權力的行為。因此，教師為實現國家提供教育給付、服務所為的輔導管教行為，可認定為公務員之行為。而台灣教師與學校的法律關係, 則一直是妾身未明(或名不符實)的狀態, 教師與學校間的聘僱契約, 基本上應非公務員關係, 理論上並非為《公務人員保障法》、《公務人員任用法》、《考試法》、《退休法》、《俸給法》、《考績法》、《懲戒法》的規範客體, 卻仍幾乎 19. 接受行政機關公務員法令的限制。另外，釋字第308號解釋：「公立學校聘任之教師，不屬於公務員服務法第24條所稱之公務員。惟兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，則有公務員服務法之適用，司法院院解字2986號應予補充。」綜上觀之，教師雖非憲法第86條第二款所規範之「專門職業及技術人員」，從而無須通過由考試院所舉辦之國家考試，然其資格取得. 20. 18. 刑法第十條第二項規定：「稱公務員者，謂下列人員：一、依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限，以及其他依法令從事於公共事務，而具有法定職務權限者。二、受國家、地方自治團體所屬機關依法委託，從事與委託機關權限有關之公共事務者。」 19. 參閱許禎元，〈教師與學校法律關係及爭議之訴訟管轄〉，教育部，人文及社會學科教學通訊，網址：http://www.nta.org.tw/stopbbs/topic.asp?TOPIC_ID=3390&FORUM_ID=41&CAT_ID=7（線上檢索日期：2011/9/24 20. 參閱《教師法》第四條：「教師資格之取得分檢定及審定二種：高級中等以下學校之教師採檢定制；專科以上學校之教師採審定制。」 15.

(28) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心 21. 與專門職業人員相似，必須具有一定的知識與經驗，證書授與必須經由國家的考試程序22，並且達到標準。在師道倫理上，其專業自律23 的要求程度本來就比一般行業要高出許多，也可以算是一種「專業」。且教師與公務員均受政府之聘僱，在社會通念上，常常會將之與公務員相提並論，因此，大法官對於專門職業人員的懲戒，以及公務員的懲戒，都做過相關解釋，要求懲戒的構成要件必須明確。針對同樣情形的「教師」，亦應要求懲戒之構成要件之明確，方符法律明確性原則，在「平等原則」上才能具有相同的判斷依據。有鑑於此，以下本文即簡介專門職業技術人員與公務員之懲戒，以及大法官相關解釋之標準，作為發展教師懲戒標準之參考依據。. 壹、專門職業人員懲戒. 21. 釋字第 453 號：「商業會計事務，依商業會計法第二條第二項規定，謂依據一般公認會計原則從事商業會計事務之處理及據以編制財務報表，其性質涉及公共利益與人民財產權益，是以辦理商業會計事務為職業者，須具備一定之會計專業知識與經驗，始能勝任。同法第五條第四項規定：「商業會計事務，得委由會計師或經中央主管機關認可之商業會計記帳人辦理之；其認可及管理辦法，由中央主管機關定之」，所稱「商業會計記帳人」既在辦理商業會計事務，係屬專門職業之一種，依憲法第八十六條第二款之規定，其執業資格自應依法考選銓定之。商業會計法第五條第四項規定，委由中央主管機關認可商業會計記帳人之資格部分，有違上開憲法之規定，應不予適用。」 22. 參閱釋字第 682 號：「中華民國九十年七月二十三日修正發布之專門職業及技術人員考試法施行細則第十五條第二項規定：「前項總成績滿六十分及格……者，若其應試科目有一科成績為零分、專業科目平均不滿五十分、特定科目未達規定最低分數者，均不予及格。」（九十七年五月十四日修正發布之現行施行細則第十條第二項規定亦同）、專門職業及技術人員考試總成績計算規則第三條第一項規定：「……採總成績滿六十分及格……者，其應試科目有一科成績為零分，或專業科目平均成績不滿五十分，或特定科目未達規定最低分數者，均不予及格；……」及九十年七月二十五日修正發布之專門職業及技術人員特種考試中醫師考試規則第九條第三項規定：「本考試應試科目有一科成績為零分或專業科目平均成績未滿五十分或專業科目中醫內科學成績未滿五十五分或其餘專業科目有一科成績未滿四十五分者，均不予及格。」尚未牴觸憲法第二十三條法律保留原則、比例原則及第七條平等權之保障，與憲法第十五條保障人民工作權及第十八條保障人民應考試權之意旨無違。」 23. 參閱《教師法》第八章教師組織第二十七條各級教師組織之基本任務如下：1.維護教師專業尊嚴與專業自主權。 2.與各級機關協議教師聘約及聘約準則。 3.研究並協助解決各項教育問題。 4.監督離職給付儲金機構之管理、營運、給付等事宜。 5.派出代表參與教師聘任、申訴及其他與教師有關之法定組織。 6.制定教師自律公約。」 16.

(29) 第二章不適任教師之概念及其爭議. 教師為專門職業人員，其工作具有「專業性」24，因此以之對照社會上共同認定的專門職業人員，將可凸顯出法令上對於社會中屬於專門職業類型但不同職業人員間處置方式之不同與差異，並可說明不適任教師認定在法律明確性原則上確有不足之處。關於專門職業人員懲戒必須有法律明確性的要求，可參酌釋字 432 號解釋：「專門職業人員違背其職業上應遵守之義務，而依法應受懲戒處分者，必須使其能預見其何種作為或不作為構成義務之違反及所應受之懲戒為何，方符法律明確性原則。對於懲戒處分之構成要件，法律雖以抽象概念表示，不論其為不確定概念或概括條款，均須無違明確性之要求。法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。有關專門職業人員行為準則及懲戒之立法使用抽象概念者，茍其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。」因此可知專門職業人員懲戒相關規範，並非全無抽象概念表示者，但在立法時仍須衡酌「法律所規範生活事實之複雜性」及「適用於個案之妥當性」，且具備「受規範者所得預見」及「可經由司法審查加以確認」的相對要求。因此引述專門職業人員相關法律如《會計師法》及《醫師法》作為解釋，舉例如下： 24. 「聯合國教育科學文化組織」(UNESCO)在 1996 年所決議採納之「關於教師地位之建議」 (Rcommendation Concrning the Status of Teachers)中，即認為「教學應該被視為專業」(Teachering should be regarded as a profession)。有關教師專業化之概念內涵，目的與作用等，請參閱許藤雄，《學校組織權力重建》，台北市：五南，2001 年 8 月一版一刷，頁 97-108、223-224：董保城，〈論教師法「教師輔導與管教」〉，收於氏著，《教育法與學術自由》，台北市：月旦，1997 年 5 月，頁 252-262；周志宏，〈教師與教育行政體系關係之回顧與前瞻—教師圖像的形塑與轉變〉，收於氏著，《教育法與教育改革》，台北市：高等教育，2003 年 9 月，頁 141-143。. 17.

(30) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心. 一、《會計師法》的相關解釋：在討論「不適任教師」定義之時，我國就專門職業人員部分，針對其懲處或工作權之剝奪，皆定有相當的法定規範以資遵守，因此為了檢討「不適任教師」定義模糊之處，特別舉出《會計師法》及《醫師法》作為對照與討論，其目的乃為了能針對「法律明確性」之要求，作更徹底的討論，並且也期待在將來修法時，對於《教師法》中「不適任教師」定義模糊之處，應比照公務員或相關專門職業人員，有公平合理且合乎法律程序的規範。關於《會計師法》中違反《會計師法》為構成會計師之懲戒事由之部分，即相當於我國《教師法》中「不適任教師」定義之部分，因此以下舉出釋字 432 號解釋作為說明並，探討其是否合乎「法律明確性」原則。釋字432 號解釋：「《會計師法》第三十九條第六款規定：「其他違反本法規定者」，以違反《會計師法》為構成會計師之懲戒事由，其範圍應屬可得確定。同法第十七條規定：「會計師不得對於指定或委託事件，有不正當行為或違反或廢弛其業務上應盡之義務」，係在確立會計師之行為標準及注意義務所為之規定，要非會計師作為專門職業人員所不能預見，亦係維護會計師專業素質，增進公共利益所必要，與法律明確性原則及《憲法》第十五條保障人民工作權之意旨尚無違背。」此項規定一方面基於會計師之職業義務無從窮舉之考量；一方面則鑒於會計師為經國家考試及格始得執行業務之專門職業人員，於其執行業務時何種作為或不作為構成業務上應盡義務之違反或廢弛，足以損及當事人之權益暨大眾之交易安全，可憑其專業知識予以判斷，並非難以理解，對於懲戒權之發動亦非不能預見，縱其內容 18.

(31) 第二章不適任教師之概念及其爭議. 及範圍具有某程度之不確定性或概括性，惟個案事實是否屬該規定所欲規範之對象，仍可經由司法程序依照社會上客觀價值、職業倫理等作為判斷，根據此號解釋，所謂的不正當行為，雖然不明確，但此乃為了因應生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，而不得不然之處理，但必須其異議非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認。」二、《醫師法》的相關解釋：關於與會計師在社會地位上同屬專業的醫師而言，醫師於業務上如有違法或不正當行為，其認定原因亦相當於我國《教師法》中「不適任教師」定義之部分，因此舉出釋字 545 號解釋作為說明，並探討其是否合乎「法律明確性」原則。釋字545 號解釋：「中華民國75 年12 月26 日公布之《醫師法》第二十五條規定：「醫師於業務上如有違法或不正當行為，得處一個月以上一年以下停業處分或撤銷其執業執照。」所謂「業務上之違法行為」係指醫師於醫療業務，依專業知識，客觀上得理解不為法令許可之行為，此既限於執行醫療業務相關之行為而違背法令之規定，並非泛指醫師之一切違法行為，其範圍應屬可得確定；所謂「業務上之不正當行為」則指醫療業務行為雖未達違法之程度，但有悖於醫學學理及醫學倫理上之要求而不具正當性應予避免之行為。法律就前揭違法或不正當行為無從鉅細靡遺悉加規定，因以不確定法律概念予以規範，惟其涵義於個案中並非不能經由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，則與法律明確性原則尚無不合，於憲法保障人民權利之意旨亦無牴觸。首揭規定就醫師違背職業上應遵守之行為規範，授權主管機關得 19.

(32) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心. 於前開法定行政罰範圍內，斟酌醫師醫療業務上違法或不正當行為之於醫療安全、國民健康及全民健康保險對象暨財務制度之危害程度，而為如何懲處之決定，係為維護醫師之職業倫理，維持社會秩序，增進公共利益所必要，與《憲法》第二十三條規定之意旨無違。」此號解釋對於「業務上不正當行為」，指悖於醫學學理及醫學倫理上之要求，雖然採用不確定法律概念，但可以由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以判斷，並可由司法審查予以確認，所以認為沒有違背法律明確性原則. 25. 貳、公務員懲戒. 因我國在一般社會觀感上常將「公」、「教」在定義上列為同類型職業，而公教均為受雇於國家之政府機關，理應在違反法律之懲處上有一致性的狀態，但就法律的實務層面，是否真的如此？關於公務員的懲處或懲戒有另一套不同於教師的模式，若其涉及身分改變行為的要求，是否比教師更符合法律明確性原則？茲討論如下：對於公務員的懲處或懲戒，涉及身分的改變，大法官在釋字491 號解釋中更明白要求，其必須符合法律明確性原則。而此法律明確性的要求，比前兩號解釋的要求更嚴格。. 第二章不適任教師之概念及其爭議. 釋字第491號係討論關於公務人員免職處分之規定：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務之權利，其範圍不惟涉及人民之工作權及平等權，國家應建立相關制度， 25. 對於該號解釋的評析，可參閱陳愛娥，〈如何明確適用「法律明確性原則」？：評司法院大法官釋字545 號解釋〉，《月旦法學》，第88 期，2002 年9 月，頁249-258（作者批評大法官在該號解釋中，並沒有堅持法律明確性原則，實際上該案涉及「業務上不正當行為」，仍然非常不明確）；參閱蔡維音，〈全民健保體制下之醫師責任：評釋字第五四五號解釋〉，《月旦法學》，第88 期，2002 年9 月，頁259-265，（作者認為，針對健保契約執行所發生的不當行為，如詐領、虛報等，只要與醫療行為無關，不該被認為屬於醫師的不當行為）。 20.

(33) 用以規範執行公權力及履行國家職責之行為，亦應兼顧對公務人員之權益之保護。公務人員之懲戒乃國家對其違法、失職行為之制裁。此項懲戒得視其性質，於合理範圍內，以法律規定由其長官為之。中央或地方機關依公務人員考績法或相關法規之規定對公務人員所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之權利，實質上屬於懲戒處分，其構成要件應由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨。公務人員考績法第十二條第一項第二款規定各機關辦理公務人員之專案考績，一次記二大過者免職。同條第二項復規定一次記二大過之標準由銓敘部定之，與上開解釋意旨不符。又懲處處分之構成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，方符法律明確性原則。對於公務人員之免職處分既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行正當法律程序，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分前並應給予受處分人陳述及申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間及受理機關等，設立相關制度予以保障。復依公務人員考績法第十八條規定，服務機關對於專案考績應予免職之人員，在處分確定前得先行停職。受免職處分之公務人員既得依法提起行政爭訟，則免職處分自應於確定後方得執行。相關法令應依本解釋意旨檢討改進，其與本解釋不符部分，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿二年時失其效力。」釋字432號中對於會計師之懲戒，因為受國家考試合格後並賦與專門資格，因此懲戒必須由專業知識加以判斷，應符合違反《會計師法》第六十一條的各項相關懲戒規範，且程序上必須經會計師懲戒委員會處理；而釋字545號指出，醫師之懲戒，亦必須符合因違反《醫師法》第二十五條各項懲戒規定，並因符合《醫師法》第二十五 21.

(34) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心. 條之二，即經專門委員會的判斷之後做成，因此在規範上使用不確定法律概念時並未違反「….由專業性及獨立性委員會所作之決定」，且法院對於不確定的觀念，原則上可以加以審查，依據大法官解釋及法律規範的相互對照，可以發現對於專門職業人員的不當行為，採用不確定法律概念，要能由適當組成之機構依專業知識與社會通念判斷，並可經司法審查家以確認，則並沒有違背法律明確性原則。而釋字491 號解釋對公務員一次記兩大過免職，卻認為涉及人民服公職權利，構成要件必須由法律定之，而不可以授權給銓敘部定之。對法律明確性的要求更加嚴格。但畢竟法律不可能鉅細靡遺，所以，其懲處構成要件，還是允許法律以抽象概念表示，而受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，就符合法律明確性原則。公務人員有相關的保障制度，其主要功能26除了分為公務員之「保障」與「培訓」兩大部分，並對公務人員之權益受侵害時，對其所提之複審、再申訴事件，以超越黨派，依據法律獨立行使職權之公務員 27. 保訓委員會，加以審議決定，依法要求審議後事件，於確定後，具有拘束機關之效力，在相關懲處規定及保障措施上較不適任教師處理更具有明確性。我國公立學校聘任的教師不屬於《公務員服務法》第二十四條所稱的公務員，唯兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，仍有《公務員服務法》的適用28。根據以上就專門職業人員及公務員之懲戒規範，必須要求教師在相關權利保障及救濟措施處理上也應比照上述兩類人員以符合程序的，並確立懲戒規範被合理且明確的適用， 26. 參閱袁正義，〈公務人員保障事件審理程序之研究—程序正義觀點〉，東海大學公共事務碩士學程在職進修專班碩士論文（未出版），2004 年，頁 121-124。 27. 考銓報告書，第五章保障暨培訓業務，考試院編印，2000 年 1 月，頁 305。. 28. 參閱大法官釋字第三○八號解釋。 22.

(35) 第二章不適任教師之概念及其爭議. 且不致有偏頗之虞。但就法令規範及執行層面觀之，一般教師就權利救濟及保障上就明顯比公務人員不明確許多，中小學教師在學校中兼任行政職務，常常因當時情形每年有不同之人員變化，在職務範圍界定上有許多模糊地帶，而同一學校之教師在保障程度上亦有明顯的不同，是否適宜？由上述公務員及專門職業技術人員兩種職業類別相關法令規可看出，法律針對該類職業人員懲戒相關規範中，並非完全沒有抽象概念存在，但必須符合受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，若具備此原則，即不違反法律明確性原則。. 第二節現行法令中對於不適任教師的判別標準本節針對我國現行法令中不適任教師的判別標準等相關規定，就「必須符合受規範者所得預見」及「可經由司法審查加以確認」，檢視現行「不適任教師處理」規範是否符合「法律明確性要求」。我國現行法律中雖對不適任教師在法律定義上仍模糊，但因實務上仍須有相關處理規範，在各界要求之下為了能統一處理的標準，已訂有相關法令，目前在教學現場均引用以下規定作為判別依據，但規範間仍有相當程度的不明確性，茲將相關規定分為法律層次（現行《教師法》、《教育人員任用條例》）及命令層次（如：《處理高級中學以下不適任教師應行注意事項》）分別加以引用，並在此先將針對相關法條作檢視，列舉出相關判別標準中不明確的部分，討論如下；. 23.

(36) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心. 第一項. 不適任教師處理之相關法律. 關於不適任教師處理之相關法律，目前現行法規中有相當於法律位階的《教師法》與《教育人員任用條例》，其中有《教師法》第十四條舉出教師若聘任後有其列舉之行為者，將有解聘、停聘或不續聘等法律效果，而《教育人員任用條例》中於第三十一條、第三十三條及第三十四條中指出，具有其列舉之情事者，不得為教育人員；其已任用者，應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘或免職；因此研究者將相關法令在此做分析與簡介，以目前法令上相關規範的探討，說明法令上「不適任教師」定義模糊之狀態。. 一、《教師法》目前實務上處理「不適任教師」的個案，所根據之母法仍以《教師法》為主，其中最常援引的規定為《教師法》第十四條，本法之條文似乎已經涵蓋目前不適任教師處理的各種類型。但是，在實務上是否就能將各種個案狀態統攝於此規範之下沒有疑義？同法第十七條，訂有教師義務規定，屬規範教師行為之相關法令，具有規範教師行為的功用，但條文本身某些部分依然帶有不明確的色彩，列舉條文如下：第十四條教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：一、受有期徒刑一年以上判決確定，未獲宣告緩刑。二、曾服公務，因貪污瀆職經判刑確定或通緝有案尚未結案。三、曾犯性侵害犯罪防治法第二條第一項所定之罪，經判刑確定。四、依法停止任用，或受休職處分尚未期滿，或因案停止職務其 24.

(37) 第二章不適任教師之概念及其爭議. 原因尚未消滅。五、褫奪公權尚未復權。六、受監護或輔助宣告，尚未撤銷。七、行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實。八、經合格醫師證明有精神病。九、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大。十、經學校性別平等教育委員會調查確認有性侵害行為屬實。十一、知悉服務學校發生疑似校園性侵害事件，未依性別平等教育法規定通報，致再度發生校園性侵害事件；或偽造、變造、湮滅或隱匿他人所犯校園性侵害事件之證據，經有關機關查證屬實。教師有前項第七款或第九款規定情事之一者，應經教師評審委會委員三分之二以上出席及出席委員過半數之審議通過。有第一項第一款至第八款、第十款及第十一款情事之一者，不得聘任為教師；已聘任者，除依下列規定辦理外，應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘：一、有第八款情形者，依規定辦理退休或資遣。二、有第十款情形者，依第四項規定辦理。三、有第三款或第十一款情形者，應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘。教師涉有第一項第十款情形者，服務學校應於知悉之日起一個月內經教師評審委員會審議通過後予以停聘，並靜候調查。經調查屬實者，由服務學校報主管教育行政機關核准後，予以解聘。為避免聘任之教師有第一項第一款至第八款、第十款及第十一款規定之情事，各主管教育行政機關及各級學校應依規 25.

(38) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心. 定辦理通報、資訊之蒐集及查詢；其通報、資訊之蒐集、查詢及其他應遵行事項之辦法，由教育部定之。並於同法第四章權利與義務之第十八條中規定：教師違反第十七條之規定者，各聘任學校應交教師評議委員會評議後由學校依有關法令規定處理。因此，根據《教師法》第十七條之規定，教師除應遵守法令履行聘約外，並負有以下義務：（ㄧ）遵守聘約，維護校譽。（二）積極維護學生受教之權益。（三）依有關規定及學校安排之課程，實施教學活動。（四）輔導或管教學生，導引其適性發展，並培養健全人格。（五）從事教學有關之研究、進修。（六）嚴守職分，本於良知，發揚師道及專業精神。（七）依有關法令參與學校學術、行政工作及社會教育活動。（八）非依法律規定不得洩漏學生個人資料或其家庭資料。（九）擔任導師。（十）其他依本法或其他法律規定應盡之義務。前項第四款及第九款之辦法，由各校校務會議定之。上述為教師所應盡的義務，如未達成，也可算是不適任教師。析論上述法條，其中《教師法》第十四條第七款「行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者」及第九款「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者」是屬於法律規範定義不明確部分，其不明確部分將在第三節以專項作論述；而同條文第十款「經學校性別平等教育委員會調查確認有性侵害行為屬實」則屬於因學校內性平會組成人員之資格及校園文化，容易產生事實認定不明確的部分，若 26.

(39) 第二章不適任教師之概念及其爭議遽將此部分條文援引作為決定教師解聘、停聘或不續聘等等剝奪工作. 權之依據，是否合宜？程序上是否需要更詳盡的規範？在實務上仍須有更明確的規範以為因應？此部分將於後續篇章做更詳盡之討論。再則，與《教師法》相關的其他補充規範，例如：《教育人員任用條例》能不能協助條文不明確更加明確，亦為值得探討的要點？. 二、《教育人員任用條例》第四章. 第三十一條. 具有下列情事之一者，不得為教育人員；其已任用者，應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘或免職：一、曾犯內亂、外患罪，經判決確定或通緝有案尚未結案。二、曾服公務，因貪污瀆職經判決確定或通緝有案尚未結案。三、曾犯性侵害犯罪防治法第二條第一項所定之罪，經判刑確定。四、依法停止任用，或受休職處分尚未期滿，或因案停止職務，其原因尚未消滅。五、褫奪公權尚未復權。六、受監護或輔助宣告尚未撤銷。七、經醫師證明有精神病。八、行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實，或涉及性侵害之行為，經學校性別平等教育委員會調查屬實。九、知悉服務學校發生疑似校園性侵害事件，未依性別平等教育法規定通報，致再度發生校園性侵害事件；或偽造、變造、湮滅或隱匿他人所犯校園性侵害事件之證據，經有關機關查證屬實。前項教育人員為校長時，應由主管教育行政機關予以解聘，其涉 27.

(40) 中小學不適任教師之處理及救濟制度──以憲法正當程序原則為中心. 及第八款後段性侵害之行為，應由主管機關之性別平等教育委員會調查之。被告為教育人員之性侵害刑事案件，其主管教育行政機關或所屬學校得於偵查或審判中，聲請司法機關提供案件相關資訊，並通知其偵查、裁判結果。但其妨害偵查不公開、足以妨害另案之偵查、違反法定保密義務，或有害被告訴訟防禦權之行使者，不在此限。為避免聘任之教育人員有第一項規定之情事，各主管機關及各級學校應依規定辦理通報、資訊之蒐集及查詢；其通報、資訊之蒐集、查詢及其他應遵行事項之辦法，由教育部定之。除此之外，教師聘任後具有《教育人員任用條例》第三十三條規定：「有痼疾不能任事，或曾服公務交代未清者，不得任用為教育人員。已屆應即退休年齡者，不得任用為專任教育人員」。第三十四條規定：「專任教育人員，除法令有規定外，不得在外兼課或兼職。」觀諸本法內容亦有剝奪或限制教師工作權的條文，例如：第一項第八款出現「行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實，或涉及性侵害之行為，經學校性別平等教育委員會調查屬實」字句，與《教師法》內容近似，此條文同樣屬於法律規範定義不明確部分。. 第二項. 不適任教師處理其他補充規定. 根據《教師法》與《教育人員任用條例》中關於「不適任教師」處理的有關規定，教育部為了使處理的方式更有參考依據，以發函29方式頒布了「不適任教師處理」的相關補充規定，例如：《處理高級中 29. 由行政機關所作成之函釋，其內容如具備抽象性通案規定要素者，亦屬行政規則，大法官釋字第五零五號解釋將其稱為解釋性行政規則，此類行政規則在行政機關數量特多，其公文程式以往在實務上一般以「函」下達，惟依行政程序法第一百六十條規定意旨，上開「函釋」所規範內容，因屬於協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實或行使裁量權之解釋性規定及裁量基準之範疇，依規定應由首長簽署，以「令」發布並登載於政府公報；如僅屬於規範機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式或人事管理等一般性規定者，原則上仍以「函」下達即可。 28.