第二章 中國對非洲援助之回顧
第二節 21 世紀前中國對非洲援助政策之概述
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二、改革開放後中國對非洲政策偏重經濟因素
冷戰結束後，由於兩極化格局的瓦解，西方工業國家關注的焦點逐漸從非洲 轉移至中東等地區；非洲本身在政治上受到第三波民主化浪潮的衝擊而內部衝突 頻仍，在經濟上則陷入「失落的十年」，整個 90 年代非洲地區的戰略地位驟降，
面臨著被邊緣化的危機；而中國在改革開放以後，即開始強調和平與發展及重視 國內經濟建設，對外政策趨於務實。在冷戰後國際格局的多極化轉變及全球化趨 勢下，中國在追求融入世界經濟體系的過程中，外交上側重與已開發國家、周邊 國家與發展中國家的交往，非洲在中國對外戰略中的地位因而下降，此時期中國 對非洲政策在意識形態淡化下，主要以經濟合作為主。8
進入 21 世紀後，非洲基於其新興市場、人口紅利帶來的充沛勞動力及豐富 的自然資源，促使中國對非洲政策的再次調整。除強調運用「兩個市場、兩種資 源」，積極透過推動成熟的夕陽產業到海外發展來幫助國內結構改造的「走出去」， 更隨著中非新型戰略合作夥伴關係的建構，在南南合作框架下中非合作論壇機制 的形成，以及 2006 年《中國對非洲政策文件》的發表，顯示中國對非洲政策日 趨成熟。學者分析此時期的對非洲政策呈現出以下轉變，即從意識形態的強調到 弱化；交流領域從偏重政治交往到涵蓋經貿合作、文教交流、醫療衛生以及民間 交流等多領域的合作；雙方合作性質亦從單方經濟援助到強調互利互惠。9
第二節 21 世紀前中國對非洲援助政策之概述
中國對非洲政策與國際局勢及中國國內發展息息相關，其中改革開放為中國 對非洲外交政策轉變的重要節點，亦反映於對非洲的援助政策，可分為改革開放 前對非洲援助的初始階段（1956-1977）、改革開放後對非洲援助的調整改革階段
（1978-2000），以下分別加以探討。
8 熊也納，「冷戰後中國對非洲政策的轉變及動因分析」，北京外國語大學碩士論文（2015 年），頁 22~28。
9 李安山，「論中國對非洲政策的調適與變遷」，西亞非洲，第 8 期（2006 年），頁 11~20。
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一、對非洲援助的初始階段（1956-1977）
對外援助在冷戰中作為美蘇兩大陣營相互抗衡的工具而開始發展，具有強 烈意識形態色彩，於此背景下，中國對非洲的援助除了追求政治效益，意識形 態亦是重要考量，而以支持非洲國家的民族獨立和鞏固第三世界聯盟為主要出 發點。由於採行雙邊援助，援助方式亦呈現單向性及單一性，主要為無償贈與 或無息貸款、援建項目及經濟技術援助。此時期的中國對非洲提供了超越國力 的援助，包括為了支持非洲民族解放運動所提供的軍事與安全援助；派遣醫療 隊、無償提供藥品和醫療器具；中國亦強調其援助是使受援國能夠自力更生的 一種工具，具體反映在提供工業和農業領域技術培訓以及大量的「交鑰匙工 程」上，受援國只要準備好「轉動鑰匙」即可開始生產。10此時期的援建項目 有坦贊鐵路、幾內亞榨油廠、盧安達公路等基礎設施，以及象徵友誼的會議中 心、現代化的政府大樓、或以對中國友好總統命名的體育場等「形象工程」。
總體而言，對非洲的援助雖有利於改善當時中國的國際處境，卻也為經濟 帶來沉重的負擔，並背離了對非援助八項原則中的平等互利原則。11此外，中 國及西方國家許多的援非專案都在移交受援國政府後癱瘓，例如中國援建獅子 山的馬格巴斯糖聯甘蔗農場因當地腐敗問題導致效益不佳，為了不使這樣大型 的援助投資遭到遺棄，中國大使館從援助預算中撥補了虧空，12上述問題也促 使中國開始探索援助和投資間的關聯。
二、對非洲援助的調整改革階段（1978-2000）
1978 年改革開放政策為中國的國內發展和國際關係帶來了深遠的影響，此 時期中國對外援助活動大幅減少，同時本身亦接受大量的援助。對非洲援助也隨
10 Deborah Bräutigam 著，沈曉雷、高明秀譯，紅色大布局：中國錢進非洲的真相(The Dragon’s Gift )（新北:八旗文化、遠足文化，2013 年），頁 55~57。
11 徐亮亮，「改革開放後中國對非洲援助外交面臨的挑戰與調整」，復旦大學碩士論文（2010 年），頁 11~14。
12 Deborah Bräutigam 著，沈曉雷、高明秀譯，紅色大布局：中國錢進非洲的真相(The Dragon’s Gift )（新北:八旗文化、遠足文化，2013 年），頁 87~89。
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助方面借助更多非官方資源的運用。1993 年，中國政府利用發展中國家已償還 的部分無息貸款資金設立援外合資合作項目基金，該基金主要用於支持中國中小 企業與受援國企業在生產和經營領域開展合資合作。1995 年，在經歷數年實驗 後開始推行的中國政府貼息優惠貸款，結合了援外財政資金與銀行資金，從而擴 大了資金的來源。此外亦開始透過與聯合國相關機構進行合作，將中國援助與聯 合國多邊援助的專項資金、受援國自籌部分資金、國際金融組織及第三國援助等 相結合，在投入較少援款的情況下，採取雙邊與多邊結合的方式提供援助。17 (三) 結合對銷貿易與發展計畫
早在 20 世紀 60 年代中國就與非洲國家簽署易貨貿易協定，用中國的商品來 換取非洲的原材料，但直至此時期才開始將對銷貿易與發展計畫結合，利用非洲 各國生產的產品來償付流動資金貸款甚至最初的援助貸款，例如坦尚尼亞透過出 口腰果來購買中國專案的零件等。學者指出這種用於發展和用資源作償付的金融 模式與近年安哥拉用石油償付中國貸款的作法相似，而其部分來自於中國早期接 受日本援助的經歷。18
(四) 重視人力資源開發合作
此時期中國亦重視與受援國的發展經驗交流，除向非洲學生提供獎學金外，
並開辦如「中國－非洲經濟管理官員研修班」等培訓班及研討會，訓練對象擴及 非洲政府官員和技術人員，其後更不斷擴大援外技術培訓規模，設立非洲人力資 源開發基金以為培訓挹注資金，並成立了「對外人力資源開發合作部際協調機制」。 據統計，僅 2005 年中國即為非洲培訓各類人才 3,868 名，培訓內容涉及貿易投 資、經濟管理、網絡通信、農業新技等領域。19
綜上所述，此時期中國對非洲援助開始著力於技術管理、優惠貸款、投資貿
17 戴倫彰，走向二十一世紀的中國對外經濟關係（北京: 中國物價出版社，1997 年），頁 303。
18 Deborah Bräutigam 著，沈曉雷、高明秀譯，紅色大布局：中國錢進非洲的真相（The Dragon’s Gift）（新北:八旗文化、遠足文化，2013 年），頁 84~85。
19 李安山，「論中國對非洲政策的調適與變遷」，西亞非洲，第 8 期（2006 年），頁 11~20。
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易、官員培訓等方面。20隨著新型援助方式的推行，中國援外主體也進一步多元 化，除了政府部門、進出口銀行、企業及金融機構等法人亦參與其中，中國將對 外援助資金與銀行資金以及企業資金相結合，以使有限資金發揮更大效益；此外，
中國對外援助亦逐漸與投資和貿易相結合，「形式多樣」成為此階段以及日後中 國對外援助的重要內容，也構成了目前中國「打包式援助」的雛型。21