第五章 結論
第二節 建議與展望
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二、受援國在援助中並非完全的弱勢
援助雖然是發生於綜合國力懸殊的援助國和受援國間，但由於地緣上的重要 性、能源戰略的需求及爭取在國際事務上的支持等因素，使援助國致力增進與受 援國的連結。21 世紀前的國際援助市場為西方先進工業國家所壟斷，西方希望 透過援助的方式改善非洲國家的民主進程及基本人權方式，往往附帶嚴格的治理 要求，及至中國等新興國家的參與，為受援國提供了替代方案並為既有援助體系 帶來轉變，從而弱化西方援助所能發揮的影響力。
觀察受援助國家不論是安哥拉抑或是坦尚尼亞，都在中國與其他援助國家間 尋求平衡，以在其中爭取更多的談判籌碼，達到自身利益的最大化。而從安哥拉 模式的運作中亦可發現受援國在援助中並非完全的弱勢，其強調受援國提出希望 援助的領域和項目，經中國與受援國雙方就實施項目進行討論後擬定貸款數額，
可看出受援國有一定程度的參與，並具有一定的權力資源可與援助國進行交涉磋 商。但也因為這樣高層政治的框架，而使當地官員可以雨露均霑，但卻未能惠及 底層人民。另一方面，隨著中國對外援助和投資規模的擴大，受援國對中國的期 望也越來越高（包括長期項目的維護和更快的反應能力等），根據非洲黃皮書，
非洲國家新一代領導人強調中國對非援助和中非雙邊關係之間的連結，提出的某 些要求已然超過了中國的實際能力。
綜上所述，受援國在援助中並非完全的弱勢，而是具有一定的權力資源，例 如天然資源或戰略地位等，可與援助國進行交涉磋商，透過平衡與各援助國間的 關係，以爭取更多的援助資源。
第二節 建議與展望 一、中國對非洲援助之建議
中國在非洲採取「安哥拉模式」，對部份資源豐富國家提供基礎設施建設所
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需資金，以換取當地原材料，在支援非洲國家發展所需的同時，隨著中國對外援 助和投資規模的擴大，其援助模式帶來的批評及挑戰也日益突顯。當受援國經濟 結構嚴重依賴石油等資本密集型產業，反而限制了能夠吸引大量勞動力的製造業、
農業和服務業的發展，導致經濟結構的多樣化程度過低，並在非洲部族主義和原 本即較為薄弱的政府和法律體系下，形成了深刻的貪腐問題。另若觀察中非投資 及貿易結構，亦存在中國雖對非洲出口增加，但進口只集中在個別資源豐富國家 的貿易失衡現象。加上依賴高層政治模式而對底層人民照顧不足、以及中國企業 缺乏社會企業責任致與當地人民迭生爭議等情形。學者 Phineas Bbaala 亦指出，
由於中國沒有提供太多技術轉移，有些國家又盲目地引用中國發展模式，將使非 洲愈益依賴中國，不利非洲可持續發展。而安哥拉模式實施至今，隨安國經濟成 長，不再急需中國的基礎設施建設，也不再熱衷於對中國的石油供給，安哥拉政 府與中國合作的熱情逐漸退去，面對種種新形勢的挑戰，安哥拉模式需要突破舊 有合作框架與時俱進，本文嘗試提出以下幾點建議。
(一) 將一般非洲民眾納入互利共贏的框架
歸納先前的討論可以發現，安哥拉模式有很大問題在於民間基礎不足，包括 依賴高層政治模式而對底層人民照顧不足，以及中國企業缺乏社會責任、對勞工 權益保障不完善及造成當地環境破壞，致與當地人民迭生爭議等情形。為改善問 題並強化民間基礎，蔣姮（2012）建議在政府路徑之外，增加「民間直接實施路 徑」，以確保相當部分援外資金能直接惠及人民。另外針對中國企業走出去所衍 生的問題，雖可視為中國國內發展經驗的外化，亦反映出在中國制度建立下的管 理模式若直接移植到非洲可能會引起水土不服，並造成當地人民對中國援助負面 的觀感。中國政府亦意識到此點，相繼出台了相關文件以強化走出去企業的社會 責任，例如 2005 年的《關於加強境外中資企業安全生產監督管理工作的通知》、 2007 年的《中國企業境外可持續森林培育指南》、2009 年的《防範和處置境外勞 務事件的規定》等。另外，學者亦建議中國企業可透過適當公開揭露經營資訊，
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使公眾得以協助監督，並可參考其他歐美跨國企業實施「社區持股」的作法，撥 入公司股利至社區投資基金，並投入部分利潤用於回饋社區，透過與社區共生共 榮以減少雙方衝突，進而將當地人民納入互利共贏的框架。
(二) 兼顧非洲各地區間的平衡及差異
如前所述，由於中國援助相對集中在自然資源豐富的國家，大部分資源匱乏 的國家較難從中獲益；另觀察聯合國商品貿易統計亦可發現，在中非投資及貿易 結構中，中國雖然對非洲出口大增，但進口只集中在個別資源豐富的國家。中國 雖推出優惠關稅計劃，鼓勵非洲產品進入中國市場，但是因其產品競爭力不及中 國而成效有限，對中國援助在非洲不同地區之間的平衡提出挑戰；再者，由於非 洲各地區社會政治條件和文化傳統迥異，中國在大部分地區推行「一刀切」的援 助模式亦受到指責。有鑑於此，中國在 108 年成立的國家國際發展合作署（CIDCA）
所發布的文件中提出今後將制定分國別援助政策，意味著中國將對一刀切的對外 援助方式有所調整，並將更著眼於非洲各地區間的平衡，以及重視其間的差異性。
(三) 進一步提升公開性與透明度
中國援助另一個廣受詬病之處在於，中國在投資決策的條件以及援外項目分 配的規模和性質方面缺乏透明度。申言之，由於當地人民對中國貸款貸款附加條 件、受援國負擔能力及違約風險等訊息付之闕如，除將質疑本國政府通過談判獲 取中國各項貸款背後的條件外，並對還款能力及是否將導致新債務危機存有擔憂。
又中國企業獲取基礎設施建設項目的程序亦缺乏透明度，隨著中國投資及承包工 程比例不斷增加，引起其中是否存有利益交換或對領導人賄賂、串通投標等爭議。
因此進一步提升公開性與透明度，將有助減少受援國人民及其政府、中國與其他 受援國之間的相互猜疑，並提升雙多邊援助方之間援外項目的協調和統一。此外，
透明度的提高亦有助增加援外項目的可預測性，從而幫助受援國政府將各方援助 計畫納入其決策過程中。
二、中國對非洲援助之展望
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Woods（2008）指出，隨著中國以及其他新興國家援助的快速崛起，現有援 助體系正經歷無聲的變革，1包括促使傳統援助國家重新審視制度優先的「軟投 資」及強調基礎設施建設的「硬投資」之間的平衡；在中國不附帶政治條件的援 助競爭下，傳統援助國在為援助附加政治條件時亦變得更為謹慎；另一方面安哥 拉模式模糊了援助與商業行為的界線，該模式下中國公司亦配合國家外交援助政 策進行相應的投資，在既有單純依靠援助實現受援國發展的方式之外，提供了新 的啟發。儘管中國在對外援助方面的重要性和創新作法日益受矚目，卻也同時面 臨了諸多的挑戰和限制。包括援助項目是否符合受援國國情、投資決策條件、援 外項目分配以及貸款風險等方面缺乏透明度、受援國對新增債務危機的擔憂、對 外援助體系政出多門造成權責劃分不清及資源浪費，以及全球性問題的複雜度增 加促使其須更積極地與多邊機構展開合作等。
而中國亦意識到其對外援助方法的侷限性，而開始正視以多邊機構放款、增 加國際組織的參與，並強化監督機制以補充因不附加政治條件原則對受援國必要 限制的缺乏等方面的重要性，以使援助更具效益。此外，在強化企業社會責任和 環境與社會保護方面，中國政府頒佈了新的勞動法來保護勞動權利，推出了新的 指導意見來規範銀行和林業公司在海外的社會責任。而在強化對外援助管理體制 方面，於 2018 年成立的國家國際發展合作署（CIDCA）則被賦予了確定援外政 策方向、協調部際及進一步提升公開性和透明度的期許，顯示中國正努力嘗試調 整對外援助的管理方式，以使對外援助和投資政策體系更加健全。
當前的中國相較於歷史上的任何一段時期，更為積極地融入國際建制，在取 得發展與繁榮的同時，亦面臨了未知與挑戰。在全球化不斷推進的今天，一國的 國家利益與國際利益的相互融合加快，愈益呈現複合與交錯的態勢，中國對非洲 的援助及經濟合作不僅關乎中國走出非洲的關鍵，亦是命運共同體的實踐。中國 需要再思考，在維護自身海外利益及加強影響力的同時，也不忘照顧當地人民整
1 Ngaire Woods, “Whose aid? Whose influence? China, emerging donors and the silent revolution in development assistance,” International Affairs, Vol.84, No.6, Nov, 2008, pp.1205~1221.
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體發展需要。如能藉由支援更多在地建設及發展所需，將一般非洲民眾納入互利 共贏的框架，並進一步提升公開性與透明度，將有助於雙方關係更長遠互惠地發 展，從而展現負責任大國的形象。
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參考文獻
中文部份
專書
丁韶彬，大國對外援助：社會交換論的視角。北京：社會科學文獻出版社，2010 年。
吳定，政策管理。臺北：聯經出版社，2003 年。
葉至誠、葉立誠著，研究方法與論文寫作。臺北：商鼎文化，1999 年。
葉至誠、葉立誠著，研究方法與論文寫作。臺北：商鼎文化，1999 年。