第二章 中國對非洲援助之回顧
第三節 21 世紀後中國對非洲援助政策之新發展
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易、官員培訓等方面。20隨著新型援助方式的推行，中國援外主體也進一步多元 化，除了政府部門、進出口銀行、企業及金融機構等法人亦參與其中，中國將對 外援助資金與銀行資金以及企業資金相結合，以使有限資金發揮更大效益；此外，
中國對外援助亦逐漸與投資和貿易相結合，「形式多樣」成為此階段以及日後中 國對外援助的重要內容，也構成了目前中國「打包式援助」的雛型。21
第三節 21 世紀後中國對非洲援助政策之新發展
21 世紀前中國對非洲的援助經歷了從初期考量意識形態而提供超出國力範 圍的援助，到改革開放後重視經濟利益的合作發展而強調「力所能及」和「量力 而行」的轉變；進入 21 世紀後，中國經濟的崛起為其援助政策帶來新發展，隨 著 2000 年建立的中非合作論壇（China-African Cooperation, FOCAC）和 2006 年
《中國對非洲政策文件》的頒布，以及 2018 年國家國際發展合作署的成立，中 國對非洲援助步入制度化的新階段。以下透過整理雙邊層次下的中國對外援助體 系的決策和執行機制，以及多邊層次下的中非合作論壇，進而探討 21 世紀後對 非洲援助的情形，以嘗試理解中國對非洲援助的發展傾向。
一、中國對外援助體系的決策和執行機制
隨著中國在對外援助領域的重要性和創新方法日益受矚目，但也面臨了一系 列的挑戰和限制。來自外部環境的挑戰包括，中國某些援助項目可能不適合受援 國的國情，例如在當地居民多仍身處貧困的情況下所建設的昂貴體育場館及五星 級飯店；此外，由於中國在投資決策的條件及援外項目分配的規模和性質方面缺 乏透明度，近年來如馬來西亞和斯里蘭卡等國皆公開表達了對中國貸款風險以及 可能無力償還的擔憂；再加上，受援國對中國提出的要求越來越高，全球問題的
20 張海冰，「中國對非洲發展援助的階段性特徵分析」，上海商學院學報，第 12 卷第 5 期 （2011 年），頁 17~20。
21 陳默，「中國援助的非洲模式及其對非洲發展影響的研究」，上海外國語大學博士論文（2014 年），頁 35~38。
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複雜性亦促使中國開展與多邊國際機構的合作及彼此經驗的交流。22
而來自內部環境的限制在於，中國對外援助體系存在疊床架屋的問題。中國 涉及對外援助的政府部門包括外交部、財政部及商務部:其中外交部主要負責確 定重點外交國家，並由各駐外使領館的經濟參贊處負責援外項目的現場管理及與 受援國的協調；財政部負責確定對外發展援助的規模、債務減免和依已決定之援 助項目撥款；商務部和中國進出口銀行則分別負責無償援助和無息貸款，以及優 惠存款和優惠出口買方信貸的辦理；而商務部所屬援助司雖是對外援助的主導機 構，惟在實務運作中，存在監管權限不足的問題，除難以管控其他與商務部平行 的部門，也難以協調中央與地方的關係。其次，很多對外援助項目是因雙方元首 出訪而臨時決定或經國內企業或其他政府部門自行聯繫促成，由於缺乏協調統一 的決策部門，而形成政出多門資源浪費的情形，並且各政府部門間亦因利益不一 致而產生競爭關係。23
隨著中國在全球展開的大規模對外援助和投資活動，以及「一帶一路」戰略 藍圖的展開，中國亦意識到其對外援助方法的侷限性，而於 2018 年 4 月成立對 外援助專門機構－國家國際發展合作署（CIDCA），以整合商務部和外交部對援 外工作的管理和協調職能。作為直隸於國務院的對外援助決策機構，除有利於統 籌各部門的利益，亦有足夠權限監管各部門的執行情形。Dan Banik（2019）分析 該機構被賦予的期待: 除有助於提升與對外援助和投資有關的協調層級、推動對 投資活動的獨立評估，以及緩和外交部和商務部在援外項目方面的競爭和緊張關 係外，透過更精準地掌握援助相關數據及提高作業透明度，將有助增加援外項目 的可預測性，並減少中國與其他受援國之間的相互猜疑，及提升多邊援助方之間 對援外項目的協調和統一。其未來更計畫制定分國別援助政策，以貼近各受援國 不同的需求。而透過派駐專門人員至受援國進行援外項目的現場管理，將有助於
22 Dan Banik，「在全球化世界中協調中國的對外援助」，清華－卡內基全球政策中心，2019 年 1 月 3 日，https://carnegietsinghua.org/2019/01/03/zh-pub-78059，查閱時間: 2019 年 3 月 24 日。
23 刁莉、何帆，「中國的對外發展援助戰略反思」，當代亞太，第 6 期（2008 年），頁 129~133。
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月 3 日，https://carnegietsinghua.org/2019/01/03/zh-pub-78059，查閱時間: 2019 年 3 月 24 日。25「國家國際發展合作署設立 有利中國解決對外援助兩大難題」，香港 01，2018 年 3 月 26 日，
https://www.hk01.com/議事廳/171897/觀察-國家國際發展合作署設立-有利中國解決對外援助 兩大難題，查閱時間: 2019 年 3 月 24 日。
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https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-46094798，查閱時間: 2019 年 3 月 24 日。
30 Ian Taylor, “The All-Weather Friend? Sino-Africa Interaction in the Twenty-First Century,”
Africa in International Politics , 2004 , pp. 89~91, https://www.taylorfrancis.com/books/e/9780 203493175/chapters/10.4324/9780203493175-9，查閱時間:2019 年 3 月 24 日。
31 游智偉、張登及，「中國的非洲政策:軟實力與朝貢體系的分析」，遠景基金會季刊，第 12 卷 第 4 期 （2011 年 10 月），頁 138。
32 Penny Davies, “China and the end of Poverty in Africa－Towards Mutual Benefit? ” （Sundbyberg:Diakonia,2007）, p.48, http://eurodad.org/uploadedfiles/whats_new/reports/kinarap port_a4.pdf，查閱時間: 2019 年 3 月 28 日。
33 中華人民共和國商務部, 2011.4, 中國的對外援助(白皮書) ,北京:中華人民共和國國務院新聞 辦公室，依 2009 年的匯率 6.83 計算，2526.9/6.83=369.97 億美元。
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Global Development）於 2013 年發布的研究報告則將 ODA（Official Development Assistance
）及 ODF（Other Official Flows）合併計入，依上述統計結果，中國在 2000 至 2011 年間對非洲的援助總額為 750 億美元，與美國同期內對非洲援助總35 Strange, A., Parks, B., Tierney, M.J., Fuchs, A., Dreher, A., and Ramachandran, V., “China’s Development Finance to Africa: A Media-Based Approach to Data Collection,” Center for Global Development, Working Paper 323, 2013, https://www.cgdev.org/publication/chinas-development- finance-africa-media-based-approach-data-collection，查閱時間: 2019 年 3 月 27 日。
36 「中非合作論壇 習倡八大行動」，中時電子報，2018 年 9 月 4 日，https://www.chinatimes.
com/newspapers/20180904000531-260108?chdtv，查閱時間: 2019 年 5 月 29 日。
37 陳默，「中國援助的非洲模式及其對非洲發展影響的研究」，上海外國語大學博士論文（2014 年），頁 52。
38 陳默，「中國援助的非洲模式及其對非洲發展影響的研究」，上海外國語大學博士論文（2014 年），頁 50。
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http://www.cidca.gov.cn/2018-08/06/c_129925064_3.htm，筆者繪製，查閱時間: 2018 年 3 月 17 日。
資料來源: 整理自陳默，「中國援助的非洲模式及其對非洲發展影響的研究」，上海外國語大 學博士論文（2014 年），頁 51、AidData Chinese Official Finance to Africa Dataset,Version1.0 和 OECD 數據庫。
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Working Paper, No.37895, 2007, http://documents.worldbank.org/curated/en/7528314680081129 68/Africas-silk-road-China-and-Indias-new-economic-frontier，查閱時間: 2019 年 3 月 27 日。資料來源: 整理自陳默，「中國援助的非洲模式及其對非洲發展影響的研究」，上
海外國語大學博士論文（2014 年），頁 55，及 Strange, et al, “China’s Development Finance to Africa: A Media-Based Approach to Data Collection”, 2013.