21 世紀中國對非洲援助之研究－新殖民主義與互利互惠之辨析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學戰略與國際事務在職專班碩士學位論文. 21 世紀中國對非洲援助之研究－新殖民主義與互利互惠之辨析政治. 大. 立 Aid to Africa in the 21st Century: China’s Foreign. ‧ 國. 學. Distinguishing between Neocolonialism and Mutually Beneficial. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：邱坤玄博士. 研究生：王鈺植撰. 中. 華. 民國. 108. 年. 7. 月. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(3) 摘要圍繞著中國對非洲的援助究竟是新殖民主義或是互利互惠的爭論，本文採取國際政治學中的受援國中心論研究途徑，透過觀察 21 世紀以降中國援助對非洲案例國家安哥拉及坦尚尼亞的經貿、政治及社會發展的影響，試圖回答上述論點何者較能解釋受援國的現況。本文之安排分為三大部分，首先透過梳理中國的非洲外交政策及其脈絡下的援助政策，以了解中國援助的重要傾向與特色；其次，透過觀察安哥拉及坦尚尼亞的經貿發展，發現中國援助雖有其影響，惟仍奠基於該國是否擁有豐富資源的自身條件。另一方面，. 政治大中國依受援國需求提供援助的做法，易因受援國國內政治操控而未能惠及底層人民，或立中國援建的基礎設施建設誠然有助於受援國的經濟增長，但其影響其實更為複雜，包括. ‧ 國. 學. 某些項目可能不符合該國實際需要，亦可能使受援國背負沉重債務；最後，在對政治及社會發展的影響方面，經檢視安坦兩國的自由度與政治權利及公民自由分數，發現與中. ‧. 國援助間較無顯著關聯。與此同時，中國的援助除反映自身受援經驗及發展路徑，也將. y. sit. al. er. io. 結構等問題。. Nat. 一些自身在發展中面臨的問題帶到了非洲受援國，如環境、勞動權益、貧富差距及產業. v. n. 綜合以上的討論，本文認為應可初步否定中國援助為新殖民主義，惟其對受援國的. Ch. engchi. i n U. 影響是複雜且深遠的，既有利惠，也存在問題，尚難僅以互利互惠全面含括及解釋。並且資料中不一定只有事實，還存在著觀點。最後，由安哥拉及坦尚尼亞的案例可以得知，受援國在援助中並非完全的弱勢，而是透過平衡與各援助國之間的關係，以爭取更多的援助及資源。在全球化不斷推進的今天，中國援助不僅關乎中國走出非洲的關鍵，亦是命運共同體的實踐。如能進一步提升公開性與透明度，並藉由支援更多在地建設及發展所需，將一般非洲民眾納入互利共贏的框架，以補充安哥拉模式因依賴高層政治而對底層人民照顧不足的情形，將有助於雙方關係更長遠互惠地發展。關鍵字: 中國；對外援助；非洲；安哥拉模式；新殖民主義；援助政策 I. DOI:10.6814/NCCU201900877.


(5) 目. 次. 第一章緒論 ............................................................................................................................1 第一節研究動機與目的 ................................................................................................... 1 第二節文獻檢閱 ............................................................................................................... 3 第三節研究途徑與方法 ................................................................................................... 8 第四節研究範圍與限制 ................................................................................................. 13 第五節研究架構與章節安排 ......................................................................................... 14 第二章中國對非洲援助之回顧 ......................................................................................... 17 第一節中國對非洲政策之整體回顧 ............................................................................. 17. 政治大. 第二節. 21 世紀前中國對非洲援助政策之概述 ............................................................ 19. 第三節. 21 世紀後中國對非洲援助政策之新發展 ........................................................ 23. 立. ‧ 國. 學. 第四節小結 ..................................................................................................................... 30 第三章案例分析：中國援助對安哥拉及坦尚尼亞經濟貿易發展的影響 ....................... 33. ‧. 第一節中國援助與安哥拉經濟發展 ............................................................................. 33. sit. y. Nat. 第二節中國援助與坦尚尼亞經濟發展 ......................................................................... 40. io. er. 第三節中國援助對安坦經貿發展效益之綜合比較 ..................................................... 46 第四節小結 ..................................................................................................................... 50. n. al. Ch. i n U. v. 第四章案例分析：中國援助對安哥拉及坦尚尼亞社會政治發展的影響 ....................... 53. engchi. 第一節中國援助與安哥拉社會政治發展 ..................................................................... 53 第二節中國援助與坦尚尼亞社會政治發展 ................................................................. 57 第三節中國援助對安坦社會政治發展之綜合比較 ..................................................... 62 第四節小結 ..................................................................................................................... 66 第五章結論 ........................................................................................................................... 69 第一節研究發現 ............................................................................................................. 70 第二節建議與展望 ......................................................................................................... 73 參考文獻 ................................................................................................................................. 78. II. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(6) 表次表 2- 1 中國與 DAC 對非洲各領域援助金額百分比對照 ...................................... 28 表 2- 2 中國與 DAC 在非洲援助最多的 10 個國家 ................................................ 29 表 5- 1 中國援助期間(2000-2015)受援國經貿及社會政治的變化情形 ................ 72. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. III. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(7) 圖次圖 1- 1 中國援助非洲占其整體援助之傾向 .............................................................. 2 圖 1- 2 援助領域相關研究途徑 ................................................................................ 10 圖 2- 1 至 2009 年底中國對外援助及優惠貸款在不同領域的項目分布 .............. 28 圖 3- 1 安哥拉 GNI 及 HAI 表現(2018 年) .............................................................. 39 圖 3- 2 坦尚尼亞 GNI 表現(2000-2017 年) .............................................................. 45 圖 3- 3 坦尚尼亞 GNI 及 HAI 表現(2018 年) .......................................................... 46 圖 4- 1 安哥拉自由度分數(1998-2018 年) ............................................................... 55. 政治大. 圖 4- 2 安哥拉政治權力及公民自由分數(1998-2018 年) ....................................... 56. 立. 圖 4- 3 安哥拉失業率(2005-2018 年) ....................................................................... 57. ‧ 國. 學. 圖 4- 4 中國對安哥拉及坦尚尼亞援助傾向(2001-2014 年) ................................... 59 圖 4- 5 坦尚尼亞自由度分數(1999-2018 年) ........................................................... 60. ‧. 圖 4- 6 坦尚尼亞政治權力及公民自由分數(1999-2018 年) ................................... 61. Nat. n. al. er. io. sit. y. 圖 4- 7 坦尚尼亞失業率(2006-2014 年) ................................................................... 62. Ch. engchi. i n U. v. IV. DOI:10.6814/NCCU201900877.


(9) 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 一、研究動機非洲曾是全球最貧窮的地方之一，近年基於國際政治、經濟貿易及人道立場，非洲國家逐漸受到重視，並具體反映在以下面向：在國際政治上，非洲的國家數，在聯合國和其他世界性國際組織中已形成不可忽略的力量；經濟貿易上，豐富的自然資源及不斷增加的人口和消費需要，除為重要原料供應地區外，亦是正在發. 政治大怖主義滋生的溫床，而造成動亂的一個重要原因是貧窮，越來越多國家體認到如立展的巨大市場；在人道立場上，非洲地區政局不安，時有動亂衝突，一度成為恐. 果非洲沒有和平，將可能為世界的安定帶來隱憂、並影響各國原料的供應及各國. ‧ 國. 學. 商品向非洲的推銷。因此聯合國、許多國際組織和區域組織以及較先進的國家，. ‧. 紛紛向非洲各國提供援助和貸款，致力改善非洲人民的生活水準以消滅貧窮。1. y. Nat. 在此情勢下，無論是反恐、戰略考量，還是從現實主義的角度看待自己國家的能. er. io. sit. 源安全，非洲都是大國政治博弈的焦點地區。2西方先進工業國家、日本、印度、韓國及中國皆透過對非洲各國進行援助以深化自身對非洲的影響力及連結。. al. n. v i n 誠如西方學者如杭廷頓（Samuel C h P. Huntington）等認為「對外援助」是一個 engchi U. 非常模糊的概念，由於本質上的模糊，因此中國與西方先進國家間存在著明顯的. 分歧。其中西方先進工業國家傾向結合國際組織，透過附加政治條件的援助，進而改善非洲各國民主進程及基本人權狀況。而中國與非洲國家同屬開發中國家，即使在 1970 年代初期中國國內遇上飢荒問題時，對非洲的援助並沒有因此而受到影響，3觀察其近年的援助傾向，非洲亦占有一定的比例（如圖 1-1）；且中國. 龔政定，「你所不知道的非洲」，外交部通訊，第 26 卷第 4 期（2007 年），頁 1~4。郭賢江、楊慧楨，「中日對非洲政策的比較」，湖南工業職業技術學院學報，第 10 卷，第 1 期（2010 年），頁 61~64。 3 孔永樂，「中國及西方對非洲援助的利與義」，二十一世紀評論，第 123 期（2011 年），頁 27~37。 1 1 2. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(10) 基於自身曾受列強制約的發展經驗，其援助強調採取不干涉原則，即不附加政治條件，因增加了受援國的選項，而受到非洲國家的歡迎，惟亦受到質疑可能因此減緩非洲各國善治的腳步，其援助並可能成為對領導者的賄賂等，而有「流氓援助」或不負責任的批評；西方國家亦多次指出中國在非洲進行「新殖民主義」，例如中國援助採行的「安哥拉模式」，係透過興建基礎工程而換取開採當地天然資源的權利，即被認為是一種資源的掠奪。 80 70. 50 40. 立. 30. 10 0. 學. 20. 政治大. ‧. ‧ 國. Billion 2014 USD. 60. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Africa. Total. y. Nat. io. sit. 圖 1- 1 中國援助非洲占其整體援助之傾向. n. al. dataset)，自行整理繪製，查閱時間 2019/2/28. Ch. engchi. er. 資料來源: AidData 數據庫(https://www.aiddata.org/data/chinese-global-official-finance-. i n U. v. 中國則以其基礎建設是促成當地經濟增長的重要因素，並可帶動他國投資，且不帶政治條件協助非洲經濟增長，並同時確保自身國內能源供給而創造互利雙贏等，4試圖駁斥西方言論。究竟中國對非洲的援助是新殖民主義或是互利互惠，又是否會造成資源豐富的國家在發展經濟的同時，引發其他社會問題，本文將以曾經歷長期內戰、百廢待舉的非洲產油國家安哥拉，及作為中國援建著名的坦贊鐵路之代表國家坦尚尼亞為例，觀察中國援助對其發展的影響。. 二、研究目的 4. 劉青建、李源正，「中國與安哥拉經濟合作特點探析」，現代國際關係，第 7 期（2011 年），頁 31~38。 2. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(11) 基於援助非洲模式的不同，中國的援助模式為既有西方援助體系進行補充，亦造成衝擊，更間接反映了北京共識及華盛頓共識兩種意識型態的競逐。華盛頓共識是 20 世紀 80 年代末由國際貨幣基金組織、世界銀行與美國政府針對開發中國家提出的一系列有關經濟發展的政策建議及主張，此後逐漸演變為一種經濟發展模式，並具體反映於提供援助時所附加的條件上，例如要求受援國政府金融自由化、去管制化以減少對經濟的干預、實施緊縮的財政政策，透過宣揚民主政治及市場經濟的理念，致力創建一個有利於市場經濟的民主法治環境。而北京共識由學者雷默（Joshua Ramo）於 2004 年提出，5相較於華盛頓共識，尚非一個成熟. 政治大展路徑，這些政策被認為是促成中國經濟崛起的重要因素，為發展中國家提供了立. 的和被普遍接受的發展經驗，主要是指改革開放以來中國的政治和經濟政策與發. 另一種可能，反映於對外援助上，傾向採取不附加政治條件但附加經濟條件的援. ‧ 國. 學. 助，因而引發新殖民主義及互利互惠的爭論。本文嘗試用受援國的視角，以安哥. ‧. 拉及坦尚尼亞為例，探討中國援助對其發展的影響，希望達成的目的有以下:. y. Nat. (一) 整理及回顧中國對非洲的外交政策及其脈絡下的援助政策。. er. io. sit. (二) 了解中國援助對案例國家安哥拉、坦尚尼亞之經濟貿易的影響。 (三) 了解中國援助對案例國家安哥拉、坦尚尼亞之社會政治的影響。. al. n. v i n (四) 觀察新殖民主義及互利互惠論點何者較能解釋現況。 Ch engchi U. 最後，藉由所有的討論與分析，進一步了解中國援助之效益，期能以更全面. 的觀點與視角，以豐富中國援助非洲的相關研究，並對變革中的國際援助體系帶來啟示。. 第二節. 文獻檢閱. 透過回顧整理中國對非洲援助相關文獻，將其進一步歸納為「中國援助為新. 5. Joshua Cooper Ramo, Beijing Consensus: Notes on the way Physics of Chinese Power , (London :Foreign Policy Centre, 2004) , pp.3~4. 3. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(12) 殖民主義」以及「中國援助為互利互惠」兩種論點，以下將分別說明。. 一、有關中國援助為新殖民主義的論點中國採行以協助基礎建設換取當地資源的安哥拉模式，儘管強調「只做經貿、不碰政治」、「非洲是非洲人的非洲」這類夥伴關係，但依舊引起中國威脅論及新殖民主義的疑慮，並具體展現在以下幾個方面: (一) 政治面: 中國援助恐減緩受援國善治的腳步 Ake（1991）發現，西方附加於援助的治理條件，成功地促成了 90 年代許多國家的政體轉型，有助於降低非洲獨裁者對反對者的壓迫，如透過援助貝南、賴. 政治大. 比瑞亞等國所施加的壓力，都相當程度促成了這些國家在政治的開放。6姜磊及. 立. 王海軍（2011）指出，不附加政治條件的中國援助與附加政治條件的西方援助產. ‧ 國. 學. 生了一定的競爭關係，一些原本不得不依賴西方援助的國家有了新的選擇，有可能拒絕西方國家附加了大量政治條件的援助，從而弱化西方援助所能發揮的影響. ‧. 力。7. y. Nat. sit. 另一方面，蔣媛（2012）的調查報告進一步指出由於中國採行的安哥拉援助. n. al. er. io. 模式實施的前提是政府間協議，這使得當地政府要員可以雨露先沾，中國投資一. i n U. v. 方面造成當地政府官員所獲利潤爆炸性增長。從而有中國不附加任何政治條件的. Ch. engchi. 對非援助，實際上是對各國高層領導人的賄賂等質疑聲浪出現；此外，雖然通水通電通路等基礎設施建設也普遍改善了人民生活，但腐敗等問題仍存在，且衝突地區利益複雜，導致震盪不斷。8 (二) 經濟面: 中國援助係資源掠奪並恐造成受援國陷入荷蘭病9 中國採行「開採資源－中國加工－回賣非洲」的中國產業鏈模式，根據奈及. 6 7. 8 9. Claude Ake, “Rethinking African Democracy,” Journal of Democracy 2(1), 1991, pp.32~44. 姜磊、王海軍，「現行對外援助中附加政治條件差異分析－基於中國與西方國家外援實踐的比較研究」，太平洋學報，第 19 卷第 17 期（2011 年），頁 53~61。蔣姮，「安哥拉模式亟需與時俱進」，中國對非投資案例調查報告，2012 年，頁 8~16。「荷蘭病」是指一國特別是指中小國家經濟的某一初級產品部門異常繁榮而導致其他部門的衰落的現象。 4. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(13) 利亞中央銀行行長 Lamido Sanusi 在《金融時報》上的說法：中國買走我們的初級產品，再把製成品賣給我們。從本質上說，這也是殖民主義。10倫敦政經學院國際關係教授艾登（Christopher Alden）則認為，這種模式使得中國可被視為「殖民者」，中國一旦成功主導非洲經濟，便可以利用其地位控制非洲國家。他質疑，中國只重視從非洲獲取資源及為中國企業創造國際市場，這種「設計」等同將部分非洲國家視為中國的「附庸國」。學者 Phineas Bbaala 亦指出，由於中國沒有提供太多技術轉移，有些國家又盲目地引用中國發展模式，將使非洲愈益依賴中國，不利非洲可持續發展。11. 政治大哥拉模式，在石油資源豐富的國家如安哥拉，因其經濟結構嚴重依賴資本密集型立. 另一方面，劉海方（2011）指出中國採行以協助基礎建設換取當地資源的安. 的石油產業，反而限制了能夠吸引大量勞動力的製造業、農業和服務業的發展，. ‧ 國. 學. 導致經濟結構的多樣化程度太低，極易受到世界石油市場價格波動因素的影響，而有陷入「荷蘭病」之虞。Howard W. French（2015）認為貧窮國家以自然資源. ‧. 12. y. Nat. 如石油等做為償付貸款的貨品，以長期來看，買方以低估的價格購買這些產品的. er. io. sit. 機率可能大幅提高，原因在於買主往往透過價格折扣預防未來價格攀升。13此外，如受援國政府未妥善規劃運用中國提供的鉅額貸款，長期來看將是沉重的債務負. n. al. 擔。. Ch. engchi. i n U. v. (三) 社會面: 中國企業未善盡企業責任. 中國在非洲面對著諸多尚待克服的問題，譬如中國企業獲取非洲基礎建設項目的程序欠缺透明，在非洲各國的輿論中引起非議，甚至激發部分當地民眾示威抗議。在非洲開發熱潮下蜂擁而至的中國尋夢者，也因一些不當作為和低劣素質. 「中國是非洲『新殖民宗主國』嗎?」，紐約時報中文網，2013 年 3 月 27 日， https://cn.nytimes.com/world/20130327/c27africa/zh-hant/，查閱時間:2018 年 10 月 7 日。 11 「中國在非洲是共贏還是搶取豪奪?」，香港 01，2017 年 8 月 19 日，https://www.hk01.com/即時國際/113024/ 國際暸望台-中國在非洲是-共贏-還是-巧取豪奪，查閱時間:2018 年 11 月 27 日。 12 劉海方，「安哥拉內戰後的發展與中安合作反思」，外交評論，第 2 期（2011 年），頁 38~50。 13 Howard W.French 著，李奧森譯，中國的第二個大陸：百萬中國移民如何在非洲投資新帝國 (China’s Second Continent:How a Million Migrants are Building a New Empire in Africa )(臺北市: 麥田，2015 年)。 5 10. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(14) 而引發當地不滿。14Deborah Bräutigam（2013）指出在 2008 年時，曾有新聞報導指出在剛果的中國私人冶煉廠致使當地挖掘銅礦的童工死亡的事件，反映出中國參與非洲常受到的批評，即剝削當地勞動力及以較低的環境和社會標準贏得商機， 15. 中國企業亦被指責從中國帶入太多勞工到非洲，而對當地就業率缺乏貢獻等。. 二、有關中國援助為互利互惠的論點此論點認為中國透過安哥拉援助模式，一方面確保國內能源安全戰略，並有利於中國企業的海外發展；對受援國來說，中國不附加政治條件的援助，提供一種新的、更為寬鬆的獲得援助的選擇，並進而帶動其他國家的投資，以下分別加. 政治大 (一) 中國援助非洲有助實現本國利益立. 以探討 :. ‧ 國. 學. 中國因經濟快速發展面臨了能源與資源的供給安全，於 2012 年末中國已成為世界上最大的石油進口國，16劉青建及李源正（2011）指出，加強與安哥拉合. ‧. 作是其確保國內能源安全的戰略基礎，近幾年來，安哥拉一直是中國第二大原油. y. sit. al. er. io. 度。17. Nat. 進口來源國，使中國獲得了穩定的石油供給，從而降低從海外進口石油的風險程. v. n. 此外，中國為非洲提供優惠性貸款用於基礎建設等領域，中國的企業隨之進. Ch. engchi. i n U. 入非洲承包這些工程，非洲受援國則以未來對中國出口石油作為獲得貸款的抵押，在這樣的模式中，兼具援助、貿易和投資的要素，使得中國與非洲在援助的同時也建立了商業上的合作關係，而中國企業則透過直接投資或出口貿易的方式參與中國的對外援助，從而為其「走出去」開拓海外市場奠定基礎。18 「中國在非洲是共贏還是搶取豪奪?」，香港 01，2017 年 8 月 19 日，https://www.hk01.com/即時國際/113024/ 國際暸望台-中國在非洲是-共贏-還是-巧取豪奪，查閱時間:2018 年 11 月 27 日。 15 Deborah Bräutigam 著，沈曉雷、高明秀譯，紅色大布局：中國錢進非洲的真相（The Dragon’s Gift）（新北:八旗文化、遠足文化，2013 年），頁 383。 16 「中國月淨進口石油首超美國消費量不斷增長」，人民網，2013 年 3 月 12 日，http://finance. people.com.cn/BIG5/n/2013/0312/c1004-20759180.html，查閱時間:2018 年 11 月 24 日。 17 劉青建、李源正，「中國與安哥拉經濟合作特點探析」，現代國際關係，第 7 期（2011 年），頁 31~38。 18 陳默，「中國援助的非洲模式及其對非洲發展影響的研究」，上海外國語大學博士論文（2014 年），頁 83。 6 14. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(15) (二) 中國援助非洲有助實現受援國利益對受援國來說，中國不附加政治條件的援助，提供另一種選擇，在獲得發展的同時，又能維護國家獨立與主權。以安哥拉為例，劉青建及李源正（2011）發現石油的合作帶動了中安其他領域如基礎設施、農業、醫療衛生、教育、電信等更加廣泛的合作，並進而刺激國際企業包括英、法、美、義、挪威等國企業至安哥拉共同投資。19另一方面，陳默（2014）指出中國援助與貿易和投資共同進入非洲，雖尚未實現產業轉移，但一定程度上增進了當地生產技術能力、並將非洲拉進全球產業分工體系，有助於其未來長期經濟的增長。20 John Aberg（2010）. 政治大它提供人們與市場移動的能力來傳輸貨品，明顯地有助商業活動。立. 研究指出中國在安哥拉的基礎建設，是安哥拉發展經濟、連接市場的必要復興。 21. 安春英. （2008）認為，中國採行的安哥拉援助模式充分體現了援助國及受援國雙方的利. ‧ 國. 學. 益訴求，22具有互利雙贏、共同發展的特色。. ‧. 三、過往文獻所缺少的資訊. sit. y. Nat. 經蒐集檢視相關資料後，發現過往文獻針對援助國對非洲的援助動機、援助. al. er. io. 國對受援國的貢獻、西方援助模式與中國援助模式之比較等均有觸及。在政治方. v. n. 面，聚焦於中國不附帶政治條件的影響，進而探討華盛頓共識和北京共識的競逐；. Ch. engchi. i n U. 在經濟方面，由中國援助的「安哥拉模式」而衍生出新殖民主義和互利互惠兩種相異的論點，惟如欲了解何種論點較能解釋現況，尚缺少以下的資訊: (一) 中國在非洲的政策脈絡及實際援助情形，包括援助數額、援助領域及受援國分布等。 (二) 中國援助對案例國家安哥拉及坦尚尼亞的經濟貿易及人民生活水準是否有. 19. 20. 21. 22. 劉青建、李源正，「中國與安哥拉經濟合作特點探析」，現代國際關係，第 7 期（2011 年），頁 31~38。陳默，「中國援助的非洲模式及其對非洲發展影響的研究」，上海外國語大學博士論文（2014 年），頁 86。 John Aberg, “Chinese Financial Assistance in Angola: Promise, Curse or an Uncertain Venture?” Master's thesis, Lund University, Lund Sweden (2010)。安春英，「中國與安哥拉經濟合作的利弊分析」。西亞非洲，第 5 期（2008 年），頁 20~25。 7. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(16) 所助益? (三) 中國援助不附帶政治條件是否因而減緩案例國家安哥拉及坦尚尼亞的民主化發展? (四) 中國援助是否使非洲資源豐富國家如安哥拉陷入荷蘭病危機，或是造成其他社會問題? 無論是新殖民主義或是互利互惠觀點，其共同的部分是認為援助國為受益方，不同處在於互利互惠觀點尚主張受援國亦獲有利益，爰本文認為如能進一步探討受援國的受益及發展情形，將有助於釐清爭點。. 政治大第三節立研究途徑與方法. ‧ 國. 學. 一、研究途徑. 本文擬採取國際政治學中的受援國中心論研究途徑，透過整理中國在非洲援. ‧. 助的情形，了解中國援助對案例國家安哥拉及坦尚尼亞的經濟、民主化及社會發. y. Nat. sit. 展造成的影響，將有助於探討中國援助帶來的效益，及新殖民主義或是互利互惠. n. al. er. io. 觀點何者較能解釋受援國現況。由於對外援助有著國家間外交行為、跨國資源移. i n U. v. 轉等多重義涵，反映在研究途徑上，可分為國際政治學、發展經濟學及社會心理. Ch. engchi. 學等不同的視角（如圖 1-2），以下將分別說明。 (一) 國際政治學視角. 隨著國際政治發展中經濟因素影響力的增加，國際政治學的研究從安全領域延伸至對外援助等議題上，其所關注的對外援助可歸納為受援國中心論和援助國中心論兩種研究途徑。受援國中心論從受援國的角度出發，關注的是受援國接受援助的動機、受援國如何利用外來的援助、接受援助對受援國的國內政治、經濟及社會發展的作用及影響等。其認為受援國可以選擇是否接受援助，並非完全處於被動地位。受援國取得援助後，由於援助資源由政府掌握，成為受援國政府推行國內政策的工具， 8. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(17) 因可以不用採取削減社會福利或增加稅收以達到目的，從而得以維持其政權。23 圍繞著新殖民主義及互利互惠的爭論，如能進一步探討受援國的受益及發展情形，將有助於了解何者較能解釋現況。既有相關文獻則多採援助國中心論，偏重從援助國的角度出發，著眼於對外援助的動機、援助對象的選擇、對外援助政策的制定、執行、效益及對援助國的意義等。其中現實主義者認為對外援助做為國家的一種外交手段，必須為國家利益服務，對外援助背後是國家利益的考量；另一方面，理想主義者認為對外援助是一種國際責任，傾向用道德觀念和人道主義來解釋國家的對外援助，並倡導國. 政治大外援助政策往往發現其既有理想主義的成分，也是從國家利益出發。立. 際合作，透過國際組織進行多邊援助。事實上兩者並非單獨存在，觀察一國的對 24. 激進主義則從批判的角度出發，認為對外援助實質是一種新殖民主義，25援. ‧ 國. 學. 助往往傾向集中於那些具有戰略性初級產品資源、或有國內廣大市場的國家；在. ‧. 一些第三世界國家，政府腐敗，人民苦不堪言，菁英們卻過著優越生活，援助反. y. Nat. 而使其政治權力得到加強並成為受援國發展的阻力；援助國透過援助，增加了受. er. io. sit. 援國在金融政策、消費模式和出口政策對核心國家的依賴等，從而激進主義呼籲應建立公正的對外援助機制，以落實國際範圍內收入的再分配。26. n. al. (二) 發展經濟學的視角. Ch. engchi. i n U. v. 發展經濟學的研究重心在探討發展中國家經濟發展問題，包含發展條件、過. 23. 24. 25. 26. 張郁慧，「對外援助研究的多維視角」，哈爾濱市委黨校學報，第 1 期總第 79 期（2012 年），頁 85~88。張郁慧，「對外援助研究的多維視角」，哈爾濱市委黨校學報，第 1 期總第 79 期（2012 年），頁 85~88。有關新殖民主義的意涵，最廣為學術界討論的是 20 世紀由激進主義者提出的見解，他們在殖民地紛獲獨立後，從歷史結構描繪已開發工業國家與開發中國家間殖民型態的經濟關係，其中較為廣泛引用的是學者約翰．高騰(Johan Galtung)的說法，他認為新殖民主義是帝國主義發展的第二個階段，其基本特徵是前殖民帝國(或核心國)和前殖民地(或邊陲國家)間存在剝削式的經濟關係，第二項特徵是核心國家和邊陲國家的菁英份子間建立了長期合作、利益一致的關係，第三，核心國家主要透過貿易、投資和金融貸款等機制來控制邊陲國家。意即核心國家對邊陲國家具有主導的優勢地位，並透過各項經濟機制剝削邊陲國家。鄧中堅，「新世紀中國大陸與非洲關係展望:新殖民主義與新自由主義之爭」，全球政治評論，第 47 期（2014 年），頁 35~58。劉麗雲，「國際政治學理論視角下的對外援助」，教學與研究，第 10 期（2005 年），頁 83~88。 9. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(18) 程和規律，以及相應的發展政策和策略。其基本理論有補充論和替代論。補充論認為對外援助對受援國的經濟發展有積極的作用，有學者提出援助的挹注可以補充發展中國家儲蓄和外匯的不足的觀點。27而替代論亦認為援助是受援國獲得經濟發展所需資源的重要手段，但同時指出若未合理使用，援助可能代替了國內儲蓄，而不是增國內儲蓄總額，可能使消費增加和出口減少，而不是使投資增加和出口增長，申言之，援助可能會使受援國政府疏於發展較為不足的市場，如市場一直得不到發展將無法停止依賴外援，反而阻礙增長，爰更強調援助資源的合理使用。. 立. 受援國中心論(本文採) 治政國際政治學大援助國中心論替代論. 學. ‧ 國. 援助領域發展經濟學. 補充論社會交換論. ‧. 圖 1- 2 援助領域相關研究途徑. y. Nat. sit. 資料來源: 張郁慧，「對外援助研究的多維視角」，自行整理繪製. n. al. er. io. (三) 社會交換理論的視角. i n U. v. 社會交換理論是 20 世紀 60 年代興起於美國的社會心理學理論，主張人類的. Ch. engchi. 一切行為都受到某種能夠帶來獎勵和報酬的交換活動的支配，該理論的關鍵詞為代價、報酬及信任，申言之，援助國進行援助時並沒有得到報酬的絕對保證，但他必須信任受援國會給予自己報酬，在得到預期的報酬後，也會給予受援國一定的酬謝，來增進或維持雙方的關係，而交換的過程中，援助國及受援國都要支付一定的成本或代價。28學者並指出交換行為是一種介於純粹利己或純粹利他的互利互惠行為，在彼此都能受益的情形下，交換關係才會持續。由於援助是資源的讓與轉移，援助行為不太可能在援助國單方受益的情況下發生，並且受援國在援 27 28. 兩個缺口理論，由美國經濟學家 Hollis B.Chenery 和 Alan M.Strout 於 1966 年提出。張郁慧，「對外援助研究的多維視角」，哈爾濱市委黨校學報，第 1 期總第 79 期（2012 年），頁 85~88。 10. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(19) 助問題領域依其對援助國利益的重要性甚而擁有一定的可供討價還價的權力資源。29. 二、研究方法 (一) 文獻分析法文獻分析法也稱「文件分析法」或「次級資料分析法」，是指蒐集與某項問題有關的期刊、文章、書籍、論文、專書、研究報告、政府出版品及報章雜誌的相關報導等資料，進行靜態性與比較性的分析研究，以瞭解問題發生的可能原因，解決過程及可能產生的結果，30換言之，其係透過文獻的蒐集、分析、歸納、研. 政治大究的背景事實、理論的發展狀況、研究的具體方向、適當的研究設計方式及研究立. 究來提取所需資料，並對文獻作客觀而有系統的描述，31可以幫助研究者釐清研. ‧ 國. 學. 工具的使用方式，也可以幫助了解過去、重建過去、解釋現在及推測將來。32 本文主要運用文獻分析法，透過蒐集以中國援助為主題的國內外專書、學術. ‧. 期刊、中國政府與受援國政府官方文獻、國際組織如世界銀行、OECD 的研究報. sit. y. Nat. 告、AidData 資料庫、雜誌、新聞報導及網路資訊等進行文獻分析及論點歸納，. al. n. 的資訊，繼續深入探討。. er. io. 以了解過去研究者對於中國援助議題的相關研究成果，並針對過去文獻中所缺乏. (二) 比較研究法. Ch. engchi. i n U. v. 採用比較研究法有助於理解和解釋不同社會和不同文化的差異，及其對經濟、政治和社會演變的影響，從而用以闡釋更為普遍的現象。33透過將其與已經熟悉的內容做對比，可以幫助理解相對陌生領域的問題，更能掌握其全貌。本文透過對傳統援助國家及中國對非洲的援助進行比較分析，包括對援助的. 29 30 31. 32 33. 丁韶彬，大國對外援助：社會交換論的視角 (北京：社會科學文獻出版社，2010 年)。吳定，政策管理（臺北：聯經出版社，2003 年）。 Ranjit Kumar 著，胡龍騰、黃瑋瑩、潘中道譯，研究方法：步驟化學習指南（Research Methodology: A step-by-step Guide for Beginners） (臺北: 學富文化，2000 年)，頁 130。葉至誠、葉立誠著，研究方法與論文寫作 (臺北：商鼎文化，1999 年)，頁 138~156。 May. T, Social Research: Issues, Methods and Process (Buckingham: Open University Press , 3rd Ed, 2001). 11. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(20) 理解、援助情形等方面的比較，從而更深刻的理解中國對非洲援助的特色、為受援國帶來的影響、面臨挑戰及未來展望。 (三) 案例分析由於中國的援助在不同國家間存在一些差異，如果對所有非洲受援國進行研究將導致分析難以深入，為深入了解並使研究結果能有效歸納，本文採用單一案例深入研究的方法，而選擇安哥拉及坦尚尼亞作為案例研究國家有以下考量:安哥拉由於是中國援助中重要的受援國之一，集中反映了中國 21 世紀對外援助的特色和政策，並且是中國援助創新模式「安哥拉模式」的代表國家。再者，安哥. 政治大內戰導致發展受挫而百廢待舉，而後停止內戰進入新的階段。而坦尚尼亞作為中立拉的發展反映非洲其他國家普遍的經歷，從爭取民族解放運動獲得成功，到陷入. 國援建著名的坦贊鐵路之代表國家，從坦贊鐵路、友誼紡織廠到天然氣綜合運用. ‧ 國. 學. 項目，反映出中國援助非洲各階段的縮影。作為觀察中國在非洲援助的情形，安. sit. y. Nat. 三、研究設計. ‧. 哥拉及坦尚尼亞具有其代表性。. al. er. io. 為回答中國援助對非洲受援國而言究為新殖民主義抑或是互利互惠，首先須. v. n. 釐清「新殖民主義」所具內涵，相對於在殖民地設立政權以進行直接控制的舊殖. Ch. engchi. i n U. 民主義，本文認為新殖民主義係指殖民地雖已獨立，惟實際上在經濟社會政治方面仍被特定國家所控制的情形，例如軍事、司法、貨幣為該國所控制、經貿嚴重依賴該國，進而社會經濟發展亦複製該國之模式。本文將以上述內涵作為檢視的標準，觀察案例國家在中國援助下是否具有該等情形。此外，本文擬採用以下指標工具以進一步觀察中國援助對受援國的影響。在探討中國援助對安坦經貿發展的影響時，本文擬透過整理中國援建基礎設施，中國與中安、中坦雙邊貿易的情形，以及人均國民總收入（Gross National Income, GNI）、人力資產標準指標（Human Assets Index, HAI）及吉尼係數（Gini Coefficient）等數據的變化，以觀察中國援助對安坦經濟發展表現及貧富差距的影響。在中國 12. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(21) 援助對安坦政治及社會的影響方面，本文擬透過整理安坦社會政治現狀、從自由度分數（Freedom Rating）、政治權力（The Score of Political Rights）及公民自由分數（The Score of Civil Liberties）觀察安坦政治民主化的表現，以及透過整理安坦失業率（Unemployment Rate）、非營利組織針對當地民眾對中國看法的調查及世界人權觀察報告等，以觀察中國援助對當地就業、人權及環境的影響。. 第四節一、研究範圍. 研究範圍與限制. 政治大. 中國的對外援助政策隨其政經環境的變革及領導人的更迭有所不同，由毛澤. 立. 東標榜的履行國際義務，到江澤民時期重視回收的經濟效益，胡錦濤主政時期由. ‧ 國. 學. 於日本、美國及歐洲國家的競爭壓力，以及過去重視經濟效益的回收所累積的弊端，不再強調援外政策對中國的經濟效益，轉而以配合外交戰略的國家利益為重. ‧. 點。34進入習近平時代，除強調命運共同體的概念外，中國對外援助政策也將更. y. Nat. sit. 重視效益，並與「一帶一路」的戰略規劃相結合。近年來，中國正採行「安哥拉. n. al. er. io. 模式」的援助方式，將商業的經濟理念結合於援助非洲的外交政策，本文將聚焦. i n U. v. 探討中國自 21 世紀以後（2000 年至 2018 年）對非洲援助的情況。另一方面，. Ch. engchi. 由於非洲幅員廣大，為深入了解並使研究結果能有效歸納，本文採用單一案例深入研究的方法，在探討受援國經濟、民主化及社會發展影響情形時，將以案例國家安哥拉及坦尚尼亞作為深入觀察重點。. 二、研究限制本文研究限制在於以下兩方面:首先，由於中國官方數據中並沒有詳細的對外援助統計數據，並且中國對援助的界定並不明確，援助和商業行為的界線難以劃定，中國商業公司的介入使中國在對非洲援助中，「官方援助」及「非官方援. 34. 楊志恆，「日、中對非洲外交援助政策之比較」，全球政治評論，第 24 期（2008 年 10 月），頁 47~82。 13. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(22) 助」的劃分愈來愈模糊，例如在香港註冊的中國國際基金有限公司參與安哥拉大量基礎建設工程，包括當地機場、國會大廈及公共住宅等，惟其並非官方代表機構，但部分資金卻來自中國財政部及中國進出口銀行。35因此，不同組織提供的數據間存在很大的差異。在本文中，將綜合採用政府有關的統計公報、國際組織的數據資料和研究報告中的數據加以整理，以盡量客觀呈現中國援助非洲的情況。其次，選擇中國採行「安哥拉模式」的代表國家安哥拉作為觀察案例，一方面具有代表性，另一方面則可能因該國作為安哥拉模式的成功案例，而造成觀察角度的侷限。. 第五節立. 政治大研究架構與章節安排. ‧ 國. 學. 本文分為五個章節，首先就中國對非洲的援助進行回顧（第二章），透過對中國之非洲外交政策脈絡的掌握，進一步探討中國 21 世紀前後對非洲援助政策. ‧. 的轉變，從傳統的援建專案、到鞏固實驗中興起的合資公司，再到中國企業「走. sit. y. Nat. 出去」以助於將日漸成熟的國內產業進行升級，36可以看出中國援助與在非洲貿. al. er. io. 易和投資的密切關係，並從中梳理中國援助非洲的新趨勢及特色，包括南南合作. v. n. 框架下的中非合作論壇及政治上傾向不附加政治條件但經濟上尋求商業利益的. Ch. engchi. i n U. 援助模式，例如以興建基礎工程而換取開採當地天然資源權利的「安哥拉模式」、及整合援助、投資、貿易因素的「打包式援助」，藉以瞭解中國在援助發展上的重要傾向。繼而透過整理中國 21 世紀以後對非洲援助的分布國家、援助偏重領域及援助金額等相關數據，並與其他先進國家援助進行比較，以掌握中國援助非洲的情形。本文第三章就中國援助對安哥拉及坦尚尼亞的經濟貿易面發展進行案例分. 35. 36. 孔永樂，「中國及西方對非洲援助的利與義」，二十一世紀評論，第 123 期（2011 年），頁 27~37。 Deborah Bräutigam 著，沈曉雷、高明秀譯，紅色大布局：中國錢進非洲的真相（The Dragon’s Gift）（新北:八旗文化、遠足文化，2013 年），頁 383。 14. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(23) 析，針對中國在安哥拉興建的石油工業設施、水利系統、電信工程、電力設施以及醫院與學校等基礎設施建設，及在坦尚尼亞舊援建項目如坦贊鐵路、友誼紡織廠的轉型更新及新援建項目如天然氣綜合利用項目、巴加莫約經濟特區的建成，觀察安哥拉及坦尚尼亞的經濟發展表現、吉尼係數在中國援助前後的變化，以了解中國援助對其經貿發展的影響。本文第四章就中國援助對安哥拉及坦尚尼亞的社會政治面發展進行案例分析。具體而言，在民主化發展方面，透過比較先進國家援助時期及先進國家與中國同時援助時期，安哥拉及坦尚尼亞的政治權利和公民自由分數的變化，以觀察. 政治大富差距及中國企業未善盡企業責任帶來的就業、人權及環境問題。立. 中國不附帶政治條件的援助對治理品質的影響；在社會方面，探討援助帶來的貧. 最後一章是本文的總結，綜合上述的討論，本文希望回答中國對非洲的援助. ‧ 國. 學. 究竟是新殖民主義抑或互利互惠。最後並試就中國對非洲援助提出相關建議及未. ‧. 來展望，期能對變革中的國際援助體系帶來啟示。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 15. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(24) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 16. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(25) 第二章. 中國對非洲援助之回顧. 中非關係的發展深受國際局勢變遷影響，從初期強調政治性和具有濃厚意識形態，到中國改革開放後逐漸轉變為重視經濟利益的合作發展策略。透過整理及回顧中國對非洲政策及其援助政策，有助於探究當前中國對外援助的發展背景及特色形成的原因，以下就中國對非洲政策及其脈絡下的援助政策分別加以探討。. 第一節. 中國對非洲政策之整體回顧. 新中國對非洲的政策始於冷戰時期，此時的中國注重發展與非洲同為反殖反. 政治大. 帝反霸的兄弟情誼，並爭取其在國際事務中的支持，為非洲提供了超出能力所及. 立. 的經濟援助，援建了以坦贊鐵路為代表的大量項目；隨著冷戰結束，國際格局由. ‧ 國. 學. 兩極對立轉向多極，中國在政治上採取韜光養晦，在經濟上強調有利於國家經濟發展的務實對外政策，並積極爭取加入 WTO 等國際組織以與世界接軌，此時期. ‧. 的非洲在中國對外戰略中的地位因而下降；進入 21 世紀後，在全球化浪潮下，. y. Nat. sit. 非洲基於其新興市場、勞動力資源及能源優勢，促使中國對非洲政策的再次調整。. n. al. er. io. 隨著中非新型戰略夥伴關係的建立以及中非合作論壇機制的形成，雙方展開多領域的合作，1反映出中非合作發展的深化。. Ch. engchi. i n U. v. 一、改革開放前中國對非洲政策偏重政治因素新中國成立以來，面臨了嚴峻的外交處境，一方面以美國為首的西方資本主義陣營對其實施封鎖，繼而與蘇聯產生分歧以致雙方分道揚鑣。中國試圖在美蘇兩極中保持平衡，在對外政策上亦受到國際政治局勢的影響，先後實施了聯蘇反美的「一邊倒」（20 世紀 50 年代）、「反帝反修」（20 世紀 60 年代）與聯美反蘇的「一條線」和「一大片」2（20 世紀 70 年代）等戰略。. 1. 2. 熊也納，「冷戰後中國對非洲政策的轉變及動因分析」，北京外國語大學碩士論文（2015 年），頁 1~2。一條線是指與處於同一緯度上美國、日本、歐洲、土耳其、巴基斯坦和伊朗相結合；一大片是指第三世界國家的團結。 17. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(26) 而當時對非洲政策的出發點即是中國應站在第三世界反殖、反帝、反修的第一線，對新中國而言，非洲是「國際統一戰線」陣營中的重要盟友，在 60 年代和 70 年代中蘇衝突中被視為是重要的中間地帶。3這種富含意識型態的取向源自於對中國不利的國際形勢，迫使其轉向非洲尋求較有利的外交空間及廣泛的國際承認，中國希望透過提供援助來影響非洲在建交方面的選擇，這也導致「台灣問題」成為中國此後提供對外援助唯一的政治性附加條件。4 其後隨著中非雙方合作的強化，除元首互訪外，中國並先後提出對非洲關係「五項立場」及經濟援助「八項原則」，5從而奠定了對非洲政策的基礎。此時期. 政治大與非洲國家在國際舞台聯合進行反帝、反殖和反霸鬥爭；以及隨非洲國家在獨立立. 中國對非洲政策的重點集中在以經濟和軍事援助支持非洲人民的民族解放運動；. 後重心從民族解放運動轉向爭取經濟獨立，對其經濟建設加以援助等三方面。中. ‧ 國. 學. 國在 1956 至 1977 年間向非洲國家提供了超過 24.76 億美元的經濟援助，佔中國. ‧. 對外援助總額的 58%，6加上大量的援建工程如坦贊鐵路等，相對已超出當時中. y. Nat. 國能力所及的範圍。. er. io. sit. 整體而言，此時期中國對非洲政策具有濃厚的意識形態色彩，而對非洲的援助有利於獲得其在國際事務上的支持以及改善當時中國孤立的外交環境，但另一. al. n. v i n 方面因背離了當時國內發展的情況而超出自身的國力，自 70 年代開始中國亦意 Ch engchi U 識到此問題，而逐漸調降對外援助占財政支出的比例。7. 3. 4. 5. 6 7. 羅建波、劉鴻武，「論中國對非洲援助的階段性演變及意義」，西亞非洲，第 11 期（2007 年），頁 25~30。陳默，「中國援助的非洲模式及其對非洲發展影響的研究」，上海外國語大學博士論文（2014 年），頁 30。八項原則包括: 1.根據平等互利的原則，不將援助看作單方面的賜予，而認為援助是相互的。2. 援助時絕不附帶任何條件，絕不要求任何特權。3.提供的無息或低息貸款需要時可延長期限，以減少受援國負擔。4.援助的目的是使受援國走上自力更生、經濟獨立發展的道路。5.援助項目力求投資少、見效快，使受援國增加收入。6.提供自己生產的質量最好的設備和物質，按國際市場議價，不和商定規格和質量的保證退換。7.提供技術援助時要保證受援國人員充分掌握這種技術。8.中國援助專家與受援國專家享受同等待遇，不許有任何特殊要求和享受。李安山，「論中國對非洲政策的調適與變遷」，西亞非洲，第 8 期（2006 年），頁 11~20。陳默，「中國援助的非洲模式及其對非洲發展影響的研究」，上海外國語大學博士論文（2014 年），頁 35。 18. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(27) 二、改革開放後中國對非洲政策偏重經濟因素冷戰結束後，由於兩極化格局的瓦解，西方工業國家關注的焦點逐漸從非洲轉移至中東等地區；非洲本身在政治上受到第三波民主化浪潮的衝擊而內部衝突頻仍，在經濟上則陷入「失落的十年」，整個 90 年代非洲地區的戰略地位驟降，面臨著被邊緣化的危機；而中國在改革開放以後，即開始強調和平與發展及重視國內經濟建設，對外政策趨於務實。在冷戰後國際格局的多極化轉變及全球化趨勢下，中國在追求融入世界經濟體系的過程中，外交上側重與已開發國家、周邊國家與發展中國家的交往，非洲在中國對外戰略中的地位因而下降，此時期中國. 政治大進入 21 世紀後，非洲基於其新興市場、人口紅利帶來的充沛勞動力及豐富立. 對非洲政策在意識形態淡化下，主要以經濟合作為主。8. ‧ 國. 學. 的自然資源，促使中國對非洲政策的再次調整。除強調運用「兩個市場、兩種資源」，積極透過推動成熟的夕陽產業到海外發展來幫助國內結構改造的「走出去」，. ‧. 更隨著中非新型戰略合作夥伴關係的建構，在南南合作框架下中非合作論壇機制. sit. y. Nat. 的形成，以及 2006 年《中國對非洲政策文件》的發表，顯示中國對非洲政策日. al. er. io. 趨成熟。學者分析此時期的對非洲政策呈現出以下轉變，即從意識形態的強調到. v. n. 弱化；交流領域從偏重政治交往到涵蓋經貿合作、文教交流、醫療衛生以及民間. Ch. engchi. i n U. 交流等多領域的合作；雙方合作性質亦從單方經濟援助到強調互利互惠。9. 第二節. 21 世紀前中國對非洲援助政策之概述. 中國對非洲政策與國際局勢及中國國內發展息息相關，其中改革開放為中國對非洲外交政策轉變的重要節點，亦反映於對非洲的援助政策，可分為改革開放前對非洲援助的初始階段（1956-1977）、改革開放後對非洲援助的調整改革階段（1978-2000），以下分別加以探討。 8. 9. 熊也納，「冷戰後中國對非洲政策的轉變及動因分析」，北京外國語大學碩士論文（2015 年），頁 22~28。李安山，「論中國對非洲政策的調適與變遷」，西亞非洲，第 8 期（2006 年），頁 11~20。 19. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(28) 一、對非洲援助的初始階段（1956-1977）對外援助在冷戰中作為美蘇兩大陣營相互抗衡的工具而開始發展，具有強烈意識形態色彩，於此背景下，中國對非洲的援助除了追求政治效益，意識形態亦是重要考量，而以支持非洲國家的民族獨立和鞏固第三世界聯盟為主要出發點。由於採行雙邊援助，援助方式亦呈現單向性及單一性，主要為無償贈與或無息貸款、援建項目及經濟技術援助。此時期的中國對非洲提供了超越國力的援助，包括為了支持非洲民族解放運動所提供的軍事與安全援助；派遣醫療隊、無償提供藥品和醫療器具；中國亦強調其援助是使受援國能夠自力更生的. 政治大程」上，受援國只要準備好「轉動鑰匙」即可開始生產。立. 一種工具，具體反映在提供工業和農業領域技術培訓以及大量的「交鑰匙工 10. 此時期的援建項目. ‧ 國. 學. 有坦贊鐵路、幾內亞榨油廠、盧安達公路等基礎設施，以及象徵友誼的會議中心、現代化的政府大樓、或以對中國友好總統命名的體育場等「形象工程」。. ‧. 總體而言，對非洲的援助雖有利於改善當時中國的國際處境，卻也為經濟. sit. y. Nat. 帶來沉重的負擔，並背離了對非援助八項原則中的平等互利原則。11此外，中. al. er. io. 國及西方國家許多的援非專案都在移交受援國政府後癱瘓，例如中國援建獅子. v. n. 山的馬格巴斯糖聯甘蔗農場因當地腐敗問題導致效益不佳，為了不使這樣大型. Ch. engchi. i n U. 的援助投資遭到遺棄，中國大使館從援助預算中撥補了虧空，12上述問題也促使中國開始探索援助和投資間的關聯。. 二、對非洲援助的調整改革階段（1978-2000） 1978 年改革開放政策為中國的國內發展和國際關係帶來了深遠的影響，此時期中國對外援助活動大幅減少，同時本身亦接受大量的援助。對非洲援助也隨. 10. 11. 12. Deborah Bräutigam 著，沈曉雷、高明秀譯，紅色大布局：中國錢進非洲的真相(The Dragon’s Gift )（新北:八旗文化、遠足文化，2013 年），頁 55~57。徐亮亮，「改革開放後中國對非洲援助外交面臨的挑戰與調整」，復旦大學碩士論文（2010 年），頁 11~14。 Deborah Bräutigam 著，沈曉雷、高明秀譯，紅色大布局：中國錢進非洲的真相(The Dragon’s Gift )（新北:八旗文化、遠足文化，2013 年），頁 87~89。 20. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(29) 之進入調整的新階段，開始重視提高對外援助項目的經濟效益和長遠效果，在援助的同時也注重自身的利益，爭取在援助中建立合作關係，以使雙方共同獲利。此時期中國的摸索包括:改革援助體系的架構，以使援助與其他形式的經濟參與之間建立更加緊密的關係；13在援助專案的可行性評估中增加了更多嚴密的經濟分析；重視開展當地專案所需的管理及技術人力的培訓，以強化當地薄弱的能力；此外，1995 年國務院召開援外工作會議對援外方式進行改革，由原本的無償援助或無息貸款逐漸發展為援外項目的合作合資及政府貼息優惠貸款 14 等形式多樣的援助方式，並強調結合中國的產官資金，推動由企業向政府貸款以進行對外. 政治大 (一) 鼓勵國內企業參與援外項目的建設、經營和管理立. 經濟援助。15此時期的援助政策具有以下特色:. 此時期中國開始嘗試將接受工業先進國家援助過程中學到的經驗和管理方. ‧ 國. 學. 法，運用到對非洲國家的援助。例如中國援建的多哥阿尼耶糖廠因缺乏技術力量. ‧. 和管理經驗，於 1987 年由中方公司派專家租賃經營後，企業效益因而提升，從. y. Nat. 而逐漸演變為援外項目合作合資的新型援助方式，並將中國企業引入對外援助的. er. io. sit. 領域，有助於推動中國國內企業前往開拓非洲市場的步伐。換言之，為進一步鞏固已建成的生產性援助項目成果，中國和部分受援國開展了代管經營、租賃經營. n. al. Ch. 和合資經營等多種形式的技術和管理合作。 (二) 擴大援外資金來源. 16. engchi. i n U. v. 另一方面，受改革開放政策注重市場機制的影響，中國開始探索在對非洲援. 1982 年中國進行機構改革，將原負責援助的對外經濟聯絡部與進出口管理委員會、對外貿易部、外國投資管理委員會合併成立對外經濟貿易部，並由其所屬的對外援助司負責援助業務。Deborah Bräutigam 著，沈曉雷、高明秀譯，紅色大布局：中國錢進非洲的真相(The Dragon’s Gift ) (新北:八旗文化、遠足文化，2013 年)，頁 147。 14 政府貼息優惠貸款係指由援助國銀行提供的具有政府優惠貸款，期利率與銀行通常利率之間的利息差額由國家援外經費補貼。貼息優惠貸款主要用於為發展中國家建設有經濟效益的生產性項目，也可用於受援國政府能保證償還的基礎設施項目。 15 鄧樂慈，「從新古典現實主義看中國對坦尚尼亞外交政策的轉變」，國立政治大學碩士論文（2018 年），頁 46。 16 張海冰，「中國對非洲發展援助的階段性特徵分析」，上海商學院學報，第 12 卷第 5 期（2011 年），頁 17~20。 21 13. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(30) 助方面借助更多非官方資源的運用。1993 年，中國政府利用發展中國家已償還的部分無息貸款資金設立援外合資合作項目基金，該基金主要用於支持中國中小企業與受援國企業在生產和經營領域開展合資合作。1995 年，在經歷數年實驗後開始推行的中國政府貼息優惠貸款，結合了援外財政資金與銀行資金，從而擴大了資金的來源。此外亦開始透過與聯合國相關機構進行合作，將中國援助與聯合國多邊援助的專項資金、受援國自籌部分資金、國際金融組織及第三國援助等相結合，在投入較少援款的情況下，採取雙邊與多邊結合的方式提供援助。17 (三) 結合對銷貿易與發展計畫. 政治大換取非洲的原材料，但直至此時期才開始將對銷貿易與發展計畫結合，利用非洲立. 早在 20 世紀 60 年代中國就與非洲國家簽署易貨貿易協定，用中國的商品來. 各國生產的產品來償付流動資金貸款甚至最初的援助貸款，例如坦尚尼亞透過出. ‧ 國. 學. 口腰果來購買中國專案的零件等。學者指出這種用於發展和用資源作償付的金融. ‧. 模式與近年安哥拉用石油償付中國貸款的作法相似，而其部分來自於中國早期接. io. er. (四) 重視人力資源開發合作. sit. y. Nat. 受日本援助的經歷。18. 此時期中國亦重視與受援國的發展經驗交流，除向非洲學生提供獎學金外，. al. n. v i n 並開辦如「中國－非洲經濟管理官員研修班」等培訓班及研討會，訓練對象擴及 Ch engchi U 非洲政府官員和技術人員，其後更不斷擴大援外技術培訓規模，設立非洲人力資. 源開發基金以為培訓挹注資金，並成立了「對外人力資源開發合作部際協調機制」。據統計，僅 2005 年中國即為非洲培訓各類人才 3,868 名，培訓內容涉及貿易投資、經濟管理、網絡通信、農業新技等領域。19 綜上所述，此時期中國對非洲援助開始著力於技術管理、優惠貸款、投資貿. 17 18. 19. 戴倫彰，走向二十一世紀的中國對外經濟關係（北京: 中國物價出版社，1997 年），頁 303。 Deborah Bräutigam 著，沈曉雷、高明秀譯，紅色大布局：中國錢進非洲的真相（The Dragon’s Gift）（新北:八旗文化、遠足文化，2013 年），頁 84~85。李安山，「論中國對非洲政策的調適與變遷」，西亞非洲，第 8 期（2006 年），頁 11~20。 22. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(31) 易、官員培訓等方面。20隨著新型援助方式的推行，中國援外主體也進一步多元化，除了政府部門、進出口銀行、企業及金融機構等法人亦參與其中，中國將對外援助資金與銀行資金以及企業資金相結合，以使有限資金發揮更大效益；此外，中國對外援助亦逐漸與投資和貿易相結合，「形式多樣」成為此階段以及日後中國對外援助的重要內容，也構成了目前中國「打包式援助」的雛型。21. 第三節. 21 世紀後中國對非洲援助政策之新發展. 21 世紀前中國對非洲的援助經歷了從初期考量意識形態而提供超出國力範. 政治大而行」的轉變；進入 21 世紀後，中國經濟的崛起為其援助政策帶來新發展，隨立圍的援助，到改革開放後重視經濟利益的合作發展而強調「力所能及」和「量力. ‧ 國. 學. 著 2000 年建立的中非合作論壇（China-African Cooperation, FOCAC）和 2006 年《中國對非洲政策文件》的頒布，以及 2018 年國家國際發展合作署的成立，中. ‧. 國對非洲援助步入制度化的新階段。以下透過整理雙邊層次下的中國對外援助體. sit. y. Nat. 系的決策和執行機制，以及多邊層次下的中非合作論壇，進而探討 21 世紀後對. al. n. 一、中國對外援助體系的決策和執行機制. Ch. engchi. er. io. 非洲援助的情形，以嘗試理解中國對非洲援助的發展傾向。. i n U. v. 隨著中國在對外援助領域的重要性和創新方法日益受矚目，但也面臨了一系列的挑戰和限制。來自外部環境的挑戰包括，中國某些援助項目可能不適合受援國的國情，例如在當地居民多仍身處貧困的情況下所建設的昂貴體育場館及五星級飯店；此外，由於中國在投資決策的條件及援外項目分配的規模和性質方面缺乏透明度，近年來如馬來西亞和斯里蘭卡等國皆公開表達了對中國貸款風險以及可能無力償還的擔憂；再加上，受援國對中國提出的要求越來越高，全球問題的. 20. 21. 張海冰，「中國對非洲發展援助的階段性特徵分析」，上海商學院學報，第 12 卷第 5 期（2011 年），頁 17~20。陳默，「中國援助的非洲模式及其對非洲發展影響的研究」，上海外國語大學博士論文（2014 年），頁 35~38。 23. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(32) 複雜性亦促使中國開展與多邊國際機構的合作及彼此經驗的交流。22 而來自內部環境的限制在於，中國對外援助體系存在疊床架屋的問題。中國涉及對外援助的政府部門包括外交部、財政部及商務部:其中外交部主要負責確定重點外交國家，並由各駐外使領館的經濟參贊處負責援外項目的現場管理及與受援國的協調；財政部負責確定對外發展援助的規模、債務減免和依已決定之援助項目撥款；商務部和中國進出口銀行則分別負責無償援助和無息貸款，以及優惠存款和優惠出口買方信貸的辦理；而商務部所屬援助司雖是對外援助的主導機構，惟在實務運作中，存在監管權限不足的問題，除難以管控其他與商務部平行. 政治大出訪而臨時決定或經國內企業或其他政府部門自行聯繫促成，由於缺乏協調統一立的部門，也難以協調中央與地方的關係。其次，很多對外援助項目是因雙方元首. 的決策部門，而形成政出多門資源浪費的情形，並且各政府部門間亦因利益不一. ‧ 國. 學. 致而產生競爭關係。23. ‧. 隨著中國在全球展開的大規模對外援助和投資活動，以及「一帶一路」戰略. y. Nat. 藍圖的展開，中國亦意識到其對外援助方法的侷限性，而於 2018 年 4 月成立對. er. io. sit. 外援助專門機構－國家國際發展合作署（CIDCA），以整合商務部和外交部對援外工作的管理和協調職能。作為直隸於國務院的對外援助決策機構，除有利於統. al. n. v i n 籌各部門的利益，亦有足夠權限監管各部門的執行情形。Dan Banik（2019）分析 Ch engchi U. 該機構被賦予的期待: 除有助於提升與對外援助和投資有關的協調層級、推動對投資活動的獨立評估，以及緩和外交部和商務部在援外項目方面的競爭和緊張關係外，透過更精準地掌握援助相關數據及提高作業透明度，將有助增加援外項目的可預測性，並減少中國與其他受援國之間的相互猜疑，及提升多邊援助方之間對援外項目的協調和統一。其未來更計畫制定分國別援助政策，以貼近各受援國不同的需求。而透過派駐專門人員至受援國進行援外項目的現場管理，將有助於. 22. 23. Dan Banik，「在全球化世界中協調中國的對外援助」，清華－卡內基全球政策中心，2019 年 1 月 3 日，https://carnegietsinghua.org/2019/01/03/zh-pub-78059，查閱時間: 2019 年 3 月 24 日。刁莉、何帆，「中國的對外發展援助戰略反思」，當代亞太，第 6 期（2008 年），頁 129~133。 24. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(33) 準確把握當地政治環境。24此外將商務部職能分出，亦反映中國試圖強調對外援助的公益性並淡化其盈利性質。25 誠然，國家國際發展合作署將對中國援外透明度帶來何種影響，目前尚無法確知，但該機構的成立代表著中國正嘗試採取措施解決對外援助所面臨的侷限，並已向對外援助專業化及部門之間的協調管理邁出了重要的一步。二、南南合作框架下的中非合作論壇在 2011 年《中國的對外援助》白皮書發布以前，中國政府一直迴避使用「援助」一詞，而是使用「對外經濟合作」，也就是「南南合作」。中國強調將對非洲. 政治大而自 2000 年開始的「中非合作論壇」是中國與非洲友好國家建立集體磋商與對立的援助置於「南南合作」框架下開展，以反映雙方在援助中的平等及雙向關係，. 為中國對非洲的援助提供了長期可持續的制度化平台。. 學. ‧ 國. 話平台，亦是南南合作範疇內發展中國家之間的合作機制，透過每三年舉辦一次，. ‧. 該論壇亦作為傳遞中國影響力的正式管道，26自成立以來，中國政府在推進. y. Nat. 對非援助方面頒布了一系列政策舉措和政策文件，其主要內容包括減免債務、部. er. io. sit. 分商品零關稅待遇、提供優惠貸款及優惠出口買方信貸、設立中非發展基金、建立經外經濟貿易合作區，及改善醫療設施、非洲人力資源培訓等，27而 2018 年舉. al. n. v i n 辦的第七屆論壇更著眼中國「一帶一路」戰略藍圖，以「合作共贏，攜手建構更 Ch engchi U. 加緊密的中非命運共同體」為主題，承諾為非洲提供 600 億美元經費及推動「八大行動」，28但亦引來為非洲製造「債務陷阱」的質疑。29 Ian Taylor（2004）指. Dan Banik，「在全球化世界中協調中國的對外援助」，清華－卡內基全球政策中心，2019 年 1 月 3 日，https://carnegietsinghua.org/2019/01/03/zh-pub-78059，查閱時間: 2019 年 3 月 24 日。 25 「國家國際發展合作署設立有利中國解決對外援助兩大難題」，香港 01，2018 年 3 月 26 日， https://www.hk01.com/議事廳/171897/觀察-國家國際發展合作署設立-有利中國解決對外援助兩大難題，查閱時間: 2019 年 3 月 24 日。 26 鄧中堅，「新世紀中國大陸與非洲關係展望:新殖民主義與新自由主義之爭」，全球政治評論，第 47 期（2014 年），頁 35~58。 27 張海冰，「中國對非洲發展援助的階段性特徵分析」，上海商學院學報，第 12 卷第 5 期（2011 年），頁 17~20。 28 「八大行動」係指，推動產業促進、設施聯通、貿易便利、綠色發展、能力建設、健康衛生、人文交流與和平安全。 29 「中國能否主宰非洲『債務危機』」，BBC 中文網，2018 年 11 月 6 日， 25 24. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(34) 出，中非合作論壇雖呈現開放性與多邊性，但非洲政府官員與菁英之外參與的組織與人數仍相當有限，在實質互動上呈現的主要模式仍是雙邊主義，中國期望藉推動中非合作論壇以更有效強化與非洲各國政府雙邊合作，並作為爭取非洲邦交國的平台與機制，以及彰顯中國與非洲雙邊相互聯盟實力。30 總結來說，2000 年後中非合作論壇、援助及互訪成為中非互動的主要媒介，中非論壇儼然扮演主導雙方互動的議程角色，而中國單向提供的援助政策則成為維繫雙方關係的媒介。31 三、中國對非洲援助的情形. 政治大發展進程」的一部分，因與經濟合作暨發展組織（OECD）對援助的定義不完全立由於中國與其他政府間的援助是在「南南合作」的架構下進行，做為「海外 32. 一致，而導致援助數額計算的模糊，再者亦缺乏中國官方對非洲援助的詳細統計. ‧ 國. 學. 資料，爰本文根據既有的研究文獻就中國對非洲的援助金額、援助領域及受援國. y. Nat. (一) 中國對非洲援助金額. ‧. 分布進行綜合考察。. er. io. sit. 近年相關統計數據反映中國在 2000 年後對非洲援助金額有增長的傾向。首先，根據中國政府 2011 年發布的《中國的對外援助》白皮書中提供的數據，截. al. n. v i n 至 2009 年底，中國累計對外提供援助金額達 2526.9 億人民幣（約 370 億美元）， Ch engchi U. 其中 2009 年當年對外援助金額中非洲占比為 45.7%。33其次，依紐約大學華格納. 學院的統計顯示，中國對非洲的援助在 2002 年時僅 1,000 萬美元，但此後一直急遽增長到 2007 年的 179.62 億美元；自 2002 至 2007 年共提供對外援助 747.4 https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-46094798，查閱時間: 2019 年 3 月 24 日。 Ian Taylor, “The All-Weather Friend? Sino-Africa Interaction in the Twenty-First Century,” Africa in International Politics , 2004 , pp. 89~91, https://www.taylorfrancis.com/books/e/9780 203493175/chapters/10.4324/9780203493175-9，查閱時間:2019 年 3 月 24 日。 31 游智偉、張登及，「中國的非洲政策:軟實力與朝貢體系的分析」，遠景基金會季刊，第 12 卷第 4 期（2011 年 10 月），頁 138。 32 Penny Davies, “China and the end of Poverty in Africa－Towards Mutual Benefit? ” （Sundbyberg:Diakonia,2007）, p.48, http://eurodad.org/uploadedfiles/whats_new/reports/kinarap port_a4.pdf，查閱時間: 2019 年 3 月 28 日。 33 中華人民共和國商務部, 2011.4, 中國的對外援助(白皮書) ,北京:中華人民共和國國務院新聞辦公室，依 2009 年的匯率 6.83 計算，2526.9/6.83=369.97 億美元。 26 30. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(35) 億美元中，對非洲的援助為 331.43 億美元（占 44.3%），相比於中國對其他地區的援助，非洲是增長最為穩定而迅速的。34此外，美國全球發展中心（Center for Global Development）於 2013 年發布的研究報告則將 ODA（Official Development Assistance）及 ODF（Other Official Flows）合併計入，依上述統計結果，中國在. 2000 至 2011 年間對非洲的援助總額為 750 億美元，與美國同期內對非洲援助總額 900 億美元相當接近。35另根據報導指出，中國透過一帶一路倡議的開展，於 2018 年舉辦的中非合作論壇中承諾將投注 600 億美元經費，以支持非洲產業、貿易、環保建設等「八大行動」。36. 政治大經觀察統計結果可以發現，中國對非洲的援助高度集中在基礎設施建設與能立. (二)中國對非洲援助領域. 源生產領域，被稱為是「硬投資」，相對與此，先進工業國家則更為關注政府與. ‧ 國. 學. 公民社會及教育等領域，被稱為是「軟投資」（如表 2-1）。37首先，從白皮書中的. ‧. 援助項目數量來看，公共設施、工業和經濟基礎設施是中國對外援助的重點領域，. y. Nat. 如從中國對外援助中的優惠貸款領域分布來看，占比高低依序為經濟基礎建設、. 礎設施和能源是中國對外援助最重要的領域。38. al. er. io. sit. 工業和資源開發（如圖 2-1）。其次，經與 AidData 數據比對，亦可以發現經濟基. n. v i n 另有研究發現，雖然中國在 C h2000 至 2011 年間對非洲政府與公民社會、健康 engchi U. 和教育這三個領域的援助金額所占比例很少，但對其援助項目數量卻相對是最多的，高於運輸和儲存等其他領域，與長期以來國際社會對中國對非洲援助偏重獲. 34. 35. 36. 37. 38. Thomas Lum , Hannah Fischer , Julissa Gomez-Granger, and Anne Leland,“China’s Foreign Aid Activities in Africa Latin America, and Southeast Asia,” Congressional Research Service, R40361, February 25, 2009. Strange, A., Parks, B., Tierney, M.J., Fuchs, A., Dreher, A., and Ramachandran, V., “China’s Development Finance to Africa: A Media-Based Approach to Data Collection,” Center for Global Development, Working Paper 323, 2013, https://www.cgdev.org/publication/chinas-developmentfinance-africa-media-based-approach-data-collection，查閱時間: 2019 年 3 月 27 日。「中非合作論壇習倡八大行動」，中時電子報，2018 年 9 月 4 日，https://www.chinatimes. com/newspapers/20180904000531-260108?chdtv，查閱時間: 2019 年 5 月 29 日。陳默，「中國援助的非洲模式及其對非洲發展影響的研究」，上海外國語大學博士論文（2014 年），頁 52。陳默，「中國援助的非洲模式及其對非洲發展影響的研究」，上海外國語大學博士論文（2014 年），頁 50。 27. DOI:10.6814/NCCU201900877.

(36) 取資源的印象不符。另需指出的是，中國在政府與公民社會的援助項目主要為政府辦公大樓的建設，鮮少觸及增進良治作為等制度層面。39 表 2- 1 中國與 DAC 對非洲各領域援助金額百分比對照中國. 傳統援助國/DAC. 運輸和儲存. 22.1 政府和公民社會. 12.9. 能源生產和供應. 19.5 教育. 8.2. 通訊. 5.6 人口. 7.4. 債務相關活動. 5.5 能源. 5.9. 農林漁業. 4.5 交通和通訊. 5.7. 貿易和旅遊. 2.4 健康. 5.2. 供水與環境衛生. 2.2 農業. 4.9. 政府與公民社會工業、採礦業、建築. 立. 其他. 4.6 3.9. 1.3 工業、採礦業和建築. 1.7. 0.4 貿易和旅遊. 0.8. 學. 教育. ‧ 國. 健康. 供水和衛生治政2.0 1.9 債務相關活動大. 32.5 其他. 38.9. 資料來源: 整理自陳默，「中國援助的非洲模式及其對非洲發展影響的研究」，上海外國語大. ‧. 學博士論文（2014 年），頁 51、AidData Chinese Official Finance to Africa Dataset,Version1.0. n. al. 工業. Ch. engchi. i n U工業. 經濟基礎設施公共設施 0. 200. 400. 600. 800. 農業 4%. er. io. 農業. 社會公共設施 3%. 能源和資源開發 9%. sit. y. Nat. 和 OECD 數據庫。. 其他 7%. v. 16% 經濟基礎設施 61%. 圖 2- 1 至 2009 年底中國對外援助及優惠貸款在不同領域的項目分布資料來源: 中華人民共和國國務院新聞辦公室，《中國的對外援助》白皮書（2011 年 4 月）， http://www.cidca.gov.cn/2018-08/06/c_129925064_3.htm，筆者繪製，查閱時間: 2018 年 3 月 17 日。. 39. 陳默，「中國援助的非洲模式及其對非洲發展影響的研究」，上海外國語大學博士論文（2014 年），頁 51。 28. DOI:10.6814/NCCU201900877.