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會穩定的角度來考慮制定一些有利於弱勢團體的規則。其次，政府由一整 套的機構組成，每一個機構本身都是利益主體，各級、各系統的機構對一 項制度安排的態度，對這項制度安排的制定和實施有很大影響。各個團體 出於自身利益考慮，可能會扭曲政府的政策。80
因此，當一項決策涉及重大利益時，便會有許多部門同時插手干預，
而當一項決策要求承擔重大責任時，則沒有任何部門願意擔負。相關部門 之間因為管轄範圍、許可權、責任所產生的糾紛，是中共行政管理中普遍 存在的弊端。81
第五節 中共的基本政治結構
在中國大陸，中國共產黨、人民代表大會、人民政府、中國人民政治 協商會議（簡稱政協）共同構成政治制度的基本結構。與之相適應，從中 央到地方，設立中國共產黨各級委員會、各級人大、各級人民政府、政協 的各級委員會，82一般稱之為「四套班子」。83
壹、中國共產黨 一、基本結構
中國共產黨是政府機構的領導核心，是政府過程中的決策機制，其組 織由中央組織、地方組織和基層組織三大部分組成，下一級是上一級的執 行機構，其結構狀況，如（圖2-3）。
80 池建宇、楊軍雄，中國戶籍制度變遷的供求分析——從農村經濟改革角度作出的一種 解釋（2003 年 9 月 10 日），四川省社會科學院，2008 年 12 月 15 日下載，
http://www.sass.cn/news.asp?NewsID=721。
81 謝慶奎等，中國政府體制分析，頁 248。
82 中國共產黨委員會、人民代表大會、人民政府的地方層級到鄉鎮，人民政協的委員會 則只設置到縣。
83 張平夫主編，人民政協概論，2 版（北京：中央編譯出版社，2008 年），頁 81。
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http://cpc.people.com.cn/BIG5/64162/64168/106155/106156/6439371.html。
中央委員會
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向中央委員會負責並報告工作，中央委員會向全國代表大會負責並報告工 作。
地方各級黨組織的橫向結構，與中央組織結構相類似。地方各級代表 大會和它們產生的委員會（簡稱黨委），是地方各級黨組織的領導機關；
地方各級黨委及其常委會，是地方各級黨組織的常設領導機關。後者依序 由前者選舉產生，向前者負責並報告工作，執行其決議。地方各級黨委常 委會主持日常工作。85
依照民主集中制，中共各級黨委實行集體領導和個人分工負責相結合 的制度，凡屬重大問題都由黨委集體討論、決定；委員會成員根據集體的 決定和分工，履行自己的職責。在中央，《黨章》規定黨的總書記是中央 政治局常委之一，負責召集政治局及政治局常委會議，重大決策均須透過 民主協商、集體討論完成。並確立由選舉產生的中央領導組織，向中央委 員會及全國代表大會定期報告及負責的制度。
中共各級黨委的下屬工作部門，如組織部、統戰部、台灣工作辦公室 是其職能部門和辦事機構，具體執行領導機關的決策。
（二）縱向結構
中共黨的權力結構，從縱向來看，依行政層級劃分為中央、省、地市、
縣、鄉鎮五級，並依照民主集中制的組織原則，強調黨員個人服從黨的組 織，少數服從多數，下級組織服從上級組織，全黨各個組織和全體黨員組 織服從黨的全國代表大會和中央委員會。黨的上級組織要經常聽取下級組 織和黨員群眾的意見，及時解決他們提出的問題。黨的下級組織既要向上 級組織請示和報告工作，也要自行負責解決本身職責範圍內的問題；上下 級組織之間互通訊息、互相支持和互相監督。86依此，形成明確的組織縱 向決策與執行的結構狀況。
85 張立榮，論有中國特色的國家行政制度（北京：中國社會科學出版社，2003 年），頁 100-101。
86 《中國共產黨章程》（2007 年 10 月 21 日修訂通過），中國共產黨歷次全國代表大會 數據庫，2008 年 2 月 5 日下載，
http://cpc.people.com.cn/BIG5/64162/64168/106155/106156/6439370.html。
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上述的組織原則，導致權力向中共中央集中的情形，有關全國性的重 大政策問題，只有黨中央有權做出決定。雖然，有關部門和各地方的黨組 織也有決策建議權，可以向中央提出建議，但沒有最終決策權，在中央未 做出決定的情況下，不得擅自做出決定和對外發表主張。上下級組織之間 在決策方面的關係也是如此，凡是涉及轄區內全局性的重大政治問題，只 有上級組織才有權決策，下屬組織只有建議權，不得擅自做出決定。同時 根據民主集中制的組織原則，黨的下級組織必須堅決執行上級組織的決 定。下級組織如果認為上級組織的決定，不符合本地區、本部門的實際情 況，可以請求改變；如果上級組織堅持原決定，下級組織必須執行，不得 公開發表不同意見，但是有權向再上一級報告。此外，在人事方面，在黨 的地方各級代表大會和基層代表大會閉會期間，上級黨組織認為有必要 時，可以調動或者指派下級黨組織的負責人。87
二、中央組織結構
從中國共產黨的基本結構看，雖然每一層次都有其決策權，惟實施一 元領導，因此最終的政策決定權掌握在黨中央機構手中。88換言之，中共 中央是整個政治體制的核心決策機制。中共中央組織包含：全國代表大 會、中央委員會、中央政治局和它的常務委員會、中央委員會總書記、中 央書記處、中央軍事委員會和中央紀律檢查委員會。（圖2-4）
依據中共《黨章》規定，全國代表大會的職權主要有：聽取和審查中 央委員會、中央紀律檢查委員會的報告，討論並決定黨的重大問題；修改 黨的章程；選舉中央委員會和中央紀律檢查委員會等。89然而實際上，由 於全國代表大會每年才舉行一次和參與人數太多等因素，以致無法發揮黨 章上所賦予的職權。
87 張立榮，論有中國特色的國家行政制度，頁 102。
88 費正清、麥克法夸爾主編，劍橋中華人民共和國史（1949-1965）（上海：上海人民出 版社， 1990 年），頁 113-114。
89 《中國共產黨章程》（2007 年 10 月 21 日修訂通過），中國共產黨歷次全國代表大會 數據庫，2008 年 2 月 5 日下載，
http://cpc.people.com.cn/BIG5/64162/64168/106155/106156/6439371.html。
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圖2-4：中共中央組織架構圖
資料來源：「中國共產黨」，新華網，2008年11月5日下載，
http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-11/24/content_2255749.htm。
中央委員會是黨的全國代表大會閉會期間，黨的最高領導機關，領導 黨的全部工作，就重大問題提出決策，推薦人員出任最高國家政權機關領 導職務，對各方面工作實行政治領導；對外代表中國共產黨。中央委員會 全體會議（中央全會）由中央政治局召集，每年至少舉行一次。然而，每 屆中央委員會人數也都超過三百人，而且通常一年只開一至二次會議，因 此，中央委員會也不適合做為決策機構來行使其功能，遂由中央委員會選 舉產生的中央政治局和它的常務委員會，在中央全會閉會期間，行使中央 委員會的職權。按照中共《黨章》這一規定，可知中央政治局和它的常務 委員會才是真正的中共決策機關。
中央總書記是黨中央負責人，由中央全會從中央政治局常委會委員中 選舉產生，負責召集中央政治局會議和政治局常委會會議，並主持中央書 記處的工作。中共建政以來，中央委員會曾先後採用過「主席制」、「主 席—總書記制」和「總書記制」三種。中央書記處現為中央政治局和其常 委會的辦事機構；成員由中央政治局常委會提名，中央全會通過。
中央委員會
中央委員會總書記
中央政治局常務委員會 中央政治局
中央軍事委員會
中央書記處
中國共產黨 全國代表大會
中央紀律檢查委員會
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1956.09 八屆一 中
1969.04 九 屆 一 中
1973.08 十 屆 一
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責並報告工作。90
中共十四大之前，中共相當重視中央政治局對決策的參與和發言權，
而相對降低中央政治局常委會的職權。十四大之後，中共為鄧小平死後預 作安排，希望鞏固以江澤民為核心的第三代領導集體的地位，遂又相對強 化中央政治局常委會的職權。中央政治局常委會每週舉行會議，就各個常 委分工事項提出報告，並討論。不過國家重大事案仍須提交中央政治局決 議，在中央政治局會議中經過民主形式的自由討論過程後，以議決的方式 形成決策。
（二）中央書記處
中共是在1945 年七大時，在其《黨章》才首度出現書記處的名稱；91 標明：「中央書記處在中共中央政治局決議之下處理中央日常工作」。成 員有五位：毛澤東、朱德、劉少奇、周恩來、任弼時，他們經常在一起開 會討論、研究黨務、國事，是黨中央的中樞，人們稱之為「五大書記」。
這時書記的地位，相當於今日的中央政治局常委。1956 年中共「八大」修 訂的《黨章》規定：「中央書記處在中央政治局和它的常務委員會領導下 處理中央日常工作」，並設總書記一人。這樣中央政治局和書記處就真正 分開，決策機關與領導日常工作的機關分開。毛澤東強調，「書記處是黨 中央的辦事機構，什麼事都要管，中央的事由你們做，發文用中央的名義。
凡是黨政軍各方面送中央常委的報告、文件都要先送書記處。一般問題，
書記處討論決定，即可下達、執行。重大問題，書記處先拿意見再報中央 常委討論、決定。」92「文革」期間，中央書記處遭取消，因此中共九大 以迄十一大通過的《黨章》中都不見其名。1980 年 2 月，中共十一屆五中 全會決定恢復中央書記處，作為中央政治局和其常委會領導下的工作機
90 郭瑞華編著，中共對台工作組織體系概論，修訂 2 版（台北：法務部調查局，民國 93 年），頁 19-20。
91 不過，早在 1937 年陳紹禹由俄國返延安後，即實際設立書記處，並以毛澤東、陳紹 禹等九人為書記。
92 引自「中央書記處」，百度百科，2009 年 3 月 28 日下載，
92 引自「中央書記處」，百度百科，2009 年 3 月 28 日下載，