中共對台工作機制研究：政府過程的觀點 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學東亞研究所博士論文指導教授. 立. 陳德昇博士. 政治大. ‧ 國. 學. 中共對台工作機制研究： ‧. 政府過程的觀點. y. sit. Nat. A Study on the Taiwan Affairs Mechanism of the CPC: n. er. io. “Process of Government” Perspective al iv n Ch engchi U. 研究生郭瑞華中華民國九十八年七月.

(2) 謝辭本論文得以順利完成，首先感謝指導教授陳德昇老師協助與導正，陳老師治學嚴謹，學界有名，本人雖努力試圖達到老師的要求，惟終究未能求得圓滿，是一大憾事。論文口試委員邱坤玄所長、施哲雄老師、張五岳所長、吳漢老師在口試期間，針對論文的缺陷，所給予的指正與建議，讓本人受益良多，使論文內容更加充實及完善，謹致以謝忱。政治大學東亞研究所是國內研究中國大陸的重鎮，師資及培養的人才濟濟，由於個人興趣及工作上的需要，有幸得以進入此一殿堂，受教於名. 政治大. 師門下，吸收學術新知；同時結交眾多同道，互相切磋，讓本人得以擴大. 立. 視野，提升研究水準，也成為人生另一轉折點。. ‧ 國. 學. 在博士班修課期間，受教於李英明老師、李華夏老師、邱坤玄老師、姜新立老師、施哲雄老師、張煥卿老師、郭俊次老師、趙建民老師、趙春. ‧. 山老師、魏艾老師、譚溯澄老師，在此謹致謝意與敬意。所辦助理惠梅. sit. y. Nat. 給予的熱心協助，在此一併致謝。. 本人公餘進修的動力，源自於長官及師長的鼓勵，從曾資政永賢依次. er. io. 歷任直屬長官，以及恩師吳安家教授，均曾一再垂詢鼓勵深造，讓個人不 a. n. iv l C n 得不勇往直前。在撰寫博士論文的最後階段，承蒙長官及同仁們的體諒與 hengchi U. 包容，甚至願意分擔部分工作，讓本人得以順利畢業，在此僅致以衷心的謝意。在工作與課業兩頭燒的情況，最要感謝的是內人雷麗娜，在她的持家照料下，讓本人得以無後顧之憂；同時在論文撰寫期間，幫忙文稿校對。最後謹以此論文獻給辛勤撫育我的父母親，以及關心我的師長、家人、長官及朋友。. 一.

(3) 摘. 要. 中共對台工作組織研究是兩岸關係研究課題的核心，值得就此議題，投注心力予以關注。本論文旨在針對中共對台工作運作過程，透過理論的闡述和案例的實證，試圖掌握中共決策行為發生的規律、決策規則的選擇，以及政策的實施等過程，進一步找出影響中共對台決策績效的真實原因，為我國與中共交手尋求對策。因此，本論文以政府過程為研究途徑，關注下列問題：中共對台決策權由哪些組織及何人控制？哪些組織或人得以參與對台決策過程？有哪些因素、哪些人影響中共對台決策過程？台灣. 政治大. 民眾的利益是如何輸入中共的決策中樞？對台政策如何制定？政策制定. 立. 的法定程序如何？有哪些實際過程？制定出來的政策如何執行？哪些組. ‧ 國. 學. 織或人控制著對台政策的執行過程？對台政策能否得到有效的執行？影響政策執行的因素為何？政策制定與執行如何互動？. ‧. 政府過程（process of government）是對政府活動的行為、運轉、程序，. sit. y. Nat. 和構成要素如政治利益團體之間，以及它們與政府之間的交互關係，進行實證性的分析、研究和闡述。政府過程研究，強調用一種動態的方法，對. er. io. 政府體系與制度進行觀察、分析。政府過程的核心功能是政府決策和決策 a. n. iv l C n 實施。過程是指政治要求與支持的輸入，轉化成權威性政策輸出的過程， hengchi U 包括利益表達（interest articulation）、利益綜合（interest aggregation）、政. 策制定（policy making）、政策執行（policy implementation）等，其中政策制定或政策執行是政治過程的關鍵性階段。本文假設中共的對台政策的制定依據，都來自於聽到、看到、想到：聽到台灣領導人、朝野政黨、社會意見領袖、學者專家、大眾傳媒怎麼說，看到台灣平面媒體怎麼寫，民意調查怎麼反應，以及政治、經濟、社會如何變化，中共決策制定者進而思索如何據此制定適當的對台政策。因此，本論文以為中共對台工作的政府過程，始自訊息的蒐集、綜合研析。本論文探討的中共政府，有四個層次：一是狹義的政府，這是指中央一.

(4) 政府的國務院及各級地方人民政府；二是廣義的政府，除了國務院及各級地方人民政府，還包括全國人民代表大會及各級地方人民代表大會；三是更廣義的政府，也就是除了第二類，尚包括中國共產黨各級組織、軍隊組織，以及中國人民政治協商會議各級組織等；四是包含上述之外，同時涵蓋民主黨派、人民團體，甚至企業、社團等，也就是所謂的政府體系。就宏觀面來看，本論文其實就是在探討中共政府體系的對台工作。中共對台工作機制的建立，與其對台認知有關，當認知改變，對台政策隨即跟著改變，對台工作的方法，以及組織和人員也接著改變。因此，中共慣稱，政治路線決定組織路線，組織路線又決定幹部路線。政治路線. 政治大系以達成目標。同時，就政府過程探討中共對台組織結構，並不只是從規立. 是總方針、總政策，政策決定後，就須從其本質和需求，考慮何種組織體. ‧ 國. 學. 範層面就結構談結構，而是從實務運作上可以觀察到的功能進行分析，也就是以哪些政治結構實際上介入政府過程為標準。基本上，中共對台工作. ‧. 已經形成一個龐大的網絡，是以台辦系統為主幹，再佐以黨、政、軍、群. y. Nat. 等其他相關部門，構成網絡關係結構。綜合而言，中共對台工作機制，是. er. io. sit. 中共為進行國家統一過程而設置的一種制度安排，並具有下列特點：一、黨的領導；二、黨政共治模式；三、軍隊角色特別突出；四、領導與協調. n. al. iv. n 小組普遍設置；五、社群參與政府過程運作；六、多元、多層次的複雜工 C 作體系。. hengchi U. 關鍵字：中共對台工作、政府過程、利益表達、利益綜合、政策制定、政策執行. 二.

(5) Abstract The research over Leading Group of Taiwan Affairs has been an important issue in the study of Cross-Strait Relations. This thesis attempts to find out the pattern of China’s policy over Taiwan Affairs through the process of decision making within Leading Group. At least seven research questions can be listed in this thesis. 1) Who and which group control policy over Taiwan Affair in China? 2) Who is involved in the process of decision making? 3) Which element can influence the change of policy? 4) How does China consider the interest of Taiwan’s people? 5) How to implement Taiwan’s Policy in reality? 6) Who has power over the implementation of Taiwan’s Policy? Finally, 7) how does the interaction between policy implementation and policy making in China? The research over process of government can be considered as the behavior, performance, procedure and formation of government, as well as the interaction and empirical analysis of political interest groups and government. It is a dynamic process over the investigation of governmental system. Process is defined as the input of political request and demand, as well as the output of authoritative policy, including interest articulation, interest aggregation, policy making, and policy implementation. The last two elements, especially, are the essence of policy process. By assuming China’s policy on a l listening and deliberating Taiwan is formed by hearing, i v of Taiwan: hearing the n C voices of Taiwan’s leaders, scholar, h e nmedia; i U to the poll of Taiwanese hlistening c g people; and deliberating the evolutions on Taiwan’s political, economic and social changes; China’s decisions making in terms of Taiwan Affairs can be molded. This thesis will focus on the Chinese governmental process on Taiwan Affairs and discuss four levels of central governments in terms of decision making over this issue. The first and most narrow-defined level of central government refers to the State Council and its national branches. The second and less narrow-defined of central government refers to the first level governmental organs plus the National People’s Congress and its national branches. The third level of government is defined as the first and second levels of governmental organ plus the Chinese Communist Party, military organization and National Committee of the Chinese People’s Consultative Conference. Whereas the fourth and widest-defined central government. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. 三.

(6) includes above organizations plus all kind of governmental bodies. From this aspect, this thesis aims to discuss Taiwan Affairs from all sorts of governmental bodies. The establishment of Policy on Taiwan Affairs is based on China’s perception on Taiwan issue. The change of perception will shift the direction of policy, which will also affect China’ attitude and arrangement of personnel. Therefore, China government used to argue—it is political direction determines organization direction, and it is organization direction decides cadre direction. Political direction is the mainstream of all kinds of principles and policies. When political direction is decided, organization direction should be adjusted in order to achieve political direction. In the meantime, the discussion over the process of government in terms of Taiwan Affairs should not be focused on the｀norm,＇rather; it is the empirical analysis that matter. Basically, China’s affair on Taiwan Issue has formulated an enormous governmental network, which constitutes by the Chinese communist party, politic, military and many governmental divisions. All in all, six characteristics of Taiwan Affairs can be found in this thesis: 1) the dominate of the ruling party; 2) a model of join-governance; 3) the emphasis of the role on military; 4) a wide establishment of coordination committee; 5) various participations within governmental process; and 6) multi-variate and multi-levels working system.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. y. Nat. sit. n. al. er. io. Key words: Taiwan affairs, Process of government, Interest articulation, Interest aggregation, Policy making, Policy implementation. Ch. engchi. 四. i Un. v.

(7) 目錄第一章第一節第二節第三節第四節第五節. 第二章. 緒. 論 ........................................................................................1. 研究動機與目的 ........................................................................................ 1 相關文獻探討 ............................................................................................ 5 研究途徑與方法 ...................................................................................... 11 研究資料、範圍與限制 .......................................................................... 15 研究架構 .................................................................................................. 18. 政府過程的理論與實際 ..........................................................20. 政治大. 第一節政府與中國政府的概念 .......................................................................... 20 第二節政府過程的意涵與理論緣起 .................................................................. 22. ‧ 國. ‧. Nat. y. 對台工作機制的建立與變遷 ..................................................91. io. sit. 第三章. 立. 政府過程理論的內涵 .............................................................................. 24 中共的制度規範 ...................................................................................... 31 中共的基本政治結構 .............................................................................. 47 中共政府過程的運作 .............................................................................. 77 小結 ......................................................................................................... 89. 學. 第三節第四節第五節第六節第七節. n. al. er. 第一節毛澤東時期 .............................................................................................. 91 第二節鄧小平時期 ............................................................................................ 102 第三節江澤民時期 ............................................................................................ 127 第四節胡錦濤時期 ............................................................................................ 143 第五節對台政策與執行機制比較 .................................................................... 155 第六節小結 ....................................................................................................... 159. 第四章第一節第二節第三節第四節第五節第六節第七節. Ch. engchi. i Un. v. 對台工作的組織結構 ............................................................161 領導與協調小組 .................................................................................... 161 台辦系統 ................................................................................................ 177 訊息蒐集系統 ........................................................................................ 208 研究諮詢系統 ........................................................................................ 220 政黨及社團 ............................................................................................ 227 宣傳系統 ................................................................................................ 244 小結 ....................................................................................................... 249 1.

(8) 第五章第一節第二節第三節第四節第五節第六節. 第六章. 對台工作機制的運作過程 ....................................................251 利益與訊息輸入 .................................................................................... 251 決策過程 ................................................................................................ 269 職能執行過程 ........................................................................................ 287 政治動員 ................................................................................................ 295 反饋監督過程 ........................................................................................ 323 小結 ....................................................................................................... 324. 結. 論 ....................................................................................326. 第一節研究發現 ................................................................................................ 326 第二節理論反思 ................................................................................................ 333 第三節前瞻評估 ................................................................................................ 335. 立. 政治大. 參考文獻 ................................................................................................338. ‧ 國. 學. ‧. 壹、中文資料........................................................................................................ 338 貳、英文資料........................................................................................................ 349 參、網路資料........................................................................................................ 352. Nat. er. io. sit. y. 附錄一：訪談問題 ................................................................................360 附錄二：中共對台工作大事記（1946-2008） ...................................362 a. n. iv l C n hengchi U 附錄三：中共涉台法規（1951-2009.5） ............................................393. 2.

(9) 表目錄表 2-1：中共八大以來選出的中央政治局常委名額 ........................................ 52 表 2-2：中共八大以來選出的中央政治局委員成員數 .................................... 53 表 2-3：中國大陸利益表達主體類型 ............................................................ 78 表 3-1：中共各時期對台政策與執行機制比較(1949-2008) ...................... 155 表 4-1：中共中央對台工作領導小組歷屆成員 .......................................... 164 表 4-2：中共國台辦所屬部門職能 .............................................................. 181 表 4-3：國台辦歷任主任、副主任異動情形（1988.9-2009.4） ............... 185. 政治大表 4-5：各省台辦機構設置情形立 .................................................................. 190. 表 4-4：福建省台辦部門業務職能 .............................................................. 188. ‧ 國. 學. 表 4-6：國務院各部委局辦涉台工作部門 .................................................. 200 表 4-7：中共對台訊息系統 .......................................................................... 209. ‧. 表 4-8：中共涉台研究機構一覽表 .............................................................. 224. y. Nat. 表 4-9：大陸各民主黨派簡況一覽表 .......................................................... 227. io. sit. 表 4-10：中共對台工作主要社團 ................................................................ 232. n. al. er. 表 4-11：中共涉台宣傳機構一覽表 ............................................................ 247. iv. n 表 5-1：國台辦主辦「台商座談會情形」 .................................................. 257 C hengchi U. 表 5-2：2007 年中共「黨的十七大報告」決策過程 ................................. 270 表 5-3：2005 年「反分裂國家法」決策過程 ............................................. 277 表 5-4：中共各部門文件統計表 .................................................................. 290 表 5-5：中共各單位、團體學習「江八點」情形 ...................................... 300. 3.

(10) 圖目錄. 圖 1-1：論文分析架構圖 ................................................................................ 19 圖 2-1：阿蒙的政治過程圖解 ........................................................................ 25 圖 2-2 中國大陸的議行合一體制 .................................................................. 33 圖 2-3：中國共產黨組織系統 ........................................................................ 48 圖 2-4：中共中央組織架構圖 ........................................................................ 51 圖 2-5：中國大陸國家政權組織系統 ............................................................ 58 圖 2-6：中國大陸基本政治體制結構關係 .................................................... 77. 政治大. 圖 2-7：中國大陸利益綜合主體的層次 ........................................................ 79. 立. 圖 4-1：中共中央對台工作領導小組成員系統網絡圖 .............................. 168. ‧ 國. 學. 圖 4-2：中共台辦系統的網絡結構圖以福建為例 .................................... 1789. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 4. i Un. v.

(11) 第一章. 緒. 論. 第一節研究動機與目的壹、研究動機中共對台工作組織研究是兩岸關係研究課題的核心，因此，值得就此議題，投注心力予以關注。隨著形勢的推移，兩岸關係日益與國人生活息息相關，不管大家政治立場如何？總是關心它到底循怎樣的軌跡發展？可能的終局結果如何？. 政治大探討台灣與中國大陸的互動。但從廣義觀點來看，兩岸關係研究包含數個立. 因此，近幾年兩岸關係研究成為顯學。從狹義觀點來看，兩岸關係研究是. ‧ 國. 學. 面向：第一是台灣與中國大陸的兩岸互動研究；第二是台灣的大陸研究或稱中國研究；第三是大陸方面的台灣研究；第四是影響兩岸發展的國際因. ‧. 素研究。當然，有關第二、三的研究範疇，可能太過於廣泛，確實需再予. y. Nat. 限縮在與兩岸互動有關聯部分。在這樣的範疇之內，筆者對中共的對台政. er. io. sit. 策或對台工作，特別感興趣，也觸發撰寫本論文的研究動機。因此，筆者的研究動機，可從生活現實與研究取向兩個層面來說明。. n. al. iv. n 從生活現實面來看，居住在台灣的民眾，至今擺脫不了中共政權威脅 C hengchi U. 的陰影。長期以來，中共認為台灣問題是國共內戰的遺緒，是中國內政問題，是其未竟之業。1998 年，由中共中央台灣工作辦公室、國務院台灣事務辦公室組織編寫，江澤民題名的《中國台灣問題（幹部讀本）》是這樣描述台灣問題：1. 解決台灣問題，實現祖國完全統一，關係到國家主權和領土完整，關係到中華民族的感情，關係到處理對外關係的全局，是中華民族的根本利益所在，是包括台、港、澳同胞和海外僑胞在內的全中國人民 1. 中共中央台灣工作辦公室、國務院台灣事務辦公室，中國台灣問題（幹部讀本）（北京：九洲圖書出版社，1998 年），頁 216。 1.

(12) 的共同心願和神聖職責，是中國共產黨和中國政府必須完成的歷史使命。 ……台灣問題最終一定要解決，不能允許無限期地拖延下去。. 8 年之後，另一本由國務院台灣事務辦公室和外交部共同組織學者專家編寫的《中國台灣問題外事人員讀本》繼續這樣寫著：2. 解決台灣問題，實現祖國的完全統一，關係到中國的國家主權、領土完整民族尊嚴，是中國共產黨、中國政府和中國人民的神聖使命，. 政治大不能無限期地拖延下去。歷史前進的步伐無可阻擋。立. 是海內外中華兒女的共同心願。國家要統一，民族要復興，台灣問題. ‧ 國. 學. 用詞稍有不同，意涵卻完全相同。對中共而言，就是台灣問題最終要. ‧. 解決，中國一定要完全統一。中共第一代領導人毛澤東指出，解放台灣的. y. Nat. 任務不一定要我們這一代完成，可以留交下一代人去辦。3至今中共經歷四. io. sit. 代領導人仍然沒有達成解放或和平統一台灣的任務，是能力、實力問題，. n. al. er. 不是意願問題。台海兩岸關係，從 1949 年至今，經歷軍事衝突、冷戰對. iv. n 峙和目前的交流互動三個階段，呈現逐漸緩和的發展趨勢。然而，中共始 C hengchi U. 終秉持「文攻武備」，強調「要以武備為後盾，綜合運用多種途徑和方法，進一步加大文攻的力度，努力爭取和平統一的實現。」4同時，中共要求各級黨委和政府、地方和軍隊、社會各界都必須提高對對台工作重要性的認識，增強緊迫感，按照中共中央、國務院的統一部署，加強對台工作，並且相互協調，緊密配合。5總之，要從政治上、經濟上、文化上全面加強對 2. 國務院台灣事務辦公室，中國台灣問題外事人員讀本（北京：九州出版社，2006 年），頁 222。 3 中共中央黨校、中共中央台灣工作辦公室編，中共三代領導人談台灣問題（內部學習材料，2001 年），頁 135。 4 江澤民，江澤民文選（北京：人民出版社，2006 年），頁 360-361。 5 中共中央台灣工作辦公室、國務院台灣事務辦公室，中國台灣問題（幹部讀本），頁 216。 2.

(13) 台工作。綜上所述，就中共而言，對台工作就是中共企圖解決所謂「台灣問題」，達成中國完全統一的過程中，所有的政策制定與執行工作；其範疇很廣，包括政治、外交、經貿、軍事、社會、文教等層面，涉及交流、統戰、滲透、顛覆等活動。對台工作不僅關係國家統一進程，同時事關國家核心利益，以及發展戰略全局。6因此，中共提出「全黨都來做對台工作」的方針，7希望透過「多層次、多形式、多渠道、多面向」的部署，以「縱深設置、橫向聯繫、彼此照顧」方式，依照「各有分工、各有側重、互相協作、互相配合」原則，建立涵蓋官方與民間各階層的全方位對台工作體. 政治大策或大陸工作，與中共的對台工作或對台政策，相互呼應，交相爭鋒。立. 系。而在從軍事衝突到交流互動的漫長過程當中，中華民國政府的大陸政. ‧ 國. 學. 從 1949 年兩岸分治以來，中共對台工作基本上有五個面向：一是運用軍事力量，對台備戰，不斷宣示不能放棄對台使用武力；二是透過國際. ‧. 場合，爭取邦交盟國，全力打擊中華民國的國際地位，壓縮中華民國外交. y. Nat. 發展空間；三是在大陸內部進行宣傳、教育，爭取大陸人民支持中共對台. er. io. sit. 統一政策；四是向台灣宣傳統戰，並進行各項交流活動，爭取台灣民眾對中共的認同和支持；五是運用僑務部門及統戰組織，爭取海外華僑、華人. n. al. （入籍外國者）對中國統一的認同與支持。 C. hengchi. i Un. v. 既然中共對台工作時時在運作，但是它的運作機制如何形成？如何進行？有哪些結構？如何發揮功能？基於對中共政策運作特殊性的好奇心與興趣，因此觸發筆者的研究動機。至於從研究取向來看，筆者希望進行與他人不一樣的研究主題，寫別人沒有寫過的題目。筆者檢視國內有關中共對台政策或工作方面的博碩士. 6. 徐麟，「服務全局、推動發展、促進統一」，上海對台工作（上海），總第 370 期（2008 年 11 月），頁 6。 7 中共福建省委對台工作辦公室宣傳處，「全黨都來做對台工作」（1985 年 7 月），共黨問題研究叢書編輯委員會編，中共對台工作研析與文件彙編（台北：法務部調查局，民國 83 年），頁 141。 3.

(14) 論文，共計 107 篇。8首先，直接以中共對台政策為題名者相當多，有些是從中共領導人主政的角度撰寫；有些是從台灣的角度，特別是以政黨輪替，民進黨執政後，去檢視中共對台政策的變化情形。另外，有些就中共的對台統一模式進行探討，或是從戰略層面分析，或是以中共對台軍事作為角度切入。有些論文分析中共的談判模式，或是從兩岸外交互動角度探討中共對台政策。其中，博士論文只有《中共對台政策之演變：以三次台灣大選之文攻武嚇為例》一篇；9其次，是以中共對台經貿政策作為研究主題，亦相當熱門，博士論文有《中共對台商的制度規範與台商因應對策分析~~交易成本理論之運用》、《中共對台資企業政策的演變分析：福建省個. 政治大在中共對台工作部分，不少是以對台宣傳、統戰為主題，博士論文有立. 案研究（1979 年—1997 年）》二篇。10. ‧ 國. 學. 《中共對台宣傳的政策、作為與途徑》一篇。112003 年 12 月中共提出所謂. 輿論戰、心理戰、法律戰的「三戰」12後，亦出現數篇以此為主題的論文，. ‧. 博士論文有《攻心取台－中共對台的政治傳播心理學》一篇。13. y. Nat. 至於以組織面為題進行研究的，則相對稀少，碩博士論文僅有三篇，. io. sit. 其中兩篇是探討中共海協會的角色與功能，14另外一篇是中共決策機制與. er. 對台政策為主題。15當然，在上述各篇有關中共對台政策與工作的論文中，. al. iv n C 資料來源為國家圖書館碩博士論文搜尋系統，統計截止日為 h e n g c h i U 2008 年 9 月 1 日。謝麗娟，中共對台政策之演變: 以三次台灣大選之文攻武嚇為例（國立台灣大學國家 n. 8 9. 發展研究所博士論文，民國 95 年）。許源派，中共對台商的制度規範與台商因應對策分析——交易成本理論之運用（國立政治大學中山人文社會科學研究所博士論文，民國 93 年）；洪志清，中共對台資企業政策的演變分析：福建省個案研究（1979 年-1997 年）（國立政治大學政治學系博士論文，民國 87 年）。 11 杜聖聰，中共對台宣傳的政策、作為與途徑（國立台灣師範大學政治學研究所博士論文，民國 95 年）。 12 中共 2003 年 12 月 5 日頒布的《中國人民解放軍政治工作條例》，其中第 14 條提到，共軍戰時政治工作，要進行輿論戰、心理戰、法律戰，開展瓦解敵軍工作，開展反心戰、反策反工作，開展軍事司法和法律服務工作。 13 蔡宗哲，攻心取台－中共對台的政治傳播心理學（國立中山大學大陸研究所博士論文，民國 95 年）。 14 沈建中，大陸海峽兩岸關係協會之研究（國立台灣大學三民主義研究所博士論文，民國 95 年）；黃昭能，中共「海協會」的角色與功能之研究（1991.12.16—1995.3.20）（國立政治大學東亞研究所碩士論文，民國 84 年）。 15 劉煌裕，中共對台決策機制與政策之研究（一九九二～一九九九）（淡江大學中國大 10. 4.

(15) 也有部分在有關章節中涉及對台決策機制。不過總的說來，對於中共對台決策機制的描述與分析，較不深入。其實，中共對台工作機制是一個龐大、複雜、多元的體系，尤其它的運作過程，外界更難以瞭解。雖然吾人掌握困難，但其畢竟與國人生活及台灣前途息息相關，因此，值得就此機制，從學理，深入探究其起源、變遷、結構，以及實際運作過程。. 貳、研究目的 . 本論文研究目的是針對中共對台工作運作過程，透過理論的闡述和案. 政治大式抑或非正式規則），以及政策的實施等過程，進一步找出影響中共對台立. 例的實證，試圖掌握中共決策行為發生的規律、決策規則的選擇（偏好正. ‧ 國. 學. 決策績效的真實原因，為我國與中共交手尋求對策。因此，主要是關注以下幾個問題：中共對台決策權由哪些組織及何人控制？哪些組織或人得以. ‧. 參與對台決策過程？有哪些因素、哪些人影響中共對台決策過程？台灣民. y. Nat. 眾的利益是如何輸入中共的決策中樞？對台政策如何制定？政策制定的. er. io. sit. 法定程序如何？有哪些實際過程？制定出來的政策如何執行？哪些組織或人控制著對台政策的執行過程？對台政策能否得到有效的執行？影響. n. al. iv. n 政策執行的因素為何？政策制定與執行如何互動？ C hengchi U. 第二節相關文獻探討有關本文的研究文獻，主要是就主題的兩個方向進行探討：一類是關於中共對台工作機制的相關文獻；一類是有關中共政治結構、運作的政策過程的相關文獻。. 陸研究所碩士論文，民國 88 年）。 5.

(16) 壹、對台工作機制面向較早研究中共對台工作機制的是已辭世的留美華裔學者陳慶，他研究指出，中共第一個有組織有分工的專責對台工作機構，是在 1972 年 2 月美國總統尼克森訪問大陸，雙方簽訂「上海公報」之後，中共為因應台海情勢新變化而組建的。16不過，隨著各種新資料如回憶錄的出現，已可確定中共在 1950 年代中期，就已建立對台工作專責組織。長期研究中共人事組織的香港學者丁望，在 1991 年香港《潮流》月刊上發表〈中共的對台組織與人事〉一文，有系統地介紹 1945 年至 1990 年中共對台組織與人事的變遷情形，並分析其結構功能，以及角色。17. 政治大對台工作領導小組、國務院台灣事務辦公室、海峽兩岸關係協會為對象，立國內學者陳德昇發表〈中共對台工作組織與人事分析〉一文，以中共. ‧ 國. 學. 分析其組織定位與人事變遷情形。18. 國內學者楊開煌所著的《中共「對台政策」解釋與評估—決策人物取. ‧. ，向之研究》一文，19以決策模式分析中共第一至三代領導人的「對台政策」. y. Nat. 透過中共對台決策人物的更替解釋，指出中共的「對台政策」的本質，在. er. io. sit. 毛、周時代一直是放在「對敵鬥爭」的範圍，因此具有高度的情治化、軍事化、黨派化的三大特色，到了鄧小平掌權時代主張「改革開放」以來，. n. al. iv. n 逐漸弱化「對敵鬥爭」的戰鬥性，因此，原本的情治化、軍事化的本質， C hengchi U. 不再居於主導的地位，而加重民族情感、歷史責任等方面的訴求，鄧小平將「對台政策」的本質，從「對敵鬥爭」轉為「政治統戰」。到了江澤民時期，「對台工作」的本質從「政治統戰」轉為「經貿統戰」，把原來第二代的「統一急迫感」，轉為統一前的過渡期「反獨的急迫感」。另外中共的「對台政策」在決策過程上由於參與的增加，因而不再由領導一個人說了. 16. 陳慶，中共對台政策之研究（台北：五南圖書出版公司，民國 79 年），頁 22-24。本刊研究室，「中共的對台組織與人事」，潮流月刊（香港），第 54 期（1991 年 8 月 15 日），頁 27-35。 18 陳德昇，兩岸政經互動（台北：永業出版社，民國 83 年），頁 25-44。 19 楊開煌，「中共『對台政策』解釋與評估—決策人物取向之研究」，東吳政治學報，第 7 期（1997 年 3 月），頁 67-103。 17. 6.

(17) 就算，在政策的一貫性、邏輯性和週延性都經討論、評估。故其在對台宣傳及對台鬥爭上，比較能作到「心中有數，收放自如」的地步。國內學者蔡瑋所著的《中共的涉台決策與兩岸關係發展》，係從中共的決策特質切入，分析中共涉台決策的組織、過程，以及中共的重要涉台研究機構。探討中共的決策特質與模式指出，中共的決策重點並非事先制定完美、理想的決策方案，而是利用已有資訊、迅速作出盡量準確的決策，再透過決策程序中有關機制再逐步加以改善、調整，亦即中共的決策是具試探及理性的模式。20 美國學者史溫（Michael D. Swaine）所著的〈中共對台決策：1979-2000〉. 政治大黨、政府、軍事領導及其所屬，在 1979 年至 2000 年對台決策的互動狀況，立（Chinese Decision-Making regarding Taiwan, 1979-2000）一文，說明中共. ‧ 國. 學. 文中除探討中共對台組織，並針對該期間中共對台政策由「解放台灣」、「一國兩制」、「武嚇」至「和戰兩手」的決策過程加以評估。21. ‧. 國內學者朱雲漢、明居正和楊志恆三人，受行政院陸委會委託所進行. y. Nat. 的專題研究《中共對台智庫角色之研究》，係就江澤民時期的中共中央對. er. io. sit. 台工作領導小組組成人員的角度，分析中共的對台智囊機構，以錢其琛為首的外事系統，以王兆國（陳雲林）為首的台辦與統戰部系統，以賈春旺. n. al. iv. n 為首的國安部系統，以熊光楷為代表的解放軍系統，和以汪道涵為首的上 C hengchi U. 海智庫系統，而這些次系統的對台研究結論都匯集到江澤民的直屬幕僚單位，即由中共中央辦公廳主任曾慶紅負責統籌彙整。22該研究認為，由於對台領導小組成員職務繁重，身兼數職，在對台政策的擬訂與情勢研判上，均相當倚重其所屬的智庫機構或私人智囊的專業判斷與集體智慧。沈建中《大陸「海峽兩岸關係協會」之研究（1991 年-1998 年）》一書， 20. 蔡瑋，中共的涉台決策與兩岸關係發展（台北：風雲論壇出版社，民國 89 年 3 月），頁 22。 21 Michael D. Swaine, “Chinese Decision-Making regarding Taiwan, 1979-2000,” in David M. Lampton, ed., The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Era of Reform, 1978-2000 (Stanford, Calif.: Stanford University Press, 2001), pp. 289-336. 22 朱雲漢、明居正、楊志恆，中共對台智庫角色之研究（台北：行政院大陸委員會編印，民國 86 年 11 月）。 7.

(18) 為其同名博士論文的擴充，新增資料後公開出版。23該書對中共海協會的成立背景、組織人事結構，以及與我海基會談判情形，有非常完整的描述；並另闢專章分析中共對台政策與工作組織變遷情形。邵宗海、蘇厚宇合著的《具有中國特色的中共決策機制：中共中央工作領導小組》一書，24旨在探討中央領導小組制度的定位、發展過程、現狀、內部制度安排、人員的來源與組成，以及其未來發展等。本書指出，現今中共決策過程中，各部會、黨組織架構，均非政策的決策者，僅是政策的執行者；層次更高的中央政治局常委，儘管決定重要決策，但是其中涉及到細節部分的原則，亦非由其全權負責，因為中共黨的高層中有一個. 政治大央工作領導小組來進行。同時，書中對中共中央對台工作領導小組的角色立. 分工與管理制度，主要領導人都有其專門的責任領域，而此責任就通過中. ‧ 國. 學. 與功能，做了詳細的分析。. ‧. 貳、中共政治運作面向. y. Nat. 大陸學者胡偉所著的《政府過程》一書，25主要就政府過程的憲政體. er. io. sit. 制、政府過程結構以及政府決策過程等作了詳細的闡述。政府過程有著廣義和狹義之分。廣義的概念指在特定的政治共同體中獲取和運用政府權力. n. al. iv. n 的全部活動。狹義的概念指政治學中的一個研究領域和一個研究方法。本 C hengchi U. 書主要探討狹義方面，關注動態的政府運作過程，透過胡偉的這本書，我們能對中國共產黨領導下的政府運作體系有一個系統深刻的認識。本書所舉的例證相當豐富，惟以 1990 年以前資料為主，其後資料相對較少，殊為可惜。大陸學者朱光磊所著的《當代中國政府過程》一書，26運用「政府過. 23. 沈建中，大陸「海峽兩岸關係協會」之研究（1991 年-1998 年）（台北：商鼎文化出版社，1999 年）。 24 邵宗海、蘇厚宇，具有中國特色的中共決策機制：中共中央工作領導小組（台北：韋伯出版社，2007 年）。 25 胡偉，政府過程（杭州：浙江人民出版社，1998 年）。 26 朱光磊，當代中國政府過程，2 版（天津：天津人民出版社，2006 年）。 8.

(19) 程」概念，對中共的政治權力結構、黨政關係和社會結構，以及意見表達、意見綜合、決策和施政四個基本環節，還有政務訊息傳輸和監督兩個環節，進行比較系統的闡釋和介紹。朱光磊在台灣出版的《中國政府與政治》一書，則指出中共政府與政治的基本特點是「多個系統」、「一條主線」。他認為中共的政府運行是由多個政治系統推進的，包括黨的系統、行政系統、政法系統、軍隊系統、黨的紀檢系統、工會系統、共青團系統、婦聯系統等。「一條主線」是指黨的系統在這各個系統中居於領導地位，所有參與中共政治與政府運行的其他系統，都附著於黨的系統。即黨以外的各個系統，實際上主要透過作為同級黨委這個主線上的紐節，介入和參與政. 政治大大陸學者楊光斌所著的《中國政府與政治導論》一書，立. 府過程。27. 28. 該書系統地. ‧ 國. 學. 探討中國共產黨在國家權力組織結構和政治生活中的地位，以及在政府運作中的角色，立法與監督制度在社會主義民主政治中的作用與限制，做為. ‧. 三大權力主體的中央政府、地方政府和行政機構的權力結構關係，以及其. y. Nat. 在社會主義市場經濟中不同的行為模式，該書同時探討非政府政治的國家. n. al. er. io. 題。. sit. ──社會關係、統治結構中的單位體系和農村基層政治在改革中的變化與問. iv. n 包大可（Doak A. Barnett）教授 1985 年出版的《中共外交決策：結構 C hengchi U. 與過程》（The Making of Foreign Policy in China: Structure and Process）29，這是第一本有系統而全面地對中共外交權力結構及決策過程進行探討的著作。主要是從中共外交決策的機構組織層面進行分析，探討的相關組織機構包括：最高決策單位黨中央、國務院到外交部等執行政策的單位，提供訊息和諮詢的媒體、研究單位、大學等，與外交決策有關的部門，均詳細介紹。透過研究分析，包大可認為毛澤東死後，中共決策體制及過程要求更專業化、正規化，高層參與決策的菁英比以往增加；中共在外交事務 27. 朱光磊，中國政府與政治（台北：揚智文化事業公司，2004 年），頁 8-9。楊光斌，中國政府與政治導論（北京：中國人民大學出版社，2003 年）。 29 Doak A. Barnett, The Making of Foreign Policy in China: Structure and Process (Boulder: Westview Press, 1985). 28. 9.

(20) 上逐漸強調專業化，已出現一群參與外交事務人員所形成的「外交事務社群」（foreign affairs community）。李侃如（Kenneth Lieberthal）和奧森博格（Michel Oksenberg）的《中國的政策制定：領導、結構與過程》（Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes）一書，係透過對中國能源生產的三大部門：煤炭、石油和水電進行調查，並瞭解其決策過程。30西方學者研究中國決策過程，在改革開放以前，大都以「理性型」（rationality model）和「權力型」（power model）兩種模式。可是，該書作者通過實地調查，瞭解到改革以後，中國的權力結構已從集中走向分散，政府各部門都有其發言權，決策的中心. 政治大連貫，而且只能慢慢吞吞一點一滴往前走。在此進程之中，各部門間的合立. 議題成了如何在各部門之間取得共識，因而其過程就變得曠日持久，不相. ‧ 國. 學. 作，即非「理性型」亦非「權力型」，而是「關聯式」，即靠利害關係來決定合作的大小與快慢。這種模式，可稱之為「政府部門型」（bureaucracy. ‧. model）。. y. Nat. 李可柔（Carol Lee Hamrin）與趙穗生（Suisheng Zhao）所合編的《鄧. io. sit. 小平中國的決策：內行人的觀點》（Decision-Making in Deng’s China:. n. al. er. Perspectives from Insiders），這本是以局內人觀點分析鄧小平時期中共政經. iv. n 決策內幕專書。作者大部分是天安門六四事件之後，流亡海外的前中共學 C hengchi U. 者、官員，熟悉中國的權力運作及決策機制。31其中吳國光所撰的「文件政治的理論、過程及案例」（“Documentary Politics”: Hypotheses, Process, and Case Studies），說明中共政治運作中集體投入，層層參與的運作過程，讓局外人對中共的決策有更進一步的瞭解。李侃如和藍普頓（David M. Lampton）則從政策執行的角度看待中央— 地方關係，提出「碎片式威權主義」的概念，認為在中共政治體系中，除了最高層以外，權威是碎片化的、不連續的。這種碎片結構是由於對政策 30. Kenneth Lieberthal and Michel Oksenberg, Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes (Princeton, New Jersey: Princeton University Press, 1988). 31 Carol Lee Hamrin and Suisheng Zhao, (ed.), Decision-Making in Deng’s China: Perspectives from Insiders (Armonk, New York: M.E. Sparp, 1995). 10.

(21) 程序的改革而導致並強化的。32 李侃如所著的《治理中國：從革命到改革》（Governing China: From Revolution Through Reform）一書，偏重對組織結構的分析，他從靜態的組織結構切入，分析從中國帝制到改革開放以後不同時期的政治體制與，以及由二十多人構成的權力結構核心，並詳細探討組織、軍隊等六大系統。 33. 從上述文獻探討中，有關中共對台工作組織的分析，學者的焦點大都集中在中共的決策層面，以及國台辦、海協會這兩個執行部門，但事實上，中共對台工作組織係由好幾個系統構成，每一系統結構都有其功能。如能. 政治大. 將其串連起來，分析其互動關係，將更能深入掌握中共對台工作是什麼？. 立. 學. 第三節研究途徑與方法. ‧. ‧ 國. 做什麼？以及怎麼做？. y. Nat. 研究途徑（research approach）和研究方法（research method）在社會. io. sit. 科學研究的方法論，具有同等地位。研究方法是蒐集資料和處理資料的技. n. al. er. 術；研究途徑則是選擇問題和資料的準則。34換言之，研究方法是論文寫. iv. n 作技術的問題；研究途徑是論文研究的方向和法則。本論文採用的研究途 C 徑和研究方法分述如下：. hengchi U. 壹、研究途徑（一）政府過程研究途徑政府過程（process of government; governmental process）是對政府活動的行為、運轉、程序，和構成要素如政治利益團體（群體）之間，以及它. 32. Kenneth G. Liberthal and David M. Lampton eds., Bureaucracy,Politics,and Decision Making in Post-Mao China (Berkeley: University of California Press,1992) , p.23. 33 Kenneth Lieberthal, Governing China: From Revolution Through Reform, 2nd edition ( London : W.W. Norton, 2004). 34 易君博，政治理論與研究方法（台北：三民書局，1990 年），頁 98。 11.

(22) 們與政府之間的交互關係，進行實證性的分析、研究和闡述。政府過程研究，強調用一種動態的方法，對政府體系與制度進行觀察、分析。政府過程的核心功能是政府決策和決策實施。過程是指政治要求與支持的輸入，轉化成權威性政策輸出的過程，包括利益表達（interest articulation）、利益綜合（interest aggregation）、政策制定（policy making）、政策執行（policy implementation）等。35其中政策制定或政策執行是政府過程的關鍵性階段。（二）制度研究途徑制度研究途徑（institutional approach）是以研究現有政治制度為目標，如描述某一制度的組織、權力、地位和功能等，36著重的是政府與政治的. 政治大書，所做的有關正規政治結構及過程的例行性描述。換言之，制度研究途立. 法制及正規組織層面。因此，制度研究途徑曾被稱為，根據官方資料與文. ‧ 國. 學. 徑是一種宏觀面與靜態面的研究。本論文的制度研究關注的是制度的變遷，特別是有關制度內部結構狀況的轉變，亦即特定制度內部的構成，出. ‧. 現與先前不一致的狀況。37如中共對台工作機制組織化程度的增加，機制. y. Nat. 的制度規則明確程度的提升，以及對台組織機構的擴編或裁減的措施等。. io. sit. （三）網絡分析途徑. n. al. er. 網絡分析(network analysis)是組織研究中較新的一個領域，從個人的社. iv. n 會脈絡、組織內部成員的訊息傳遞，大到國際關係的分析，都適用網絡觀 C hengchi U. 點進行分析。一般將網絡定義為：「不同個體之間的系統關係」（a network is a system of relationships among parts）。38藉由網絡觀點，可以觀察各種層次的組織活動，例如組織內部的成員交流、組織與組織之間的互動關係、組織在組織社群中的活動，以及組織群與組織群之間的關係。本論文係藉由網絡分析，探討中共對台組織之間的網絡關係。 35. Gabriel A. Almond & G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics: System, Process, and Policy, 2nd ed. (Boston: Little Brown & Co., 1978), p.13-15. 36 Alan C. Isaak, Scope and Methods of Political Science (Homewood, Illinois: The Dorsey Press, 1985）, p.37. 37 任德厚，制度研究與當代政治學之發展，政治科學論叢，第 1 期（民國 79 年 3 月），頁 24。 38 W. Richard Scott and Gerald F. Davis, 6th ed., Organizations and Organizing: Rational, Natural and Open System Perspectives ( Englewood Cliffs NJ: Prentice Hall, 2006) ,p.280. 12.

(23) 貳、研究方法（一）歷史研究法透過歷史研究法，從現存既有的文書資料中，尋找出有意義的史實，從而建構和解釋過去的事件。運用歷史研究法，可以比對前案、建立模式、預測重演。社會科學中的歷史研究，即是從個別歷史事實的因果關聯中去「重建過去」的一種工作。這是因為任何事物的發展，均必需聯繫著前因後果的關聯性，必需對事務的發展過程有完整的瞭解，才能對其可能的演變趨勢作一個比較正確的評估。就中共的對台工作而言，有其歷史的延續. 政治大. 性，而其影響更是長期性的，甚至可能有再發性，歷史研究途徑對此提供. 立. 一個研究的方向。. ‧ 國. 學. （二）比較研究法. 比較研究法是對彼此有某種聯繫的同一類事物進行對比，以揭示其規. ‧. 律的方法。比較方法可分為橫向比較和縱向比較，橫向比較是對同時期的. y. Nat. 兩種以上的政治現象進行比較，它有助於獲得對所比較的事物異同的認. er. io. sit. 識。縱向比較是對不同時期的政治現象進行比較，既包括對一國不同時期政治現象進行比較，也包括對不同國家不同時期政治現象進行比較。比較. n. al. iv. n 必須注意事物間的可比性，對比雙方必須是同類的，才具有可比性。其次， C hengchi U. 比較方法雖重在比較，但比較不是目的，目的是在深入探討異同的原因，探求各種可變因素的內在聯繫，以發現政治的本質和規律。39中共對台工作迄今，已經歷毛澤東、鄧小平、江澤民和胡錦濤四個時期，由於個人特質、領導風格不同，以及面對的國內環境、國際結構及兩岸關係有相當差異，因此，制定出的對台策略作為，也就有所不同。（三）訪談研究法本研究採取訪談研究法，針對具體的中共對台工作的相關組織結構、運作情形，訪問涉台官員、學者，以及有互動經驗的台灣媒體記者和有研 39. 陳振明，政治學——概念、理論和方法，2 版（北京：中國社會科學出版社，2006 年），頁 70-71。 13.

(24) 究的學者，以求瞭解更深刻的內涵。訪談研究法是希望透過訪談，發現一些重要的因素，而這些因素不是用表面的觀察和普通的訪問可以獲得的。訪談法依對訪談內容結構的控制程度分類，可分為「結構式」（structured interview）（封閉式）、「半結構式」 (semistructured interview) （半開放式）及「非結構式」（ non-structured interview）（開放式）等三類訪談法。40結構式訪談法提問順序、記錄方式等都已經標準化的訪問方式。受訪者根據研究人員事先設計的一份嚴謹的題目進行回答，提問和回答的範圍基本上不超過事先設計的題目範圍。並且事先界定情境，不允許研究者依現場狀況或自己的興趣的加以改變。這. 政治大於用做比較分析。半結構訪談法，通常事先設定好主題及準備相關問題。立種訪談法雖然這樣比較缺乏彈性，但因為問題格式統一，故此訪問結果便. ‧ 國. 學. 研究人員在訪談之前訂下訪談大綱，作為訪談的參考；原則上訪談是依順序一致及有系統性的題目進行。然而，在訪談中也鼓勵受訪者對某些主題. ‧. 做更多更詳細的說明，以獲得更多與研究主題有關的資料。這種方式可以. y. Nat. 保留非結構式的彈性，同時又可以令訪談內容更集中。非結構式訪談法在. er. io. sit. 決定相關主題後，事先不預先設計任何的提問問題，而是由受訪者不受拘束的自由發表意見，訪談者從受訪者所談話的內容中找出有興趣的內容加. n. al. iv. n 以深入的探究，這種方式有利於拓寬和加深社會問題研究。 C hengchi U. 本研究屬探索性研究，採半結構式訪談，事先備妥訪談題目，並於訪談時提示受訪者訪談主題及方向，然後依據受訪者的回答，伺機做更深入的訪談。訪談的對象，則是中共對台工作的「知情者」（knowledgeable 、涉台學者二位（B、 informants）。41筆者共計訪問大陸的台辦官員一位（A） C）；台灣媒體記者二位（D、E）、交流團體負責人一位（F）、學者一位（G）。由於中共對台工作具有敏感性，使得大陸涉台官員、學者幾乎都不願深談，只能被動式回答筆者的提問；至於國內的知情者，對中共對台工作組 40. 陳向明，社會科學質的研究（台北：五南圖書出版公司，2002 年），頁 229-230。知情者係指對事件或事情有深切瞭解的人，他們並不一定參與所研究的活動，但卻可以接觸大量研究對象的資訊，對事件有較廣泛的認識。. 41. 14.

(25) 織運作的瞭解，其實相當有限，對於一些深入細微的題目幾乎無法回答。因此，為不造成受訪者困擾，本論文只在附錄一，列出訪問題目。（四）文獻分析法文獻分析法，又稱為內容分析法。所謂文獻分析法是藉由已經公開的資料，加以閱讀之後的邏輯推理與分析，適當的描述並批判，演繹出決策的重要成分。文獻資料的來源，主要是蒐集與研究主題相關的中共政府部門出版品、研究報告、組織資料、文件紀錄資料庫、圖書館中的書籍、論文與期刊、報章新聞，以及網路資料等。分析步驟有四：閱覽與整理、描述、分類及詮釋。經由對過去至今的文獻的充分理解，有助於瞭解中共對. 政治大. 台政策的過去和現在的因果關係。. 立. ‧ 國. ‧. 壹、研究資料. 學. 第四節研究資料、範圍與限制. y. Nat. 本文所參考的資料分為三種：. er. io. sit. 第一種是中共官方的文件、文選、聲明，其中包括部分中共中央及地方涉台工作部門發出的內部文件和內部講話資料，這是研究中共政策最有. n. al. iv. n 價值、最為真實有用的研究資料。另外，中共中央及地方對台工作部門出 C hengchi U. 版的刊物，這些刊物過去均被列為內部文件，故較具參考價值。第二種是中共涉台機構和學者發表的專論、專著，以及報刊、電視、廣播的新聞報導和評論文章。這些論述、評論文章基本上係扮演中共對台政策的解釋和宣傳任務，部分甚至直接代表中共最高層的聲音或是由中共中央高層領導及宣傳部門批准播發的。第三種是包括國內外學者撰寫，探討中共對台政策和兩岸關係的文章、專書，以及國內外新聞媒體有關的報導等。採用中共官方文件資料，有助於掌握官方確實的立場，不過中共對台工作具有高度的政治性、政策性、機密性、敏感性，因此中共對台工作實. 15.

(26) 際運作，卻無法完全由公開的中共官方文件探析。因此，對知情者進行深度訪談，所獲得的資料，不僅可以補充文書資料的不足，也可以佐證引用資料的正確度。. 貳、研究範圍本論文在研究範圍的界定上，係依照對象、時間和內容等要素，進行區分如下：一、研究對象：本論文在文首已提及中共號召「全黨都來做對台工作」，因此，不僅黨是對台工作的主軸部門，其他如政府、軍隊、政協、黨. 政治大看；另從縱向看，從中央到省（地區、市）、地級市、縣，甚至鄉鎮立. 派、社會團體、大學院校，甚至企業都在執行對台工作，這是從橫向. ‧ 國. 學. 都在進行對台工作，涵蓋甚廣。本研究基本上，係以中央此一層級為主要研究對象。. ‧. 二、研究時間：本論文的研究時間範圍，雖然起至 1949 年至 2008 年止，. y. Nat. 惟因資料取得不易，以及中共文革期間，對台工作的停頓，因此分析. n. al. er. io. 書之後」。. sit. 組織結構和運作過程的重點，是置於 1979 年中共發表「告台灣同胞. iv. n 三、研究內容：所謂機制，泛指組織機構的設置，以及其功能、相互關係 C hengchi U. 和運行程序。簡言之，就是關於機構及其運行的制度的綜合。中共對台工作機制：中共對台工作系統中機構設置及功能和運行的制度的總和。中共對台政策：是指中共針對中華民國政府及其管轄下的人民、企業、社會團體共同為對象，在一定的戰略、策略下制定的行動準則。中共對台政策的實施主體，主要是由中國共產黨中央及中央政府—— 國務院來制定和執行，但隨著兩岸關係的發展，對台政策涵蓋面越來越擴大，呈現從中央到地方擴展的狀態。地方黨委和人民政府依據中共中央制定的方針政策，開展兩岸人員交流交往，以及經貿引資工作。對台決策：中共對於有關涉台政策作出決定的過程。. 16.

(27) 參、研究限制本論文的研究限制係在資料的蒐集及資料的可信度。對於中共這樣一個威權政體、不完全透明的社會，要研究其政府組織的運作，有相當的難度。就中共角度，所謂台灣問題是國共內戰的延續，是國家統一工作的未竟之業。在早期兩岸軍事對峙時期，中共對台工作是一項秘密工作，不管是對台工作人員或組織，完全處於保密狀態，外人一無知悉，在事過境遷四、五十年後，也只有部分回憶資料透露了一些細節。即便是在當今兩岸交流互動階段，外人還是難以掌握中共對台工作機制的運作情形。因此，. 政治大象，實有其相當程度的困難。惟如果因為資料蒐集困難，查證不易等理由，立以中共對台工作機制，這種具有高度政治敏感性的政治議題作為研究對. ‧ 國. 學. 就放棄該領域的研究，將使國人更不能瞭解及掌握對岸到底是如何進行對台工作，殊為可惜。雖然在研究上有諸種限制，惟本論文仍希望起一個拋. ‧. 磚引玉的效果。. y. Nat. 然而，選擇這樣一個議題，最大的挑戰，也是最常被問起的問題，就. er. io. sit. 是是否有足夠的資料去從事這樣的主題研究。筆者確實對此懷著戒慎恐懼之心，因為資料不足，當然無法支撐這項研究，如果勉力為之，恐因在廣. n. al. 度、深度都有不足之下，流於表象的研究。 C. hengchi. i Un. v. 但筆者也較具信心，一方面是相關資料，尤其是歷史資料不斷浮現，讓學界有機會對此議題溯本追源；一方面是這些年筆者透過訪談，累積了一些資料，希望能貢獻出來，也藉著公開機會，檢驗其可靠性、真實性。不過，也由於中共對台工作具有高度的政治性、政策性、機密性、敏感性，使得資料蒐集不易。也因為資料的侷限性，在案例說明部分，常無法採取完整，只能選擇性的進行說明。. 17.

(28) 第五節研究架構依照本論文的研究動機，以及研究假設，除第一章緒論外，第二章將討論政府的概念，以及中共政府的意涵；其次介紹政府過程理論的由來、學說；再次，針對中共的制度環境、基本政治結構進行描述分析，最後則對中共政府的運作過程進行探討。第三章將討論中共對台工作機制的建立與變遷，從歷史脈絡，藉由中共領導人對環境認知和政策的改變，進而探討毛澤東、周恩來、鄧小平、江澤民及胡錦濤各個時期，對台工作與組織的改變。. 政治大調小組、台辦系統、訊息系統、諮詢研究系統、統戰系統、宣傳系統進行立. 本論文第四章將針對中共對台工作的組織結構，如各種領導小組、協. ‧ 國. 學. 描述和比較，以掌握結構的特性與差異性。. 至於第五章則運用政府過程的功能，以利益與信息輸入、決策、職能. y. Nat. 的運作。. ‧. 執行、政治動員、反饋監督等做為動態分析指標，探討中共對台工作機制. er. io. sit. 最後一章結論，筆者將提出本論文的研究結果。一方面檢視本論文是否已經充分回答了在緒論研究動機中，所提到的問題與疑惑；另一方面，. n. al. iv. n 也對中共對台工作機制的研究，根據本論文的分析結果，提出展望。 C hengchi U. 本論文的研究架構，可用圖 1-1 來表示。. 18.

(29) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 圖C 1-1：論文分析架構圖n. hengchi U. 19. iv.

(30) 第二章. 政府過程的理論與實際. 政府過程主要分析研究政府過程的權力體制、政府過程結構、政府決策過程、政府執行過程、政府政策，以及政府績效評估過程等方面的內容。本章主要係透過政府過程觀點與公共政策學理，進行理論與實際的探討。首先分析政府過程理論的緣起，其次論述政府過程的主要內涵，並就中共的政治結構及政府過程進行分析。. 第一節政府與中國政府的概念. 政治大何謂政府？就阿蒙（Gabriel 立 A. Almond）與鮑威爾（G. Bingham Powell,. ‧ 國. 學. Jr.）的看法，政府是一套制定和執行政策的結構，是固定領土上對一定人民具有約束的權威。1另外從政治學角度看，政府的概念，一般是指公共權. ‧. 力機關的總稱，或是指公共權力機關中的行政機關。2前者是涵蓋中央和地. y. Nat. 方政府全部的立法、行政和司法機關，以及國家元首等，是廣義的政府；. er. io. sit. 後者通常是指中央和地方的行政機關，是狹義的政府。3換言之，政府有廣義與狹義兩種不同的解釋。. n. al. iv. n 但是何謂中國政府？卻是一個複雜的概念，大陸的學者對此看法相當 C hengchi U. 分歧。在中國大陸，關於中國政府的法定含義有兩種：一是 1949 年中共建政時制定的《共同綱領》規定的集立法、行政、軍事、司法於一體的廣義的政府；一是 1954 年制定的《憲法》中規定的狹義的政府，是指國家權力機關的執行機關，或國家行政機關。4大陸學界對於狹義的中國政府，沒有大的爭議，一般是指各級人民政府；而對於廣義政府的解釋，則存在. 1. Gabriel A. Almond & G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics: System, Process, and Policy, 2nd edition (Boston: Little Brown & Co., 1978), p.256. 2 鄧正來主編，布萊克維爾政治學百科全書（北京：中國政法出版社，1992 年），頁 292-296。 3 趙寶煦，政治學概念（北京：北京大學出版社，1982 年），頁 103。 4 陳紅太，當代中國政府體系與政治研究法（北京：經濟日報出版社，2002 年），頁 16。 20.

(31) 著較大分歧。這是因為在中共政治體制中，公共權力的實際執行者不侷限於國家機關，還包括中國共產黨，甚且是以中國共產黨為運作核心。大陸學者王敬松就指出：「中國共產黨是中華人民共和國的領導核心，政府在其領導之下，不談共產黨，中華人民共和國中任何基本的問題都無法搞清。」5另一大陸學者胡偉認為，共產黨組織是當代中國政府機構的核心，無論就廣義的政府還是狹義的政府都是如此，他強調：「如果把中國共產黨組織排除在『政府』之外來分析當代中國的政府過程，不僅無法解釋政府決策和執行的基本動力和作為，而且可以說在根本上就是不得要領的，這全然不同於西方國家的情況。」6朱光磊主張政府等於國家機構的總體與. 政治大獨裁制政權中，居於壟斷地位的單一政黨，人們必須將其視為政府的一部立. 執政黨之和，認為這反映當代中國的實質。7事實上，阿蒙等人也認為，在. ‧ 國. 學. 分。8由於這種特殊性，因此，有學者陳紅太提出，以「政府體系」概念替代「政府」概念；在這個「政府體系」中，共產黨組織是領導核心。9「政. ‧. 府體系」這種創新概念，當然值得商榷的。不過，使用「政府體系」概念，. y. Nat. 旨在將「政府」概念擴大到國家機構以外，把政黨，尤其是執政黨，把企. er. io. sit. 業、社團等，也包括在「政府」之內，事實上足以反映中共的國情。綜合上述，本論文探討的中共政府，將有四種情況：一是狹義的政府，. n. al. iv. n 這是指中央政府的國務院及各級地方人民政府；二是廣義的政府，除了國 C hengchi U. 務院及各級地方人民政府，還包括全國人民代表大會及各級地方人民代表大會；三是更廣義的政府，也就是除了第二類，尚包括中國共產黨各級組織、軍隊組織，以及中國人民政治協商會議各級組織等；四是涵蓋民主黨派、人民團體，甚至企業、社團等，也就是所謂的政府體系。就宏觀面來看，本論文其實就是在探討中共政府體系的對台工作。 5. 王敬松，中華人民共和國政府與政治（北京：中共中央黨校出版社，1994 年），頁 2。胡偉，政府過程（杭州：浙江人民出版社，1998 年），頁 17。 7 朱光磊，當代中國政府過程，2 版（天津：天津人民出版社，2006 年），頁 15。 8 Gabriel A. Almond & G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics: System, Process, and Policy, p.256. 9 陳紅太，中國政府體系與政治—概念、總結與探索（鄭州：河南人民出版社，2005 年），頁 6、24。 6. 21.

(32) 第二節政府過程的意涵與理論緣起壹、意涵政府過程（process of government; governmental process）是對政府活動的行為、運轉、程序，及構成要素（如政治利益團體）之間，以及其與政府之間的相互關係，進行實證分析、研究和闡述。政府過程研究，強調以一種動態的方法，對政府體系與制度進行觀察、分析。政府過程的核心功能是政府決策和決策實施。. 政治大行為進行分析的方法，或是一種政府分析的架構。政府過程也是一項公共立政府過程中的過程，並非指政府的發展的歷史過程，而是一種對政府. ‧ 國. 學. 政策的運作過程，是把政治生活視為一連串與政府決策相關的實際行動和運作過程，其關注政府的功能活動，而不只是靜態的結構關係。. ‧. 政府過程不是以歷史發展的縱向時間為依據，而是從歷史同一時序的. y. Nat. 橫切面上，研究在某一或若干特定政府活動的邏輯順序，或是政府運作的. io. sit. 程序。因此，政府過程有時被當作是政策過程（policy process）或決策過. n. al. er. 程（making-decision process）的同義語。不過，政府過程比政策過程或決. iv. n 策過程具有更寬廣的含義。此外，一般而言，政府過程也與政治過程 C hengchi U. （political process）互通、互用。10. 貳、理論緣起政府過程概念是美國著名學者亞瑟‧本特利（Arthur F. Bentley）在 1908 年出版代表作《政府過程：社會壓力研究》（The Process of Government: A Study of Pressures）一書時首次提出的。他首創以「團體」（也稱利益團體）概念作為研究工作和理論表述的基本概念，明確指出政治與團體間的關係，是「利益的均衡、團體的均衡」（the equilibrium of interest, the balancing. 10. 胡偉，政府過程，頁 4-5；朱光磊，當代中國政府過程，頁 18-20。 22.

(33) of groups）。11本特利將政治過程當做政治分析的核心，主張研究政治過程中人的行為，即各種利益團體互相衝突和妥協的活動。他係從政治團體的角度，將政府和政策的過程，解釋為利益團體在政府內外相互作用的結果。與在此之前，主要集中在總統及其所屬的行政部門、國會和法院等的「法律－制度研究模式」截然不同。第二次世界大戰後，西方政治學界開始將政治活動視為一個過程。 1951 年，美國哥倫比亞大學教授大衛‧杜魯門（David B. Truman）發表其主要著作《政府過程：政治利益和公眾輿論》（The Governmental Process: Political Interests and Public Opinion），進一步論述團體與政府的關係，團. 政治大利益團體，以其為分析單位，探討利益團體如何進入政府過程與其關係。立. 體組織與領導地位、選舉活動、立法過程等。12杜魯門在政府過程中著重. ‧ 國. 學. 他認為政治生活就是利益團體之間的衝突，團體行為是政治過程的中心因素，在政治生活中，唯一能夠加以觀察研究的是政治過程，而政治過程只. ‧. 是團體之間的互相作用。其深入分析團體壓力、團體與政府的關係、團體. y. Nat. 組織與領導地位、輿論、宣傳工具、政黨、選舉活動、政府結構、立法過. io. sit. 程、政府行政等問題。. n. al. er. 1958 年，拉斯威爾（Harold D. Lasswell）發表《政治》（Politics）一. iv. 書，副標題為「誰獲得什麼，何時，如何」（WhonGets What,When, How）， C. hengchi U. 把政治解釋為一種「如何取得最多」的策略。認為政治過程即是權力的形成、分配與運用。13 相較於政治過程是政治與團體間的關係，1960 年代，美國政治學家伊斯頓（David Easton）對政治過程提出看法，著重於政治是一種社會價值分配與協調的過程。伊斯頓所指稱的「過程」即為政治過程，也就是以社會. 11. Arthur F. Bentley, The Process of Government –A Study of Pressures (Chicago: The University of Chicago Press, 1908), p.274. 12 David B. Truman 著，張炳九譯，政治過程—政治利益與輿論（上、下）（台北：桂冠圖書公司，1988 年）。 13 Harold D. Lasswell, Politics : Who Gets What, When, How (New York：Meridian books, 1958). 23.

(34) 利益為前提下，有關為社會性價值權威分配的制定與執行所做一系列的過程。1965 年伊斯頓出版的《政治生活的系統分析》（A Systems Analysis of Political Life）和《政治分析的框架》（A Framework for Political Analysis）兩本著作，14頗受杜意奇（Karl W. Deutsch）的政治溝通模式的影響。伊斯頓以政治系統代替國家概念，用輸入、輸出和反饋，把系統和環境聯繫起來。輸入由環境進入系統，分為需求和支援兩種，它們是系統的動力和能源，也對後者構成壓力。輸出由系統到達環境，通常表現為決策、政策、行動和服務等。反饋指輸出到達環境後產生結果，各種訊息又傳回系統的過程。當局採取行動，開始新的輸出，從而形成周而復始的循環過程。. 政治大學：體系、過程和政策》（Comparative Politics: System, Process and Policy）立就政府過程理論而言，最大成就的是阿蒙與鮑威爾合著的《比較政治. ‧ 國. 學. （簡稱《比較政治學》）一書。書中運用結構—功能主義的體系方法分析政治體系的實際運動過程，過程被看做是政治體系執行功能的一個層次，. ‧. 並分析過程文化、政府過程結構、政治溝通的過程結果和過程功能，重點. io. n. al. er. 體系與其存在於其中的社會環境之間關係。. sit. y. Nat. 分析決策過程和過程產品問題，分析政治體系的實際運動過程，以及政治. iv. 第三節 C 政府過程理論的內涵 Un . hengchi. 阿蒙與鮑威爾在《比較政治學》一書中，按照政治系統理論，運用結構—功能主義方法，將政治過程抽象為輸入（inputs）、轉換（conversion）和輸出（outputs）三個環節。輸入的主要內容是對政治系統的要求和支援，要求和支持的輸入經過一個轉換過程就成為權威性的政策輸出，輸出在環境中引起變化，產生一定的結果，這些結果又反饋（feedback）到政治系統當中。其中，輸入就是把要求和支持反映到政治體系中。要求是對政治體系提出某種需要；而支持則是積極參政，對現時政策表示滿意，參加投 14. David Easton, A Framework for Political Analysis (Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1965); A Systems Analysis of Political Life (New York: Wiley, 1965). 24.

(35) 票活動。轉換就是把輸入的訊息轉變為政策產品。至於對政治環境的輸出，主要是政策的執行，包括汲取（extractions）、分配（distributions）、管制（regulations）、象徵（symbols）。由此形成輸入、轉換、輸出、反饋的連續不斷的過程。（如圖 2-1）. 立. 政治大. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 圖 2-1：阿蒙的政治過程圖解. al. er. 資料來源：Gabriel A. Almond & G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics:. v. n. System, Process, and Policy, 2nd edition (Boston: Little Brown & Co., 1978), p.285.. Ch. engchi. i Un. 阿蒙進一步將政治系統在政治過程中發揮的功能，分為三個層次進行分析：第一、系統層次（system level），指系統維持和適應功能，包括政治錄用、政治社會化和政治溝通；第二、過程層次（process level），指政治要求與支持的輸入，轉化成權威性政策輸出的過程，包括利益表達（interest articulation）、利益綜合（interest aggregation）、政策制定（policy making）、政策執行（policy implementation）等。其中政策制定或政策執行是政治過程的關鍵性階段；第三、政策層次（policy level），指政策的實際行為，包括政策輸出，主要如資源的汲取、產品和服務的分配、行為管 25.