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的，還是無意產生的；是即時發生的，還是隨後發生的。33
反饋概念是先由伊斯頓和杜意奇使用於政治研究，是指輸出到達環境 後產生結果，然後，各種訊息又傳回系統的過程。由於每一項政策都不可 能代表所有人的利益，有時甚至只代表少數人的利益；同時，一項政策的 良窳，以及是否能夠解決現實問題，須待政策進入執行階段之後才能知 曉。因此，一項政策的推行，一般都須經過反饋、修正，再實施、反饋、
修正等多次的反復。
第四節 中共的制度規範
要探討中共的政府過程，首先要瞭解其制度規範。制度不僅是組織，
同時也包括規則、慣例等。由於從實際政治上看，對於中共黨務系統的探 究，相較於其他政治制度，更為重要。因此，本論文除研究中共《中華人 民共和國憲法》（簡稱《憲法》）等國家法律的相關規定，更要探討中共的
《中國共產黨章程》（簡稱《黨章》）的規定；非制度規範則包括人格權 威及部門利益等。
壹、人民代表大會制度
根據中共《憲法》規定，其國體是人民民主專政，政體的組織形式是 人民代表大會制。同時根據中共官方說法，「人民代表大會制度是根據民 主集中制的原則，通過民主選舉產生全國人民代表大會和地方各級人民代 表大會，以人民代表大會為基礎，組成整個國家機構，實現人民當家作主 的一種政權組織形式。它是我們黨長期進行人民政權建設的經驗總結，符 合我國國情，與人民民主專政的國家性質相適應。」34因此，人民代表大
33 Gabriel A. Almond & G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics: System, Process, and Policy, pp.322-323.
34 人民代表大會制度研究所組織編寫，與人大代表談人民代表大會制度（北京：人民出 版社，2004 年），頁 66。
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會制度是中國大陸的政體或組織形式，也是根本的政治制度。
中共《憲法》規定，中華人民共和國的一切權力屬於人民，人民行使 國家權力的機關是全國人民代表大會（全國人大）和地方各級人民代表大 會，全國人大是國家的最高權力機關，全國人大常委會是其常設機關；國 務院即中央人民政府是國家最高權力機關的執行機關，是國家最高行政機 關。地方各級人大是地方國家權力機關，地方各級人大常委會是其常設機 關；地方各級人民政府則是地方國家權力機關的執行機關，是地方各級國 家行政機關。35
相當多的大陸學者認為，中國大陸憲政體制規範的核心是「議行合一」
制，36其要點在於：37
國家最高權力機關是全國人民代表大會；全國人民代表大會是一切 政府權力的唯一來源和歸宿，一切政府權力都由人民代表大會派生出 來並且可以還原回去；由全國人民代表大會派生出來的各種政府機構 都位於全國人民代表大會之下，服從其領導和監督，而不得與之平行 和抗衡，更不得超越其上。具體說，中華人民共和國主席、國務院、
中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的組成，要由全國 人民代表大會決定，這些機構要對全國人民代表大會負責，全國人民 代表大會有權罷免這些機構的領導人。而所有這些機構及其領導人則 只能無條件接受全國人民代表大會的領導和監督，沒有任何對抗和牽 制的權力。
35 《中華人民共和國憲法》（1982 年 12 月 4 日），新華網，2008 年 2 月 5 日下載，
http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ziliao/2004-09/16/content_1990063 _1.htm。
36 「議行合一」是馬克思根據巴黎公社經驗，所提出的一種政府結權形式。當初巴黎公 社所展現的議行合一，是公社委員會做出決議，由委員會委員直接管轄行政部門加以執 行，換言之，公社委員會是兼管立法和行政的機關，將權力機關和行政機關合一。而中 共實行的「議行合一」制不是顯現在人大既制定法律、決定國家大事，同時又直接從事 行政活動，而是表現在人民代表大會既掌握立法權，又組織行政機關、領導和監督行政 機關的工作，但具體的執行法律和政策的活動則由行政機關進行。
37 胡偉，政府過程，頁26。
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人民代表大會制的政體形式及其所展現的民主集中制原則下的「議行 合一」體制，可由圖2-2 來表示。
圖2-2 中國大陸的議行合一體制
資料來源：胡偉，政府過程（杭州：浙江人民出版社，1998年），頁27。
依照人民代表大會制度的設計，它是透過行政和司法權力受人民代表 的監督，而人民代表再受選民監督，由此形成一套展現人民主權的憲政形 式，並沒有西方政府三權分立的相互制衡作用。38就法定規範及理想狀態 而言，它本身是一個非常民主的體制。39但從實際規範面，人民代表大會 制度僅是徒具形式，只具一個形式上的政策合法化功能。因為在中共黨政 軍一體化體制下，人民代表大會實質上必須接受共產黨的領導，所以其重 要性就比不上黨的代表大會。由於這種原因，雖然從憲政結構觀察，全國
38 李壽初，中國政府制度，2 版（北京：中共中央黨校出版社，2005 年），頁 134-135。
39 胡偉，政府過程，頁29-30。
全國人民代表大會 常務委員會
國家主席 國務院 中央軍事委員會
最高人民法院 最高人民檢察院
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人大是中共政權的最高權力機關，但它在實際的體制中所處的地位一直不 很突出。不過，從發展趨勢來看，中共是越來越重視人大的工作，支持人 大及其常委會依法行使職權，積極推動人大制度的改革和完善。如健全全 國人大及其常委會的組織機構、加強人大的立法職能、賦予人大常委會部 分立法權、擴大人大的人事任免權等，讓人大的職能和權威逐步得到強 化。40此外，部分人大代表勇於表達意見，同時在人事及議案表決上投下 反對票，亦讓人有所期待。
貳、多黨合作與政治協商制度
中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是中國大陸的一項基本 政治制度，中共《憲法》規定：「中國共產黨領導的多黨合作和政治協商 制度將長期存在和發展」。
中國共產黨是中國大陸唯一的執政黨，此外還有八個民主黨派，但它 們不是反對黨，而是參政黨。各個民主黨派在中國共產黨領導下，可以參 與執政，介入政府過程，影響公共政策的制定，形成所謂「一黨領導、多 黨合作」制度。民主黨派與中國共產黨是「長期共存、互相監督、肝膽相 照、榮辱與共」的友黨關係。「長期共存、互相監督」係由中央統戰部部 長李維漢在1956年6月第一屆全國人大第三次會議上提出，後經同年9月中 共召開的「八大」正式確定；1982年9月中央總書記胡耀邦在中共「十二 大」政治報告中，再增加「肝膽相照、榮辱與共」，形成十六字方針。41
八大民主黨派分別為：中國國民黨革命委員會（民革）、中國民主同 盟（民盟）、中國民主建國會（民建）、中國民主促進會（民進）、中國 農工民主黨（農工黨）、中國致公黨（致公黨）、九三學社、台灣民主自 治同盟（台盟），它們的創建者幾乎都不同程度地介入了1950年以前的國 共之爭，當然立場是同情或支持中國共產黨，因此，中共建政後容許它們
40 楊宏山，當代中國政治關係（北京：經濟日報出版社，2002 年），頁 45、55。
41 北京社會主義學院編，中國統一戰線史（北京：中國文史出版社，1993 年），頁130-132，
329。
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繼續活動。42
多黨合作的主要運作方式是政治協商制度，它有四種形式：一是中共 中央領導人邀請各民主黨派主要領導人和無黨派的代表人士，舉行民主協 商座談會；二是中共中央主要領導人根據形勢需要，不定期邀請民主黨派 領導人舉行高層次、小範圍的談心活動，溝通思想，交換意見；三是中共 中央或中共中央委託有關方面召開民主黨派和無黨派代表人士座談會，通 報或交流重要情況，聽取民主黨派提出的政策性建議，或討論某些專題；
四是除會議協商外，民主黨派中央還可就國家大政方針及其他重大問題，
向中共中央提出書面建議。43
中共當初成立中國人民政治協商會議（簡稱政協）的目的，主要用意 即在整合各方政治勢力，為中共的統治舖路。除為中共政權提供合法性及 認同的基礎之外，透過政治協商，政協也在形式上對民主黨派、各人民團 體、各界人士解決政治參與及利益表達的問題。因此，政協在中共體制內，
除了在中共建政初期曾經短暫代行人民代表大會的職權，而具有政權機關 的權力之外，始終是以統一戰線的組織形式存在，代表的是中國共產黨和 各黨派、各團體、各民族、各階層的互動關係，透過統一戰線，共產黨可 以有效地團結最廣泛的社會政治力量，為實現黨的戰略目標服務。由於被 定位為一個具有黨派性的統戰組織，因此所有參加政協的單位、人士，除 了中國共產黨之外，也都兼具被統戰的角色及負責執行統戰工作的性質。
政協從最高層級的全國委員會（全國政協），到基層的縣級政協，其組織 相當龐大。政協組織對內主要作用是鞏固中共黨對各民主黨派和人民團體 的領導；對外作用則是在爭取社會各階層團體的支持，推動中共黨的政策。
政協的功能，表面上是參與對國家大政方針的討論，提出建議和批
42 1958 年 1 月，民主黨派部分領導人和重要成員因被打成右派分子，遭撤銷黨內職務，
民主黨派開始沈寂，文革時期甚至被禁止活動，直至1979 年 10 月各民主黨派才又恢復 正常的政治活動。
43 國務院新聞辦公室，「中國的政黨制度」（2007 年 11 月），新華網，2008 年 5 月 12 日
43 國務院新聞辦公室，「中國的政黨制度」（2007 年 11 月），新華網，2008 年 5 月 12 日