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第六節 中共政府過程的運作
關於中共政府過程的研究，實際上就是研究其政府的活動和行為，也 就是實際運作。中共的政府過程相較於西方的政府過程，主要是中共的政 府是「大政府」，不僅包括各級人大、中央政府和地方政府、各級人民法 院和各級人民檢察院，也包括中國共產黨各級黨委和各級政協，同時還包 括軍隊系統，其基本政治關係如圖2-6。
圖2-6：中國大陸基本政治體制結構關係
資料來源：胡偉，政府過程（杭州：浙江人民出版社，1998 年），頁 55。
本文有關中共政府過程，雖係指以中國共產黨組織為首，所有執行中 國大陸社會公共權力的組織結構的決策與執行的過程，惟主要涉及是中央
共產黨 領導制度 多黨合作
制 度
政治協商 制 度
人民代表 大會制度
軍 隊
政治協商會議 (準立法機關)
國家權力機關 (立法機關)
國家元首和 行政機關
國家司法機關 中國共產黨組織
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層級的政府過程。
壹、利益表達與綜合
基本上，利益表達與利益綜合兩個環節是前後銜接、密不可分。同時 在中國大陸，由於制度與體制的特殊性，每一級利益表達主體相對於上一 級，是從事利益表達；相對於下一級，則是從事利益綜合，讓兩個環節因 此密不可分，成為一個整體性問題。
一、利益表達與綜合的主體
從政府過程理論來看，個體和團體都可以是利益表達的主體，但在中 國大陸，除了政治菁英等個體，一般公民作為利益表達主體的普遍性和現 實，相對較小。中共的主要利益表達團體包括地方黨委和政府、各級人大 和政協、社會團體、新聞媒體等。（如表2-3）這些利益表達主體的一項特 點，就是既參與表達，也參與綜合。
表 2-3：中國大陸利益表達主體類型 個
體
普遍性意見表達個體 公民個人及其勞動和生活的最基層社會共同體 專業性意見表達個體 各級中共黨代會代表、人大代表、政協代表等 團
體
制度性意見表達團體 地方黨委和政府、地方人大、地方政協、民主黨派、
工商聯、全國總工會、共青團、全國婦聯 結構性意見表達團體 中國作家協會等一般性社會團體
功能性意見表達團體 大眾傳媒、宗教界、企業家群體
資料來源：朱光磊，當代中國政府過程，2 版（天津：天津人民出版社，2002 年），頁89-124。
至於利益綜合主體與利益表達主體，在團體部分，基本上是重疊的。
因此，關注面是放在層次上。由於不同的利益綜合主體所承擔的綜合作用 是不同的，因此，利益綜合主體根據其在中國大陸政治生活中的地位不
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同，分為不同的層次，處在最核心層是中國共產黨及其全國代表機構，是 居於主導地位的利益綜合主體。次一層的利益綜合主體是各民主黨派和全 國工商聯、工會、共青團、婦聯，它們各自代表部分社會成員，處在第三 層級的則是像科學技術協會、社會科學聯合會、企業家協會等專業性團 體。（如圖2-7）由於各個層級的利益綜合主體的政治地位和組織系統的存 在，使得其代表各個階層、群體的利益表達，以及對這種利益表達的初步 加工——利益綜合，能夠源源不斷的彙集到中國共產黨的各種決策活動之 中。135
圖2-7：中國大陸利益綜合主體的層次
資料來源：張逸群，當代中國政府過程中的非政府組織研究（鄭州：河南大學碩 士論文，2005 年），頁 25。
此外，自從中共實施改革開放迄今 30 年，大陸的政治、經濟、社會 生活以及文化觀念發生巨大變化，除了隸屬於黨的工會、共青團、婦聯，
以及科協、文聯等群眾組織有更大的發展外，各地還出現大量的非官辦的 非政府組織，如個體勞動者協會、私營企業主協會等。在中共的政府過程
135 張逸群，當代中國政府過程中的非政府組織研究（鄭州：河南大學碩士論文，2005 年），頁24-25。
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中，這些非政府組織透過向政府推薦人選或者經由政府而表達利益要求，
代表著本組織成員的利益。
二、利益表達的途徑
大陸學者胡偉將利益表達管道分為「制度性管道」和「強制性管道」
兩種，他指出，利益表達無論是透過黨政機關及社會政治團體進行，還是 透過傳媒或信訪機構進行，無論是直接的還是間接的，都屬於制度性的途 徑。由於這些利益表達管道都在制度架構內，因而也都是合法的。與制度 性利益表達管道相對的是強制性管道，它是在制度性利益表達走不通或不 見效，或者是由於某些特殊因素作用的條件下產生的一種非常規性、非制 度性的利益表達途徑。136本論文為便於分析，將利益表達分為組織性與非 組織性途徑。
（一）組織性途徑
另一大陸學者毛壽龍則指出，中國大陸的利益表達的組織途徑主要有 政黨、國家機構（含各級人大、政府、法院、檢察院）、利益團體（工會、
婦聯、文聯、工商聯、青聯、學生聯等等），以及改革開放後新出現的社 會團體，如個體勞動協會、消費者協會、私營企業主協會、廠長經理協會 等非政府組織和非營利組織。137其中，中國共產黨組織和國家機關承擔著 自下而上逐級向決策中樞進行表達的基本功能，各基層組織和單位是廣大 人民群眾進行利益表達的直接場所，並由這個最初環節自下而上逐級從事 利益表達。
中共《黨章》指出：「中國共產黨是中國各族人民利益的忠實代表」。 各級黨組織的基本任務是「密切聯繫群眾，傾聽群眾意見，關心群眾生 活」。中共又強調作為馬克思主義政黨，始終代表最廣大人民的根本利益，
除了最大多數人民的根本利益，黨沒有自己的特殊利益。群眾觀點是中共 黨的特殊利益。群眾觀點是中共黨的基本政治觀點，黨的根本工作路線是
136 胡偉，政府過程，頁 200。
137 毛壽龍，政治社會學（北京：中國社會科學出版社，2001 年），頁 255-257。
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堅持「從群眾中來、到群眾中去」。138中共的各級黨政機構既具有利益表 達的功能，又具有利益綜合的功能：利益表達是對上一級黨政機構而言，
利益綜合則是對下一級黨政機構而言。
中國大陸實行中國共產黨領導的、多個民主黨派參政議政的政治體 制，各民主黨派作為參政黨，在自覺接受中國共產黨領導的前提下，履行 參政議政、民主監督的職能。中國大陸的八大民主黨派，以及群眾性社會 政治組織，如中華全國總工會、共產主義青年團、中華全國婦女聯合會等，
也承擔一定的利益表達與綜合的功能。尤其隨著中共當局對政治協商的加 強，民主黨派的利益表達作用，已慢慢得到重視，其具體表現為兩個方面：
一是反映情況，出謀劃策；二是提意見，作批評。139
各級人大和政協也是利益表達與綜合的重要途徑。特別是全國人大代 表和全國政協委員在此過程中能發揮較大的作用。中共的《人民代表大會 組織法》和《政治協商會議組織法》都以法律形式規定人民團體、社會團 體所占比例，使這些代表、委員成為具有合法身分和特定法定地位的利益 表達主體，由於這些代表、委員們大多都是專業性研究機構、學會的會員，
掌握有可靠的第一手資料，又有權威分析，另外一些有利益群體背景的代 表、委員們有的為一定的階層講話，有的為本行業講話。因此，從1990 年 代以來，人大代表、政協委員的利益表達的一個重要變化，就是利益表達 的「專業化」，對決策影響大的議案增多。140與黨政機構不同，無論是哪 一層級的人大和政協會議，其中的人大代表和政協委員都可以透過提案、
建議、批評等形式直接進行利益表達，而不需要逐級匯報。
至於基層的利益表達，比較常見的是公民將自己納入他們所處的勞動 或生活共同體的活動中。例如，許多單位、部門、學校甚至居民委員會（居 委會）都經常就某個問題組織討論，並把這些個體所表達的意見加以匯總
138 張琳，公民利益表達的制度創新——基於組織與轉變政府職能的研究（上海：上海 師範大學碩士論文，2006 年），頁 18。
139 張琳，公民利益表達的制度創新——基於組織與轉變政府職能的研究，頁 18。
140 張逸群，當代中國政府過程中的非政府組織研究，頁 21-22。
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和分析，然後按系統或屬地關係逐級上報。141
（二）非組織性途徑
就政府過程而言，大眾傳媒在利益表達和綜合的過程中，扮演著重要 作用。在一般民主國家，民意透過報紙、廣播及電視等管道得以反映；另 一方面，各種利益表達如果能獲得大眾傳媒支持，形成社會輿論，往往就 有可能變為政策輸出。所以，大眾傳媒也具有利益綜合功能。由於中國大 陸媒體都是由黨所控制，因此，有關利益表達的空間有限，一般侷限於民 生議題方面。
在中國大陸，公民利益表達的另一種重要途徑是信訪。所謂信訪，是 人民「來信來訪」或「寫信上訪」的簡稱。信訪的含義有廣義和狹義之分，
廣義的信訪是指群眾通過寫信或上訪，向各級黨政機關和人大、司法機關 等單位提出要求、意見、批評、建議和申訴，以此參政議政或維護自身的 合法權利。而狹義的信訪則是 2005 年 5 月中共施行的《信訪條例》第 2 條中的規定：「本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織採用書信、
電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政 府工作部門反映情況，提出建議、意見或投訴請求，依法由有關行政機關 處理的活動。」142信訪由最初的通過接受群眾的來信來訪，以此作為反映
電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政 府工作部門反映情況，提出建議、意見或投訴請求，依法由有關行政機關 處理的活動。」142信訪由最初的通過接受群眾的來信來訪，以此作為反映