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N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y 第四章 對台工作的組織結構
所謂結構並不僅指一項制度，而是表示一組有互動關係的系統，一組 由各種角色所組成的系統。1因此，組織結構是組織內部各構成部分，或系 統各個部分之間所建立起來的互動關係模式，其構成部分包括：組織中的 人、職位、橫向部門、縱向層次、權力體系、規範制度等。組織結構是政 府過程的行為主體。
中共對台工作機制的組織結構，如果以系統屬性來區分其組織結構，
可以歸納為：黨務、政務、軍事、人大、政協、群眾團體、諮詢研究、宣 傳八大系統。其中，黨務、政務、軍事、人大、政協合而為一，被稱為黨 政軍系統，是中共的基本政治結構，原本即存在的結構，對台工作只是它 的一小部分功能而已。此外，台辦系統本屬黨政系統的一個子系統，由於 它是中共為進行對台工作而設立，因此專節進行分析；同時本文為凸顯各 種領導小組或協調小組在對台工作中的重要地位，特別單列進行描述與分 析。
第一節 領導與協調小組
中共為了展現集體領導決策與執行工作需要，中共中央及各級黨委在 直屬機構外，設置各種議事性委員會與工作領導小組，以便對相關工作負 起指導、監督和協調的職能。在對台工作方面，對台工作領導小組是中共 中央及各級黨委的對台工作的重要機制。其次，中共為執行一些臨時性任 務，亦會建立一些各層級及類型的專責小組處理相關涉台工作。
壹、中央對台工作領導小組
中央對台工作領導小組是中共中央的議事機構，在對台工作上扮演相
1 Jorgen Rasmussen, The Process of Politics: A Comparative Approach(New York: Atherton Press, Inc, 1969), p.116.
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當重要角色。
一、具有決策與協調的功能
中共建立的工作領導小組並非建制單位，而是任務編組，但某些小組 因長期存在，其實已經變成常態型、固定型組織，因此外界對其屬性眾說 紛紜。根據學者邵宗海、蘇厚宇的研究，中共建立的工作領導小組制度，
具有下列的組織定位：2
第一、黨主導下的決策機制：中共的中央工作領導小組建立之初，並 不決定具體政策，而且隸屬中央書記處；1987年黨章修正後，小組地位轉 而與中央書記處平行，並改由中央政治局及其常委會直接領導。小組通常 係由政治局常委領導，成員匯集在黨內及政府裡與小組性質相關的決策者 共同參與。小組會議中所形成的結論，送請政治局常委會定奪，有時就成 為政策的定案，有時則成為政策的建議。換言之，黨與政府的政策共識基 礎，就是在中央工作領導小組中建立。
第二、黨主導下的協調機制：中央工作領導小組另一重要功能是協調 黨與政府之間的不同看法，整合黨的決策意志與政府的實務，進而產生一 項可行的方案。同時，小組也經常在「由上向下交辦」與「下情上達」的 上下取捨之間，展開折衝協調功能。簡言之，小組扮演黨內決策高層與政 府執行層次之間的協調角色，一方面它有相當有力的決策建議權，另一方 面也有非常有力的政策推動力；它又是黨與政府之間的橋樑角色，既有緩 衝又有協調的功能。
換言之，中共中央對台工作領導小組是在中共中央政治局及其常委會 領導下，一個負責中共對台政策及推動工作的議事性機構，並統一指導、
協調、監督中共黨、政、軍、群各部門的相關對台工作。中央對台工作領 導小組，在現階段主要是扮演決策與協調的角色，但在江澤民接任小組長 之前，是執行者的角色大於決策者的角色，尤其是在1980年代更是如此。
2 邵宗海、蘇厚宇，具有中國特色的中共決策機制：中共中央工作領導小組（台北：韋 伯出版社，2007 年 6 月），頁 123-131。
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中共中央對台工作領導小組建立定期會議制度，3在一般議題上，該小 組即有決定權，只有像「江八點」的提出及年度對台工作等重大政策議題，
才需要政治局常委審批，並提政治局全體會議討論。當中共中央做出決策 之後，相關工作與政策則交由中共中央或國務院各有關部門具體化和落 實；有些則需要各部門向中央對台工作領導小組提供訊息、資料和處理意 見，彙整後交由中共中央做最後的裁決。
二、成員結構與政策目標高度統合
回顧中共中央對台工作領導小組的建立，可以說與當時環境、政策息 息相關。毛澤東、周恩來時代，國際情勢比較單純，國共兩黨鬥爭，初期中 共要使用「武力解放台灣」，但其後演變成以「武力解放」為主，「和平解放」
為輔，再後來是以「和平解放」為主，「武力解放」為輔，政策有所調整。不 過，整個政策核心還是以軍事鬥爭、情蒐、統戰工作為主，後期則以在國際 上封殺台灣的合法性，最為明顯。1955-56 年間，中共為塑造和談氣氛，爭取 策反國民黨高層軍政人員，成立中央對台工作領導小組及辦公室，由負責中 共外交、統戰的周恩來掌舵，工作人員幾乎都來自調查、統戰、公安系統，
包括李克農、羅瑞卿、楊尚昆、徐冰、童小鵬、羅青長、孔原、凌雲等。4
「文革」期間，中共對台工作亦遭到波及，受到阻礙。1978 年 7 月恢復中 央對台工作領導小組，由中共中央副主席汪東興領導。5
1979 年，中共實施改革開放之後，對台政策也大轉折，採取「和戰兩手 兼顧，統戰為主」的策略。在組織人事方面，中共強化中央對台工作領導小 組，從任務編組，變成常態性工作小組，任務取向以統戰為主。在這種政策 要求下，領導者是要具備與對手鬥爭能力，從鄧穎超、廖承志到楊尚昆，都 是屬於具有國共兩黨長期鬥爭經驗者。同時為平反「文革」時期受迫害的大
3 雖然可以確切知道中央對台工作領導小組建立有定期會議制度，但到底多久舉行一次 會議，卻有不同說法，鄧穎超、廖承志時期曾密集到一週一次甚至二次；但由中央總書 記江澤民、胡錦濤分別接任後，以其忙碌程度，根本不可能一週一次，因此有受訪者稱 一月一次，也有指一年召開兩次。
4 童小鵬，風雨四十年（第二部）（北京：中央文獻出版社，1996 年），頁274、299-303。
5 李立，目擊台海風雲，2 版（北京：華藝出版社，2005 年），頁 288。
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1979.12汪東興（組長，中央政治局常委、中央副主席）、羅青長（中央調查部
部長、中央對台辦主任），其餘成員不詳。
1979.12 -
1987.12
鄧穎超（組長，中央政治局委員、全國人大副委員長、中央紀檢委第二
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名錄（北京：中共中央黨校出版社，1995 年）。
2、趙博、樊天順主編，中國共產黨組織工作大事記（北京：中國國 際廣播出版社，1991 年）。
3、中共中央組織部、中共中央黨史研究室編著，中國共產黨歷屆中 央委員大辭典（北京：中共黨史出版社，2004 年）。
4、李立，目擊台海風雲，2 版（北京：華藝出版社，2005 年）。
5、童小鵬，風雨四十年（第二部）（北京：中央文獻出版社，1996 年）。
6、「中共的對台組織與人事」，潮流月刊，第 54 期（1991 年 8 月 15 日），頁 27-35。
7、楊勝春，中國最高領導班子的左右手—中共中央直屬機構檔案
（1949-1998）（台北：永業出版社，2000 年）。
8、郭瑞華編著，中共對台工作組織體系概論，修訂 2 版（台北：法 務部調查局，民國 93 年）。
從小組成員人數來看，由鄧穎超領導時的9 人（1979 年），6進而到楊尚 昆時的11 人（1987 年）；及至江澤民掌權後，領導小組改為對台工作小組時 的9 人（1991 年）；到了江澤民接任組長時，小組地位提升，但人數減為 6 人
（1993 年），換屆後又變成 8 人（1998 年）。胡錦濤接任組長時，人數又增為 9 人（2003 年），換屆後又變成 10 人（2008 年）。
換言之，小組成員人數並非固定不變的，其原因在於對台工作領導小組 成員雖以功能性為主，具有職務取向，惟亦有關係取向。例如，1991 年 3 月，
對台工作領導小組被降改為對台工作小組，當時楊斯德已從中央對台辦主任 退休，7但仍以中台辦顧問身分擔任成員，係因楊尚昆對其充分信賴之故。此 外，江澤民時期，如就海協會的組織地位而言，它只是一個白手套機構，其 負責人實不足以參與領導小組工作，惟因會長汪道涵是江澤民的老長官，兩 人關係密切，遂能成為其中一員。再如，1998 年 4 月，對台領導小組換屆，
6 楊靜仁係 1982 年擔任中央統戰部部長，成為中共中央對台工作領導小組成員，接替 童小鵬在小組內的角色。
7 1991 年 3 月 27 日，中共中央、國務院發出《關於成立中共中央台灣工作辦公室的通 知》，將中央對台工作領導小組辦公室和國務院台灣事務辦公室合併，成立中共中央台 灣工作辦公室。原擔任中央對台工作領導小組辦公室主任的楊斯德自然去職。
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曾慶紅以中央辦公廳主任身分參與對台領導小組，係因其之前獲得江澤民授 權，代表其處理對台秘密接觸工作。漸漸地，這種例外亦有可能成為慣例、
常態，例如，胡錦濤接棒時，汪道涵仍是小組成員之一；新任中央辦公廳 主任王剛，亦成為小組成員。
另就職務取向分析，不同時期，同一系統亦可能由不同層級負責人參與，
例如，在外交系統方面，吳學謙以國務院副總理身分；錢其琛先以國務院副 總理兼外交部長，再以國務院副總理身分參與；唐家璇及戴秉國先後以國 務院國務委員身分介入小組工作。胡錦濤時期，小組成員多了中央政治局 常委兼全國政協主席賈慶林，兩名政治局常委同列小組內，這是過去所未 曾出現的現象，一方面，意味中共越來越重視對台工作，對解決台灣問題 具有急迫性；另一方面，政協本來就是統一戰線的組織，負責人參與對台 工作，恰如其份。而由賈慶林擔任副組長，讓其負責對外政策宣示及會見
例如，在外交系統方面，吳學謙以國務院副總理身分；錢其琛先以國務院副 總理兼外交部長，再以國務院副總理身分參與；唐家璇及戴秉國先後以國 務院國務委員身分介入小組工作。胡錦濤時期，小組成員多了中央政治局 常委兼全國政協主席賈慶林，兩名政治局常委同列小組內，這是過去所未 曾出現的現象，一方面，意味中共越來越重視對台工作，對解決台灣問題 具有急迫性；另一方面，政協本來就是統一戰線的組織，負責人參與對台 工作，恰如其份。而由賈慶林擔任副組長，讓其負責對外政策宣示及會見