第三章 對台工作機制的建立與變遷
第一節 毛澤東時期
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第三章 對台工作機制的建立與變遷
中共對台工作機制的建立，與其對台認知有關，當認知改變，對台政 策隨即跟著改變，對台工作的方法，以及組織和人員也接著改變。因此，
中共慣稱，政治路線決定組織路線，組織路線又決定幹部路線。1政治路線 是總方針、總政策，政策決定後，就須從其本質和需求，考慮何種組織體 系以達成目標。本章以中共四位對台領導人時期，描述分析對台工作的建 立與變遷情形。
第一節 毛澤東時期
從1949 年中共政權成立以來，有 27 年時間是在毛澤東領導下，推行 他的理論與政策；期間，周恩來亦扮演重要角色，尤其是涉外、對台的執 行工作幾乎都是由其負責，因此，亦可稱之為毛澤東、周恩來時期。由於 周、毛先後在 1976 年過世，是以其後經過一個短期的過渡，再進入鄧小 平時期。
壹、認知與政策
中共何時對台灣發生「興趣」？是本文首先探究的問題。這裡所謂「興 趣」，非指關心、重視之意，而是佔領、統治，或是中共用語——「解放」
之意。1945 年抗日戰爭結束時，中共軍事實力擴大，開始挑戰國民政府中 央，進行奪取政權之戰。台灣作為中國新收復的領土，中共也展現高度興 趣，先在中共中央上海局成立台灣省工作委員會，由台籍人士蔡嘯負責，
2並派員蔡孝乾、張志忠等潛回台灣，發展中共台灣省工作委員會組織。張 志忠等人並組織武裝部隊，參與二二八事件。
1950 年 1 月中共台灣省工作委員會被國民政府破獲，書記蔡孝乾等被
1 景彬主編，中國共產黨大辭典（北京：中國國際廣播出版社，1991 年），頁 84-85。
2 中共同時在上海成立「台灣幹部訓練團」，由蔡嘯負責組訓。
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捕，張志忠等奉命進行組織重整，但工作日益困難。5 月，張志忠等 13 人 被國防部保密局逮捕，1951 年 3 月判處死刑。預備作為中共解放台灣內應 力量的台灣省工作委員會覆滅後，中共在台灣內部已無發展組織的活動能 量，其派遣人員和地下黨員轉趨沈寂。此後，中共只能思圖由外部對台展 開「解放」攻勢。
毛澤東、周恩來時期的對台政策，雖總其名為解放政策，惟仍有不同 的階段與意涵：
一、武力解放
由於國民政府在大陸迅速全面潰敗，被迫遷來台灣，毛澤東遂於1949 年 10 月 1 日，在北平天安門宣布，建立中華人民共和國，將北平改回原 名北京。同時，中共挾其軍事勝利餘威，企圖一舉攻克台灣，完成國家統 一。為此在 1949 年 10 月 24 日，發動金門古寧頭戰役，結果共軍死亡 8 千人，被俘6 千人。經此一役，中共對台軍事攻勢一時受挫，台灣軍民暫 時獲得喘息。
1950 年 6 月 25 日韓戰爆發，27 日美國總統杜魯門宣布，台灣海峽中 立化，派遣第七艦隊進入台灣海峽巡邏。3迫使中共中止渡海攻台的企圖，
否則就得與美軍直接對壘。4同年10 月 19 日，中共派遣志願軍進入北韓參 戰。中共展開「抗美援朝」，百萬軍隊進駐北韓，此時更無力兼顧對台用 武。1951 年 7 月 10 日，中共、美國和南北韓方面派代表開始停戰談判，
在經歷幾次談判中斷後，交戰雙方終於在1953 年 7 月 27 日簽署停戰協定，
停止軍事衝突，韓戰正式結束。
3 在韓戰爆發之前，美國對撤遷至台灣的國民政府，採取「放手不管」（hands off policy）的政策。
當時美國總統杜魯門在1950 年 1 月 5 日表示，美國不會介入中國內戰，亦無意援助國民政府。
參見Chiu Hungdah ed., China and the Question of Taiwan: Document and Analysis (New York:
Praeger Publishers inc., 1973), pp.220-221.
4 中共認為由於韓戰的發生，「第七艦隊在台灣、澎湖海域的駐防，已使國民黨台灣當 局絕處逢生，死而復活，中國的統一大業也就這樣暫時阻絕了，成為歷史的遺憾。」資 料參見蕭元愷，百年之結—美國與中國台灣地區關係的歷史透視（北京：人民出版社，
2001 年），頁 56。
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二、武力解放為主、和平解放為輔
韓戰結束後，中共百萬志願軍陸續撤回，中共再把注意力轉回台海問 題，預作軍事動員準備。然而，由於美國的介入，台灣問題成為中共與美 國角力的焦點。1954 年夏季以後，毛澤東根據當時的國際國內形勢，開始 考慮透過談判解決台灣問題。51954 年 12 月 2 日，中華民國政府與美國簽 訂《共同防禦條約》，使台灣安全獲得保障。6此後，除非中共願與美國直 接衝突，否則武力「解放」台灣的企圖已難以實現。7面對美軍協防台灣的 事實，使得中共對台灣問題的看法深受美國態度的影響，早期中共除針對 美國一再向聯合國安理會及秘書長控訴美國「侵佔」台灣，並強調中國人 民「決心從美國侵略者手中，收回台灣和一切屬於中國的領土」。8對中共 而言，台灣不僅是國共兩黨間一場未結束的內戰，更是一個令中共時時記 起「美國侵略中國」的地名，以致當時中共動員掀起反美運動的重要性甚 至超過「解放台灣」。9
中共面對美國直接介入台海問題，除了一方面繼續備武，蓄積攻台力 量；另一方面，也積極展開軍事行動以外的對台工作，特別是進行誘和工 作，爭取國民黨高層軍政人員。
同時，中共為突破以美國為首的西方國家的圍堵，開始經營第三世 界，拉攏亞洲、非洲、中南美洲曾被殖民的落後國家。1955 年 4 月，中共 國務院總理兼外交部長周恩來藉出席印尼萬隆第一屆「亞非會議」機會，
表明願與美國談判和緩台灣緊張局勢。10同年 7 月，周恩來在第一屆全國
5 江澤民，「營造有利戰略態勢，增強國家戰略能力」，江澤民文選第三卷（北京：人民 出版社，2006 年），頁 361。
6 1950 年代初期，國際間民主國家和共黨國家兩大陣營壁壘分明，美國為對共黨國家實 施圍堵政策，因此願與中華民國政府簽訂《共同防禦條約》。
7 雖然中共不敢（或不能）直接攻台進行「武裝解放」，惟對浙江、福建沿海我國軍控 制島嶼，仍然直接採取軍事佔領或騷擾行動。例如，在1955 年 1、2 月間分別攻佔一江 山、大陳島等。
8 郭立民編，中共對台政策資料選輯（1949~1991）上冊（台北：永業出版社，民國 81 年），頁9。
9 廖光生，排外與中國政治（香港：香港中文大學出版社，1987 年），頁 161。
10 郭立民編，中共對台政策資料選輯（1949~1991）上冊，頁 135。
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人大第二次會議上，更進一步宣稱「願意在可能的條件下，爭取用和平的 方式解放台灣。」所謂「和平的方式」就是指「和談」而言。1956 年 1 月，
周恩來在全國政協第二屆第二次會議中，曾指出「除了積極準備在必要的 時候用戰爭方式解放台灣外，努力爭取用和平方式解放台灣。」同年6 月，
周恩來在第一屆全國人大第三次會議中，提出「我們願意同台灣當局協商 和平解放台灣的具體步驟和條件，並且希望台灣當局在他們認為適當的時 機，派遣代表到北京或其他適當的地點，同我們開始這種商談。」同時，
中共透過各種關係和管道，向我政府官員發動書信攻勢，鼓吹「和談」。 雖然中共宣稱願以「和平的方式解放台灣」，但並不表示就不用武力 來解決台灣問題，在可能的情況下，武力仍是其主要的手段。1956 年 7 月 29 日，中共中央發出「關於加強和平解放台灣的指示」，要求全黨貫徹「和 平解放台灣」的方針。9 月，中共召開八大，劉少奇在「政治報告」中，
宣稱「解放台灣的問題完全是我國的內政問題，我們願意用和平談判的方 式，使台灣重新回到祖國的懷抱，而避免使用武力。如果不得已而使用武 力，那是在和平談判喪失了可能性，或者是在和平談判失敗以後。」11因 此，中共在鼓吹「和談」無功之後，於 1958 年 8 月突然對金門、馬祖發 動猛烈的「八二三炮戰」，此一行動充分說明中共所謂「和平解放台灣」
的具體意義，還是在於對台及國際宣傳。
「八二三炮戰」後，台海情勢漸趨穩定，兩岸未再出現大規模軍事衝 突，一直維持冷戰對峙的局面，其主要因素在於：第一、內憂問題：50 年 代末，中共「三面紅旗」運動失敗，內部權力鬥爭和政治運動不斷，導致 政局不安，經濟發展停滯。1965 年底，毛澤東發動「文化大革命」，更使 大陸陷入極度的混亂狀態，在此情勢下，中共無暇顧及對台工作。第二、
外患問題：1960 年，中共因民族主義及意識形態的齲齬等因素，與蘇聯失 和，雙方甚至於 1969 年 3 月在黑龍江邊境珍寶島地區爆發軍事衝突，導
11 「劉少奇在中國共產黨第八次全國代表大會上的『政治報告』（節錄）」（1956 年 9 月 15 日），國務院台灣事務辦公室研究局，台灣問題文獻資料選編（北京：人民出版社，
1994 年），頁 93。
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致全面決裂、軍事對壘。此外，美國在 1960 年代開始介入越戰，對中共 形成另一種壓力，當然更無力藉由軍事力量處理台灣問題。
1970 年代前後，國際間「以談判代替對抗」成為解決衝突的新趨勢，
國際形勢對中共有利。1969 年 4 月，中共召開九大，修正對外政策為「反 蘇修」，同時基於本身的安全考量，積極謀求突破國際孤立及與美國改善 關係，當時中共還利用「乒乓外交」努力拓展對外關係。由於中共與美國 對平衡蘇聯的威脅有共同的戰略需求，於是雙方開始進行改善關係的談 判。
中共與美國關係逐步改善，在對台政策上也相應轉變，以「外交孤立」
為主要取向。在國際間，中共以「中國唯一合法政府」自居，與中華民國 展開外交攻防戰。其中，1971 年 10 月，中共進入聯合國；1972 年 2 月，
美國總統尼克森訪問大陸，與中共簽署《上海公報》，開始關係正常化；
同年9 月，中共與日本建交。自此，兩岸外交形勢倒轉，中共越來越佔上 風，台灣越來越受到孤立。
中共加入聯合國後，中共除以外交孤立台灣，同時訴諸民族主義，爭 取海外華僑華人、留學生的「認同」、「回歸」；兩岸在外交競逐和爭取 僑心等短兵相接的機會和場合也越來越多，中共的僑務工作與對台工作的
中共加入聯合國後，中共除以外交孤立台灣，同時訴諸民族主義，爭 取海外華僑華人、留學生的「認同」、「回歸」；兩岸在外交競逐和爭取 僑心等短兵相接的機會和場合也越來越多，中共的僑務工作與對台工作的