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利益為前提下，有關為社會性價值權威分配的制定與執行所做一系列的過 程。1965 年伊斯頓出版的《政治生活的系統分析》（A Systems Analysis of Political Life）和《政治分析的框架》（A Framework for Political Analysis）
兩本著作，14頗受杜意奇（Karl W. Deutsch）的政治溝通模式的影響。伊斯 頓以政治系統代替國家概念，用輸入、輸出和反饋，把系統和環境聯繫起 來。輸入由環境進入系統，分為需求和支援兩種，它們是系統的動力和能 源，也對後者構成壓力。輸出由系統到達環境，通常表現為決策、政策、
行動和服務等。反饋指輸出到達環境後產生結果，各種訊息又傳回系統的 過程。當局採取行動，開始新的輸出，從而形成周而復始的循環過程。
就政府過程理論而言，最大成就的是阿蒙與鮑威爾合著的《比較政治 學：體系、過程和政策》（Comparative Politics: System, Process and Policy）
（簡稱《比較政治學》）一書。書中運用結構—功能主義的體系方法分析 政治體系的實際運動過程，過程被看做是政治體系執行功能的一個層次，
並分析過程文化、政府過程結構、政治溝通的過程結果和過程功能，重點 分析決策過程和過程產品問題，分析政治體系的實際運動過程，以及政治 體系與其存在於其中的社會環境之間關係。
第三節 政府過程理論的內涵
阿蒙與鮑威爾在《比較政治學》一書中，按照政治系統理論，運用結 構—功能主義方法，將政治過程抽象為輸入（inputs）、轉換（conversion）
和輸出（outputs）三個環節。輸入的主要內容是對政治系統的要求和支援，
要求和支持的輸入經過一個轉換過程就成為權威性的政策輸出，輸出在環 境中引起變化，產生一定的結果，這些結果又反饋（feedback）到政治系 統當中。其中，輸入就是把要求和支持反映到政治體系中。要求是對政治 體系提出某種需要；而支持則是積極參政，對現時政策表示滿意，參加投
14 David Easton, A Framework for Political Analysis (Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1965);
A Systems Analysis of Political Life (New York: Wiley, 1965).
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票活動。轉換就是把輸入的訊息轉變為政策產品。至於對政治環境的輸 出，主要是政策的執行，包括汲取（extractions）、分配（distributions）、管 制（regulations）、象徵（symbols）。由此形成輸入、轉換、輸出、反饋的 連續不斷的過程。（如圖2-1）
圖2-1：阿蒙的政治過程圖解
資料來源：Gabriel A. Almond & G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics:
System, Process, and Policy, 2nd edition (Boston: Little Brown & Co., 1978), p.285.
阿蒙進一步將政治系統在政治過程中發揮的功能，分為三個層次進行 分析：第一、系統層次（system level），指系統維持和適應功能，包括政 治錄用、政治社會化和政治溝通；第二、過程層次（process level），指政 治要求與支持的輸入，轉化成權威性政策輸出的過程，包括利益表達
（interest articulation）、利益綜合（interest aggregation）、政策制定（policy making）、政策執行（policy implementation）等。其中政策制定或政策執 行是政治過程的關鍵性階段；第三、政策層次（policy level），指政策的實 際行為，包括政策輸出，主要如資源的汲取、產品和服務的分配、行為管
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制、象徵，以及訊息溝通，此外還包括政策結果。政策無論成與敗，都透 過反饋作用回到政治系統，對下一輪的政策過程產生影響。15
過去政府過程，主要指介於輸入和輸出之間的轉換過程。但實際上，
政策在執行過程中經常會改變，使政策意圖與政策結果之間產生不一致。
阿蒙曾說：「公共政策表示在政治過程中形成的目標，反映決策中樞期望 的社會結果，但政策意圖和政策結果之間，始終存在著巨大的差距。」16因 此，反饋的訊息又促使決策中樞修改政策。
政府過程包括兩個階段：將要求傳入政府機構的輸入過程，以及做出 和貫徹決定的內容的輸出過程。阿蒙把各種要求形成過程分為利益表達和 利益綜合，利益表達是指個人和團體向政治決策者提出要求的過程，利益 綜合指將要求轉變成一般政策選擇的過程。典型的利益表達是透過大眾傳 媒和一系列利益團體實現，而利益綜合則主要透過政黨來實現。17政府過 程的運作、利益的綜合與實現，都是以利益表達為開端。
壹、利益表達
利益表達是提出政治要求和願望的過程。利益是人類社會中與每個人 日常生活都息息相關的重要社會現象，它反映的是某一客體能夠滿足主體 的某種需要，這種需要是人類生命活動的展現，它構成利益產生的前提和 基礎。一定的需要形成一定的利益，離開任何實際的需要對象，就無所謂 利益。主體的任何需求，原先就帶有自我實現和自我滿足的動力和目標方 向；利益的自我實現不是一蹴可及的，而是一個歷史的動態發展過程，這 一過程包括利益表達、利益綜合、利益確定、利益滿足等環節，其中以利 益表達為首要。18
15 Gabriel A. Almond & G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics: System, Process, and Policy, pp.13-15.
16 Gabriel A. Almond & G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics: System, Process, and Policy, p.175.
17 詹姆斯 R‧ ‧湯森（James R. Townsend）、布蘭特利‧沃馬克（Brantly Womack）著，
顧速、董方譯，中國政治（南京：江蘇人民出版社，2005 年），頁 221。
18 王立新，「試論我國社會分層中人民利益表達制度的建構」，社會科學（上海），2003
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何謂利益表達？由於研究的重點不同，學者對此有不同的界定。阿蒙 就指出：利益是政治活動的基礎，當某個團體或個人向政府表達利益要 求，政府過程便開始，這種提出要求的過程，就是利益表達。19他同時又 說，利益表達是指社會中的各種團體或個人，因個人利益而表達自身的要 求，並希望把他們的利益要求導入政治體系，透過政治菁英參與政治決 策。20
從定義中，可以看出利益表達的主體，包括個體和有組織的集合團 體；就利益表達客體而言，可以是個人、執政黨、政府，以及其他有影響 的正式組織或非正式組織；就表達內容來說，主要是有關訊息情況、意見 主張、利益傾向，如政治、經濟、文化方面，或是有關國家和社會的大事，
甚至是個人生活等小事；表達管道，可以是制度性的，或是非制度性的，
有合法的，也可能超於法律規定之外的；表達方式，有直接的，或是間接 的；表達結果，可能是積極的，也可能是消極的。
對於利益表達的途徑，阿蒙將其分為個體表達和組織表達兩種。個體 表達，是利用家庭、學校、地方和社會聯繫作為接觸政治上層人物的工具。
這樣的管道可能是暫時的，涉及領導特有的個人友誼模式，所以大多公民 很難擁有這種得天獨厚的私人關係網絡，進行面對面的利益表達。組織表 達則不同，它大大降低這種因為私交等社會資本，進行利益表達的難度和 成本，使公民進行利益表達成為普遍。此外，阿蒙又將組織表達分為合法 的組織管道，包括大眾傳播工具、機構性的接近管道和立法機構，以及強 制性的接近通道，如罷工和阻撓等，最極端的是政治恐怖策略。
阿蒙將有關利益表達的組織統稱為利益團體，即「因興趣或利益而聯 繫在一起，並意識到這些共同利益的人的組合」，可分為：一是非正規的 利益團體，即無組織的暴徒和騷亂，是不滿或抗議的自發性表現形式，通 年第10 期（2003 年 10 月），頁 45。
19 Gabriel A. Almond & G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics: System, Process, and Policy, p.169.
20 Gabriel A. Almond & G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics: System, Process, and Policy, p.193.
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常出現越快，平息也越快；二是非社團性利益團體，即建立在共同意識到 的種族、語言、宗教、地區和職業利益的基礎之上，或者建立在家族關係 和血統的基礎之上的未經專門組織的團體，比非正規的利益團體有更多的 利益延續性；三是機構性利益團體，存在於政黨、公司、立法部門、軍隊、
政府行政機構和教會組織之中，具有高度分化的角色結構；四是社團性利 益團體，即為表達某些特定團體的目標而建立的專門機構。21
貳、利益綜合
阿蒙指出，當各種利益要求得到大量政治資源22的支持時，就會轉變 成重大的政策選擇。23因此，利益綜合是指在利益表達的基礎上，由不同 的社會群體或黨派以一定形式進行意見綜合，使各種政治要求轉換為相對 一致的少數幾個重大的政策選擇，供決策機關決定的過程。利益綜合是把 各種要求轉變為公共政策的選擇對象的功能。
就政府過程而言，利益綜合扮演橋樑角色，將大批團體和個人分散的 利益和資源，和得到多數聯盟支持的權威性政策的制定連接起來。簡言 之，利益綜合會影響具體的政策結果。如果利益綜合讓某些政策得到多數 或決定性支持，這些政策極可能獲得通過。利益表達和利益綜合這兩個環 節是前後銜接、密不可分的。因此，所有從事利益表達的團體和組織都可 能從事利益綜合。一般而言，政府結構本身，從議會到軍政府，在重大政 策選擇出現之前也常常另外從事利益綜合。在西方民主政治體系中，利益 綜合主要是由政黨進行；社會主義國家實施一黨專政，利益綜合主要是由 最上層的不同領導人，以及有關的次級團體和組織的支持來進行。換言 之，在不同的政黨制度背景下，政黨在利益綜合活動中的地位、作用、行
21 Gabriel A. Almond & G. Bingham Powell, Jr., Comparative Politics: System, Process, and Policy, p.169.
22 政治資源是指公民或民意機關的投票、金錢、官僚組織及其成員的支持、大眾傳播的 報導，以及在政策制訂中可能加以動用的武裝力量。
23 Gabriel A. Almond & G. Bingham Powell, Comparative Politics: System, Process, and Policy, p.198.
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為方式、手段和目標等方面均存在明顯的差異。因此，研究政府過程中的 利益綜合問題，主要是分析政黨的利益綜合活動。阿蒙同時表明，像政府 文官、行政部門和軍隊派別這樣的機構性的團體，都可以成為極其重要的 利益綜合者。24
為方式、手段和目標等方面均存在明顯的差異。因此，研究政府過程中的 利益綜合問題，主要是分析政黨的利益綜合活動。阿蒙同時表明，像政府 文官、行政部門和軍隊派別這樣的機構性的團體，都可以成為極其重要的 利益綜合者。24