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第貳章 中共對臺旅遊政策之決策與執行
第一節 中共對臺政策之發展
政策乃是某一人或某些人處理一項關心事項之有目的性的行動方案，1其 基本要素在於要有一個目標、目的或宗旨，2因此，政策的過程乃包括對於某 種認同、需求以及期望的制定、發布和執行經過。3中共在制定對臺政策時，
亦具有這些特徵與要素。在人的因素方面，中共的領導人具有決策的權力，因 此在對臺政策的制定上是一關鍵。此外，中共在制定對臺政策的目標和需求上 亦考慮到國內與外在結構方面的因素。4
自從 1949 年中共建立政權以後，中共對臺的政策在鄧小平掌權之前，大約 區分為兩個時期，第一期為 1949-1958 年，為兩岸間歇性的交戰期，期間發生了 數次戰役，包括「大陳島戰役」與「823 砲戰」及「古寧頭戰役」，第二期為 1959-1978，
為兩岸的冷戰時期，此期間中共採取單打雙不打的對金門砲擊戰略，雙方關係漸 趨和緩，但此兩期間，中共對臺的政策還是以武力解放臺灣及血洗臺灣為最高原 則。5
毛澤東在中共建政之後的最高指導思想是將革命戰爭進行到底，解放全國領 土，完成統一中國大業。毛澤東挾著解放的意識形態，在國共內戰勝利的優勢下，
對臺基調上主要運用軍事手段，在國際上孤立臺灣，以鬥爭為主，統戰為輔，這 一時期的對臺政策是完全由毛澤東與周恩來所主導。6
1 James Anderson,Public Policy- Making (New York:CBS College Publishing,1984),p.3.
2 Carl Fredrick,Man and His Government:An Empirical Theory of Politics (New York:McGraw Hill,1963),p.79.
3 Harold Lasswell & Abraham Kaplan,Power and Society (New Haven:Yale University Press,1950),p.71.
4 Yun – han Chu,”Power Transition and the Making of Beijing’s Policy towards Taiwan”,The China Quarterly,December (2003),p.960.
5 吳新興，海峽兩岸交流(臺北：國立編譯館，1998 年)，頁 2。
6 余成浩，「『國臺辦』兩岸關係言說之語藝分析，以圖門論辯理論為研究取徑」，政治作戰學校
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<http://tw.people.com.cn/BIG5/14864/14918/3064448.html>(2004 年 12 月 19 日)。
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<http://tw.people.com.cn/BIG5/83207/227858/15331936.html>(2011 年 8 月 4 日)。
10 葉九條內容如下：
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新華網，<http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-01/28/content_257069.htm>(2002 年 1 月 28 日)。
12 余成浩，「『國臺辦』兩岸關係言說之語藝分析，以圖門論辯理論為研究取徑」，政治作戰學校
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資料來源：筆者自行彙整。
二、 江澤民時期(1993-2002)
江澤民自 1989 年六四天安門事件後，被鄧小平拔擢為中共中央總書記，後 接任軍委會主席，經過 1992 年中共 14 大，及 1993 年中共 8 屆人大，以江澤民 為核心的第三代領導人，全面接掌黨政軍領導班子。除此之外，中共中央臺灣工 作領導小組的組長亦由江澤民兼任，顯示中共第三代領導人，已實際擔任中共對 臺政策的主導權。
在國際層面上，「後冷戰格局」國際上瀰漫「和解」風潮以「談判代替對抗」； 在臺灣則是因蔣經國逝世而開啟李登輝時代，使「三不政策」有政策廢棄與再定 向的可能與空間；至於中共方面，甫於「八九民運」上臺的江澤民正著手政治與 經濟權力鞏固，若能營造對臺的和談景象將有助於內外的形象提升，與歷史任務 的完成，並利於和平環境的營造與經濟建設發展。15
1993 年 8 月 31 日，國臺辦發佈「臺灣問題與中國的統一」，簡稱白皮書。16其所 宣示的立場為一個中國，兩制並存，高度自治，和平談判。白皮書措辭強烈的批 評臺獨，目的在警告世界各國不要介入臺灣問題，以避免臺灣問題國際化。
1995 年 1 月 30 日，江澤民發表所謂的「江八點」，17成為江澤民時期最完整，
15 初國華，「不對稱權力結構下的兩岸談判: 辜汪會談個案分析」，國立政治大學中山人文社會科 學研究所博士論文(2006 年)，頁 41。
16 「臺灣問題與中國的統一」，人民網
<http://www.people.com.cn/BIG5/channel2/10/20000905/218194.html>(2000 年 9 月 5 日)。
17 江八點內容：
1.堅持一個中國原則。
2.對於臺灣同外國發展民間性經濟文化關係，我們不持異議。但是，反對臺灣以搞「兩個中國」、
「一中一臺」為目的的所謂「擴大國際生存空間」的活動。
3.進行海峽兩岸和平統一談判。在一個中國的前提下，什麼問題都可以談，包括臺灣當局關心的 各種問題。
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<http://big5.southcn.com/gate/big5/www.southcn.com/news/hktwma/zhuanti/jiangbd/>(2006 年 6 月 2 日)。
18 楊開煌，「中共新領導班子的對臺政策之展望」，國家政策論壇，第 1 卷第 10 期(2001 年)。
19 「國務院臺辦新聞發布會實錄（2000-11-30）」，新華網，<
http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-07/02/content_950283.htm>。(2003 年 7 月 2 日)。
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陳水扁總統在 2000 年 520 就職時也發表「四不一沒有」20回應中共，中共亦 旋及發表聽其言、觀其行來觀察臺灣新政府，並一直到江澤民下臺前，北京從未 公開批評過陳水扁總統。21
2001 年，臺灣片面實施「小三通」，中共認為臺灣就是因為無法抗拒三通，
但又為了迴避「一個中」國原則，才率先實施所謂的「小三通」，因此對「小三 通」的態度是採取消極抵制之態度，並不願積極配合，僅以冷處理方式對待。
但是當「小三通」實施一段時間以後，逐漸浮出具體成效，尤其是當臺商紛 紛藉此渠道來往兩岸，使得中共發現不可再漠視與輕忽「小三通」實效，尤其兩 岸是以地方對地方，民間對民間方式進行各項交流，大陸本著一個國家的內部事 務也逐漸接受，其中，特別是為於改善金馬民眾生活和發展經濟的事務，大陸開 始展現樂於協助之態度，因此逐漸從冷眼旁觀轉為樂觀其成。
中共國務院副總理錢其琛於 2002 年及 2003 年兩度前往福建考察，並宣示要 充分利用金廈航線，先從推動兩岸旅遊開始，以逐步尋求突破。中共對於「小三 通」的戰略，逐漸由 2001 年的守勢，到 2002-2003 年轉為攻勢。22
茲將江澤民時期兩岸關係整理如表三。
20 「四不」是指 1.不宣佈獨立 2.不更改國號 3.不推動兩國論入憲
4.不推動改變現狀的統獨公投
「一沒有」是指
1.沒有廢除國統綱領與國統會的問題
21 中國時報，2002 年 2 月 26 日，版 11。
22 陳健民、范世平，「從大陸擴大開放民眾來金旅遊看胡錦濤對臺政策之嬗變」，中共研究，2006 年 6 月，頁 85。
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三、胡錦濤時期(2002-2012)
這個時期是分治六十餘年來，兩岸的民間與官方交流最熱絡的時期，雙方的 產業交流幾乎是全面性的來往，官方單位大都化身為民間代表，進行各類產業上 的正式與非正式的交流，陸客來臺旅遊的方式如包機、大小三通、自由行，商務 參訪、會議展覽、宗教民俗、醫療美容、文化教育等許多不同目的但包含觀光行 程之來臺陸客團不勝枚舉。胡錦濤即將於 2012 年底交棒給下一代中共領導人，
他任內所面對的兩位臺灣領導人陳水扁總統與馬英九總統，是對兩岸政治地位上 認知差異極大的領導人，胡錦濤的對臺政策如何去調整與面對，如何在「葉九條」、
「鄧六條」與「江八點」中去產生一個對兩岸穩定有幫助的中心政策，是對他很 嚴酷的考驗。
2002 年底，胡錦濤於中共十六屆一中全會內，在江澤民交棒不交槍的政策 中，，順利的接任了中共中央總書記與國家主席，胡錦濤一上任便積極推動江八 點中的有關兩岸事務性商談，讓 2003 年元月份的春節包機順利上路，這是兩岸 分治將近 55 年後，第一次由臺灣起飛的民航機經由香港中轉停留後，飛進中國 大陸地區，歷史意義不同凡響，全球各大媒體均有報導，對於臺海兩岸踏入新的 里程碑均表肯定。
胡錦濤接著在 2003 年 3 月 11 日，於中共第十屆人大第一次會議臺灣團分組 會上，提出新形勢下的對臺工作四點意見，強調只要臺灣明確接受「一個中國」
原則，兩岸即可恢復對話與談判，「兩岸合則兩利、通則雙贏，分則兩害」。胡錦 濤同時指出，要促進兩岸經濟文化交流、實現三通。
胡錦濤提出的四點意見是：一、要始終堅持「一個中國」原則；二、要大力
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促進兩岸的經濟文化交流；三、要深入貫徹「寄希望於臺灣人民」的方針；四、
要團結兩岸同胞共同推進中華民族的復興。胡錦濤還提出了「三個凡是」的指示，
就是「凡是有利於臺灣人民的利益、凡是有利於祖國的統一、凡是有利於中華民 族偉大復興，我們都要全力推動。」
2003 年胡錦濤在對臺政策上，以三個寄望與和戰兩手策略操作，三個寄望 是「寄望於美國政府」、「寄望於臺灣人民」、「寄望於自身實力」，而其中又以寄 望於臺灣人民為核心。而和兩手策略則是以外交孤立與武力武備來防獨反獨，並 進一步推動經貿社會交流來促統，期望以兩手策略戰術運用經由三個寄望以落實 對臺政策。23
2003 年 11 月，陳水扁總統一番對立法院公投法的講話，引起了中共高度反 應，中共國務院臺灣事務辦公室發言人張銘清指出，臺灣當局如果通過不設限的
「公投法」，大陸將做出強烈反應。在涉及到國家主權和領土完整的問題上中國 政府和中國人民決不含糊、決不妥協、決不退讓。對「臺獨」的分裂行徑決不容 忍、決不姑息、決不坐視。海外媒體認為，「六個決不」充分反應了大陸在臺灣 問題上的決心。24
在批判完臺獨後，胡錦濤當然不會忘了他的寄望於臺灣人民的做法，在 2003 年 12 月，胡錦濤在北京會見各地臺商協會會長時，提出了「三個只要」的看法，
他指出，只要是對臺灣同胞來大陸投資經商，興辦實驗有利的事情﹔只要是對兩 岸經濟、科技和文化等領域交流和合作有利的事情﹔只要是對兩岸關係的發展和 祖國統一有利的事情，我們都會盡最大的努力加以推動。25
23 張五岳，「臺灣總統大選與中共對臺政策」，今日新聞，
<http://www.nownews.com/2004/02/16/844-1587142.htm>(2004 年 2 月 16 日)。
24 溫家寶，「各國對分裂都不手軟」，人民網，
<http://www.people.com.cn/BIG5/paper68/10760/977866.html>(2003 年 11 月 28 日)。
25 張方翼，「胡錦濤”三個只要是”：對臺胞的莊嚴承諾」，中國人民網，
<http://www.chinataiwan.org/tsfwzx/qybh/bw/200710/t20071031_476908.html>(2007 年 10 月 31
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由於臺商春節包機在 2003 年非常的成功，因此雙方對於 2004 年的春節包機 均寄以厚望，但因中共提出希望 2004 年航空公司家數與班次能夠對等，而且也 希望能夠直航不經第三地，臺灣也提出了希望能由海基會與海協會兩會復談為先 決條件。但因中共認為陳水扁總統不承認「九二共識」，已經違反「一個中國」
由於臺商春節包機在 2003 年非常的成功，因此雙方對於 2004 年的春節包機 均寄以厚望，但因中共提出希望 2004 年航空公司家數與班次能夠對等，而且也 希望能夠直航不經第三地，臺灣也提出了希望能由海基會與海協會兩會復談為先 決條件。但因中共認為陳水扁總統不承認「九二共識」，已經違反「一個中國」