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第參章 中共對臺旅遊政策發展進程
第一節 兩岸直接通航前的回顧
一、臺灣開放老兵回鄉探親
1945 年至 1949 年間，由於國共內戰關係，大批軍隊、平民百姓跟隨國民 黨政府遷移來臺。在兩岸軍事對峙，臺灣實施戒嚴令的情況下，這些外省族群與 家鄉斷了音訊往來。特別是有軍職在身的人們，思想受到嚴格管控，假若想家的 思緒被察覺的話，會跟「思想不堅」劃上等號。於是，大多數的外省軍人將家鄉 的回憶深深壓藏在心中。
1979 年 1 月 1 日中共發表「告臺灣同胞書」，宣佈解除了對金門的砲擊，
希望能實現通航與通郵，也希望在臺灣的同胞能回大陸探望親人，這封公開信在 兩岸分隔 30 年以後發佈，對於在臺灣的老兵內心中有著莫大的影響。但隨後不 久，蔣經國總統即以「三不政策」—不接觸、不談判、不妥協來回應。1980 年 代開始，臺灣人民教育程度普遍提升、受經濟起飛影響，中產階級逐步成為社會 中堅，人們對臺灣社會改革開放有所期待，加以黨外運動蓬勃發展，時時挑戰戒 嚴令下各式問題施政及過時法律。
1981 年 9 月 30 日，中共人大常委會委員長葉劍英向新華社記者發表了對臺 工作九條建議，即後來被稱為「葉九條」。其中要點包括建議雙方共同為通郵、
通商、通航、探親、旅遊以及開展學術、文化、體育交流提供方便，達成有關協 議，這是中共第二次以公開信的方式對臺灣百姓招手，以三通加上探親及旅遊及 交流的口號，延續鄧小平的更寄希望於臺灣人民的做法，擴大了範圍，除了動之 以親情，更抓住了臺灣正在起飛的中產階級社會及製造黨外運動對國民黨政府戒
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嚴令與三不政策挑戰的材料。
1986 年 5 月 3 日，華航一架貨機降落在廣州白雲機場，機長王錫爵生在大 陸，1949 年國民黨撤退時，18 歲的王錫爵隨國民黨遷往臺灣。先在國民黨空軍 服役，當駕駛員；後轉業到中華航空公司，擔任飛行職務。從大陸到臺灣一晃 37 年！思家心切的王錫爵在一次曼谷飛往香港途中，駕機回到大陸，並從此在 大陸定居，與家人團聚。1
由於臺灣堅持三不政策，不願直接在大陸談判，因此兩岸派代表在香港會談 四次後，除了機長以外的人貨機全部都在香港交接領回，此事件亦對許多在臺老 兵心中留下了深刻的影響。因此，在有心人的奔走之下，1987 年 4 月的老兵返 鄉探親運動正式展開，這個運動，以親情為號召，集結了老兵、黨外、學者及各 界有聲望的人士。
在當年的母親節，上萬老兵上街以「母親節遙祝母親」的名義在臺北國父紀 念館舉行集會。老兵們身穿白色襯衣，正面印有鮮紅色「想家」，後面是「媽媽 我好想你」，他們一起合唱歌曲《母親你在何方》:「雁陣兒飛來飛去，白雲裏；
經過那萬里可能看仔細。雁兒呀，我想問你，我的母親在哪……」整個集會哭聲 一片，令人動容。
自 1987 年 4 月起，至 1987 年 12 月政府正式公布命令，開放一般民眾 返鄉探親為止，它是解嚴前後各式社會運動中，最短小、最尖銳的一根刺。它刺 破了戒嚴令下、長期高壓控制的社會氣氛。於是，外省族群壓縮四十年的親情、
1 楊斯德，「1987 年兩岸開放探親始末：臺灣老兵重歸長城」，你好臺灣，
<http://www.hellotw.com/zt1/ztfl/jlzt/dbldzghw/dbldzghwlt/200909/t20090927_496276.htm>(2009 年 9 月 27 日)。
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ndweb.iis.sinica.edu.tw/TWM/Public/pdf/old_soldier.pdf >。
3 趙馨，「大陸女，偷渡臺灣跳進苦海」，中國網，
<http://big5.china.com.cn/chinese/TCC/haixia/397810.htm>(2003 年 9 月 1 日)。
4 樂美真，「兩岸簽訂《金門協議》臺前幕後：兩起慘案促會談」，中國網，
<http://big5.china.com/gate/big5/military.china.com/zh_cn/history4/62/20090521/15492492.html>(
2009 年 5 月 21日)。
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這些事件讓兩岸不得不面對接觸問題，終於在 1990 年 9 月 12 日兩岸在金門 透過了雙方的紅十字會代表，簽訂了有關遣返兩岸偷渡或罪犯的《金門協議》，
避免了悲劇一再重演，也啟動了兩岸透過民間直接接觸的開端。
三、金馬地區與大陸福建的小額貿易興盛期
臺灣自從 1987 年臺灣開放民眾前往大陸探親以來，由於民眾生活水平提高，
出國旅遊蔚為風潮，尤其對大陸這塊旅遊處女地更是趨之若鶩，政府當時除了對 探親者要求向紅十字會申報以外，對於為數眾多無親可探，但卻經由第三地，如 香港、澳門、曼谷、東京等地前往中國大陸地區旅遊者，並無採取強烈禁止手段，
因此各種大陸旅行團在市場上蜂擁推出。為了讓兩岸民間有管道可以兩岸民間交 流日益頻繁，也由此衍生出海上犯罪、偷渡走私、文書查（驗）證、財產繼承、
婚姻關係、經貿糾紛等諸多問題。為解決上述因兩岸民間交流而衍生之問題、並 兼顧兩岸情勢，由行政院主持民間各界成立海基會，以協助政府處理與中國大陸 相關的事務。並以同年 12 月成立的大陸海協會為對口單位。
在 1990 年初期，基於當時兩岸仍在意識形態上有重大的分歧，三通的機會 極微，但實際上兩岸居間在福建沿海和金馬地區早已有經濟上的交往。1992 年 3 月大陸福建省提出「兩門對開，兩馬先行」的「小三通」構想。這是由於「兩門」
（即大陸的廈門和臺灣的金門）和「兩馬」（即大陸的馬尾港和臺灣的馬祖）均 只是相距咫尺的地方，在此進行小規模的「三通」是可以說是在當時的限制中，
帶來有利於兩岸民間發展的辦法。
由於臺灣並未回應大陸的兩門與兩馬建議，但當時金馬居民與大陸沿海居民 的小額貿易卻十分發達，大陸當局遂於 1994 年 1 月自行公佈實施《關於對臺灣 地區小額貿易的管理辦法》，指定福建、浙江、江蘇、上海、山東等東南沿海口 岸，由臺灣居民和大陸對臺小額貿易公司進行「小額貿易」，「小額貿易」並不
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等於一般性的進出口業務。大陸當局將這種小額貿易定性為非官方的直接貿易和 經濟交流。
四、小三通
2000 年 3 月 21 日，我國立法院通過《離島建設條例》第 18 條，訂明「為 促進離島（指澎金馬地區）發展，在臺灣本島與大陸地區全面通航之前，得先行 試辦金門、馬祖、澎湖地區與大陸地區通航」（俗稱小三通條款），條例於同年 4 月 5 日實施。
2000 年 12 月 13 日，中華民國行政院根據《離島建設條例》通過《試辦金 門馬祖與大陸地區通航實施辦法》，以作為小三通的管理依據。並於 2001 年 1 月 1 日開始實施，定點定時的貨客運通航。目前有「金門—廈門」、「馬祖—馬尾」、
「金門—泉州」的小三通固定航班。
2004 年 9 月，「福建省」副省長王美香宣佈福建省居民將開放至金馬旅遊，
2005 年 3 月，「國臺辦」交流局局長長戴蕭峰宣佈大陸將積極準備開放陸客至澎 湖旅遊。2006 年 5 月，大陸更宣佈小三通航線擴大至泉州，2008 年 5 月馬英九 政府上臺執政，馬上在 6 月 19 日宣佈擴大小三通方案，臺灣居民只要持有兩岸 入出境有效證件，就可以從金門或馬祖進出中國大陸。陸委會主委賴幸媛說，擴 大小三通是政府照顧金馬地區民眾的一項政策，緩和未來兩岸直航所帶來的影 響。
至此，兩岸直航前的交流模式，從臺灣單方面開放赴大陸探親，到兩岸的金 門協議，海基會與海協會的磋商會議，小三通終於完成其歷史任務，並持續擔負 著大量臺商來往大陸內地的中轉站，可以說前述各事件均是兩岸直航前交流的開 路先鋒，小三通則是兩岸直接通航前的測試點，它測試了航線與航點的對等運行，
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測試了兩岸出入境的流程與效率，測試了觀光旅遊團體的實際操作問題，也測試 了意外狀況的合作與排除，兩岸以小三通的合作模式，站穩了直航前的腳步，許 多問題均可迎刃而解。
五、陸客來臺
在 2001 年 12 月 10 日，內政部發布「大陸地區人民來臺從事觀光活動許可 辦法」（以下簡稱「大陸人民來臺觀光辦法」），成為正式開放大陸民眾來臺觀光 之法規。根據該辦法第三條的規定，大陸地區人民符合下列情形的任何一項者，
由經交通部觀光局核准之旅行業代為申請許可來臺從事旅遊活動，根據其身份與 來臺的路線共劃分成三類：其中境內人士的身份若是經由港澳地區來臺旅遊者，
被稱之為「第一類」；若是赴國外旅遊或商務考察而轉來臺灣旅遊者稱之為「第 二類」；而境外人士則是屬於「第三類」。5
2002 年 1 月試辦時，開放的對象僅為「第三類」，但排除旅居港澳的大陸人 士；然而因開放成效有限，2002 年 5 月所修改發布之「大陸人民來臺觀光辦法」
中，正式將「第二類」人士納入，並且於 5 月 10 日正式開放其來臺旅遊，此外 也將「第三類」的範圍擴增為旅居港澳地區的大陸人士 。
在兩岸直航之前，有第三國居留權的大陸觀光客一直依循這個模式來臺觀光，
雖然人數有限，但畢竟開啟了大陸人民來臺觀光的契機，但在第二類陸客來臺觀 光方面，大陸就嚴禁大陸居民經第三地來臺觀光，甚至將其組團社列為懲罰名單，
6對於承辦這類業務的大陸旅行社給予重罰，並將臺灣的地接社列為黑名單。此 事的背後動機應在於中共想藉此逼迫臺灣上談判桌展開兩岸對話，而陳水扁政府 卻無意與中共對話，大陸因此施以手段，想藉此逼迫陳水扁政府上談判桌。
5 范世平，「當前開放大陸觀光客來臺發展之政治經濟分析」，《新形勢下的兩岸關係》學術研討 會，頁 132。
6 王雪美，「第三地來臺觀光，中共嚴抓」，聯合報。
<http://blog.sina.com.tw/awater/article.php?pbgid=20391&entryid=3063>(2006 年 4 月 5 日)。
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在 2008 年馬英九政府執政前，大陸是反對第二類陸客來臺的，雖然大陸政 府時有取締這類組團社，但並不是非常積極，在重利驅使下，兩岸許多旅行社還 是讓這類陸客年年成長，加上第三類陸客來臺，以 2006 年為最高峰，達到 9 萬 8 千多人，2007 年因臺灣大選將致，馬英九提出了兩岸直航的觀光政策，因此大
在 2008 年馬英九政府執政前，大陸是反對第二類陸客來臺的，雖然大陸政 府時有取締這類組團社，但並不是非常積極，在重利驅使下，兩岸許多旅行社還 是讓這類陸客年年成長，加上第三類陸客來臺，以 2006 年為最高峰，達到 9 萬 8 千多人，2007 年因臺灣大選將致，馬英九提出了兩岸直航的觀光政策，因此大