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法》（2006 年 4 月 16 日「國家旅遊局」、「公安部」、「國務院臺灣事務辦公室」令 第 26 號發佈）來實施大陸居民的赴臺審查權。
大陸居民赴臺旅遊，應先向「國家旅遊局」會同有關部門指定經營大陸居民 赴臺旅遊業務的組團旅行社報名，交納所需費用後，憑組團社出具的收費票據，
向公安機關出入境管理部門提出申請。大陸居民赴臺旅遊申請，由常住戶口所在 地的縣、市公安機關出入境管理部門受理，直轄市、地（市）級公安機關出入境 管理部門可直接受理本轄區常住居民的申請。因此，「公安部」的審查效率與標 準，是可以直接影響大陸居民赴臺旅遊或其他因素來臺的數量，由於赴臺事務的 指揮序列上，是由國臺辦(中臺辦)總指揮，因此「公安部」的審查效率與標準，
是可以被控制的。
第五節 民間協商：海協會與海旅會
兩岸協商談判須有代理國家意志的機關或代理人，以遂行談判目的或達成國 家偏好的政策目標，這是需要相適應的制度建構。自 1987 年 11 月臺灣開放前往 大陸探親以來，兩岸交流所衍生的爭議、糾紛或有待協商的問題，是需藉由雙方 的政府與公權力加以解決與規範的。相對的，中共為因應我方不進行官方接觸，
亦於 1991 年 9 月，成立民間團體屬性的「海峽兩岸關係協會」。兩岸各自成立的
「海基會」與「海協會」，除接受政府委託代為行使公權力外，還負有拓展兩岸 事務與交流的責任。因此，自 90 年代以來，兩岸所展開的協商與談判方式，即 是以「海基會」與「海協會」為主體的協商談判機制與模式。在兩岸相繼成立中 介團體以後，「海協會」與「海基會」進行了包括「辜汪會談」等數十次事務性 會談。67
67 初國華，「兩岸談判機制與模式」，中共研究，42 卷 12 期(2008 年)，頁 48。
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一、海峽兩岸關係協會
「海峽兩岸關係協會」是於 1991 年 12 月 16 日在北京成立的社會團體法人。
《海峽兩岸關係協會章程》規定，海協會以促進海峽兩岸交往，發展兩岸關係，
實現祖國和平統一為宗旨。為實現上述宗旨，「海協會」致力於加強同贊成本會 宗旨的社會團體和各界人士的聯繫與合作；協助有關方面促進海峽兩岸各項交往 和交流；協助有關方面處理海峽兩岸同胞交往中的問題，維護兩岸同胞的正當權 益；接受大陸有關方面委託，與臺灣有關部門和授權團體、人士商談海峽兩岸交 往中的有關問題，並可簽訂協定性文件。
依「海協會」的章程可知，「海協會」最高權力機構為理事會，理事由社會 各界和有關方面推薦、協商產生。理事任期三年，可連任。「海協會」設會長一 人，常務副會長一人，副會長若干人，秘書長一人。「海協會」可聘請名譽會長 和顧問。理事會每年舉行一次全體會議；會長、常務副會長認為必要或經三分之 一以上理事提議，可以臨時召開理事會議。會長、常務副會長、副會長、秘書長 組成常務理事會，作為理事會的常設執行機構。「海協會」辦事機構現設秘書部、
研究部、綜合部、協調部、聯絡部、經濟部。請見圖十一。
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圖十一：海協會組織圖 資料來源：筆者自行彙整
「海協會」內部的談判層次劃分，所謂的談判層次是指「海協會」在遂行對 臺談判時，其結構功能的配置與分工。若將「海協會」對臺談判區分為戰略、戰 術與戰鬥三個層次，則會長居戰略層次。因「海協會」會長往例都是中共中央對 臺工作領導小組的成員，負責對臺的談判政策，會長在談判層次上是從戰略角度 切入，以指導「海協會」對臺談判的方向。其次，「海協會」的常務副會長與秘 書長則居戰術層次，負責落實談判策略擬定，並運用新聞媒體作為對外聯絡管道。
最後，「海協會」副秘書長與辦事機構則居戰鬥層次，負責實際的兩岸會談工作。
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二、海峽兩岸旅遊交流協會
另一個牽涉執行中共對臺旅遊政策的民間協會是「海峽兩岸旅遊交流協會」， 簡稱為「海旅會」，是由各省、自治區、直轄市旅遊行業有關社團組織、企事業
68 初國華，「兩岸談判機制與模式」，中共研究，42 卷 12 期(2008 年)，頁 49。
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單位和個人在平等自願的基礎上組成的，專門從事海峽兩岸旅遊交流的非盈利性 社會團體，具有獨立的法人資格；協會遵守中共的憲法、法律、法規和有關政策，
遵守社會道德風尚，代表和維護會員的合法權益，在政府主管部門的指導下，增 進海峽兩岸旅遊業的溝通和瞭解，加強海峽兩岸旅遊業的交流與合作，推動兩岸 旅遊業發展。69
「海旅會」雖然說是由民間自願人士組成，但是目前會長一職其實是由「國 家旅遊局」局長邵琪偉擔任，執行會長一職也是由「國家旅遊局」副局長杜江擔 任，民間人士或半官方人士頂多擔任到副會長一職，可以說「海旅會」就是由中 共涉臺旅遊部門的官方所組織起來的「民間」協會。2008 年「海協會」與「海 基會」簽署了「海峽兩岸關於大陸居民赴臺灣旅遊協議」一文，協議第一條文就 明訂了「海旅會」在兩岸旅遊交流中所扮演的角色：70內文為：本協議議定事宜，
雙方分別由「臺灣海峽兩岸觀光旅遊協會」（以下簡稱臺旅會）與「海峽兩岸旅 遊交流協會」（以下簡稱海旅會）聯繫實施。
有關「海旅會」的業務範圍，參考「國家旅遊局」網站對「海旅會」的介紹 如下。
1、 向政府主管部門反映會員的願望和要求，向會員宣傳政府的有關政策、
法律、法規並協助貫徹執行。
2、 開展對臺灣旅遊市場的調研和預測，協助政府主管部門研究、制定對臺 旅遊的政策、計畫和方案。
69 「海峽兩岸旅遊協會介紹」，國家旅遊局，
<http://www.cnta.gov.cn/html/2011-5/2011-5-31-10-57-62918.html>(2011 年 5 月 31 日)。
70 「海基會與海協會簽署「海峽兩岸關於大陸居民赴臺灣旅遊協議」全文」，行政院大陸委員會，
<http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=48212&ctNode=6396&mp=1>(2008 年 6 月 13 日)。
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3、經「國家旅遊局」和政府相關部門批准，公佈經營大陸居民赴臺旅遊業 務的旅行社名單。
4、經「國家旅遊局」和政府相關部門確認，公佈臺灣地區接待大陸居民赴 臺旅遊的旅行社名單。
5、與臺灣民間旅遊行業組織、團體建立關係，通過洽談會、研討會、專業 性、技術性對口磋商等各種方式促進海峽兩岸旅遊業的交流與合作。
6、與臺灣民間旅遊行業組織、團體研究、磋商海峽兩岸旅遊交流中存在的 相關問題。
7、協助政府處理海峽兩岸旅遊交流中產生的問題、糾紛和突發事件。
8、為從事海峽兩岸旅遊交流的組織、團體和個人提供諮詢和服務。
9、承辦政府主管部門授權的其他工作以及會員等委託的其他事務。
由「海旅會」第二點的工作內容可知，海旅會負責開展對臺灣旅遊市場的調 研和預測，這是真正深入臺灣旅遊市場的中共觸角，加上第五點與第六點賦予海 旅會的任務是接觸臺灣民間旅行業組織與團體，進行合作交流或研究問題，做為 中共對臺旅遊政策的建議或參考來源，來完善整個中共對臺旅遊政策的全方位考 量。