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第三節 黨的指揮：中共中央臺灣工作辦公室(國臺辦)
為了貫徹中共以黨領政的做法，有許多的中共機構均是一套人馬，兩塊招牌，
當「黨中央」的決策下達下一層單位時，這些單位搖身一變，就變成行政執行單 位了，同樣情況，「中臺辦」與「國臺辦」就是一套人馬，兩塊招牌，只是「中 臺辦」隸屬於中國共產黨「中央委員會」，而「國臺辦」則隸屬於「中華人民共 和國國務院」，即「中央人民政府」，「中央人民政府」是最高國家權力機關的執 行機關，也是最高國家行政機關，由總理、副總理、國務委員、各部部長、各委 員會主任、審計長、秘書長組成。「國務院」實行總理負責制。各部、各委員會 實行部長、主任負責制。「國務院」秘書長在總理領導下，負責處理「國務院」
的日常工作。「國務院」設立辦公廳，由秘書長領導。「國務院」底下有許多機構，
相當於我國的行政院，「國務院」執行政府政策，每年向「中共人民代表大會」
報告施政情況。
雖然「國臺辦」名義上為「國務院臺灣事務辦公室」，但在指揮與工作序列 分配上卻是以「中臺辦」的身份，列入中共中央直屬機構序列，直接聽命於黨中 央的指揮。59
茲將大陸國務院組織製成簡圖，如圖三。
59 「中華人民共和國國務院」，《新華網》，
<http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-01/25/content_253773.htm>(2002 年 1 月 25 日)。
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圖三：2012 年大陸國務院組織簡圖
資料來源：中共國務院網站，由筆者自行彙整
僅就「國臺辦」在「國務院」內設機構中的性質、定位而言，它是屬於「國 務院辦事機構」。而「國務院辦事機構」的定義則是：根據《中華人民共和國國 務院組織法》第十一條關於「國務院」可以根據工作需要和精簡的原則，設立若 干辦事機構協助總理辦理專門事項的規定，它是由「國務院」設立協助總理辦理 專門事項、不具有獨立的行政管理職能的工作機構。它的行政級別相當於「國務 院」組成部門，但機構較精幹，其負責人也不是「國務院」組成人員。另據《中 華人民共和國政務大辭典》詮釋，辦事機構是在政府系統中，協助政府首長辦理 專門事項的機構。辦事機構屬於政府內部的組織機構，一般沒有獨立的行政管理 職權，在名稱上冠以政府的名稱，通常稱為「辦公室」，如「國務院港澳辦公室」、
「國務院僑務辦公室」等。辦事機構的主要職責，是負責某一方面事務的情況搜 集、調查研究、政策分析、提供建議、組織聯繫、辦理手續以及承辦上級交辦的
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有關事宜等。直接對所屬政府及政府首長負責，主要起助手作用。辦事機構的規 格一般與同級政府其他部門相當，但規模較小，內部組織層次也較簡單。60
在 90 年代初期，「國臺辦」一度成為第一線的對臺談判組織，曾與海基會為 對口單位進行協商與接觸，共同處理打擊海上犯罪問題。之後，中共基於政治性 對等考量，於同年九月成立了「海協會」繼續「國臺辦」的任務，「國臺辦」則 退居第二線，從事幕後指導與控制。61請參閱圖四。
圖四：中共中央對臺決策領導與指揮關係圖 資料來源：筆者自行彙整
「國臺辦」依其機構屬性，分為內設機構與直屬事業單位兩大部份，其工作 的原則參考「國臺辦」網站整理約為下列七點：
1、研究、擬訂對臺工作方針政策;貫徹執行黨中央、國務院確定的對臺工作 的方針政策。
60 富權，「陸委會調改方案能與國臺辦相應對嗎？」，兩岸觀察，<
http://www.waou.com.mo/see/2004/09/20040910d.htm >。
61 沈建中，大陸海峽兩岸關係協會之研究(1991~1998 年)(臺北：商鼎，1999 年)，頁 220~226。
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2、組織、指導、管理、協調「國務院」各部門和各省、自治區、直轄市的 對臺工作;檢查瞭解各地區、各部門貫徹執行「黨中央」、「國務院」對臺方針政 策情況。
3、研究臺灣形勢和兩岸關係發展動向;協調有關部門研究、草擬涉臺的法律、
法規,統籌協調涉臺法律事務。
4、按照「國務院」的部署和授權,負責同臺灣當局及其授權社會團體談判及 簽署協定檔的有關準備工作。
5、管理協調兩岸通郵、通航、通商事務;負責對臺宣傳、教育工作和有關臺 灣工作的新聞發佈;處理涉臺的重大事件。
6、會同有關部門統籌協調和指導對臺經貿工作和兩岸金融、文化、學術、
體育、科技、衛生等各個領域的交流與合作,以及兩岸人員往來、考察、研討等 工作,國際會議的涉臺工作。
7、完成「國務院」交辦的其他任務。62
從上列「國臺辦」的工作內容可知，在涉臺事務上，「國臺辦」權力之大，
可以協調、組織、管理與領導「國務院」各部門的對臺工作，亦可代表中共所有 單位處理涉臺的重大事件，這也就不難想像為何「國臺辦」名義是上屬於「國務 院」的政府單位，實際卻是由中共中央直接掌控的「中共中央臺灣工作辦公室」
的同一批人馬所擔任職務的單位。
62 「國臺辦主要職責」，國務院臺灣事務辦公室，
http://www.gwytb.gov.cn/gtb/201101/t20110109_1685185.htm。
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以「國臺辦」內設機構的對臺工作權責來區分，「秘書局」是負責協調機關 日常工作；承辦文電、秘書、會議、來信來訪、保密、通信、資訊工作；負責檔 案、報刊、圖書、資料工作及後勤管理等工作。「人事局」負責機關人員的考核、
任免、調配、勞資和所屬事業單位的機構、人員編制工作；組織指導本辦及全國 對臺工作系統幹部的培訓、教育工作。「綜合局」負責承辦海峽兩岸關係協會的 日常工作；協調有關部門處理涉臺的突發事件等有關問題；管理臺屬及臺胞捐贈 工作。「研究局」負責研究臺灣局勢和兩岸關係形勢，提出形勢報告和工作建議，
指導並協調中央和地方有關部門的對臺調研工作。「新聞局」負責協調對臺新聞 宣傳工作,承辦涉臺新聞發佈的具體工作;協同有關部門對幹部、群眾進行中央對 臺方針政策的宣傳教育。「經濟局」負責協調和指導對臺經濟工作；做好對臺資 企業的相關管理與服務工作；負責受理臺資企業的經濟糾紛並提供服務。「港澳 涉臺事務局」負責協同有關部門處理香港特別行政區、澳門特別行政區涉臺工作 中有關事務。「交流局」負責審批並管理和協調兩岸文化、影視、學術、教育、
衛生、體育、民族、出版、宗教等交流事宜；負責大陸人員因私赴臺管理工作。
「法規局」負責研究擬定對臺法律政策，會同有關部門草擬法律規範，指導和協 調涉臺法律事務工作。「投訴協調局」負責處理臺商重大投訴案件和臺胞、臺屬 來信來訪工作。「機關黨委」負責機關黨的思想、組織、作風建設和紀律檢查工 作，領導機關精神文明建設，以及工、青、婦等工作。63
茲將「國臺辦」的組織架構製成圖五，請參閱。
63 「國務院臺灣事務辦公室」，新華網，
<http://news.xinhuanet.com/tai_gang_ao/2006-04/03/content_4378219.htm>(2006 年 4 月 3 日)。
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圖五：國臺辦組織圖 資料來源：筆者自行彙整
「國臺辦」的直屬事業單位則是以民間產業的身份進行兩岸交流的執行過程、
學術研究、教育訓練或是傳媒與宣傳等需要長時間投注人力、物力的工作，「國 臺辦」憑藉著這些民間企業實際參與兩岸的交流過程，一方面可以掌握兩岸各類 合作的實際狀況，瞭解問題所在，另方面可以藉由這些民間企業實際接待臺灣的 重要人物或組織代表，或舉辦各類重要的交流活動，避免產生其他困擾。以「國 臺辦」直屬事業機構之「海峽經濟科技合作中心」為例，該單位有幕僚單位如人 事部、財務中心、事業發展部、策劃部等策劃單位，並與各省市臺辦協調工作進 度與進行，該單位的事業單位則包括了貿易公司、房地產開發公司、旅行社、天 燃氣控股公司、廣告公司、並有在香港註冊的貿易公司，不僅可以承接「國臺辦」
內各種研究調查的實際案例，給予第一線的數據資料，更可以用來與臺灣的重要 單位實際接觸，例如該單位所屬的「海峽旅行社」就參予實際接待臺灣各政黨要 人的大陸參訪行程，或重要的產業團體代表，透過「海峽旅行社」的接待，可以 直接協調各省市自治區的臺辦進行參訪與其他行程的安排，不需要經由當地旅行 社層層上報，「國臺辦」就可以直接掌握第一手參訪過程的狀況與資訊。請見圖 六。
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圖六：國臺辦直屬事業單位-海峽經濟科技合作中心組織圖 資料來源：筆者自行彙整
再以另一個「國臺辦」直屬事業機構「海峽兩岸出版交流中心」來看，該單 位的設立是為兩岸出版界做為鋪路的橋樑，依照該單位網站介紹其成立宗旨為，
用以加強兩岸出版資訊交流，促進兩岸版權貿易。以該中心與兩岸出版界、新聞 界聯繫交流廣泛的優勢，提供兩岸優秀出版物資訊服務，推動兩岸優秀圖書版權 交流與貿易。加強兩岸出版物市場行銷。通過中心所屬實體的市場運作，彙集兩 岸優秀出版物，擴大雙向圖書的進出口業務。開發兩岸出版項目合作。整合兩岸 出版資源，推動兩岸出版界形式多樣、規模更大、緊密聯繫的深度合作。增進兩 岸出版界學術交流。通過舉辦研討會、專業論壇、組團互訪等形式，促進兩岸出 版界相互交流，共同提高。為兩岸出版界提供相關服務。利用中心政策優勢，為 兩岸出版界，尤其是臺灣出版界提供政策動態、法律解答、資訊諮詢等多方面的 服務。64
「海峽兩岸出版交流中心」的設立其實是配合「江八點」的第六條以及「胡 六點」的第三條，強調中華文化是維繫兩岸的精神扭帶，因此該單位有一個直屬 辦公室稱為「臺灣文獻史料出版工程辦公室」，是整個中心的核心，中共「政協
64 「關於中心」，海峽兩岸出版交流中心，
64 「關於中心」，海峽兩岸出版交流中心，