第二章 鄧後中共權力結構與菁英甄補
第二節 中共權力結構
第二節 中共權力結構
中共「以黨領政」、「一黨專政」的黨國體制特色，具體的展現在現行 的中華人民共和國憲法條文上。依據現行的中華人民共和憲法第二條明示：
「中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人 民代表大會，包括國家最高行政機關之國務院，掌管軍事權之國家中央軍事 委員會及執行司法權的人民法院和人民檢察院都需受全國人民代表代會監 督和對其負責，全國人民代表大會是國家最高權力機關，但必須受人民監督 與對人民負責」；另方面又在序言中提到「中國各族人民將繼續在中國共產 黨領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和三個代表重要思 想指引下，堅持人民民主專政...」，在邏輯推演下，人民是國家一切權
108 黃清賢，〈中共領導人的辯證思維研究〉，《高應科大人文社會科學學報》，第5 期，2008 年 7 月，
頁296。
力的來源，而人民必須受中國共產黨的領導，換言之，國家的權力系統皆須 對中國共產黨負責。109在此種情形下，確立了中國共產黨合法統治的地位，
是中華人民共和國唯一且絕對的執政黨。
中國共產黨在國家生活中的核心地位是其在戰爭時期的一種自然延 續。1942 年 9 月 1 日，中共中央為了解決抗日時期，黨政軍在各方面工作 不協調的情況，政治局通過了《關於統一抗日根據地黨的領導及調整各組織 間關係的決定》，確立了黨的一元化領導體制。該決定指出，中央代表機關 及各級黨委為各地區的最高領導機關，統一各地區的黨政軍民工作之領導，
其所做出的決議或指示，下級黨委、軍隊的軍政委員會及同級政府黨團、民 眾團體和黨員，均須無條件執行。110一元化領導的高度集中和高效率，對於 中共獲得軍事戰爭的勝利具有重要的意義，在中共建立政權之初，，由於政 府機關處於創立階段，面對恢復經濟和對應國內外複雜的局勢之急迫需要，
中共自然以戰爭年代的一元化領導原則來應用於國家社會政治事務的領導 和管理，這也對中華人民共和國的政治體制產生深遠的影響。111
中國共產黨的領導地位，具體的表現在它對國家各方面事務的政治領 導、組織領導和思想的領導。政治領導是以馬克思主義為指導，對國家制定 正確的路線、方針和政策，做好建設社會主義現代化及各方面的工作；組織 領導是指以黨在各時期的基本路線為依據，搞好國家政權建設和組織建設，
並以黨的名義向國家政府機關推薦重要幹部；思想領導是指特別重視思想教 育工作和宣傳理論工作在國家生活中的作用，加強精神文明建設與意識形態 工作的領導。112為避免過去黨政不分，以黨代政所造成的多頭馬車、職權不 清，致使效率低落，形成內耗，中國共產黨開始將黨政關係朝「規範化」發 展，黨對國家的領導，在符合依法治國的原則下，黨的主張必須經過法定的 程序轉變成國家的意志，也就是說，中國共產黨對政府與政治的領導，不是
109 曾慶華，〈中共權力結構與決策模式〉，《中共研究》，第 37 卷第 7 期，2003 年 7 月，頁 26-27。
110 邵宗海、蘇厚宇，《具有中國特色的中共決策機制：中共中央工作領導小組》(台北：韋伯文化，
2007 年)，頁 36-37。
111 楊光斌，《中國政府與政治導論》(北京：中國人民大學出版社，2003 年)，頁 25。
112 朱光磊，《中國政府與政治》(台北：揚智文化，2004 年)，頁 59。
直接介入到政府具體的社會事務管理中，而是透過領導政府各個部門，包括 權力、行政、司法、軍事等機關，甚至其他黨派與社會團體，113由這些機構 來扮演中介的角色，借助這些中介的力量和影響，全面實現對政府與政治的 領導。114因為中國共產黨具有對國家和社會絕對領導的地位，所以本節探究 的權力中心，將以中國共產黨內部的核心組織為重點。
根據中國共產黨章程，黨的中央組織結構(圖 2-1)為：黨的全國代表大 會、中央委員會和其選出的中央總書記、中央政治局及其常務委員會、中央 書記處、中央軍事委員會及中央紀律檢查委員會。
圖 2-1 中國共產黨中央組織結構圖
資料來源：王肇隆、郭瑞華，〈中共政治菁英結構研究－對中共中央政治局的探 討〉，《國立屏東商專學報》，第 3 期，1995 年 2 月，頁 128。
113 中華人民共和國雖然是中國共產黨一黨專政的國家，但也容許存在著包括中國國民黨革命委員 會、中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進會、中國農工民主黨...等其他民主黨派，中國 共產黨是居於領導地位的執政黨，各民主黨派是接受中國共產黨領導的參政黨，而非在野黨，以長 期共存，互相監督的多黨合作方式作為指導方針。
114 謝慶奎、楊鳳春、燕繼榮，《中國大陸政府與政治》(台北：五南，2005 年)，頁 164。
中國共產黨全國代表大會
中央委員會
中央政治局 政治局常委會
中央書記處
中央軍委會
中央紀律檢查委員會
一、全國代表大會
黨是根據自己的綱領和章程，按照民主集中制組織起來的統一整體。115 依據中共黨章，全國代表大會和它所產生的中央委員會，是中國共產黨的最 高領導機關。全國代表大會由中央委員會召集，每五年舉行一次，無非常情 況，不得延期舉行。若中央委員會認為有必要，或是有三分之一以上的省一 級組織提出要求，全國代表大會可以提前舉行。全國代表大會由各級單位的 黨員採無記名方式選舉產生的黨員代表組成，候選人名單是由黨組織和候選 人經過充分醞釀和討論，可採差額選舉的方式先進行初選，或是逕行以差額 方式直接選舉，而名額和選舉辦法由上一屆的中央委員會決定。116
全國代表大會的職權包括：(一) 聽取和審查中央委員會的報告；(二) 聽取和審查中央紀律檢查委員會的報告；(三) 討論及決定黨的重大問題；
(四)修改黨的章程；(五) 選舉中央委員會；(六) 選舉中央紀律檢查委員會 (中國共產黨章程第 19 條)。由於全國代表大會每五年一次，間隔時間較長，
當遇到重大問題而中央委員會不能解決時，可以召開黨的全國代表會議，其 職權是討論和決定重大問題；調整和增選中央委員會、中央紀律檢查委員會 的部分成員，但其調整和增選的數額，不得超過全國代表大會選出總數的五 分之一。黨的全國代表會議很少召開，除非發生改變中央委員會和中央紀律 檢查委員會結構的重大變動。117
實務上，由於中共的政治習慣十分重視會前的醞釀協商，人數多達 2000 多人的全國代表大會(表 2-2)，又五年才召開一次會議，會議議期也不長，
自然很難成為主要的決策權力機關，加上從中共的黨章來看，全國代表大會 在中共政治運作中並不是真正具有重要性，其最主要的功能僅是提供領導者
115 依據中國共產黨黨章，中共的民主集中制有幾項基本原則：一、黨員服從黨的組織，少數服從 多數，下級服從上級組織，全黨各組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會；二、黨的 各級領導機關，都由選舉產生；三、黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的中央委 員會。黨的地方各級代表大會和它所產生的委員會是黨的地方各級領導機關，各級委員會向同級的 代表大會負責並報告工作；四、黨的上級組織要經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，並及時解決 他們所提出的問題，而下級組織要獨立負責解決自身職責範圍內的問題，並向上級組織請示和報 告；五、黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責的原則；六、禁止任何形式的個人崇拜。
116 陳堯，《當代中國政府體制》(上海：上海交通大學出版社，2005 年)，頁 46。
117 楊光斌，《中國政府與政治導論》，頁 43。
權力行使的合法性基礎，替權力者「背書」，以便完成政治上的程序正義，
但從黨大會所接受的政治報告，可以了解中共的思想路線和政策方向有無改 變。118
表 2-2 中國共產黨中央組織人數統計表
十四大 十五大 十六大 十七大
全國代表大會代表 1989 2048 2114 2213
中央委員 189 193 198 204
中央候補委員 130 151 158 167
政治局委員 20 22 24 25
政治局常務委員 7 7 9 9
政治局候補委員 2 2 1 0
中央書記 5 7 7 6
中央軍事委員 7 7 8 11
中央紀律檢查委員 108 151 121 127
資料來源：根據新華網資訊，自行整理
二、中央委員會
中央委員會在全國代表大會閉會期間為黨的最高領導機構，負責執行全 國代表大會之決議，監督和決定黨之政策及行動，對外代表中國共產黨，並 負責選出黨的中央政治局和它的常務委員會委員及中央委員會總書記。中央 委員會委員和候補委員必須具有五年以上的黨齡，中央委員會每屆任期五 年，若全國代表大會提前或延期舉行，它的任期也相應地改變，其名額由全 國代表大會決定，遇有委員名額出缺之情況，由候補委員依得票數之順序依 次遞補(中國共產黨章程第 21、22 條)。每一屆的中央委員會委員名單由上 一屆的中央政治局彙整各省、自治區、直轄市和中央有關部門的提名，向新 一屆的全國代表大會主席提出，經由全體代表投票產生。119中央委員會的成
118 楊開煌，〈對江澤民十六大政治報告之研析〉，《中共研究》，第 36 卷第 12 期，2002 年 12 月，
頁25。
119 李英明，《中國：向鄧後時代轉折》(台北：生智文化，1999 年)，頁 34。
職 稱 屆 次
員大多是中共中央和中央國家機關的領導人，各省級地方、部級黨政機關和 各人民團體全國領導機構的主要負責人， 解放軍四總部、各大軍區120和軍 兵種的部分主官，以及部分具有代表性的黨員。121
中央委員會全體會議由中央政治局召集，每年至少舉行一次，聽取並監
中央委員會全體會議由中央政治局召集，每年至少舉行一次，聽取並監