第三章 中國國家安全審查制度
第一節 中國國家安全審查制度之緣起
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第一節 中國國家安全審查制度之緣起
中國自 1978 年改革開放以來，其經濟及內外貿易之發展便 快速上升，目前已成為全世界僅次於美國第二大之經濟個體。其 貿易政策及相關經貿法規之制定，到目前國家安全審查制度之建 立亦為世界矚目之焦點。為深入瞭解國家安全審查制度之全貌，
在實際進入國家安全審查制度之實體內涵前，本文先從中國外資 政策之演進過程，探究國家安全審查制度之發展背景以及相關法 規制度之建立，並探討國家安全審查制度在中國司法體系下之法 律定位，最後再藉由與中國早期制定之反壟斷法作比較，以突顯 出國家安全審查制度之特殊性及有別於先前法規範之進步性，期 望能對中國國家安全審查制度有整體性之瞭解。
第一項 中國外資政策及相關法規之演進
對於外國投資者而言，中國是極具吸引力之投資國家之一，
根據 2016 年中國國家統計局於近期發布之第三季經濟數據43，其 GDP 較 2015 年同一時期增長 6.7%，遠高於美國、德國及日本等 世界貿易大國，且自 2007 年起該國之外貿額已突破 2 兆美元，
於 2015 年更已達到約 4 兆美元，為世界前五大貿易體，另於聯 合國所發布之《2016 年世界投資報告》44中亦顯示：2015 年流入 中國之 FDI (Foreign direct Investment)已增至 1360 億美元，為吸 收外資全球排名第三大國家。對於中國政府而言，如何使中國對 外資持續保有強大之吸引力，同時兼顧保障國內產業之發展，一
432016 年 3 季度中國 GDP 初步核算結果，詳見國家統計局網站：
http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201610/t20161020_1411742.html，最後瀏覽日期：2016 年 12 月 25 日。
44World Investment Report 2016,United Nations Conference on Trade and Development, available at http://unctad.org/en/pages/PublicationWebflyer.aspx?publicationid=1555（last visited Dec.25,2016）
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直是中國自改革開放以來，在決定外資政策走向上持續思考之問 題，以下本文擬將中國之外資政策劃分為三個階段，分別以 1978 年改革開放時期之起點、1993 年中國官方正式將計劃經濟政策修 正為市場經濟以及 2001 年中國成為 WTO 之成員，此 3 項中國經 濟發展之重要指標事件為劃分之依據，分別進行討論及分析：
一、 改革開放與外資政策之推動 (1978-1993 年)
自 1978 年底中共十一屆三中全會後，中國正式進入改革開 放時期，為避免文化大革命之悲劇再度重演，在改革路徑上中國 採取「摸著石頭過河」之方式，希望藉由一步步嘗試及摸索，引 導中國走出文革的陰霾中，且為減少改革過程產生之政治阻力，
中國領導階級決定從較不具爭議性之經濟體制改革著眼，以便凝 聚各方共識45。
對於長期以來採取保守封閉政策，以致國家發展停滯不前的 中國，其領導人鄧小平先生決定改變對外資之態度，建立有助外 資發展之環境，以吸納外來資金振興中國之經濟發展。於 1983 年由國務院下發《關於加強利用外資工作的指示》，強調「用外 資、引進先進技術，對加快我國社會主義現代化建設具有重要的 戰略意義。」明示中國對於外國投資者之態度已從保守轉向開放。
於 1979 年中國頒布第一部外商投資法《中華人民共和國中外合 資經營企業法》，對中外合營企業之批准程序、合營方式、期限、
利潤稅收及經營模式作詳細規定，而後續亦於 1986、1988 年先 後頒布《中華人民共和國外資企業法》、《關於鼓勵外商投資的規 定》以及《中華人民共和國中外合作經營企業法》，不但增加外
45王文杰，嬗變中之中國大陸法制，交大出版社，2014 年 1 月 4 版，頁 122。
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商投資方式之種類，更提供其在中國境內從事出口和引進先進技 術之優惠政策，以加強對外經濟合作及技術交流，而中國亦藉由 上述政策之實施，促使其經濟成長快速發展。
二、 外資政策之成熟及健全化 (1993-2001 年)
此階段為中國外資快速發展之時期。於 1995 年由國家計劃 委員會、國家經濟貿易委員會及對外貿易經濟合作部，聯合頒布
《指導外商投資方向暫行規定》，同時國務院發布《外商投資產 業指導目錄》46，該目錄為中國對外招商引資和吸引外資之重要 參考，目錄中將外商投資之領域明確化，並加強以產業、技術引 進和地區為導向之差別性優惠政策47。為進一步吸引外資，1997 年頒布《外商投資項目不予免稅的進口商品目錄》擴大鼓勵外商 投資產業範圍及技術創新。
而後於 1998 年發布《中共中央、國務院關於進一步擴大對 外開放，提高利用外資水準的若干意見》48此係為因應快速變化 之國際貿易環境而制定之指導性文件，為外資政策中首部「中共 中央」級別之文件，對繼續引進外資以促進中國特色社會主義現 代化，發揮重要之引導作用。此外於 1999 年國務院辦公廳亦發 布《關於當前進一步鼓勵外商投資的意見》，對外商投資在企業 免稅、獲得金融支持、向中西部投資等方面享受優惠問題做出規 定49。此時期除了進一步擴大對外資之開放程度外，由於中國政 府對外資走向及其貿易活動之瞭解程度增加，在外資政策及相關
46 《外商投資產業指導目錄》自 1995 年首次頒布後，根據經濟發展和對外開放需要，已歷經 6 次修訂，由其內容可知悉中國當時對外資之政策及態度，以及近期外商投資法規修訂之現況。
47李群，外資併購國家安全審查法律制度研究，西南政法大學博士論文， 2012 年 10 月，頁 164。
48該《意見》中闡明要堅持以市場換技術之方針，加大引進高科技產業，並進一步開放競爭性產 業，擴大石油、化工、建築等利用外資規模，以刺激國內產業升級，且其發布單位係由中共中央 及國務院共同發布，顯示出中國官方高層對引進外資之重視。
49田文英，外資併購與國家安全，法律出版社，2011 年 4 月，頁 56。
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法規之制定上亦更加成熟完整，對於外資之態度亦從先前之無條 件歡迎外資進場投資，轉向目的性及政策導向的期望藉由擁有先 進技術之外資投資中國，以促進中國之產業升級。
三、 外資政策之重整及轉型 (2001 年至今)
此時期為中國重新檢視及審核外資法規的階段，於 2001 年 中國正式加入世界貿易組織(WTO)後，由於當時所實施之《外商 投資方向暫行規定》及相關外資政策不符合 WTO 對於會員國之 要求，中國政府開始重新檢視並調整外資政策之方向。於 2002 年國務院發布《指導外商投資方向的規定》及新修正之《外商投 資產業指導目錄》，擴大鼓勵外商投資之產業類別，減少先前被 列為限制類之項目，於目錄中雖將「危害軍事設施安全和使用效 能」之項目列為禁止類外商投資項目，惟大多數之限制類產業係 因該產業屬於國內已開發或者已引進技術，無助於中國產業升級 故予以限制，可見當時中國政府關注之焦點仍集中在如何創造更 開放自由之市場以吸引外資促進國內經濟發展，國家安全並非重 點。
直至 2006 年由商務部、國資委、國家稅務總局、國家工商 行政管理總局、中國證監會和國家外匯管理局六部門聯合發布之
《關於外國投資者併購境內企業的規定》後，才正式開啟「國家 安全」成為中國制訂外資政策及法規考量重點之序幕50。
第二項 國家安全審查制度在中國之確立
隨著經濟全球化以及跨國企業相互合作、整併之風潮，多項 外國投資者併購中國企業之案例亦持續發生，根據聯合國貿易及
50該《規定》於第 1 條及第 12 條中正式將「國家經濟安全」納入立法目的及法律規範中。
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發展會議(UNCTAD)之統計51：國際企業於中國境內之併購規模日 益擴大，於 2004 年併購規模已達 67.68 億美元，在 2005 年更高 達 82.53 億美元，佔全球併購規模的 1.15%，於 2005 年發生之美 國凱雷投資集團 (Carlyle Group)併購中國工程機械製造最大公司 徐工機械案52，更引發有關外資在中國併購行為危及國家安全之 討論，如何在擴大引進外資以促進國內產業升級之同時，保障國 家安全不致在外資併購過程中被犧牲，成為中國政府在制定相關 政策及規範時之重要課題。為深入瞭解國家安全審查制度之演變 過程，本文擬將國家安全審查制度之發展，分為三個階段進行說 明：
一、 國家安全審查之初步確立
為因應中國境內外資併購之風潮，於 2006 年由商務部等六 大部門聯合發布《關於外國投資者併購境內企業的規定》此係中 國首部對於外資併購國家安全審查專門法規之確立，其第 12 條 規定：「外國投資者併購境內企業並取得實際控制權，涉及重點 行業、存在影響或可能影響國家經濟安全因素，或者導致擁有著 名商標或中華老字號的境內企業，實際控制權轉移的當事人應當 向商務部進行申報。」明白表示對於外資併購行為可能危及國家 安全之重視，然而該規定對於審查之標準、程序及相關重要名詞 之界定皆付之闕如，且其層級上，屬部委規章，法律效力位階低 難以發揮實際之審查功能。
有鑒於上述規定過於空泛無法建構完善之審查制度，於 2007
51World Investment Report 2006:FDI from Developing and Transition Economies,United Nations Conference on Trade and Development, available at http://unctad.org/en/docs/wir2006_en.pdf（last visited Dec.25,2016）
52於 2005 年 10 月 25 日，美國凱雷集團與徐工集團簽署協議，雙方合議以 3.75 億美元收購徐工 集團工程機械有限公司 85%之股權，由於徐工集團為中國工程機械之標誌性企業，因此引發美 國是否利用此項收購行為而取得中國工程機械行業之主導權，而威脅中國產業安全之疑慮。
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年中國頒布《反壟斷法》，該法第 31 條規定對於外資併購境內企
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