第五章 中國國家安全審查制度之評析及建議
第一節 中國國家安全審查制度對外資之影響
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第五章 中國國家安全審查制度之評析及建議
在介紹並分析中國及美國國家安全審查制度之發展歷程、程 序及實體內涵後，本文以下將針對中國國家安全審查制度相關程 序及實體制度之設計，對外國投資者可能帶來之影響進行分析，
以了解該制度之特色及可能存在之缺陷，並評估中國目前《外資 法草案》內所創設之國家安全審查制度，是否將過度增加外國投 資者來中國投資之成本，創設不利於外商投資之環境，以作為日 後該制度修正時之參考指標。因此，本文首先將了解美國、歐盟 等中國主要貿易夥伴，對中國所推出國家安全審查制度之態度及 其立場為何，由於中國目前仍處於立法發展階段，為使其所制訂 之國家安全審查制度，能不致降低外資之投資意願，外國投資者 之意見亦不容輕忽。
其後，由於台灣至大陸投資之情形亦十分頻繁，該制度之設 立必會對台灣造成極大衝擊，本文將介紹並分析此一衝擊並介紹 台灣有關國家安全審查之相關制度，探討其是否可作為對中國貿 易政策之反制。最後，由於美國作為國家安全審查制度發展最早 之國家，其審查制度亦較為成熟，可提供予中國作為國家安全審 查制度之完善上借鑒之對象，本文將參酌美國制度之立法後對於 中國國家安全審查制度之缺失提出修法建議，期望能使中國國家 安全審查制度更加符合程序及實質正義之要求。
第一節 中國國家安全審查制度對外資之影響
中國於《外資法草案》內所創設之國家安全審查制度，其目
的雖係對國家安全之保護，惟由於中國仍處於經濟發展階段，急
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
需外國資金之注入，以促進其國內經貿發展，因此，外國投資者 至中國投資之意願尤應重視，故以下將針對中國之國家安全審查 制度可能對其主要貿易伙伴所造成之衝擊及其立場進行介紹，以 了解各該國家對審查制度之意見，作為後續提供該制度修法建議 之參考。
第一項 中國國家安全審查制度對歐美之影響 一、 美國對中國國家安全審查制度之意見
針對中國《外資法草案》內之國家安全審查制度，美中貿易 全國委員會及美國商會，分別對此一制度從政府及外國投資者之 立場發表意見，由此些建議中可看出美國對於該制度所抱持之態 度，以下將對此二者進行介紹及分析。
(一) 美中貿易全國委員會(The US-China Business Council)
美中貿易全國委員會（USCBC）成立於 1973 年，為美國民 間之非營利組織，擁有大約 210 家在中國營業之美國會員公司。
此機構為美國企業界與中國進行商務聯繫之主要組織，在美貿易 往來上具有重要地位，其對此次中國國家安全審查之意見如下
165：
1. 國家安全審查可能在實際操作過程成為保護主義之工具 該會認為外資法草案第 57 條規定國家安全審查期間，應考 慮因素之表述十分模糊，並可解讀為涉及所有投資。如此寬泛的 標準將導致針對絕大部分外國投資交易，實施大量的國家安全審
165美中貿易全國委員會關於《中華人民共和國外國投資法（草案徵求意見稿）》的修改意見，
USCBC，2015 年 2 月。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
查，這不僅會造成政府監管資源的浪費，同時也限制了外國投資 在華的熱情。此外，此些標準可能會導致保護主義和歧視性監管 行為。因此該會建議在保證經濟增長與發展的前提下，將審查需 考慮的要素限制為保護合法的國家安全問題。
2. 參與意見方可能與外商投資方存在利益衝突
依外資法草案第 55 條規定：有關部門、行業協會、同業企 業、上下游企業及外國投資者以外的其他當事人，認為某一外國 投資需要進行國家安全審查時，可向國務院外國投資主管部門提 出進行國家安全審查的建議。此規定允許與受審查企業有利益衝 突者對其競爭者之安全審查提出意見，可能會造成該競爭者以其 不公正之言論影響審查之判斷，對外國投資者十分不利。因此該 委員會建議在國家安全審查中，增加針對同業競爭者或者其他利 害關係人參與意見之限制機制，例如：使提出控訴之利害關係人 對其控訴事項負責，以避免其以未經證實之言論妨礙其競爭者通 過國家安全審查。
(二) 美國商會（United States Chamber of Commerce，
USCC）
美國商會為非營利、非政府組織。其會員包含 1000 多家在 中國運營之外資企業。其主要職務在於為其會員企業提供政策諮 詢、資訊交流以及商務支援服務，協助美國企業在中國從事各項 貿易活動順利進行。進行各項意見及貿易相關調查，提供美國企 業或中國政府最新美中貿易現況，以下為其對中國國家安全審查
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
制度所發布之聲明166。
1. 審查範圍過廣，審查依據模糊不清
美國商會認為審查範圍過於寬泛，而且審查依據模糊不清，
將不利吸引外商投資，例如「國家經濟的穩定和運行」、「社會生 活的基本秩序」和中國人民的「文化安全」，此些名詞之定義模 糊不清，對於企業而言欠缺可預期性，容易降低企業投資中國之 意願，更違反國際間公認的國際投資原則。而對於安全審查的覆 蓋範圍，本法之試行辦法列出大量「關鍵領域」，包含農業、能 源、基礎設施、交通、文化發展、IT 產品和服務、技術和設備製 造等。過於廣泛之關鍵領域令人質疑該法規背後的動機不僅限於 保護國家安全，且此亦為外國投資者帶來不確定性，使其無法確 定具體包括哪些產品和服務，有礙企業投資。
2. 保護主義濃厚，敵視外國投資者
美國雖有對外國投資者進行國家安全審查，惟其卻不曾將外 國投資審查過程擴展至「國家經濟安全」，由於「經濟安全」之 定義模糊，容易被利用來提高國內企業的反競爭利益，因此美國 外國投資委員會的審查過程，主要關注與國家安全利益密切相關 之投資部分，且藉由採取該種制度框架，幫助美國成為世界上對 外國直接投資最具有吸引力的市場，以及最大的受益國。與此相 較，中國無限拓寬安全審查範圍之做法，不僅將降低外國投資者 至中國設廠意願，更將影響中國經濟之成長，此種作法十分不恰
166就「中國自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法」和「自由貿易區負面清單修訂版」
呈國務院的聯合意見，詳見中國美國商會網站：
http://www.amcham-shanghai.org/ftpuploadfiles/insight/Joint%20Submission%20to%20the%20State%
20Council%20CH.pdf，最後瀏覽日期:2017 年 1 月 10 日。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
當。
(三) 本文評析
由上述美中貿易全國委員會及美國商會所發表之意見可知，
其對中國國家安全審查制度皆傾向較不樂觀之態度，二機構皆認 為此次中國所草擬之安全審查制度保護主義過於濃厚，創造不利 於外國投資者之投資環境。
整體而言，審查標準之不明確性，係美國商會及美中貿易委 員會對於中國國家安全審查制度最為詬病之處，依中國公布《外 資法草案》之審查參考因素中，存在許多模糊抽象之名詞，且並 未於後續對此名詞作出明確定義，此種方式將使審查機構擁有廣 泛之裁量權限，究竟該審查案件是否有危害國家安全之可能性，
全憑審查機構自由判斷，且並未規定審查機構對於其所為之審查 決定需敘明理由及違反之效果，更未給予外國投資者相對應之救 濟管道，使其能維護自身權益，並將其認為不適當之審查決定交 付司法審查，此種設計對外國投資者之投資保障而言極為不利，
更增加投資者赴中國投資之不確定性及風險，可能將降低外資之 投資意願。再者，美中貿易全國委員會認為允許審查對象之競爭 者參與審查程序，將動搖審查決定之公正性，並可能被利用為打 擊商業競爭對手之手段，有違國家安全審查之初衷。本文認為雖 然上述意見係從外國投資者單方面角度著眼，評析中國之國家安 全審查制度，但審查標準過於模糊及相關審查程序之缺陷，確實 明顯不利外國投資者，可能導致中國國家安全審查程序流於審查 機構之獨斷，排擠根本不具威脅國家安全危險之外國投資者，因 審查機構之判斷而不得進入中國境內投資，不利中國投資環境發
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
展，更將阻礙中國本身之經濟成長，國家安全雖存在一定之政治 色彩及主觀判斷，惟應如何創設一套公平健全之審查機制，使國 家安全及外資皆能得到一定之保障，仍係目前中國立法者在該制 度之草創階段仍應考量之問題。
二、 歐盟對中國國家安全審查制度之意見
根據中國海關總署最新統計167，於 2017 年 1 月份，歐盟仍 為中國第一大交易夥伴，中歐貿易總值 3255.6 億元，增長 14.1%，
占中國外貿總值的 15%。由此可知，中國與歐盟國家之貿易交流 十分熱絡，其佔中國之外貿總額更高於美國，因此，中國所欲施 行之國家安全審查制度，必會對來自歐洲之投資者造成極大之衝 擊，而其對中國之投資意願亦會連帶影響中國之貿易發展，故歐 盟對中國國家安全審查之意見，亦不容忽視。
(一) 中國歐盟商會(The European Union Chamber of Commerce in China)
中國歐盟商會擁有超過 1600 位來自歐盟國家的企業成員，
其總部位於北京，在上海、南京、成都等地皆設有分會，主要目 標係代表歐洲企業在中國投資之利益，與中國政府部門交流促進
其總部位於北京，在上海、南京、成都等地皆設有分會，主要目 標係代表歐洲企業在中國投資之利益，與中國政府部門交流促進