第四章 美國國家安全審查制度
第三節 美國國家安全審查制度對中國之特殊監管
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CFIUS 已核准通過該交易，如事後發現該交易中存在違法情事，
CFIUS 亦可以重新開啟審查程序，以變更原先之審查決定。此二 種情形包含149:(1)交易之一方向 CFIUS 提交與審查、調查有關之 資料存在錯誤、不實或遺漏重要資訊，且係因交易方於此情形主 觀上有故意或重大過失。(2)交易之一方故意違反減緩協定外或 CFIUS 對交易所設定之限制條件，且主導部門在監管和執行減緩 協議或者限制條件時，亦證實交易方主觀上存在故意，且並未採 取其他補救措施，以彌補違反該協議所導致之損失。
此一制度即「長青條款」之展現，使審查決定即便於審查程 序結束後，仍有機會推翻以確保國家安全受到更加完善之保障，
惟有學者仍認為「長青條款」之設置，將嚴重破壞審查決定之確 定力，更可能降低外國投資者自願申報接受審查之意願150，使美 國所建立之自願申報制形同虛設，因此仍應將申報不實資訊者之 主觀意圖限於故意者，因其惡意重大不值得保護，方得將已確定 之審查決定推翻之，此一觀點實類似於我國學者對行政程序法第 119 條第 2 款所為之修法建議，皆係於當事人對於審查決定之信 賴保護及行政行為之正確性上做權衡。
第三節 美國國家安全審查制度對中國之特殊監管
隨著中國國內經濟迅速發展，其已從過去以廉價勞力及豐富 資源吸引西方外國投資者設廠並引進先進技術之情形，轉變為擁 有充沛資金之投資者企圖對外投資以擴展其企業版圖，然而，中 國的快速崛起亦引起西方國家之恐懼，許多國家紛紛對其採取貿
14950 U.S.C.A. § 4565(2015)
150Jason Cox, Regulation of Foreign Direct Investment After the Dubai Ports Controversy: Has the U.S.
Government Finally Figured Out How to Balance Foreign Threats to National Security Without Alienating Foreign Companies?, 34 J. Corp. L. 293, 310 (2008).
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易上之限制，以維護國內產業不受中國企業所吞併，而美國亦不 例外，對於中國亦設立特殊之監管機制，本文以下將就美國對於 中國在美投資所採取之特殊國家安全審查監管進行分析。
第一項 中國對美國貿易投資情形
依據 2016 年 9 月 21 日由商務部、國家統計局、國家外匯管 理局對外發布《2015 年度中國對外直接投資統計公報》顯示151， 於 2015 年中國對外直接投資已創下 1456.7 億美元之歷史最高值，
占全球流量份額由 2002 年之 0.4%提升到 2015 年的 9.9%。由此 可見中國對外貿易之蓬勃發展。中國對美國之投資亦尤其興盛，
於 2015 年之投資額較 2014 年增長 30%，2016 年中國對美直接投 資更達到 456 億美元，為 2015 年之 3 倍。然而，隨著中國對美 國之貿易投資額持續攀升，亦引發美國內部對於中國之投資意圖 是否危及國家安全之疑慮，據報導152指美國國會議員目前正極力 促使 CFIUS 加強對中國投資行為之管制，且據資料顯示中國國有 企業對美直接投資額僅占投資總額之 16%，較 2014 年下降 3 個 百分點153，其原因即在於美國政府對於中國所設之貿易障礙，而 導致美國對於中國投資者採取特別監管之原因，可能源於下列兩 點理由：
一、 中國企業在美從事併購活動者以國有企業居多
中國由於其秉持共產主義之精神，對於國內企業相較於絕大
151中國商務部、國家統計局、國家外匯管理局編著: 《2015 年度中國對外直接投資統計公報》，
北京: 中國統計出版社，2016 年。
152Ellen Sheng ,China Investment In The U.S. Hit An All-Time High In 2016, But Don't Expect The Same In 2017, Forbes. (2016 ) available at
http://www.forbes.com/sites/ellensheng/2016/12/18/chinese-investments-in-the-u-s-hit-an-all-time-high -in-2016-but-dont-expect-the-same-in-2017/#2ccc972d40db（last visited Jan.5,2017）
153屠新泉、周金凱，美國國家安全審查制度對中國國有企業在美投資的影響及對策分析，清華大 學學報(哲學社會科學版)第 5 期， 2016 年 9 月，頁 74。
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多數之西方國家而言，控制力較為嚴格，故通常在中國之大型企 業皆為政府所控股或其性質上即為國有企業，中國政府在該企業 之營運、決策或重大併購案上皆具有極大之影響力。而由於此些 企業手中握有充沛資金，因此，在美國從事大型併購活動之中國 企業，亦有絕大多數屬於中國之國有企業或控股企業，此種企業 屬性引發美國政府對其投資動機之疑慮。
由於中國政府在國有企業或其控股之企業之經營決策上，佔 有主導之地位，故美國政府及 CFIUS 在審查此類併購案時，通常 會對併購案背後所隱藏之政治意圖產生懷疑，尤其在該案件所涉 及之項目關係到美國基礎設施、能源或關鍵技術時154，如該併購 公司不僅具單純營利意圖，更含有藉此掌控美國重要產業製造、
輸出，已對其行使經濟上牽制之政治考量時，將使美國國家安全 造受極大威脅，此外，由於此類國有企業之內部運作皆存在隱密 性，縱使 CFIUS 亦時常難以從其所提交之審查資料，判斷該企業 背後之實質操控者是否為中國政府，故美國政府及 CFIUS 對於涉 及中國之國內大型併購案通常存在較多疑慮。
二、 中美間政治立場之對立
中國與美國雖然為貿易上之主要夥伴，惟在國際政治關係上 仍存在緊張關係，根據 2016 年 11 月 16 號發布之「美中經濟與 安全審查委員會」（U.S.- China Economic and Security Review Commission, USCC）2016 年度報告顯示155，於政治層面上，目前 美中安全關係正在持續下滑，中國針對美國國家安全機構，包括
154Souvik Saha, Cfius Now Made in China: Dueling National Security Review Frameworks As A Countermeasure to Economic Espionage in the Age of Globalization, 33 Nw. J. Int'l L. & Bus. 199, 205 (2012).
1552016 Annual Report to Congress of the U.S.-CHINA Economic and Security Review Commission , USCC(2016)
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軍方、國防、國家安全決策、政府組織及重要基礎設施機構之情 報收集和網路間諜行動顯著增加。另一方面，中國於南海之軍事 活動亦有增長之趨勢，美國認為中國領導人於上台後，持續致力 於提升軍事設備，加強發展太空科技與核武，並主張應減少對於 外國之依賴，皆造成兩國政治關係日益緊張。
且於經濟層面上，於該報告內指出美國認為中國政府持續操 控匯率，並採取市場准入壁壘限縮外商投資，使中美貿易未能公 平競爭，已逐漸破壞兩國友好貿易關係，更指責中國未遵守世界 貿易組織（WTO）相關承諾，有違其身為 WTO 會員國應遵守之 義務。上述種種政治因素皆導致美國政府及 CFIUS 面對中資企業 時，時常採取戒慎恐懼之態度，唯恐看似單純之投資行為，實則 隱藏中國政府強大之政治意圖，此亦係使美國對於中國投資者所 為之交易採取特別之監管。
第二項 美國對中國所採取之特殊監管措施內涵
由前述理由可得知，美國政府及國會對於中國企業投資意圖 所產生之疑慮，因此在國家安全審查方面，對其採取相較於其他 外國投資者較為特殊嚴格之監管，以下將針對美國所採取之特殊 監管措施作詳細說明：
一、 特殊監管機構
美中經濟與安全審查委員會（U.S.- China Economic and Security Review Commission, USCC）係依據《2001 年弗洛伊德斯 彭斯國家國防授權法案》(Floyd D. Spence National Defense
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Authorization Act for 2001 §1238)而成立156，其創立之目的係因當 時中國經核准加入 WTO，美國擔心中國之加入將對美國之經濟 和國家安全造成威脅，於是成立此機構。其職責在於監控、調查 並對國會提交有關中美雙邊貿易及經濟關係之年度報告，並給予 國會在相關法律制定上之立法建議。
USCC 一共由 12 名委員所組成，其中 3 位係由參議院多數及 少數黨領袖及眾議院議長所選任，但此些委員均來自於私部門而 非國會議員，且其任期皆為 2 年。而由近年來 USCC 所發布之年 度報告內可看出，其所著重之面向已愈趨多元，除了其原先所著 重之經濟面向外，其對中美間國防、政治、能源等領域亦多有著 墨，此項報告書亦成為觀察當年度中美關係及美方立場之之重要 指標。而該委員會於 2016 年向國會所提交《2016 年美中經濟與 安全評估委員年度報告》中指出157中國國有企業對美國企業之收 購「可能損害美國之國家安全」，故建議國會禁止中國國有企業 收購美國企業，而若該項意見事後經國會採納，將對美中貿易交 流甚或政治關係上產生極大衝擊。由此可知，縱使美中經濟與安 全審查委員會所提之建議並無法律之拘束力，惟由於其參與成員 多為具代表性之領袖，故委員會所提交之建議對於美國政府及國 會而言仍存在一定之影響力。
二、 審查參考因素上之特殊考量
依據 Peterson Institute 研究員 Edward M.Graham 和 David M.Marchick 於其合著之《美國經濟安全與外國直接投資》(US
156U.S.-CHINA Economic and Security Review Commission- Fact Sheet, available at http://www.uscc.gov/about/fact_sheet（last visited Jan.6,2017）
1572016 Annual Report to Congress, available at
https://www.uscc.gov/sites/default/files/annual_reports/2016%20Annual%20Report%20to%20Congr ess.pdf（last visited Jun.6,2017）
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National Security and Foreign Direct Investment)中指出158：針對中 國企業在美之併購交易，除於 FINSA 及其細則中所列舉之考量因 素外，更會加入特殊之考量因素，如避開美國出口管制將敏感技 術轉移到第三國之風險、中國政府藉由收購美國公司以進行軍事 上間諜活動之可能性、特定交易，是否會增強中國政府及軍方的 實力等考量因素。
依資料顯示，在美國國防部 2005 年向國會提交之關於「中 國軍事力量」的報告中，明確指出中國軍事力量的增強已威脅到 美國國家利益。報告執行摘要中亦提及「如果當前的態勢(中國軍 事力量不斷增強的趨勢)繼續保持不變的話，中國將會成為該地區 其他現代軍隊操作的威脅。」159由此可知，對於美國而言中國企 業併購案可能隱藏的軍事活動是美國極為擔憂的問題，故 CFIUS 在評估中國企業併購美國企業之案件時，時常會將審查焦點著重 於該併購案對中美軍事情勢可能帶來之影響，而中國對美國逐漸
依資料顯示，在美國國防部 2005 年向國會提交之關於「中 國軍事力量」的報告中，明確指出中國軍事力量的增強已威脅到 美國國家利益。報告執行摘要中亦提及「如果當前的態勢(中國軍 事力量不斷增強的趨勢)繼續保持不變的話，中國將會成為該地區 其他現代軍隊操作的威脅。」159由此可知，對於美國而言中國企 業併購案可能隱藏的軍事活動是美國極為擔憂的問題，故 CFIUS 在評估中國企業併購美國企業之案件時，時常會將審查焦點著重 於該併購案對中美軍事情勢可能帶來之影響，而中國對美國逐漸