第四章 美國國家安全審查制度
第一節 美國外資併購國家安全審查制度緣由及發展
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第四章 美國國家安全審查制度
美國為世界第一大經濟體，在吸引外資同時亦考量到此些投 資行為可能對本國之產業、關鍵技術造成衝擊，為增加對外國投 資之國家安全審查力度，美國於 2007 年通過《外國投資與國家 安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007），
正式實施國家安全審查制度，其所訂定之法律規範、審查流程及 審查標準，亦成為日後各國建立國家安全審查制度之雛形，可見 該制度造成之影響力極為深遠，其制度設計更是目前正在草擬階 段之中國外國投資法國家安全審查制度，極具參考價值之對象，
故以下本文將對美國之國家安全審查制度內涵進行詳細之介紹，
期待能透過美國之制度設計，提供中國審查制度之立法建議，使 中國之國家安全審查制度，能在保護國家利益之虞不致過度侵害 投資者權益。
第一節 美國外資併購國家安全審查制度緣由及發展
美國作為世界上較早對外資併購行為進行規制之國家，其國 家安全審查制度發展至今已累積數十年之立法和實踐經驗，具有 較完備之法律架構和程序設計，係中國極具價值之參考對象，為 深入了解該國國家安全審查之內涵，本文將從該制度於美國之發 展及相關時代背景進行介紹，了解美國各時期之政治經濟環境，
對國家安全審查相關程序設計及實質內涵之影響，已對美國各該 制度設計上背後之考量因素，作全面性之了解。
第一項 美國國家安全審查制度發展初期
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美國早期為吸引外國投資、促進國內產業發展，對於外國投 資者，皆採取歡迎之態度，鮮少限制其於美國所為之任何投資行 為，此一自由開放之外資政策亦使美國發展初期能夠吸引大量之 外資進入美國各地投資，而其所引進先進之技術、新興商業模式 更讓美國逐漸成為世界經濟強國。
美國開始意識到國家安全審查之重要性，係起源於 1973 至 1974 年之石油危機，由於中東戰爭爆發，石油輸出國組織（OPEC）
宣布石油禁運暫停出口，造成油價上漲，連帶導致西方國家出現 石油危機而引發經濟衰退之現象。而於此同時，中東國家大量湧 入美國投資，使美國開始懷疑該投資行為背後之政治意圖，故於 1974 年美國通過《外國投資研究法》（Foreign Investment Study Act of 1974）授權美國商務部調查及監控在美國境內進行之外國投資 行為，而後為應付在美國逐漸增加之外國活動及相關監管事務，
1975 年美國總統福特發布《第 11858 號行政令》（Executive Order No.11858），成立美國外國投資委員會（The Committee on Foreign Investment in the United States ,CFIUS）專門負責監管及評估外資 於美國之投資活動，並隨時調整對於外資之相關政策101。而該行 政令亦賦予 CFIUS 蒐集在美國之外國投資相關資訊上，享有廣泛 之職權，並得請求其他機構提供必要之協助或資料，惟該行政令 之法源依據為何受到質疑，為解決此一問題，於 1976 年國會通過
《國際投資調查法》（International Investment Survey Act of 1976）
授權總統享有蒐集及使用國際投資訊息之權利，並可將此項權力 授予政府部門，從而賦予 CFIUS 調查權正當之法源基礎102，國家
101Foreign Investment in the United States, 40 FR 20263
102王小瓊，西方國家外資併購國家安全審查制度的最新發展及其啟示，湖北人民出版社，2010 年 12 月第 1 版，頁 65。
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安全審查制度之專責機構於此正式確立。
第二項 美國國家安全審查制度之成長階段
1980 至 1990 年代，愈來愈多外資進入美國從事各項投資活 動，據統計外國直接投資美國之金額，由 1990 年代初期之 490 億 美元至 1999 年已高達約 3250 億美元(見下圖)，由此可見美國對 於外資具備極為強大之吸引力，而於眾多外資中除原先殖民美國 之英國外，亞洲國家之勢利亦不容小覷，特別係經過西化運動之 日本，其經濟發展開始快速崛起，亦使日本企業及投資者開始對 外擴展商業版圖，在美國之日本外資亦逐漸增加，於 1988 年以來，
據統計有 163 家美國高科技公司被 6 家最大之日本企業所收購103， 此亦加劇美國對日本之恐懼，為延緩外資於美國之併購腳步，美 國政府開始思考加強對於外資之監管。
圖 1 外國在美國直接投資及美國對外直接投資比較
103Jacqueline J. Ferber, The U.S. Foreign Direct Investment Policy: The Quest for Uniformity, 76 Marq.
L. Rev. 805, 808 (1993).
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1987 年，日本富士通公司（Fujitsu Limited）擬收購美國快捷 半導體公司（Fairchild Semiconductor），惟由於該公司所生產之電 腦晶片對美國的國防具有重要的作用，如該收購交易成功可能會 使日本控制美國軍用電腦晶片，此將對美國之國防安全造成極大 威脅，惟依據當時《1950 年國防產品法》及其他相關法律並無法 對之加以限制104，雖然之後富士通於巨大之政治壓力下放棄此交 易，惟此一事件仍激起美國國內對於外資併購國家安全審查制度 之需求，於此背景下，由參議院議員詹姆斯·埃克森（J.James Exon）
與眾議院議員詹姆斯，弗羅里奧（James J.Florio）之推動下，美 國國會於 1988 年通過了對《國防生產法》第 721 條修改案，此即
「埃克森—弗羅里奧」條款(Exon-Florio provision)，此係美國第一 部關於外資併購國家安全審查之專門法規。該法授權美國總統可 以中止或禁止任何被認為危害美國國家安全之外國收購、併購或 接管從事州際貿易的美國公司之行為。但總統在行使此項權力時，
應於依據現行之美國法已不足以保護國家安全，且有令人信服之 證據，證明該外國投資可能危及國家安全105。值得補充說明之處，
在於國會於審議該條款時所討論之一項議題，於埃克森所提出之 最初版本中，亦將外資併購行為對美國之「關鍵性商務」(essential commerce)及「經濟因素」包含福利及就業之影響列入考量因素。
此一提案遭到美國財政部長及多數官員之批評，認為違背美國所 秉持之自由市場主義精神，故該項提案最後遭到刪除，於最終通 過之條款中，僅將國家安全審查之範圍聚焦於國防安全而不及於
104David E. Sanger,JAPANESE PURCHASE OF CHIP MAKER CANCELED AFTER OBJECTIONS IN U.S.,The New York Times（1987）available at
http://www.nytimes.com/1987/03/17/business/japanese-purchase-of-chip-maker-canceled-after-objecti ons-in-us.html（last visited Jan.2,2017）
105Jackson J.K., The Exon-Florio National Security Test for Foreign Investments, Congressional Research Service Report for Congress, Order Code RL33312(2013).
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經濟安全106。在此之後，美國總統亦簽署《第 12661 號行政命令》
（Executive Order No.12661）, 授予外國投資委員會對相關交易進 行審查決策之權力，於此美國國家安全審查制度之重要性開始逐 漸增加。
而為了有效實施《埃克森-弗洛里奧增修條文》，美國財政部 亦於 1991 年發佈《外國人兼併、收購和接管規定》（Regulations Pertaining to Mergers, Acquisitions and Takeovers by Foreign
Persons），對美國外資併購國家安全審查進行實體及程序面之具體 規定，並對相關重要名詞作出解釋，「埃克森—弗羅里奧」條款及
《外國人兼併、收購和接管規定》分別歷經數次修正，增加國家 安全之考量因素，並增設國會監督機制，CFIUS 採取任何調查工 作後所得之結論皆須向國會報告，此亦使審查結果增添更多政治 考量，故有學者質疑此項制度不但使私人交易公眾化，更使國會 能影響審查決定，容易引起公眾之反彈107 。惟整體而言《埃克森-弗洛里奧增修條文》及《外國人兼併、收購和接管規定》正式建 構美國外資併購國家安全審查之基本框架，使其由原先之行政命 令正式進入專門立法時期。
第三項 美國國家安全審查制度之成熟階段
於 2001 年 9 月 11 日美國發生恐怖攻擊事件，引發美國大眾 對於外來者的恐懼，更對美國之國家安全產生動搖，為因應此一 情形，美國政府開始對國家安全嚴格把關，亦逐步擴大國家安全 審查之範圍，將其由原先僅係限於國防領域擴展至外國投資活動
106Edward M. Graham , David M. Marchick , U.S. National Security and Foreign Direct Investment 44(2006).
107James F. F. Carroll, Back to the Future: Redefining the Foreign Investment and National Security Act’s Conception of National Security, Emory International Law Review, Vol.23, 168(2009).
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亦須接受審查，尤其特別重視關於美國重要基礎設施之併購案件，
包含電信、能源、交通、銀行金融、郵政、資訊技術、食品、農 業、公共衛生、港口、電訊等領域之外資併購行為，皆須接受嚴 格之國家安全審查108。
而後，隨著中國與中東國家之相繼崛起，愈來愈多本地企業 將投資觸角伸向美國。於 2004 年，中國聯想集團有限公司欲以 17.5 億美元收購美國國際商業機器公司（International Business Machines Corporation，IBM）之個人電腦業務部門，此舉引發美 國當局及大眾之恐慌，美國政府擔心中國可能利用 IBM 之設備掌 握關鍵技術，並將此將技術應用於軍事上危及美國國家安全109， 故 CFIUS 立即以國家安全為由對該併購案進行審查，此係美國少 數主動對併購案發動國家安全審查之案例，雖然 CFIUS 最後仍以 未危害國家安全為由，核准通過該併購案，但亦突顯出美國對外 資併購可能威脅國家安全感到焦慮。於 2006 年，更發生阿拉伯迪 拜環球港務集團 (Dubai Ports World) 欲收購英國之鐵行輪船公司
（Peninsular and Oriental Steam Navigation Company，P&O）此項 收購案將使其取得美國 6 個港口之港務經營權，雖然最後迪拜公 司在政治壓力下主動將港務經營全售予美國公司110，此些事件皆 加劇美國對外資併購行為之疑慮。於 2007 年 6 月，美國總統簽署
《外國投資與國家安全法》（Foreign Investment and National Security Act of 2007，以下稱 FINSA）此係對《埃克森-弗洛里奧 增修條文》所為之第四次修訂，在維持原先外資併購國家安全審 查之框架下，對審查之程序及實體內容上做出以下幾點變動：
108Id.
109可能威脅美國國家安全--聯想收購 IBM PC 業務遇阻，京華時報第 B50 版，2005 年 1 月 28 日。
110Weisman, Jonathan and Bradley Graham, Dubai Firm to Sell U.S. Port Operations, The Washington Post (2006).
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一、 增加國家安全審查之判斷標準
與原先之《埃克森-弗洛里奧增修條文》相同，於 FINSA 中
與原先之《埃克森-弗洛里奧增修條文》相同，於 FINSA 中