第二章 外國投資國家安全審查制度之架構
第三節 國家安全審查機構之建置
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股東組成或其他各項因素予以判定。而加拿大在認定上較為特別 者在該制度賦予部長有逕行判定或宣告外國實體之權力，此亦係 考量控制標準在認定上之困難度，故增設部長決定機制使部長可 根據個案情形予以判定，增加該制度在適用上之彈性。另外，美 國對於外國實體之認定，獨具特色之處在於將股權證券主要交易 地納入外國實體之判斷標準，此亦係考量美國身為世界金融貿易 大國所為之設計。
外國投資者認定標準之設計，對於各國之國家安全審查制度 皆極為重要，更可能影響該國甚至是全球之金融貿易市場，且在 現今經濟全球化之時代，傳統以國籍或成立地之劃分標準已無法 因應目前跨國貿易之趨勢，故如何採取更加多元、彈性化之標準 是目前各國皆須思考之問題，此亦係中國在建立國家安全審查制 度之立法上首應考量之議題，模糊不清之審查標準不但無法使國 家安全審查制度發揮其應有之效用，反而容易減損中國之經濟發 展。而對於外國投資法草案中在「外國投資者」認定上之立法內 容及特色，本文將於第三章再作詳細分析。
第三節 國家安全審查機構之建置
對於外國投資者及被投資國家而言，一個國家有無設立專門 負責執行國家安全審查制度之監管機構，該機構之組成和部門設 置及其所職掌之工作和擁有之權力等要素，決定該機構之專業性 和權威性，更直接影響國家安全審查制度在運作上之有效性。因 此審查機構之組織建置極為重要，如何使審查機構兼具檢視外國 投資行為之專業性，卻又不至造成審查權限過度分散導致權責不 清之窘境，係各國在建構國家安全審查制度時，須審慎考量之議
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題。
觀察各國國家安全審查機構之組成設置，可大致分為審查、
決定權分屬於不同機構之雙層監管模式以及審查、決定權由單一 機構負責之單層監管模式，以下本文將針對「雙層監管模式」及
「單層監管模式」此二種審查機構監管模式之特色及世界主要國 家所採取之模式進行比較及分析。
第一項 審查機構之組成模式 一、 雙層監管模式
雙層監管模式之主要特色在於審查、決定權分屬於不同機構 負責，其優點在於審查權限不致被單一機構所獨佔，能確保審查 程序及結果之公正性。再者，由於審查結果須經過二機構之雙重 檢驗，故審查之縝密性及正確性亦將提高，對國家安全之保障亦 較為周延。
在世界主要國家中採雙層監管模式者有美國、加拿大及俄羅 斯等國家。美國之國家安全審查程序自受理至決定許可係由美國 外國投資委員會（Committee on Foreign Investment in the United States，以下簡稱 CFIUS）及總統兩個層級之機構行使。CFIUS 係由不同行政部門之首長所組成，由財政部長擔任主席，主要負 責監督外國投資者於美國所為各項投資行為，包含受理、初步審 查、調查、協商程序及審查通過。而總統則有暫停和禁止外資併 購交易之決定權，且對於中止或禁止決定之執行，總統可以指令 司法部長申請美國聯邦法院剝奪外資併購方權利，以確保審查權 力之執行29。另外加拿大國家安全審查之主體結構亦屬雙層監管 模式，由部長行使一般國家安全審查權，包括提出對外國投資審
2950 U.S.C.A. § 4565(2015)
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查之建議、通知審查、接受外資資訊申報、調查、通過等事項，
而總督委員會（Governor in Council）則有權根據部長之建議決定 是否啟動國家安全審查程序，而於總督認為有必要之情形，其亦 有權針對該外國投資採取任何行動，以保衛國家安全30。其他如 俄羅斯等國之國家安全審查程序，由審查之受理至審查結果之決 定亦係由不同機構所職掌，此種模式使各該審查機構得以依其專 業各司其職，對外國投資行為做最審慎之檢驗，以確保一國之國 家安全受到最嚴密之保障。
然而，雖然雙重審查模式能確保審查結果之準確性，惟採取 雙層監管模式最大之缺點在於其可能出現審查效率低、審查結果 之不確定性以及審查機構權責不清之問題，由於審查結果須雙重 檢驗即便單一審查機構核准該投資項目，但若另一機構認定該審 查項目有違害國家安全，該投資項目亦可能在進行中遭到禁止，
此種情形將對外國投資者造成巨大之損失，降低其投資意願，且 縱使審查結果出現錯誤，由於審查及決定係分屬不同機構負責，
亦可能導致機構間推諉卸責之疑慮。
二、 單層監管模式
單層監管模式係審查程序之開啟至最終之決定權，皆由單一 機構全權負責，此模式之最大之優點在於其效率性及審查結果之 確定性，由單一機構負責完整之審查可避免審查工作在各機構間 移轉及協商過程形成之冗長程序，使審查流程更加具有效率性。
此外，採取單一審查模式之另一優點在於可確保審查結果在通知 外國投資者後，除有特別情形致審查機構須改變原先之審查決定 以保障國家安全外，審查機構所為之決定即屬最終決定，不得任
30朱識義，外資參與經營者集中國家安全審查制度研究，浙江大學出版社 ，2014 年 1 月，頁 147。
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意由其他機構改變，此亦可保障外國投資者對審查決定之信賴，
更能降低其投資行為之風險，有助該國建構有利於外資發展之投 資環境。
採取單一審查模式之國家主要有德國、法國及日本等國家。
德國國家安全審查機構為聯邦經濟與科技部，依照德國《對外貿 易和支付法》規定31，聯邦經濟與能源部在符合法定監管條件下，
對於非歐盟投資者收購德國企業，並對於影響國家安全之外國投 資行為作出通過、限制或者禁止之決定。而於法國根據《法國貨 幣和金融法典》第 L151-3 條，法國之國家安全審查主體為經濟 部，另外，根據 2005 年第 2005-1739 號法令，法國經濟部有權對 11 個戰略或敏感產業進行控制32，並制定具體之審查批准程序，
以決定外國投資之通過、限制或禁止。
由上述國家採取單一監管模式架構中，可得出採取此一模式 之國家審查機構通常由財政或經濟部門負責，且對於審查結果之 導向擁有極大之自由裁量空間，此種設計雖然可確保審查之效率 性及結果之確定性，惟容易產生審查結果過於武斷之弊端，且由 於審查機構未必具有審查該特定投資項目之專業性，故其是否能 進行全面性之審查並作出正確之判斷，仍有疑慮。
31「Foreign Trade and Payment Act」，German Bundestag(2013).available at
http://www.gesetze-im-internet.de/englisch_awg/englisch_awg.html#p0015（last visited Dec.10,2016）
32李軍，外資國家安全審查制度歷史考察及我國制度選擇，雲南大學學報(法學版)第 6 期，2014 年 11 月，頁 156。
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要措施限制或禁止該外國投資行為。如此之權限劃分能使二機構 間能夠妥善分工，不致因二機構之職權界線模糊而引發衝突。而 德國、法國、日本所採取之單層監管模式，由單一機構負責審查 外國投資行為有無危害國家安全，效率性及明確性係採取此模式 最大之優點，然而如前所述，由於審查機構係集審查、裁判、決 定及處罰權於一身，可能產生審查機構權限過大，出現審查程序 及結果公正性之疑慮，因此上述國家皆設有適當之行政監管或給 予被審查對象合理之救濟管道，以消弭單層監管模式所存在之缺 陷。
由此可知，世界主要國家無論採取雙層監管模式抑或單層監 管模式，皆透過其他配套措施之設計企圖減少該種監管模式帶來 之不利影響，以確保審查程序及結果之公正性並提升審查過程之 效率。本文認為在比較分析此二種模式之特色及缺失後，採取雙 層監管模式應為較妥善之作法，雙層監管模式所帶來之程序公正 性及審查結果之正確性應優先於審查流程之效率性，由於單層監 管模式無可避免的將使國家安全審查之大權集中於同一機構，縱 使採取適當之行政監管，但基於各機關間相互尊重之精神，審查 機構仍享有充分之判斷餘地，難以真正發揮監督之功效，且在司 法救濟過程中，被審查之外國投資者亦往往處於弱勢之地位，此 將使審查制度成為圖利少數特定投資者，並排擠其他投資者之手 段，使國家安全審查制度失去最初設立之目的。而採取雙層審查 模式，雖然存有效率性之缺陷，但可透過有效之協調機制獲得改 善，如美國即設有高層次之協調機制，一旦部門間對審查事項發 生衝突，則由各部門之高級主管組成會議討論決定，此外，其亦 設置秘書處，為各部門之審查工作提供協助，並適時督促更部門